Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Значение и роль избирательного права в регулировании общественных отношений в сфере формирования органов местного самоуправления 29
1. Избирательное право и народное представительство 29
2. Исторический аспект становления и развития пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в России 58
3. Система ограничений пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в современной России и в мире 89
Глава II. Правовые основы реализации конституционного права граждан быть избранным в органы местного самоуправления в Российской Федерации 105
1. Выдвижение и самовыдвижение кандидата при выборах в органы местного самоуправления. Партийный аспект пассивного избирательного права 105
2. Гарантии прав кандидатов при регистрации на выборах в органы местного самоуправления. Особенности данного этапа и основания отказа в регистрации 141
3. Основы реализации кандидатом права на финансирование своей избирательной кампании при выборах в органы местного самоуправления 161
4. Право кандидата на агитацию в поддержку своего выдвижения и избрания при выборах в органы местного самоуправления. Механизм реализации 181
5. Правовые основы участия кандидата в организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов выборов и их опубликовании при выборах в органы местного самоуправления 209
Заключение 218
Список литературы 226
- Исторический аспект становления и развития пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в России
- Система ограничений пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в современной России и в мире
- Гарантии прав кандидатов при регистрации на выборах в органы местного самоуправления. Особенности данного этапа и основания отказа в регистрации
- Право кандидата на агитацию в поддержку своего выдвижения и избрания при выборах в органы местного самоуправления. Механизм реализации
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность темы диссертационного исследования определяется особой ролью избирательных прав граждан в становлении и развитии системы органов местного самоуправления, как необходимого элемента современного гражданского общества. Конституция Российской Федерации (далее – Конституция РФ) закрепляет фундаментальные принципы и основы формирования и функционирования современного демократического государства, провозглашая ее многонациональный народ носителем суверенитета и единственным источником власти в России, а одной из форм непосредственного выражения власти народа являются свободные выборы (статья 3). Вместе с тем, Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти (статья 12, 130). Важное значение приобретают нормы Конституции РФ, предусматривающие право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32), а также возможность осуществления местного самоуправления через выборные органы (часть 2 статьи 130). Таким образом, избирательные права носят двоякую роль: с одной стороны, выступают в качестве инструмента формирования системы публичных органов власти на местном уровне, а, с другой стороны, являются гарантией признания и реализации права населения на местное самоуправление, его осуществление в такой форме прямого волеизъявления, как выборы, что характеризует актуальность исследования.
Весьма большой интерес представляет исследование института субъективных избирательных прав гражданина во взаимосвязи с реализацией такого важнейшего конституционного права как право на местное самоуправление, предусмотренное статьей 12 Конституции РФ. Учитывая масштабное реформирование избирательного законодательства, местного самоуправления, нивелирование института выборов глав субъектов РФ, выстраивание так называемой «вертикали власти» и попытки на законодательном уровне закрепить право назначения глав муниципальных образований, а также «партизацию» выборов, роль пассивного избирательного права значительно возрастает. Обеспечение реализации института местного самоуправления взаимосвязано и взаимообусловлено с обеспечением реализации пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления. В этой связи весьма актуальны исследования субъективных избирательных прав граждан, условия, способы и ограничения их реализации на местном уровне, поскольку они свидетельствуют о степени развития гражданского общества, демократических начал, реализации фундаментальных основ конституционного строя, а также прав и свобод человека и гражданина в современной России.
Наряду с обширной проблематикой, связанной с избирательным правом, выборами, особое место занимает исследование, связанное с проблемами законодательного регулирования и практическим воплощением пассивного избирательного права на муниципальном уровне. В первую очередь это связано с недостаточной монографической разработкой по данной проблематике. Продолжает сохраняться, а в некоторых случаях и усугубляться, система различных правовых цензов на пути реализации пассивного избирательного права, выступающих, с одной стороны, в роли своеобразных барьеров на пути проникновения во властные структуры криминальных элементов, лиц с небезупречной репутацией, а с другой стороны, представляющие необоснованные препятствия на пути реализации гражданами пассивного избирательного права на местном уровне. В этой связи актуальность темы диссертационного исследования определяется также необходимостью научно-теоретической разработки и поиска наиболее оптимального соотношения целесообразности и необходимости установления правовых цензов, исследование так называемых «негласных» ограничений.
Актуальность исследования института пассивного избирательного права на местном уровне обусловлена и тем, что выборные органы местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ), что обуславливает особенности законодательного регулирования и практической реализации права граждан быть избранными в местные органы власти. Необходимо отметить, что в отличие от выборов в органы государственной власти, субъектный состав избирательных правоотношений при выборах в органы местного самоуправления также имеет свои особенности. В этой связи актуальность диссертационного сочинения определяется исследованием и проведением сравнительного анализа конституционно-правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан, а также граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства при реализации ими права быть избранными в органы местного самоуправления.
Еще один аспект актуальности темы диссертационного исследования связан с проблемой устранения противоречий избирательного законодательства на федеральном, региональном и местном уровне в части конституционно-правового регулирования института пассивного избирательного права.
Степень научной разработанности темы исследования.
Следует отметить, что в науке конституционного права достаточно работ посвящено реализации избирательных прав, выборам, местному самоуправлению, где в части затрагиваются и вопросы реализации пассивного избирательного права. Вместе с тем стремительное изменение избирательного законодательства, реформирование системы местного самоуправления обусловило необходимость проведения тщательного комплексного анализа таких изменений и глубокого исследования института пассивного избирательного права на местном уровне.
Фундаментальную основу настоящего исследования составили труды ученых в области конституционного права, рассматривающие вопросы возникновения и развития избирательных прав, сущности народного представительства. Указанные вопросы в своих работах затрагивали следующие авторы: К.В. Арановский, В.Н. Белоновский, А.В. Белоновский, Р.Т. Биктагиров, Н.С. Бондарь, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, И.В. Захаров, В.Т. Кабышев, А.И. Ким, Е.В. Кочкина, Е.И. Козлова, С.А. Красильников, О.Е. Кутафин, И.В. Литвиненко, М.Н. Матвеев, Н.А. Новикова, А.Е. Постников, Г.Д. Садовникова, Б.А. Страшун, Н.Ф. Судариков, Л.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, Д.Ю. Шапсугов и др. Среди зарубежных исследователей в данной области необходимо отметить работы А. Бирча, Р. Таагепера, М. Уоллерстайна, М.С. Шугарта и др.
