Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-исторические основы формирования и расходования бюджета местного самоуправления
1. Понятийный аппарат 13
2. История развития формирования и расходования бюджета местного самоуправления в России 39
3. Зарубежный опыт формирования и расходования бюджета местного самоуправления 71
ГЛАВА II. Формирование и расходование бюджета местного самоуправления в России на современном этапе
1. Конституционно-правовое регулирование формирования и расходования бюджета местного самоуправления 95
2. Проблемы эффективности формирования и расходования бюджета местного самоуправления 126
3. Финансовая несостоятельность муниципальных образований ... 154
Заключение 173
Библиография 1
- История развития формирования и расходования бюджета местного самоуправления в России
- Зарубежный опыт формирования и расходования бюджета местного самоуправления
- Проблемы эффективности формирования и расходования бюджета местного самоуправления
- Финансовая несостоятельность муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование системы местного
самоуправления, способствующего эффективному социально-
экономическому развитию российских территорий, построению полноценного гражданского общества, является в настоящее время одной из приоритетных задач становления российской государственности на демократических принципах. Закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, Российская Федерация взяла на себя обязательства по созданию необходимых правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических условий для его институционализации и развития. Бюджетная деятельность местного самоуправления призвана обеспечить не только финансовую самостоятельность муниципальных образований, но и максимально высокое качество решения вопросов местного значения, а в конечном итоге и повышение уровня благосостояния населения.
Установленное ч. 1 ст. 132 Конституции РФ право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов было закреплено затем в федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г. (утратили силу). Однако в сложившихся в тот период социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось на пути своего развития с рядом весьма существенных проблем по практической реализации закрепленных полномочий, что повлекло необходимость принятия нового федерального законодательства.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4 в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» существенно развивает положения Конституции РФ, предусматривающие самостоятельность местного самоуправления в бюджетной сфере. Реформа местного самоуправления вызвала изменения также в бюджетном и налоговом законодательстве. Были уточнены предметы ведения субъектов бюджетных правоотношений, полномочия, разграничены и закреплены на долгосрочной основе источники их финансирования, приняты меры по ликвидации нефинансируемых мандатов.
В связи с этим Конституционный Суд РФ отметил, что «из конституционной природы Российской Федерации как социального государства... вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой»2.
Вместе с тем до настоящего времени остается дискуссионным вопрос о практической реализации конституционных норм, предусматривающих самостоятельное формирование бюджета местного самоуправления. Значительное количество муниципальных образований являются дотационными. Существующая практика расходования местных бюджетов не всегда связана с эффективным использованием средств, особенно в сфере размещения заказов для муниципальных нужд, сопряжена с нарушениями конституционных норм, гарантирующих поддержку конкуренции. Все это обусловило актуальность исследования вопросов, связанных с конституционно-правовым аспектом формирования и расходования бюджета местного самоуправления в России.
2 СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4509.
Степень научной разработки проблемы. Проблематика правового
регулирования полномочий по формированию и расходованию местных
бюджетов органами местного самоуправления, гарантий их реализации
всегда привлекала ученых-государствоведов и практиков-юристов. Она
нашла определенное отражение в трудах таких дореволюционных ученых,
как А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков,
И.Х. Озеров, З.Г. Френкель и др. В советской юридической литературе
определенные исследования данного вопроса проводились учеными в 20-е гг.
прошлого века. Это труды К.А. Байбулатова, В.Г. Богачева, Е.А. Ровинского
и др. В 70-е гг. XX в. данные проблемы были в центре внимания таких
ученых, как И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, В.В. Бесчеревных,
М.И. Пискотин, С. Д. Цыпкин, Н.И. Химичева, К.Ф. Шеремет и др.
С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации начался
новый этап становления и развития местного самоуправления в нашей
стране. Было признано и гарантировано местное самоуправление, которое в
пределах своих полномочий является самостоятельным. Проблематика
деятельности органов местного самоуправления начинает занимать одно из
центральных мест в юридической науке. Особый вклад в ее исследование
внесли: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина,
В.И. Васильев, Г.А. Гаджиев, Н.А. Емельянов, С.Д. Князев, А.И. Коваленко,
Е.М. Ковешников, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, О.Е. Кутафин,
В.И. Лысенко, И.И. Овчинников, Л.Н. Пешин, Н.В. Постовой, А.Д. Селюков, А.А. Сергеев, В.В. Таболин, Г.А. Тосунян, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е Чиркин, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко и др. Вместе с тем комплексного и системного исследования особенностей конституционно-правового регулирования формирования и расходования средств местных бюджетов органами местного самоуправления, оптимизации данной деятельности, особенностей применения мер ответственности со стороны органов государственной власти субъектов Федерации к органам местного
6 самоуправления в случае неэффективного, нецелевого расходования бюджетных средств до настоящего времени не проводилось.
