Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Опыт правового регулирования организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях и городах, имеющих особый правовой статус, в зарубежных странах 19
1.1 Основные подходы к организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях и городах, имеющих особый правовой статус, в практике зарубежных стран . 19
1.2 Правовые основы организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях США, Канады и стран Западной Европы 50
1.3 Организация местного самоуправления в городах с особым правовым статусом 79
Глава II Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации Москве и Санкт-Петербурге 86
2.1 Становление современных моделей организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации 86
2.2 Правовая основа и практика организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации Москве и Санкт-Петербурге
2.3 Основные направления совершенствования законодательства об организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации 136
Заключение 160
Список использованных нормативных правовых актов 164
и литературы Приложение
- Основные подходы к организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях и городах, имеющих особый правовой статус, в практике зарубежных стран
- Правовые основы организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях США, Канады и стран Западной Европы
- Становление современных моделей организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации
- Правовая основа и практика организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации Москве и Санкт-Петербурге
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление и развитие местного самоуправления, как в России, так и в зарубежных государствах, показало, что на его организацию значительное воздействие оказывают не только особенности политико-правового развития государства и реальные условия эпохи, сформировавшиеся представления о формах и методах решения вопросов местного значения в интересах населения, но и конкретные условия отдельных территорий. Среди таких территорий традиционно выделялись крупные города с особым правовым статусом, городские агломерации, мегаполисы.
В Российской Федерации специфика правового регулирования организации местного самоуправления в крупных городах была обусловлена установлением конституционно-правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга как городов федерального значения. Федеральное законодательство о местном самоуправлении после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, предусмотрев особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, во многом отразило аналогичную практику многих зарубежных государств в регулировании организации местного самоуправления в крупных городах с особым статусом.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ)1 стал очередным шагом в признании необходимости регулирования наряду с общими принципами организации местного самоуправления также особенностей их осуществления на ряде территорий (глава 11). Статья 79 данного Федерального закона, закрепив в качестве таких территорий города федерального значения, предусмотрела, что в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения, источники 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Важная роль законодательства городов федерального значения была определена в регулировании и других существенных вопросов.
Однако, как показали результаты осуществления последней муниципальной реформы, ее теоретикам и практикам не удалось решить многих проблем организации местного самоуправления в городах федерального значения. Законодатель, отказавшись от разработки, как было предусмотрено ранее, федерального закона об организации местного самоуправления на данных территориях , во многом обусловил принятие законов Москвы и Санкт-Петербурга, существенно ограничивших возможности для реализации их жителями конституционного права на местное самоуправление. Население внутригородских муниципальных образований слабо ориентируется в закрепленных законодательством формах участия граждан в местном самоуправлении. Это противоречит интересам демократического развития государства. Как было особо подчеркнуто в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации: «Граждане России сейчас гораздо в большей степени, чем в начале реформ, готовы к свободной деятельности без опеки государства» .
Кроме того, сложившийся порядок разграничения полномочий между органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения приводит к дублированию отдельных функций, подмене эффективного взаимодействия администрированием. Для многих наиболее крупных городов России, в том числе отдельных административных центров субъектов Российской Федера-
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 4 //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506 (утр. силу). 3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. //Российская газета. 2008. б ноября. № 230. ции, статус городского округа с соответствующим объемом полномочий, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ, не позволяет адекватно их потенциалу и потребностям населения осуществлять социально-экономическое развитие муниципальных образований. Порой не только правоприменители, но и теоретики сомневаются в необходимости организации местного самоуправления в крупных городах.
Вместе с тем, как показывает анализ организации публичной власти в зарубежных государствах, имеются многочисленные примеры эффективного функционирования моделей местного самоуправления в крупных городах. Именно муниципальная власть позволяет им успешно решать проблемы, аналогичные тем, что стоят перед городами федерального значения в России, а также прогнозировать те из них, с которыми столкнутся органы местного самоуправления в крупнейших российских городах в ближайшем будущем. Зарубежный опыт свидетельствует также о необходимости выработки дифференцированного подхода к организации местного самоуправления в крупных городах: каждый из них прошел свой путь развития и сформировал во многом похожие, но все-таки разные модели организации местного самоуправления. Более того, опыт зарубежных государств показывает, что выделение городских округов как особого типа муниципальных образований не в состоянии охватить все многообразие российских городов - административно-территориальных центров субъектов Российской Федерации, городских агломераций и др.