Важную роль при подготовке работы сыграли труды следующих ученых, затрагивающие проблемы возникновения и развития местного самоуправления как одной из форм народовластия: С.А. Авакьяна, И.В. Выдрина, А.А. Джагаряна, А.Н. Дементьева, Л.Ф. Демьянченко, Е.П. Дубровиной, В.О. Ключевского, К.Н. Княгинина, С.Д. Князева, В.А. Лапина, В.И. Лебедева, В.А. Нардовой, О.В. Роньжиной, Н.В. Шевченко и др.
Вопросы сущности пассивного избирательного права и системы его ограничений отражены в работах И.А. Алебастровой, В.Н. Волченко, А.Г. Головина, А.Н. Кокотова, Л.Ф. Лафитского, В.И. Лысенко, А.С. Саломаткина, Н.Е. Таевой, Р.М. Усмановой, А.О. Четверикова и др.
Вместе с тем остаются вопросы, требующие более глубокой теоретической разработки, как, например, институт экспертизы в избирательном праве, понятие и признаки публичного мероприятия, необходимого для правильной квалификации действий кандидата, понятие и признаки уполномоченного по финансовым вопросам, классификация и исследование статуса субъектов пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления, позволяющего выявить субъектов, фактически не принимающих участие в муниципальных выборах, совершенствование системы ограничений пассивного избирательного права на местном уровне.
Цель и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: формирование целостной теоретической базы института пассивного избирательного права; исследование и анализ вопросов становления и развития права граждан быть избранными в органы местного самоуправления в России; исследование и анализ содержания, основных принципов и гарантий, цензов института пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертант также ставил цель проведения сравнительного анализа федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации (Сахалинской области, Московской области, Псковской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Республики Дагестан), с целью выявления противоречий в содержании и обеспечении реализации конституционного права граждан быть избранными в органы местного самоуправления.
Для достижения указанных целей диссертационного исследования, решались следующие основные задачи:
1) исследование и обобщение имеющихся научных теорий, взглядов по проблематике выборов, народного представительства, субъективных избирательных прав, местного самоуправления в части закрепления и реализации права граждан быть избранными в органы местного самоуправления в России;
2) проведение историко-правового анализа становления и развития института пассивного избирательного права в органы местного самоуправления;
3) выявление и анализ особенностей и условий приобретения и реализации права граждан быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации;
4) исследование основных этапов реализации права быть избранным;
5) выявление и анализ особенностей правовых статусов субъектов пассивного избирательного права на различных этапах его реализации;
6) исследование и анализ законодательства субъектов Российской Федерации (Сахалинской области, Московской области, Псковской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Республики Дагестан), регулирующих порядок реализации пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации;
7) разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма реализации пассивного избирательного права на местном уровне.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации права граждан Российской Федерации быть избранными в органы местного самоуправления. Предмет исследования составляет институт пассивного избирательного права в России на муниципальном уровне, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральное и региональное избирательное законодательство, отраслевое законодательство (административное, гражданское, гражданское процессуальное и т.п.) в части, касающейся реализации пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в России. Также, в предмет диссертационного исследования включена судебная практика о муниципальных выборах.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования автором использовались такие методы научного познания, как формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, диалектический, статистический, системный, методы аналогии, моделирования и прогнозирования, логического и структурного анализа, синтеза и иные методы.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды указанных выше отечественных и зарубежных ученых-юристов, затрагивающие как общетеоретические вопросы народного представительства и избирательных прав граждан, так и вопросы, составившие предмет исследования настоящей работы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили, прежде всего: 1) нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; 2) постановления Конституционного Суда Российской Федерации; 3) заключенные Россией международные договоры и соглашения, закрепляющие правовой статус иностранных граждан; 4) нормативные правовые акты СССР и РСФСР. Значительную роль в исследовании и формулировании выводов и основных положений диссертации сыграли правоприменительные акты судов общей юрисдикции по спорам о защите избирательных прав граждан, индивидуальные правовые акты муниципальных избирательных комиссий и избирательных комиссий субъектов России. В целях проведения сравнительного анализа ограничений пассивного избирательного права автор обращался к нормативным правовым актам стран Европейского Союза.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования определяется актуальностью реформирования системы органов местного самоуправления, избирательного законодательства и состоит в том, что автором предпринята попытка комплексного исследования теоретических и практических проблем правового регулирования и реализации института пассивного избирательного права на муниципальном уровне в условиях проводимых реформ. Вместе с обширным анализом международных правовых актов и федерального законодательства подробному исследованию подвергаются избирательные законы субъектов Российской Федерации (Сахалинской области, Московской области, Псковской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Республики Дагестан); постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Верховного Суда Российской Федерации, решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа Российской Федерации, а также районных (городских) судов по делам о защите избирательных прав; правовые акты избирательных комиссий различных уровней.
В работе отмечены основные тенденции реформирования избирательного законодательства в области обеспечения реализации пассивного избирательного права граждан России на местном уровне, проведена подробная классификация субъектов пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в Российской Федерации, их правомочий, приобретаемых на различных этапах реализации пассивного избирательного права, выделены особенности реализации пассивного избирательного права, выявлены и проанализированы недостатки этапов реализации права быть избранным.
Автор диссертационного исследования предлагает способы совершенствования принципа равенства кандидатов, реализации пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления на этапах выдвижения, регистрации, финансирования избирательной кампании, агитации, а также организации и осуществления голосования, подсчете голосов избирателей, установления результатов выборов и их опубликования.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:
1. Анализ действующего избирательного законодательства и имеющейся в специальной литературе классификации субъектов избирательного права по различным основаниям, позволила диссертанту выдвинуть классификацию субъектов пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления по шести критериям: 1) виду применяемой избирательной системы; 2) субъектному составу; 3) инициатору выдвижения; 4) наличию гражданства или вида на жительство иностранного государства; 5) виду выборного органа; 6) наличию либо отсутствию членства в избирательном объединении. При этом сочетание указанных признаков в различных вариациях образует в итоге совершенно новый субъект пассивного избирательного права.