Объект диссертационного исследования - система общественных отношений, складывающаяся в сфере конституционно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов.
Предмет диссертационного исследования - теоретико-правовые аспекты конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов в Российской Федерации, а также в ряде зарубежных государств.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Использованы современные методы, позволившие сделать соответствующие научные выводы. Среди них можно выделить: формально-юридический; историко-правовой - позволивший рассмотреть механизм конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов не только в современном его состоянии, но и с позиций прошлого и планируемого будущего; сравнительно-правовой - давший возможность выявить основные тенденции в сфере конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов. При подготовке диссертации теоретическую основу составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики местного самоуправления, общей теории права, конституционного, административного, муниципального и финансового права.
Цель диссертационного исследования. Целью исследования является
выявление проблем и особенностей конституционно-правового
регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию местных бюджетов, а также обозначение
7 направлений обеспечения эффективности деятельности органов местного самоуправления в современных условиях и в перспективе. Конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в бюджетной сфере анализируются автором в плане как общетеоретических аспектов, так и в изучении конкретных конституционно-правовых проблем отечественной и зарубежной практики развития федерализма, организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Задачи диссертационного исследования. Для реализации цели диссертационного исследования решались следующие задачи:
проанализировать теоретико-правовые подходы к определению понятия «местный бюджет», полномочий органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов, выявить их конституционно-правовую природу;
в целях обобщения положительного опыта провести историко-правовой анализ конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов;
- дать характеристику особенности конституционно-правового
регулирования формирования и расходования бюджетов местного
самоуправления в зарубежных странах в целях изучения положительного
опыта реализации указанных норм в актах бюджетного законодательства и в
сфере государственного строительства;
учитывая федеративное устройство Российской Федерации, выявить тенденцию развития межбюджетных отношений в качестве основополагающего фактора при формировании бюджетов муниципальных образований;
вычленить основные направления и способы расходования средств местных бюджетов через развитие конкурентных начал при размещении заказов для муниципальных нужд;
определить перспективы развития и основные направления совершенствования законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов;
сформулировать практические рекомендации, направленные на эффективную реализацию конституционных норм, определяющих деятельность органов местного самоуправления по формированию и оптимальному расходованию средств местных бюджетов.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе отечественного и зарубежного опыта с позиций конституционного и муниципального права проведено комплексное исследование, направленное на раскрытие правовой природы деятельности по формированию и расходованию бюджета местного самоуправления. Осмысление дискуссионных вопросов, анализ исторической практики правоприменения, критическая оценка складывающегося механизма реализации полномочий местного самоуправления в бюджетной сфере позволяют выдвинуть ряд новых положений и рекомендаций, содержащих элементы новизны и направленных на совершенствование деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Наряду с этим научная новизна состоит в выборе аспектов исследования, обосновании ряда подходов к совершенствованию механизма формирования и расходования бюджета местного самоуправления как в теоретическом, так и в практическом плане.
Положения и выводы, выносимые на защиту
1. Проведенное исследование позволяет выделить три основных периода в истории развития конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию и расходованию средств местных бюджетов. Первый, дореволюционный - до октября 1917 г. Особая роль здесь принадлежит реформам, направленным на формирование, становление системы местного самоуправления в России.
9 Второй, социалистический - 1917-1991 гг. Местные органы власти признавались составной частью единой системы государственного управления. В конституциях СССР, союзных, автономных республик содержатся отдельные нормы, посвященные формированию и расходованию местных бюджетов.
Третий - с 1991 г. по настоящее время. Важнейшее событие - принятие в 1993 г. Конституции РФ. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Оно составляет основу конституционного строя. Принимаются законодательные акты, признающие право местного самоуправления на самостоятельное формирование и расходование бюджета.
2. На основе проведенного анализа делается вывод о том, что в
Конституции РФ, российском законодательстве право местного
самоуправления на самостоятельное формирование и расходование бюджета
позволяет говорить о воспроизводстве положений основополагающих
европейских актов в области местного самоуправления. Отличительной
особенностью отечественного конституционного законодательства является
существенное расширение пределов муниципальной демократии,
направленное на всестороннюю реализацию права населения на
осуществление местного самоуправления.