Таким образом, необходимость сравнительно-правового исследования моделей организации местного самоуправления в крупных городах с особым статусом обусловлена важными теоретическими и практическими задачами. Их успешное решение позволит создать основу для совершенствования законодательства и правоприменительной практики, направленной на последовательный учет специфики развития крупных городов с особым правовым статусом.
Состояние научной разработанности темы исследования. Хотя сравнительно-правовые исследования организации местного самоуправления в крупных городах с особым статусом, в том числе, проведенные на базе Федерального закона № 131-ФЗ и законодательства субъектов Российской Федерации, не столь многочисленны, отдельные аспекты данной темы плодотворно разрабатывалась отечественными и зарубежными авторами.
Общетеоретические вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, опыт его правового регулирования и муниципальная практика нашли свое отражение в работах таких отечественных ученых -правоведов, как: С.А. Авакьян, А.А. Безуглов, И.Н. Барциц, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, А.А. Замотаев, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин, М.А. Краснов, Н.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и др.
Более подробный анализ становления и развития местного самоуправления как понятия и правового института, его сущности как формы народовластия, общих принципов организации местного самоуправления и особенностей их реализации на отдельных территориях был дан такими специалистами в области муниципального права, как Т.М. Бялкина, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, А.Н. Писарев, А.А. Сергеев, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др. Особое место в разработке сформулированной проблемы занимают исследования А.А. Акмаловой - о соотношении общего и особенного в правовом регулировании местного самоуправления и его организации4; Н.С.Тимофеева - о коммунальном праве ФРГ и особенностях организации публичной власти в Москве5; В.В.Таболина — о муниципальном
См.: Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001; Она же. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации: Монография. М., 2003; Она же. Актуальные проблемы муниципального права России. М., 2009 и др. 5 См.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982; Он же. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005 и др. городском праве6. В изучение муниципального права зарубежных стран большой вклад внесли такие исследователи, как Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, В.В. Еремян, Д.О. Ежевский, А.И. Черкасов и др.7
Важное значение для понимания особенностей организации местного самоуправления в крупных городах имело также рассмотрение общих вопросов управления мегаполисами, осуществления их комплексного социально-экономического развития. В этой связи следует отметить работы Ю.М. Алпатова, И.Е. Антонова, А.В. Белова, СВ. Демина, Е.Г. Дукачевой, СВ. Жаво-ронкова, М.В. Карасевой, А.А. Кармолицкого, Д.И. Катаева, Т.Ф. Колкневой, Б.Л. Лавровского, И.В. Левакина, В.И. Мельниковой, Л.Ю. Резниченко, В.Е. Селиверстова, М.Ю. Славгородской, Л.Б. Соболевой, И.В. Стародубровской, С.А. Суспицына, Н.В. Сухаревой, А.С Федорященко, Н.Ю. Цветкова и др.
Вопросы организации местного самоуправления в зарубежных странах рассмотрены в трудах таких иностранных авторов, как: Л. Берг, А. Бертауд, Р. Биш, Р. Джонстон, X. Каплан, X. Китчен, П. Кнох, М. Крайжейстейн, Ч. Ле-февр, П. Майсзовский, А. Нортон, В. Остром, Дж. Регулский, А. Санктон, Ж. Стефенс, П. Студенски, Ч. Тайбоут, Ч. и С Тайндлы, Д. Харвей и др.