В зависимости от вида применяемой избирательной системы автор выделяет субъектов пассивного избирательного права, участвующих в муниципальных выборах по мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательной системе. По субъектному составу выделяются субъекты пассивного коллективного и индивидуального избирательного права. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с изм. от 27.07.2010) (далее – ФЗ «Об основных гарантиях…») субъект пассивного избирательного права может реализовать принадлежащее ему право быть избранным как лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве кандидата на выборную должность или членство в выборном органе государственной власти или органе местного самоуправления. Реализация коллективного пассивного избирательного права возможна тогда, когда лицо выдвигается в составе единого избирательного списка кандидатов от политической партии. Ранее, на муниципальном уровне таким коллективным субъектом избирательного права при выдвижении единого списка кандидатов, могло выступать также общественное объединение в форме общественного движения или общественной организации.
В зависимости от инициатора выдвижения можно выделить граждан России:
- выдвинувших свои кандидатуры в порядке самовыдвижения;
- выдвинутых по инициативе самого кандидата политической партией, либо политической партией с его согласия по одномандатному или многомандатному избирательному округу, в составе списка кандидатов по единому избирательному округу;
- выдвинутых общественной организацией по одномандатному или многомандатному избирательному округу;
- выдвинутых общественным движением по одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Необходимо отметить, что российское избирательное законодательство не позволяет иностранным гражданам участвовать в выборах, выдвигать свои кандидатуры на выборные должности и в органы государственной власти. Исключение составляют выборы в органы местного самоуправления и только в случаях, когда наделение иностранных граждан пассивным избирательным правом предусмотрено соответствующим международным договором (п. 10 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях…»).
Таким образом, в зависимости от принадлежности к гражданству иностранного государства можно выделить иностранных граждан:
- выдвинувших свою кандидатуру в порядке самовыдвижения;
- выдвинутых по инициативе кандидата, либо с его согласия политической партией в качестве кандидатов в представительный орган муниципального образования в составе списка кандидатов по единому избирательному округу, по одномандатному или многомандатному избирательному округу;
- выдвинутых по инициативе общественной организации по одномандатному или многомандатному избирательному округу;
- выдвинутых по инициативе общественного движения в качестве кандидатов по одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Конституция РФ содержит гарантии реализации прав и свобод гражданами России, имеющими также гражданство иностранного государства. Согласно п. 2 ст. 62 Конституции РФ «Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
ФЗ «Об основных гарантиях…» конкретизировал данную норму, выделив в самостоятельную группу субъектов пассивного избирательного права граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Таким образом, граждане России, имеющие гражданство иностранного государства, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства могут быть выдвинуты в соответствии с международным договором:
- в порядке самовыдвижения;
- по собственной инициативе от политической партии или по инициативе политической партии с согласия указанных лиц по одномандатному или многомандатному избирательному округу, в составе списка кандидатов по единому избирательному округу;
- по собственной инициативе от общественной организации или по инициативе общественной организации с согласия указанных лиц, в качестве кандидатов в представительный орган муниципального образования по одномандатному или многомандатному избирательному округу;
- по собственной инициативе от общественного движения или по инициативе общественного движения с согласия указанных лиц, в качестве кандидатов в представительный орган муниципального образования по одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Все вышеуказанные субъекты в свою очередь можно подразделить в зависимости от органа местного самоуправления на субъекты, пассивного избирательного права при выборах в депутаты представительного органа муниципального образования и субъекты пассивного избирательного права при выборах на должность главы муниципального образования.
В зависимости от наличия либо отсутствия членства в избирательном объединении в отдельную категорию субъектов пассивного избирательного права при выборах в представительные органы муниципального образования можно выделить субъекты пассивного избирательного права, выдвинувшие свои кандидатуры от политической партии либо по инициативе политической партии с их согласия, являющиеся членами политической партии и не являющихся членами данной либо иной политической партии, но которые включены список кандидатов по единому избирательному округу в качестве кандидатов.
Приведенная классификация достаточно полно и наглядно отражает закрепленные в действующем избирательном законодательстве субъекты пассивного избирательного права, позволяет подробно проанализировать статус каждого субъекта пассивного избирательного права и выделить субъекты, которые реально не участвуют в местных выборах, а также наглядно демонстрирует сложность и громоздкость действующего избирательного законодательства.
2. В результате проведенного исследования автор диссертации констатирует, что в настоящее время не существует ни нормативного, ни устоявшегося научного понятия и содержания заключения эксперта при проверке подписей избирателей. В этой связи диссертант предлагает разработать и предусмотреть в действующем избирательном законодательстве понятие и основные признаки заключения эксперта в избирательном праве, конкретные требования и критерии, которым должно отвечать экспертное заключение при проверке подписей избирателей, подробную регламентацию процедуры такой экспертизы, включающую порядок отбора образцов подписей избирателей экспертом, подробное описание оснований, по которым эксперт пришел к тому или иному выводу, а также обязательность предупреждения эксперта об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.
3. В ФЗ «Об основных гарантиях…» отсутствует понятие «уполномоченный по финансовым вопросам». В этой связи диссертант предлагает авторскую версию определения указанного субъекта избирательного права. Уполномоченный по финансовым вопросам - лицо, действующее от имени и в интересах назначившего его кандидата, избирательного объединения на основании нотариально удостоверенной доверенности и осуществляющее действия, непосредственно связанные с финансированием избирательной кампании кандидата, избирательного объединения.
Также, учитывая важную роль указанного субъекта при проведении избирательной кампании кандидата, автор предлагает наделить уполномоченного по финансовым вопросам правом распоряжения денежными средствами избирательного фонда кандидата с внесением соответствующих изменений в ФЗ «Об основных гарантиях…».
4. В числе субъектов избирательного права, которым действующее избирательное законодательство запрещает принимать участие в процессе сбора подписей, не назван такой субъект, как должностное лицо. В связи с чем автор предлагает внести соответствующие изменения в статью 37 ФЗ «Об основных гарантиях…» и дополнить перечень субъектов, которым запрещается участвовать при сборе подписей избирателей. Наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами управления организаций всех форм собственности, к таковым следует отнести и их должностных лиц.