3. Принятие в 1993 г. Конституции РФ повлекло за собой
формирование бюджетной системы страны на основе принципа бюджетного
федерализма. Выявлены основные направления его реализации.
Первоначально развитие межбюджетных отношений шло по направлению
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами власти субъектов и органами
местного самоуправления. В настоящее время основные усилия по
формированию местных бюджетов сосредоточены на муниципальном уровне
и включают в себя: реформирование сети бюджетных учреждений,
совершенствование среднесрочного финансового планирования.
Важное научное и особенно практическое значение для реализации права на местное самоуправление в РФ имеет соотношение норм федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов Федерации; норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим делается вывод о том, что в настоящее время в целом закончен период приведения в соответствие с федеральным законодательством положений региональных актов, в которых закреплено право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и расходование бюджетов. При практической реализации норм признается приоритет федерального законодательства с обязательным учетом особенностей, характерных для каждого из субъектов Федерации и отраженных в региональных нормативных правовых актах.
Бюджет местного самоуправления позиционируется как комплексное понятие, сочетающее в себе финансовые, экономические и правовые начала, учитывающие его конституционные основы. На основе анализа законодательства сделан вывод о переходе от определения местного бюджета как материально выраженного фонда денежных средств, используемых органами местного самоуправления в процессе определенных экономических отношений, к акцентированию на конечном результате их использования -исполнению расходных обязательств.
6. В научной литературе является спорным вопрос о понятиях
муниципального банкротства, муниципальной несостоятельности. В связи с
этим предлагаются следующие определения: муниципальная
несостоятельность - это временная финансовая неплатежеспособность
муниципального образования, муниципальное банкротство - это признанная
судом неспособность муниципалитета в полном объеме удовлетворить
требования кредиторов и исполнять в полном объеме обязанности по уплате
обязательных платежей.
7. Важное научное и практическое значение имеет выработка мер по
предотвращению кризисных ситуаций. В связи с этим в бюджетной сфере
11 предлагается ряд индикаторов оценки финансового состояния муниципального образования: бюджетная обеспеченность, непогашенная задолженность, уровень зависимости от финансовой помощи, анализ устойчивости бюджета муниципального образования.
8. Сформулирован ряд практических рекомендаций в целях
совершенствования правового регулирования деятельности органов местного
самоуправления по формированию и расходованию средств местных
бюджетов: внести изменения и дополнения в ст. 49 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» - включить в состав муниципальной собственности средства
местных бюджетов; в связи с появлением в российском законодательстве
норм, предусматривающих создание института временной финансовой
администрации, ее полномочий по разработке проекта местного бюджета,
контроля за его исполнением закрепить в уставах муниципальных
образований в качестве основания досрочного отзыва главы
муниципального образования, перевыборов представительного органа муниципального образования признание проводимой ими бюджетной политики неудовлетворительной, повлекшей возникновение финансового кризиса в муниципальном образовании; разработать и принять отдельный законодательный акт на уровне субъекта Федерации «О финансовом оздоровлении муниципальных образований», регулирующий признание муниципального образования несостоятельным, регламентирующий процедурные вопросы по выводу муниципального образования из неблагоприятного финансового положения, определяющий состав, структуру временной финансовой администрации; в целях реализации норм Конституции РФ, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»3, гарантирующих поддержку конкуренции при размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для муниципальных
3 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
12 нужд, финансируемых из средств местных бюджетов, создать в Российской Федерации «Единую систему размещения заказов за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации». Включать в состав конкурсных комиссий при размещении заказов за счет средств местных бюджетов представителей общественных объединений граждан и некоммерческих организаций бизнеса.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем конституционного, муниципального, бюджетного права; при подготовке нормативных правовых актов, направленных на совершенствование конституционных основ формирования и расходования бюджета местного самоуправления. Теоретические положения проведенного исследования могут быть применены в качестве дополнительных учебных материалов в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России».
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертации, выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора, обсуждены на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН. Большинство положений, выводов диссертанта прошли апробацию на научных заседаниях, семинарах, конференциях.
Структура работы и ее объем. Структура диссертации обусловлена характером исследуемой проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии.
История развития формирования и расходования бюджета местного самоуправления в России
Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. Но в то же время реализация многих задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан — муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод4.