Как показывает анализ специальной литературы, вопросы организации местного самоуправления в городах федерального значения сохраняют дискуссионный характер; не получили распространения сравнительно-правовые исследования, которые могли бы позволить обосновать на опыте других государств эффективность тех или иных моделей организации местного самоуправления в крупных городах с особым статусом; очевидно значительное расхождение в правовых позициях экспертов в области местного самоуправ- 6 См.: Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М., 1998; Он же. Самоуправление в крупных городах. М., 1999 и
См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971; Местное самоуправление. М., 1996; Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990; Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) /Под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2006; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998 и др. ления, представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, а также практиков местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является выявление сущностных особенностей организации местного самоуправления в крупных городах с особым правовым статусом на основе сравнительно-правового анализа национального законодательства и законодательства зарубежных стран, изучения практики осуществления местного самоуправления на таких территориях и ее отражения в специальной литературе, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации на основе обобщения и систематизации полученных результатов.
Для достижения указанной цели исследования были поставлены следующие задачи: выявить основные теоретические подходы к организации местного самоуправления в городских агломерациях и городах, имеющих особый правовой статус в зарубежных странах; изучить правовые основы организации местного самоуправления в городских агломерациях США, Канады и стран Западной Европы; рассмотреть практику организации местного самоуправления в городах с особым правовым статусом; проанализировать практику становления современных моделей организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации с учетом ее соответствия сложившимся правовым традициям в зарубежных государствах; сформулировать и обосновать организационно-правовые особенности местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации на основе обобщения и систематизации муниципальной практики в Москве и Санкт-Петербурге; — определить основные направления совершенствования законодательства об организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации, в том числе обосновав необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге».
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления в городских агломерациях, городах с особым правовым статусом, в том числе, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие особенности организации местного самоуправления в крупных городах с особым правовым статусом, а также научные представления о моделях местного самоуправления с целью повышения эффективности решения вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания общественных явлений и процессов (диалектический, формально-логический, индукции и дедукции, системный, структурно-функциональный), а также специальные методы юридической науки (формально-юридический, историко-юридический) и другие методы научного познания. Особое значение имел сравнительно-правовой метод, который позволил выявить общее и особенное в правовом регулировании и организации местного самоуправления в крупных городах с особым правовым статусом в различных государствах.
Теоретическую основу исследования составляют научные идеи, концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших проблемы организации местного самоуправления. Для формирования представления о модели местного самоуправления в крупном городе с особым правовым статусом как совокупности правовых особенностей его организации важное значение наряду с работами специалистов в области конституционного и муниципального права, теории права и государства имели также труды по теории управления и экономике, истории, политологии и социологии.
Нормативно-правовую базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов. В работе использовано законодательство СССР и РСФСР. Особую группу источников составили правовые акты США, Канады и стран Западной Европы.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что оно представляет собой комплексное сравнительно-правовое исследование организации местного самоуправления в крупных городах с особым правовым статусом. Сформулированные в работе положения, с одной стороны, исходят из требований Конституции Российской Федерации, определившей конституционно-правовой статус местного самоуправления, действующего федерального и регионального законодательства, с другой стороны, учитывают общепризнанные принципы и нормы международного права. Изучение наряду с юридической литературой также работ по теории управления и экономике позволило не только придать данным положениям комплексный характер, но и обосновать необходимость учета наряду с правовыми также экономических критериев. Такой системный и комплексный подход дал возможность определить наиболее важные характеристики, которые должны отличать модель организации местного самоуправления в крупных городах с особым правовым статусом, а также обосновать предложенный в диссертации проект Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в субъек- тах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге».
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:
На основе изучения, обобщения и систематизации основных подходов к организации местного самоуправления в крупных городах с особым статусом в зарубежных государствах, а также анализа национального законодательства и отечественной муниципальной практики сформулирован и обоснован вывод о несоответствии сформировавшейся российской модели организации местного самоуправления в городах федерального значения опыту многих зарубежных государств, неэффективности и нецелесообразности ее сохранения. Законодательство Москвы и Санкт-Петербурга, максимально сокращая полномочия органов местного самоуправления и минимизируя финансирование их деятельности, не только существенным образом ослабило роль института местного самоуправления, усилило централизацию власти в городах федерального значения, но и не способно обеспечить специфику социально-экономического развития крупных городов. В зарубежных государствах особенности организации местного самоуправления в таких городах предусматривают не централизацию публичной власти и передачу значительной части полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, а особый порядок территориальной организации местного самоуправления, осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, а также взаимодействия органов публичной власти на уровне муниципалитетов.