5. Кандидат вправе осуществлять предвыборную агитацию посредством проведения агитационных публичных мероприятий. Вместе с тем в результате проведенного исследования автор констатирует, что в настоящее время не существует ни нормативного, ни устоявшегося научного критерия отнесения того или иного мероприятия к публичному по численному признаку его участников при проведении выборов. По мнению автора, данное обстоятельство является существенным пробелом при квалификации действий кандидатов, избирательных объединений компетентными органами. В этой связи в исследовании под публичным мероприятием в рамках избирательного процесса предлагается рассматривать акцию, в которой принимает участие более двух человек (например, кандидат и два избирателя), целью которой является предвыборная агитация.
6. Действующим избирательным законодательством не предоставлено право избирательной комиссии самостоятельно отменять свои решения о регистрации или об отказе в регистрации кандидатов, списков кандидатов. Таким же правом не наделена и вышестоящая комиссия, которая вправе принять к рассмотрению вопрос лишь об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов и обязать нижестоящую избирательную комиссию принять конкретное постановление. Для отмены указанных решений обоих уровней необходимы отдельные судебные решения, что на практике создает ситуации, когда в отношении одного и того же кандидата сохраняют силу два диаметрально противоположенных решения избирательной комиссии, и, соответственно, ставят под сомнение легитимность всей избирательной кампании и результатов выборов.
В целях обеспечения реализации пассивного избирательного права, права на судебную защиту избирательных прав кандидатов, автор диссертационного исследования предлагает изменить порядок обжалования решений избирательных комиссий о регистрации, отказе в регистрации кандидата, списка кандидата. Для чего следует предусмотреть, по аналогии с порядком обжалования нормативных правовых актов, возможность признания недействующими с момента их издания решений нижестоящих избирательных комиссий, которые были приняты во исполнение решений вышестоящих комиссий, но впоследствии отмененных как незаконные.
Еще одним способом преодоления правового вакуума в данной области может стать изменение правил подведомственности по спорам о защите избирательных прав. Так, при обжаловании решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, подведомственного соответствующему верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа Российской Федерации и решения избирательной комиссии муниципального образования, принятого во исполнение решения вышестоящей избирательной комиссии, но подведомственного районному суду, при невозможности разделения требований, дело должно рассматриваться и разрешаться в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа Российской Федерации соответственно, т.е. по связи требований по аналогии с п. 4 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
7. Ограничение реализации пассивного избирательного права в порядке самовыдвижения при выборах в представительный орган местного самоуправления формируется уже при принятии устава муниципального образования, в котором закрепляется конкретный вид избирательной системы. На законодательном уровне не урегулирован вопрос об обязательном учете мнения населения при выборе наиболее подходящей избирательной системы с учетом исторических и иных местных традиций. В этой связи автор предлагает проведение местного референдума по вопросу выбора конкретной избирательной системы в муниципальном образовании по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. При этом возможность проведения референдума по выбору вида избирательной системы должна быть подробно регламентирована в уставе муниципального образования. Итоги такого голосования должны носить обязательный характер при принятии соответствующего решения представительным органом муниципального образования.
8. Закрепление в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.07.2010 г.) (далее – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») права субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, является недостаточной гарантией обеспечения реализации пассивного избирательного права на местном уровне. Указанная норма закона не обеспечивает реальную альтернативу при выборе муниципальным образованием наиболее подходящей избирательной системы сообразно местным особенностям и традициям. При этом рассматриваемая правовая конструкция не исключает возможности закрепления в законе субъекта Российской Федерации двух разновидностей одной из основных избирательных систем (например, пропорциональной с закрытыми и открытыми списками кандидатов). Полагаю, что указанная норма закона препятствует осуществлению права муниципального образования на подлинно альтернативный выбор избирательной системы, которая служит предпосылкой реализации пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления. В связи с чем, предлагаю внести соответствующие изменения в ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусмотрев императивное закрепление в законах субъектов Российской Федерации о выборах как минимум двух альтернативных видов избирательных систем, которые не должны представлять собой разновидности одной и той же избирательной системы (подсистемы).
9. Статья 32 ФЗ «Об основных гарантиях…» предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать пропорциональную избирательную систему при выборах депутатов представительного органа муниципального образования. Однако данная норма противоречит статье 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которая обязывает субъекты Российской Федерации закреплять в своих законах виды избирательных систем для муниципальных образований. При этом именно уставом муниципального образования, а не законом субъекта Российской Федерации, определяется избирательная система, подлежащая применению при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. В этой связи, автор предлагает устранить выявленные противоречия путем внесения в указанные законодательные акты соответствующих изменений, предоставив муниципальным образованиям самостоятельно принимать решение о выборе той или иной избирательной системы в соответствии с местными условиями.
10. Диссертант предлагает внести соответствующие дополнения в статью 32 ФЗ «Об основных гарантиях…», предусмотрев дополнительные ограничения пассивного избирательного права главы муниципального образования, который досрочно прекратил свои полномочия, а именно:
1) в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
2) в связи с процедурой отзыва населением муниципального образования, на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
А также дополнительные ограничения пассивного избирательного права депутата представительного органа муниципального образования, который досрочно прекратил свои полномочия, а именно:
1) в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
2) в связи со сложением полномочий депутата представительного органа муниципального образования по собственному желанию;
3) в связи с избранием его главой муниципального образования либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом депутата представительного органа муниципального образования;
4) в связи с процедурой отзыва населением муниципального образования, на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Внесение перечисленных ограничений пассивного избирательного права обусловлено необходимостью:
во-первых, укрепления политической и социальной стабильности в муниципальном образовании;
во-вторых, устранения возможных злоупотреблений со стороны действующих глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в целях неоднократного их переизбрания;
в-третьих, обеспечения принципа равенства кандидатов при выборах в органы местного самоуправления.
11. Предлагается исключить применение института «льготной» регистрации как основание регистрации кандидата, списка кандидатов при выборах в органы местного самоуправления, выдвинутых политической партией, списки которой были допущены к распределению депутатских мандатов на ближайших предыдущих выборах в Государственную Думу РФ. По мнению автора, указанное основание регистрации нарушает равенство кандидатов, изначально ставит в дискриминационное положение кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, а также иными избирательными объединениями.