Рассматривая значение местного самоуправления, реализация которого гарантирована ст. 12 Конституции России, необходимо раскрыть саму сущность этого явления, определить его понятие. Рядом ученых-правоведов местное самоуправление определяется как одна из форм осуществления народом своей власти. Так, М.В. Баглай полагает, что Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует ее (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя, по мнению ученого, -свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства5. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев считают, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением6.
С.А. Авакьян отмечает, что местное самоуправление - это смешанная общественно-государственная форма власти народа. При решении вопросов чисто местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При осуществлении этих полномочий акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой. Совокупность осуществления двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа7.
Раскрывая сущность понятия местного самоуправления, Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин обращают внимание, что в ст. 12 Конституции РФ содержится формулировка, относящаяся к основам конституционного строя. В Конституции РФ не говорится о единых целях и направлениях деятельности органов государства и местного самоуправления как разных формах единого целого - власти народа. Однако, поскольку в федеральной Конституции есть особая глава о местном самоуправлении, в результате сложился следующий подход: Федерация особым законом устанавливает общие принципы местного самоуправления, а детально регулируют его законы субъектов Федерации о местном самоуправлении и на их основе - уставы муниципальных образований, принимаемые представительными органами о местного самоуправления или путем референдума . По мнению ряда авторов, под местным самоуправлением следует понимать такой способ организации публичной власти с использованием начал координации и самоорганизации, при котором государство передает полномочия по решению вопросов местного значения населению местных сообществ, осуществляющему их самостоятельно и под свою ответственность непосредственно или через органы местного самоуправления, которые также наделяются отдельными государственными полномочиями9.
Зарубежный опыт формирования и расходования бюджета местного самоуправления
Н.И. Лазаревский полагал, что самоуправление - это децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которая, обеспечивая децентрализацию, вместе с тем обеспечивает и тесную связь органов местного государственного управления с конкретной местностью и ее населением73.
Роли и месту местного самоуправления в монархической России посвящены исследования и современных ученых-правоведов. Так, Ю.Л. Шульженко обращает внимание на то, что существовавшая в данный период форма местного самоуправления являлась в определенной мере признаком практического конституционализма, который в самодержавной России отсутствовал. Данное обстоятельство объясняет, по мнению ученого, точку зрения многих дореволюционных исследователей, которые считали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы. В обоснование этой мысли Ю.Л. Шульженко приводит мнение СЮ. Витте, который указывал, что «самоуправление - это «конституция снизу», которая рано или поздно приведет к «конституции сверху». Предпосылки для этого состоят в следующем: самодержавная монархия основывается на бюрократических началах, а самоуправление - чуждый бюрократической системе элемент, так как он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления связана с централизацией, а местное самоуправление — это децентрализация. Если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству, к парламентскому государству»74.
Положение о земских учреждениях ввело понятие местного бюджета - земские сметы и раскладки - как официальную форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций земств. При составлении смет земскими уездными и губернскими учреждениями предусматривался следующий порядок: проекты смет составлялись исполнительными учреждениями -управами, а утверждались выборными органами - собраниями75.
Говоря о доходной базе местных бюджетов, отметим, что она была слабо развита. Согласно ст. 128 Городового положения 1870 г. предусматривался следующий перечень городских доходов, которые в то время назывались сборами: оценочный с недвижимого имущества; с документов на право производства торговли и промыслов; с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавочек; с извозного и перевозного промыслов; с лошадей и экипажей, содержащихся частными лицами; с собак. По мнению известного теоретика местного хозяйства Л.А. Велихова, изложенный выше перечень поражал своей узостью и устарелостью76.
Несмотря на многочисленные трудности, связанные с развитием местного самоуправления в монархической России, отсутствием не только конституционных гарантий его реализации, но и фактически самих конституционных актов, хотелось бы привести точку зрения А.А. Кизеветтера, который считал, что само развитие России приведет к необходимости функционирования и существования полноценного местного самоуправления. Ученый писал: «Рано или поздно создание самодеятельных и демократических земств будет вызвано не только влиянием отвлеченных теорий, но, прежде всего, совокупностью непосредственных, практических нужд местной жизни. Историческая эволюция нашего государственного строя, несмотря на всю силу противоборствующих влияний, определенно указывает такой путь»77.