Сформулированы и обоснованы предложения об основных направлениях расширения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. В настоящее время сложилось представление не только среди значительной части населения, но и многих специалистов о фактическом отсутствии местного самоуправления в городах федерального значения и о неэффективности данного института для решения вопросов местного значения. Такие представления способны во многом определить негативную судьбу местного самоуправления в городах федерального значения и перспективы его развития. В зарубежных государствах местное самоуправление традиционно воспринимается не только как одна из основных демократических ценностей, но во многом определяет успех становления правового государства и гражданского общества.
3. Предложен и аргументирован новый порядок разграничения полно мочий между органами местного самоуправления и органами государствен ной власти в области правового регулирования местного самоуправления. Сформировавшееся разграничение полномочий между федеральными орга нами государственной власти, органами государственной власти городов фе дерального значения и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области правового регулирования организа ции местного самоуправления противоречит принципам, заложенным в Кон ституции Российской Федерации. В частности, действующий порядок право вого регулирования организации местного самоуправления в городах феде рального значения не соответствует положению пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации. Абсолютное доминирование законодательства городов федерально го значения в установлении общих принципов организации местного само управления входит в противоречие с установившимся соотношением между федеральным и региональным законодательством в регулировании данного вопроса применительно к другим субъектам Российской Федерации.
4. Обоснован вывод о необходимости экономической целесообразности ' порядка разграничения полномочий между органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления внут- ригородских муниципальных образований. Как показывает опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах, с целью выработки наиболее эффективной модели организации местного самоуправления на локальной территории и гармонизации тенденций централизации и децентрализации, государственного управления и местного самоуправления используются критерии, обусловленные управленческими и экономическими факторами. В частности, в крупных городах - это наличие «экономии на масштабе» и «эффекты перелива». Пренебрежение же экономическими критериями, в конечном итоге, приводит к проблемам реализации установленных правовых критериев организации местного самоуправления.
Сформулировано и обосновано положение о том, что конституционное право жителей — Москвы и Санкт-Петербурга, на местное самоуправление, ограниченное положениями части 3 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ о необходимости сохранения единства городского хозяйства, противоречит части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. В соответствии с конституционным положением права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, но никак не в интересах сохранения единства городского хозяйства.
В зарубежных государствах сложилась практика закрепления за внутригородскими муниципальными образованиями полномочий, связанных с оказанием услуг населению, предоставление которых имеет локальный характер. Исходя из данного подхода, был разработан и обоснован перечень таких услуг, которые должны осуществляться органами местного самоуправления в городах федерального значения. Их правовое регулирование должно осуществляться в рамках Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге».
На основе изучения налоговых и межбюджетных правоотношений в Российской Федерации и финансово-экономического развития крупных городов зарубежных стран сформулированы рекомендации о совершенствовании системы местных налогов. В зарубежных странах наиболее эффективными местными налогами, в том числе с точки зрения стимулирования субъектов муниципальных правоотношений, являются поимущественные налоги (при условии перехода к рыночной оценке недвижимости) и налоги на малый бизнес. Закрепление подоходного налога в качестве местного на территории городов федерального значения является менее обоснованным. Изменение налогового законодательства и закрепление достаточных источников местных бюджетов внутригородских муниципальных образований, преодоление их дотационности рассматривается в работе не только как одно из основных условий развития местного самоуправления в городах федерального значения, но и как важное политическое решение. В городах федерального значения, также как во многих других крупных городах, которые в России, как правило, являются административно-территориальными центрами субъектов Российской Федерации, дотационность местных бюджетов осложняет взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые осуществляют свою деятельность в непосредственной территориальной близости. Именно в этом случае такая постоянная зависимость от дотаций порождает не только политические конфликты, но и проекты фактического упразднения местного самоуправления.