12. Автор исследования предлагает лишить избирательное объединение права исключать из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили поводом для обращения в суд в связи с несоблюдением избирательным объединением правил агитации до принятия судом решения по делу (подп. «д» или «ж» пункта 8 ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях…»). Указанная норма не может быть признана демократичной и вступает в противоречие с нормой Конституции РФ, предусматривающей презумпцию невиновности (ч. 1 ст. 49), а также право быть избранным в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Возможность такого исключения кандидата из избирательного списка следует предусмотреть не иначе как на основании вступившего в силу решения суда.
13. Диссертант предлагает увеличить предусматриваемый в законах субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах предельный размер вносимых кандидатом в избирательных фонд денежных средств до 100 процентов при финансировании своей избирательной кампании. Необходимость таких изменений обусловлена тем, что на практике в большинстве случаев кандидаты самостоятельно формируют до 100 процентов своего избирательного фонда: часть средств вносится самим кандидатом, а часть так называемыми «доверенными» физическими и юридическими лицами по просьбе кандидата из его же собственных средств. При этом определить действительного владельца денежных средств, вносимых в избирательный фонд кандидата, практически невозможно. В связи с чем, установление законами субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах максимальных размеров внесения кандидатами личных средств в избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании в размере менее 100 процентов, утрачивает свой правовой и практический смысл.
14. В целях обеспечения реализации права кандидатов, избирательных объединений на агитацию и реализацию принципа равенства предлагается внести соответствующие изменения в ФЗ «Об основных гарантиях…», обусловив обязанность предоставлять государственными (общероссийскими и региональными) средствами массовой информации платный эфир и печатную площадь зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям на выборах соответствующего уровня (как это предусмотрено в отношении бесплатного эфирного времени и печатной площади).
15. Избирательное законодательство рассмотренных в настоящей работе субъектов Российской Федерации, регулирующее выборы в органы местного самоуправления, требует приведения в соответствие с нормами федерального законодательства о выборах.
1) Статья 32 ФЗ «Об основных гарантиях…» предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать пропорциональную избирательную систему при выборах депутатов представительного органа муниципального образования. Вместе с тем, в законах о выборах таких субъектов России, как Псковская область, Республика Дагестан, Московская область, Волгоградская область, Чукотский АО, Республика Саха (Якутия), где в муниципальных образованиях применяется такая избирательная система, не предусмотрено дополнительных гарантий реализации пассивного избирательного права для беспартийных лиц. В связи с чем представляется необходимым разработка и внесение соответствующих изменений в законы субъектов России с целью приведения их в соответствие с федеральным законодательством в части обеспечения принципа равенства кандидатов; усовершенствования гарантий реализации права на выдвижение лицами, не являющимися членами политической партии.
2) В соответствии со ст. 32 ФЗ «Об основных гарантиях…», при выдвижении кандидат, наряду с иными документами, обязан представить в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Все эти сведения представляются по форме, установленной в приложении к ФЗ «Об основных гарантиях…».
Вместе с тем Закон Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» № 101/2006-ОЗ от 11 июля 2006 года (в ред. от 20.11.2008 г.) (ст. 23), Закон Сахалинской области «О муниципальных выборах в Сахалинской области» 28 апреля 2008 года N 35-ЗО (ст. 27), Закон Псковской области «Избирательный кодекс Псковской области» от 01.09.2003 г. N 295-оз (ст. 32) содержат в качестве приложения свою самостоятельную форму таких сведений. Указанные положения законов противоречат ст. 32 ФЗ «Об основных гарантиях…» и вводят в заблуждение кандидатов. Более того, представление указанных сведений в иной форме может послужить основанием для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) либо исключения кандидата из соответствующего списка. В этой связи полагаю необходимым исключить из соответствующих законов субъектов России приложения формы об имуществе и доходах кандидата и унифицировать перечень документов при выдвижении и регистрации.
3) Согласно действующей редакции ФЗ «Об основных гарантиях…» законодатель исключил письменное уведомление из числа предоставляемых кандидатом документов при выдвижении. По своему содержанию уведомление воспроизводило в части содержание письменного заявления о согласии баллотироваться, которое ранее представлялось кандидатом вместе с уведомлением. Данные изменения не учитываются в Законе Республики Дагестан «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в республике Дагестан» от 10.07.2006 N 42. В этой связи полагаю необходимым привести избирательный закон Республики Дагестан в соответствие с федеральным законодательством и исключить из числа предоставляемых документов для регистрации письменное уведомление кандидата.
4) Наряду с итоговым финансовым отчетом Федеральный закон «Об основных гарантиях…» допускает возможность установления законами субъектов РФ обязанности для кандидатов, избирательных объединений представлять вместе с документами для регистрации первый финансовый отчет. В указанном финансовом отчете содержатся сведения об израсходованных денежных средствах за период со дня открытия специального избирательного счета до даты сдачи отчета. Однако Законом Сахалинской области № 35-ЗО от 28.04.2008 г. предусмотрено право комиссии, определяющей результаты выборов в округе, предложить кандидату, избирательному объединению для подтверждения ими правомерности использования средств избирательного фонда представить к определенному комиссией сроку необходимые документы и информацию (п. 8 ст. 58). Полагаю, что данное положение закона противоречит ФЗ «Об основных гарантиях…» (ст. 59), предусматривающему отчетность кандидатов, избирательных объединений посредством предоставления финансовых отчетов: первого, если это предусмотрено законом, и итогового. Прядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов, расходовании этих средств, устанавливаются соответствующей комиссией (п. 12 ст. 58). Перечень прилагаемых к итоговым финансовым отчетам документов устанавливается комиссией, организующей выборы, т.е. муниципальной на основе соответствующего решения (п. 9 ст. 59). Полагаю, что предусмотренное Законом Сахалинской области право комиссии является превышением полномочий и вмешательством в деятельность кандидата, избирательного объединения при финансировании ими своих избирательных кампаний. В связи с чем, предлагаю устранить выявленные противоречия путем исключения из закона Сахалинской области указанного полномочия комиссии.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в выработанных на основе эмпирического опыта диссертанта рекомендациях по дальнейшему совершенствованию федерального, регионального и муниципального законодательства в качестве юридической основы формирования органов местного самоуправления и обеспечения реализации пассивного избирательного на муниципальном уровне. Сформулированные автором в диссертационном исследовании положения и выводы дополняют и развивают уже имеющиеся теоретические представления об институте пассивного избирательного права, его гарантиях и способах реализации, отражая тем самым степень развития демократических основ современного российского государства в условиях реформирования избирательной системы и системы местного самоуправления. Диссертантом обоснована необходимость усовершенствования понятийного аппарата Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а также некоторых из рассмотренных законов субъектов России, регулирующих выборы в органы местного самоуправления.