Анализ указанного периода позволяет сделать следующие выводы: отдельные признаки местного самоуправления присутствовали в нашем государстве со времен его основания. В процессе исторического развития они видоизменялись, но это не оказывало существенного влияния на роль и место самоуправления в системе государства. Происходила постепенная бюрократизация и централизация государственного аппарата, что привело к формальности самого института местного самоуправления. Только во второй половине XIX в. на высшем государственном уровне была предпринята попытка к возрождению местного самоуправления, определению его полномочий, закреплению доходных источников бюджетов местного самоуправления. Несмотря на слабую развитость доходной базы местного самоуправления, такие источники, как налог на землю и оценочный сбор с недвижимого имущества, изначально признавались за местным уровнем бюджетной системы и платежи от них полностью поступали на нужды местного самоуправления.
Следующий период развития местного самоуправления начинается в 1917 г. Февральская революция и последовавшее за этим отречение Николая II приводит к власти в стране Временное правительство. В настоящее время период активной деятельности Временного правительства в 1917 г. вызывает особый интерес ученых-государствоведов. Немаловажная роль отводится здесь и исследованию вопросов местного самоуправления, так как Временным правительством предпринимались активные действия по проведению в данной сфере значительных изменений.
Проблемы эффективности формирования и расходования бюджета местного самоуправления
Федеративное устройство государства и связанные с этим особенности конституционного регулирования местного самоуправления характерны и для Аргентины. В ст. 5 Конституции страны устанавливается наличие у каждого субъекта - провинции собственной конституции, в которой в обязательном порядке устанавливаются гарантии создания муниципалитетов155. Указанная норма более полно раскрывается в ст. 123, согласно которой конституции провинций должны гарантировать, во-первых, муниципальную автономию как основу деятельности органов местного самоуправления и, во-вторых, устанавливать конституционные основы деятельности местного самоуправления в институциональной, политической, административной, экономической и финансовой сфере. Основываясь на данном положении, в Конституции провинции Буэнос-Айрес содержится раздел VII «Муниципальное право», ст. 190-197 которого закрепляют организационные основы местного самоуправления на территории провинции; предметы ведения органов местного самоуправления, в том числе в сфере бюджетной деятельности .
Несомненный интерес в связи с проводимым исследованием вызывает анализ норм конституций бывших союзных республик СССР, а ныне образованных суверенных государств, регламентирующих местное самоуправление. В конституциях стран - участниц СНГ организация местного самоуправления закрепляется как в статьях глав и разделов «Основы конституционного строя» (ст. 2 Конституции Армении 1995 г.), так и в отдельных главах и разделах, посвященных данному вопросу (разд. VIII «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции
«Территориальное управление и местное самоуправление» Конституции Армении; разд. V «Местное управление и самоуправление» Конституции Республики Беларусь 1996 г.) . Общим для указанных конституций является признание местного самоуправления как неотъемлемого элемента осуществления народом власти в государстве.
Особенностью Конституции Республики Казахстан является разделение местного государственного управления и самоуправления. Конкретная организация местного самоуправления закрепляется в республиканском законодательстве. Сравнивая конституции Армении и Белоруссии, можно заметить, что в армянском Основном законе отсутствуют связи с предшествующими конституциями Армении, как союзной республики: единицей самоуправления признается община. В Конституции Белоруссии можно наблюдать преемственность с ранее действовавшей конституцией союзной республики СССР, выражающуюся в конституционном закреплении наименования органов местного самоуправления - Советы депутатов.
Вместе с этим общим для рассматриваемых конституций является достаточно подробная, по сравнению с Конституцией Республики Казахстан, регламентация организации местного самоуправления: устанавливаются конституционные основы осуществления местного самоуправления; определены основные характеристики организационных и территориальных основ местного самоуправления; устанавливаются основы формирования и расходования местных бюджетов (ст. 117-124 Конституции Республики Беларусь; ст. 104-106, 108-110 Конституции Республики Армения).
Наконец, если проводить анализ норм конституций зарубежных государств и норм Конституции России 1993 г., надо отметить, что в Российской Федерации местное самоуправление составляет основу конституционного строя (ст. 12 гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции 1993 г.), в составе Конституции имеется гл. 8 «Местное функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Конституционные нормы, регулирующие формирование и расходование бюджетов местного самоуправления также можно классифицировать по объему и полноте содержания. В конституциях ряда стран присутствуют лишь отдельные нормы прямо или опосредованно затрагивающие деятельность органов местного самоуправления в бюджетной сфере. В ст. 94 Конституции Японии предусматривается право местных органов публичной власти управления своим имуществом, не оговаривая отдельно при этом права на формирование и распоряжение денежными средствами местных бюджетов . Особенностью правового регулирования управления на местах в Японии является сочетание трех основных правовых традиций: 1) собственно японской традиции, идущей со времен Средневековья; 2) законодательство и правовые принципы периода Мейдзи, разработанные под влиянием континентальных моделей Европы, в основном французской и немецкой; 3) правовые нормы и принципы, введенные оккупационными войсками после Второй мировой войны и отражающие влияние англосаксонского права. В связи с этим японская система местного управления и самоуправления представляется гибридной и достаточно внутренне противоречивой. Нормы, устанавливающие основы функционирования муниципальных органов, отражены как в Конституции, так и в многочисленных специальных законах и решениях Верховного суда Японии159.