Системный и комплексный характер реформирования местного самоуправления в городах федерального значения предусматривает необходимость и целесообразность изменения не отдельных положений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а действующего порядка правового регулирования организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. С этой целью предлагается при- нять Федеральный закон «Об особенностях организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге», в основу концепции которого должны быть положены следующие принципы: единство методологических подходов к организации местного самоуправления в России; наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований объемом полномочий, обеспечивающим при сохранении «единства городского хозяйства» реализацию права населения на самостоятельное решение значительной части вопросов местного значения; ограничение местного самоуправления в городах федерального значения пределами, установленными Конституцией Российской Федерации и российским законодательством, апробированы в практике крупных городов с особым статусом зарубежных государств и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в выявлении основных тенденций развития института местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации, отражающих во многом общую для многих государств практику формирования особых моделей организации публичной власти в городских агломерациях, городах с особым правовым статусом, а также в выработке и обосновании конкретных предложений по изменению объема и характера правового регулирования организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
Проведенное исследование показало, что развитие российского законодательства об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения, не соответствует, в целом, требованиям современной муниципальной практики и теории управления крупными городскими агломерациями. Во многом это обусловлено не столько слабой теоретической проработанностью данных вопросов в отечественной науке, сколько отсутствием необходимого диалога между специалистами в области местного самоуправления,- теории управления и представителями экономической науки.
Представленный подробный анализ организации местного самоуправ- ления в крупных городах США, Канады и Западной Европы, выявленный позитивный и негативный опыт их развития дает возможность прогнозировать те проблемы, с которыми может столкнуться система организации местного самоуправления не только в городах федерального значения, но и в дргих городских агломерациях в ближайшем будущем.
Результаты исследования, его отдельные положения могут быть использованы для выработки новых подходов к совершенствованию законодательства о местном самоуправлении в России. Они могут представить интерес для практики законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и представительных органов внутригородских муниципальных образований, а также для теоретиков местного самоуправления, студентов высших учебных заведений, изучающих муниципальное право.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения работы отражены в научных публикациях общим объемом 2,2 п.л., в том числе, в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Теоретические положения диссертации, а также результаты обобщения материалов практики были апробированы в выступлениях на межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и других научных мероприятиях, проводившихся в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Московской городской Думе и Правительстве города Москвы.
Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы. В Приложении представлен проект Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге».
Основные подходы к организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях и городах, имеющих особый правовой статус, в практике зарубежных стран
Местное самоуправление как форма самоорганизации населения для решения вопросов его непосредственной жизнедеятельности традиционно развивалось под влиянием объективных и субъективных условий, в том числе и пространственных характеристик. Как известно из истории местного самоуправления, институты крестьянского самоуправления изначально отличались от самоуправленческих форм горожан. Как известно, уже в Средневековье для наиболее крупных городов устанавливались особые условия; именно в них происходит становление муниципальных отношений в современном о смысле данного слова . «За последнее десять-пятнадцать лет все развитые страны прошли путь к пониманию особой роли городов. В Европейском сообществе городская политика стала центром регионального развития»9.
Внимательное отношение к изменению пространственных характеристик отличает законодателей многих современных зарубежных государств. В частности, стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели в США к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти. Отсюда возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного управления , необходимость координации всех этих новых и старых властей. Реформы местного самоуправления порой даже не поспевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов местного самоуправления11.
Однако, если обратиться к используемым в юридической науке подходам к изучению организации местного самоуправления с учетом пространст-венного фактора , то, как правило, для классификации муниципальных образований используют их разграничение на городские и сельские поселения, либо на поселения и районы (уезды, губернии и др.). Если обратиться к анализу с этой точки зрения Федерального закона № 131-ФЗ, то для городов предусмотрено различение только городских поселений и городских округов. Как показал уже опыт применения данного закона, такая классификация не исчерпывает всего многообразия российских городов. В настоящее время — это: - крупнейшие города-миллионеры; - города, численностью населения от 600 тыс. человек до 1 млн. (Владивосток, Саратов, Воронеж, Тольятти, Ульяновск, Ижевск, Краснодар, Иркутск и др.); - города, с численностью населения от 300 тыс. человек до 600 тыс. (Мурманск, Нижний Тагил, Архангельск, Кемерово, Иваново и др.); - города, с численностью населения от 100 до 300 тыс. человек (Мага-дан, Петропавловск-Камчатский и др.) .