Результаты настоящего диссертационного исследования могут быть также использованы в преподавании конституционного, муниципального и избирательного права России.
Апробация результатов исследования. Диссертация была подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования получили апробацию в ходе непосредственного участия автора в муниципальных выборах в качестве члена комиссии с правом совещательного голоса и представителя кандидатов в судах. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях.
Структура диссертации определяется поставленными целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка литературы.
Исторический аспект становления и развития пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в России
Становление и развитие института пассивного избирательного права в органы местного самоуправления в России неразрывно связано с развитием избирательного права в России в целом, а также возникновением и развитием самого местного самоуправления как одного из способов самоорганизации социума. Местное самоуправление прошло долгий и сложный путь развития и своими корнями уходит в периоды функционирования общины на ранних стадиях развития общества. Так, согласно мнению В.А. Лапина «в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, самоуправление возникло еще задолго до образования первых государств. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и является главным определяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации»78.
В науке нет единого мнения, касающегося периода становления избирательного права. Так, А.В Белоновский и В.Н. Белоновский отмечают, что «выборность как институт электоральной культуры начал складываться уже на первых этапах развития Древнерусского государства» . Ю.А. Веденеев относит возникновение избирательного права в России к 60-70-м годам XIX века . Научные исследования и теоретические разработки института избирательного права начались в России в XIX веке (В.Н. Лсшков, А.И. Васильчиков), в связи с чем можно с определенной долей уверенности заключить, что избирательное право сравнительно молодой конституционно-правовой институт.
Если обратиться к истории, то истоки пассивного избирательного права можно обнаружить в губной (30-е гг. XVI в.) и земской (1555-1556 гг.) реформах Ивана IV. В условиях дальнейшей централизации государственной власти, чиновники, направляемые из центра не могли эффективно управлять местными территориями ввиду частого несовпадения интересов государства и местного населения, в связи с чем, указанные реформы должны были решить с одной стороны проблему управляемости территорий на местах, обеспечив, в том числе, непрерывное поступление налогов в государственную казну, а с другой стороны снизить противостояние крестьян. В рамках земской реформы Иваном IV был принят «Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064» (1555-1556 гг.)81. Была отменена система кормлений, вместо наместников и волостелей на местах выбирались земские старосты, возглавлявшие земские избы, которые избирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и крестьян. Согласно Губной реформе судебные дела были изъяты из суда наместников и волостелей и переданы «выборным головам» (губным старостам), которые выбирались из местных дворян или бояр. Из числа зажиточных крестьян избирались губные целовальники, выполнявшие судебно-полицейские функции. Таким образом, право быть избранным в местные органы власти в период правления Ивана IV не было всеобщим, носило явно выраженный сословный характер, обусловленный имущественным цензом. Избрание земских и губных органов свидетельствует о попытке Ивана IV Грозного впервые внедрить выборное начало при формировании власти на местах.
Следующим этапом развития института пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в России можно назвать период реформ Петра I. Также как и при Иване IV сохранялся сословно-представительный принцип самоуправления. Двумя указами 30 января 1699 г. предоставлено было торгово-промышленному населению столицы и других городов, а также и крестьянам государевых сельских волостей, «буде они похотят», управляться своими выборными бурмистрами, которые чинили бы между ними суд и собирали государственные налоги82.
Указом Петра 1 30 января 1699 г. о самоуправлении городов и выборах бурмистров была учреждена Бурмистерская Палата в Москве и земские избы в городах. Бурмистерская Палата осуществляла двоякую функцию: с одной стороны, это был орган, осуществлявший организацию местного управления в Москве, а с другой, координацию управления в городах. Состав земских изб был выборный. Руководили ими земские бурмистры, назначаемые «из центра». Позднее, в соответствии с «Регламентом или уставом главного магистрата» от 16 января 1721 г. земские избы были заменены магистратами. Органы городского управления избирались «из гостей и из гостиной сотни и из гостиных детей и из граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей» . Пассивным избирательным правом при выборах в магистраты, президенты, бургомистры и ратманы наделялись также иностранные купцы, которые «обретаются в больших и приморских городах», но только при условии получения гражданства и принятии присяги верности. Магистраты создавались как профессиональный управленческий корпус: избранные члены освобождались «от всех гражданских служеб ... и никуда их к иным делам от магистрата не отлучать, понеже в такие службы определяются впредь со временем особые непременные служители».
Система ограничений пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в современной России и в мире
Выше было рассмотрено развитие института пассивного избирательного права и существовавших избирательных цензов на местном уровне, их изменение сообразно развитию и изменению политических, социальных, духовных и иных условий, устройства местного самоуправления от Ивана Грозного до Великой октябрьской Социалистической революции 1917 года и Советской власти на местах в послереволюционный период. Исторический аспект развития пассивного избирательного права на местном уровне наглядно демонстрирует тесную взаимосвязь данного института с особенностями развития общества и государства на каждом этапе их развития.
Вместе с тем, исследуя вопрос о гарантиях реализации права граждан быть избранными в органы и на должности местного самоуправления, нельзя обойти вниманием систему ограничений пассивного избирательного права на муниципальном уровне в современной России и мире151.