Финансовая несостоятельность муниципальных образований
Конституция России не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Перечисленное в данной сфере служит двум основным целям - созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ .
Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге основными законами являются уставы. В содержании уставов можно выделить как сходные положения, посвященные местному самоуправлению, так и особенности, характерные для каждого из городов . Общим является включение в преамбулы ссылки на Конституцию России, что составляет практическую реализацию принципа верховенства Конституции РФ, предусмотренного ч. 1 ст. 15. Учитывая это, в ст. 4 Устава Москвы и в ст. 4 Устава Санкт-Петербурга предусматривается, что источником власти в городах федерального значения являются жители Москвы и Санкт-Петербурга, которые осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В тексте уставов имеются как общие нормы, посвященные местному самоуправлению, так и специальные, связанные с регулированием компетенции в сфере формирования и расходования местных бюджетов. Причем общие нормы расположены по аналогии с федеральной Конституцией в первых главах, посвященных основным положениям, а также в главах, непосредственно затрагивающих организацию местного самоуправления в городах федерального значения.
Особенностью Москвы и Санкт-Петербурга является наименование муниципальных образований, учитывающих специфику местного самоуправления, - «внутригородское муниципальное образование» (ст. 6 Устава города Москвы; ст. 59 Устава Санкт-Петербурга), а также основной принцип взаимодействия и организации деятельности государственной власти и местного самоуправления - принцип единства городского хозяйства и целостного развития городов (ч. 6 ст. 7 Устава города Москвы; п. 2 ст. 63 Устава Санкт-Петербурга). В гл. 1 «Основные положения» Устава города Москвы содержатся отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению: ст. 6 «Местное самоуправление в городе Москве», ст. 7 «Основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве», в то время как в Уставе Санкт-Петербурга в гл. 1 «Общие положения» нормы, посвященные местному самоуправлению, находятся только в ст. 4 «Народовластие». Сходным по содержанию являются гл. 9 «Организация местного самоуправления в городе Москве» Устава города Москвы и гл. IX «Основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге» Устава Санкт-Петербурга, которые в своем составе имеют специальные нормы, посвященные формированию и расходованию бюджетов местного самоуправления и учитывающие особенности местного самоуправления в городах федерального значения.
В ст. 55 Устава города Москвы отдельно оговаривается, что «источники доходов бюджетов муниципальных образований определяются законами города Москвы», подобная формулировка содержится и в п. 2 ст. 63 Устава Санкт-Петербурга - «источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства». Кроме указанной статьи в составе Устава города Москвы имеется ст. 28 «Бюджетная система города Москвы», предусматривающая, что бюджеты муниципальных образований являются составной частью бюджетной системы города Москвы.
Ко второй группе субъектов относятся края в составе РФ, которые также в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции России имеют уставы. Общим для краевых уставов, как и для уставов городов федерального значения, является упоминание в преамбулах Конституции РФ - как неотъемлемой основы для принятия основных законов субъектов. В содержании уставов выделяются общие нормы, посвященные организации местного самоуправления в краях, а также специальные нормы, непосредственно затрагивающие вопросы формирования и расходования бюджетов местного самоуправления. Нормы общего содержания расположены в первых разделах уставов, посвященных основным положениям, а также в специальных разделах, непосредственно связанных с организацией местного самоуправления. В частности, в ст. 4 гл. 1 «Общие положения» Устава Ставропольского края204, предусмотрено, что «население Ставропольского края осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», в п. 1 ст. 6 разд. 1 «Основные ценности и принципы» Устава Красноярского края" установлено, что «местное самоуправление в крае организуется в соответствии с нормами федерального законодательства и законодательства края, в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы не входят в систему органов государственной власти края».
Похожие диссертации на Формирование и расходование бюджета местного самоуправления в России : конституционно-правовой аспект