Известно, что Конституция России 1993 г. гарантирует гражданам России право избирать и быть избранным в ораны государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32). Как указывает Волченко В.Н. «пассивное избирательное право относится к числу тех субъективных конституционных прав, которые нуждаются в стадии правоспособности, поскольку его реализация происходит в конкретных правоотношениях»15". При этом, «население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью (ст. 18 Гражданского кодекса Российской Федерации); избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам»153. Избирательная правоспособность является разновидностью общей правоспособности личности и выступает как абстрактная возможность обладать избирательными правами, участвовать в муниципальных выборах, осуществлять публичную власть на местном уровне. Однако наличие только правоспособности не позволяет говорить о реализации пассивного избирательного права, поскольку неразрывно связана с избирательной дееспособностью, т.е. возможностью субъекта своими действиями осуществлять принадлежащие ему избирательные права. Наличие избирательной правоспособности и дееспособности в совокупности образуют избирательную правосубъектность. «Субъект активного избирательного права, - как отмечает Волченко В.Н., - только при определенных условиях становится субъектом пассивного избирательного права, последний же всегда является одновременно субъектом пассивного и активного избирательного права»154. Вместе с тем, с данным выводом автора трудно согласиться. Так, например, гражданин России, проживающий на территории конкретного муниципального образования, обладает активным избирательным правом только на территории данного муниципального образования. При этом данный субъект вправе баллотироваться в качестве кандидата в органы местного самоуправления на территории любого муниципального образования. В свою очередь субъект пассивного избирательного права, обладает активным избирательным правом при выборах в органы местного самоуправления только на территории муниципального образования, где он проживает. Активным избирательным правом наделяются дееспособные граждане России, достигшие 18-летнего возраста, а для наделения субъекта пассивным избирательным правом необходимо соблюдение специальных условий (например, достижение необходимого возраста). В этой связи вывод автора о безусловном наличии у субъекта пассивного избирательного права также активного избирательного права выглядит недостаточно обоснованным. Представляется, что субъект активного избирательного права только при определенных условиях становится субъектом пассивного избирательного права, равно как и субъект пассивного избирательного права, может стать субъектом активного избирательного права при соблюдении ряда условий (ограничений), установленных избирательным правом.
Вместе с тем вопрос ограничения пассивного избирательного права продолжает оставаться актуальным для исследования ученых. Согласно Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства. Определение же меры такой необходимости оставлено на усмотрение законодателя. ФЗ «Об основных гарантиях...»155 конкретизирует данную конституционную норму.
Среди ограничений пассивного избирательного права можно выделить общие и специальные. К отдельной группе следует отнести ограничения, которые прямо не предусмотрены законом, но на практике становятся непреодолимым препятствием при реализации права быть избранным в органы местного самоуправления, среди которых можно выделить идеологические, финансовые, административные.
К общим ограничениям пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления относятся возрастной ценз и «ценз гражданства». В России депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации и иными законами, -быть избранным выборным должностным лицом местного самоуправления13 . Указанный возраст был понижен. Ранее кандидатом в депутаты муниципального образования мог стать гражданин России, достигший только 21 года157.
Некоторые ученые, отмечают важные моменты в понимании сущности «ценза гражданства». Анализируя динамику рассматриваемого ограничения сообразно развитию общества и государства, авторы отмечают, что ранее данный принцип основывался на двух основных положениях. Прежде всего, это собственно законодательное определение субъектов права избирать и быть избранными, поскольку в качестве субъектов пассивного избирательного права назывались именно граждане РФ. Второе положение исходило из отрицания за иностранцами и лицами без гражданства права участвовать в выборах в органы власти любого уровня на территории России .
Гарантии прав кандидатов при регистрации на выборах в органы местного самоуправления. Особенности данного этапа и основания отказа в регистрации
Этап регистрации кандидатов, выдвинутых в органы и на должности местного самоуправления, представляет собой один из важнейших этапов избирательной кампании кандидата. Именно на данном этапе осуществляется право кандидата быть зарегистрированным, расширяется круг гарантий деятельности кандидата, дается юридическая оценка избирательной комиссией качества основы, «фундамента», сформированного кандидатом и его избирательным штабом на этапе выдвижения.
В научной литературе выделяют следующую классификацию права кандидата быть зарегистрированным. По способу выдвижения выделяют: 1) право быть зарегистрированным кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения; 2) право быть зарегистрированным кандидатом, выдвинутым в составе единого списка кандидатов; 3) право быть зарегистрированным кандидатом, выдвинутым в составе списка кандидатов по одномандатным округам22 . По субъектному составу при выборах в органы местного самоуправления можно выделить 1) право быть зарегистрированным кандидатом, выдвинутым от общественного объединения в форме общественной организации; 2) право быть зарегистрированным кандидатом, выдвинутым от общественного объединения в форме общественного движения; 3) право быть зарегистрированным кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения.
Этап регистрации начинается с момента представления кандидатом в органы и на должности муниципального образования необходимых документов для своей регистрации и заканчивается принятием соответствующей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата в орган или на должность муниципального образования.
Ранее регистрация кандидата могла быть произведена по двум основаниям: на основании подписей избирателей, либо на основании избирательного залога. При этом было возможно представление кандидатом в избирательную комиссию одновременно сразу и подписей и залога. В случае же, если при проверке подписей избирателей обнаруживалось недостаточное количество для регистрации, то закон позволял кандидату воспользоваться «страховочным канатом», в роли которого выступал избирательный залог. Позднее, в избирательное законодательство были внесены изменения, сначала лишившие права кандидата представлять для регистрации одновременно подписи избирателей и залог, кандидат должен был заранее определиться с основанием своей регистрации: либо залог, либо подписи избирателей. При этом в случае недостаточного количества подписей избирательная комиссия отказывала кандидату, избирательному объединению в регистрации.
Федеральным законом от 09.02.2009 N 3-ФЗ избирательный залог в качестве основания регистрации кандидата, списка кандидатов был вовсе исключен""5. Представляется, данная законодательная новелла создаст более демократичные условия при реализации кандидатами пассивного избирательного права, предоставит равные возможности для кандидатов с разным материальным положением. Теперь для регистрации необходимо заручиться поддержкой избирателей, что будет препятствовать проникновению во властные структуры «случайных» людей.
В научной литературе высказывались идеи введения такого дополнительного основания регистрации, при котором кандидаты и избирательные объединения могли быть освобождены от сбора подписей и внесения избирательного залога в случае победы на предыдущих выборах226. ФЗ «Об основных гарантиях...» воплотил данную идею в жизнь, предусмотрев льготный порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых партиями, одержавшими победу на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и допущенными к распределению депутатских мандатов. Однако эта идея была законодателем слишком широко воспринята, поскольку наиболее обоснованным и справедливым можно было рассматривать предоставление такой льготной регистрации для кандидатов, но на выборах соответствующего уровня и в соответствующий выборный орган. Однако, как бы ни была бы привлекательна данная законодательная новелла, она однозначно нарушает принцип равенства кандидатов, нарушает права тех, которые выдвинулись в порядке самовыдвижения, либо от общественного объединения или от иной политической партии, которая не представлена в Государственной думе РФ. Более того, в отличие от муниципальных выборов, общественные объединения, такие как общественные движения и общественные организации, не вправе участвовать в выборах в Государственную думу РФ, закон их таким правом не наделяет, а значит, изначально ставит в дискриминационное положение по отношению к политическим партиям на муниципальном уровне. В связи с вышесказанным, представляется вполне обоснованным отменить институт так называемой «льготной» регистрации кандидатов, списков кандидатов на муниципальном уровне и внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты.
Регистрация кандидата избирательной комиссией муниципального образования производится при наличии 1) заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу; 2) сведений о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах по форме, установленной ФЗ «Об основных гарантиях...»; 3) иные предусмотренных законом документы, представляемые в соответствующую избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов"27; 4) необходимое количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, либо решение политической партии о выдвижении кандидата, списка кандидатов.
Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований, в которых средняя норма представительства избирателей, установленная законом, не превышает десяти тысяч, при этом сбор подписей избирателей не требуется (ст. 17 ФЗ «Об основных гарантиях...). Таким образом, наряду с подписями избирателей и «льготной регистрацией» кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, можно выделить третье основание для регистрации - это регистрация в силу закона.
Право кандидата на агитацию в поддержку своего выдвижения и избрания при выборах в органы местного самоуправления. Механизм реализации
Информационное обеспечение выборов включает в себя два элемента: информирование избирателей и предвыборную агитацию, и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Каждый из этих элементов характеризуется специальным субъектным составом.
Субъектами информирования избирателей являются органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях...». При этом закон запрещает органам государственной власти, органам местного самоуправления информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях, данная обязанность возложена на избирательные комиссии.
Среди субъектов предвыборной агитации федеральный закон «Об основных гарантиях...» выделяет граждан и общественные объединения (п.1 ст. 48). Здесь следует отметить, что в научной литературе право на предвыборную агитацию рассматривают в качестве самостоятельного правового явления с присущими ему свойствами и элементами, связанными между собой в органическое единство. В связи с чем выделяют право на предвыборную агитацию в объективном смысле - как конституционный институт избирательного права, представляющий собой комплекс юридических норм, регулирующих возникающие между участниками избирательного процесса отношения информационного характера и служащие цели избрания депутатов, выборных должностных лиц в рамках представительной (выборной) системы демократии. В субъективном же смысле право на предвыборную агитацию предстает как юридически обеспеченную возможность заинтересованных субъектов в установленных законом формах и законными методами участвовать в свободном обмене предвыборной агитационной информацией для формирования политической воли избирателей259.
Вместе с тем, в вышеуказанной норме Федерального закона не назван такой субъект избирательного процесса как выдвинутый или зарегистрированный кандидат. Как было отмечено ранее статус гражданина и кандидата, который выдвинут или зарегистрирован в установленном законом порядке, существенно отличается. Так, например, выдвинутый кандидат обязан создать избирательный фонд и проводить финансирование агитационных мероприятий только за счет этого фонда, в отличие, например, от гражданина, не являющегося кандидатом, который вправе осуществлять предвыборную агитацию за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) методами, не требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов260. Только зарегистрированным кандидатам предоставлено право для проведения предвыборной агитации на предоставление им бесплатной печатной площади и бесплатным эфирным временем на каналах телевидения и т.п. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о необходимости разделения данных субъектов при проведении предвыборной агитации. Поэтому было бы целесообразно и справедливо включить в число субъектов предвыборной агитации наряду с гражданами и общественными объединениями также кандидатов. В данном случае понятие кандидат следует понимать в широком і смысле, которое включает в себя понятие как выдвинутого, так и зарегистрированного кандидата.
Этап предвыборной агитации является элементом информационного обеспечения выборов и представляет собой наиболее активную фазу избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, выражение её во вне посредством активных действий избирательных штабов, граждан. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющей целью побудить или побуждающей избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). В ранее действующей редакции от 29.06.2005 (с изм. от 14.11.2005 г.) Федерального закона «Об основных гарантиях...» предусматривалась возможность агитации не только против конкретного кандидата, списка кандидатов, но и против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). По всей видимости, ограничительное понятие агитации было введено в связи с исключением из бюллетеня для голосования графы «против всех». Однако это также означает, что деятельность, направленная на побуждение избирателей голосовать против всех кандидатов (списков кандидатов) теперь не входит в понятие предвыборной агитации, на практике при этом, не меняя своей сути. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении" разрешил вопрос относительно конституционности нормы федерального закона как предполагающей запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, признав её не соответствующей Конституции РФ. Однако в указанном Постановлении не разрешен вопрос относительно права кандидатов агитировать «против всех», на которых распространяется специальный режим финансирования, изготовления и распространения агитационных материалов. Теперь, при исключении из понятия агитации деятельности, направленной на призывы избирателей голосовать «против всех», можно сделать вывод, что любой кандидат вправе без финансирования из специального избирательного фонда и представления в избирательную комиссию экземпляра печатной продукции изготовить листовки, газеты и иную печатную продукцию, содержащую призывы голосовать «против всех» (т.е. с учетом отмены одноименной графы либо не участвовать в выборах, либо прийти на избирательные участки и вычеркнуть всех кандидатов из избирательного бюллетеня) и распространить её без каких-либо ограничений. Агитацией и агитационными материалами по смыслу ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях...» такая продукция не является и, следовательно, отсутствует обязанность кандидата оплачивать ее изготовление за счет средств избирательного фонда и предоставлять экземпляр такой печатной продукции в избирательную комиссию.
Похожие диссертации на Конституционное право граждан России быть избранными в органы местного самоуправления