Используются и другие классификации российских городов, которых насчитывается около 10 тыс. Они различаются по численности населения следующим образом: малые - до 50 тыс., средние - 50-100 тыс., большие -100-250 тыс., крупные — 250-500 тыс., крупнейшие — 500 тыс. - 3 млн., мегаполисы - более 3 млн. жителей.
Если в 1950 году Нью-Йорк был единственным городом с населением более 10 млн. человек, то, как ожидается, к 2015 году будет 23 таких городов. Москва, согласно официальным итогам Всероссийской переписи населения 2002 года, уже вошла в число городов с численностью населения свыше 10 млн. человек. По данным данной же переписи 2002 года, в Российской Федерации 13 мегаполисов (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара, Омск, Казань, Челябинск, Ростов-на-Дону, Уфа, Волгоград, Пермь) - городов с численностью населения более 1 млн., в которых сосредоточено 40% городских жителей страны14.
Однако с точки зрения Федерального закона № 131-ФЗ, на них распространяются все правовые нормы, которые предусмотрены для городских округов. Но такими округами в настоящее время в соответствии с требованиями статей 80-81 могут быть городские поселения с численностью населения в несколько десятков тысяч. Исключение предусмотрено только для двух городов федерального значения. Очевидно, что такой подход значительно ограничивает возможности населения, используя систему местного самоуправления, более полно и последовательно реализовать собственные интересы.
Правовые основы организации местного самоуправления в крупных городских агломерациях США, Канады и стран Западной Европы
Правовое регулирование местного самоуправления на уровне Основных законов государств получило развитие со времени появления первых европейских Конституций. Особую роль, как отмечают все специалисты, в этом сыграли французские Конституции 1791, 1793 годов и бельгийская Конституция 1831 года. Конституция Германской империи 1849 года закрепила основные права немецких общин, связанные и избранием своих старшин и представителей .
Необходимо отметить, что уже в этот период в законодательстве закрепляется особый порядок регулирования отдельных вопросов организации местного самоуправления в крупных городах. Так, наиболее крупные города Германии имели специально установленные квоты состава представительного органа муниципального образования. В Берлине - это, например, 126 депутатов .
Современные Конституции, как правило, регламентируют организацию местного самоуправления, в разном объеме. Данное обстоятельство зависит от формы политико-территориального устройства того или иного государства. В странах с федеративным политико-территориальным устройством общенациональные Конституции могут устанавливать основные принципы формирования и деятельности местных органов (Германия) и регламентировать местное самоуправление и местное управление весьма подробно (Австрия, Бразилия). В таких странах, как Австралия, Канада, США, Швейцария регулирование деятельности органов местного самоуправления возлагается на субъекты Федерации
Так, в США организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, особенно городского (муниципального) самоуправления44.
Как правило, крупные города, мегаполисы в США имеют свою хартию, т. е. своеобразную конституцию, положения которой закрепляют некоторые традиционные привилегии и автономию, в частности, такие права, как владеть и распоряжаться собственностью, делать и предоставлять займы, заключать контракты45.
В Федеративной Республике Германия конституционные гарантии на местное самоуправление зафиксированы в ст. 28 Основного закона. В соответствии с ней общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов. Законодательство должно обеспечивать жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении. Причем, если общины объединяются в районы, это не относится к городам. Большие поселения - города не входят в состав района46. Однако, в целом, в ФРГ специалисты, как правило, выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является, как было отмечено, Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности.
Конституции земель, как правило, дублируют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования вопросов местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин, которые имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления
Становление современных моделей организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации
Обращение к вопросам становления современных моделей местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации, хо-тя данные проблемы были предметом исследования ряда специалистов , имеет принципиальное значение. Рассмотрение данного опыта представляется необходимым не только для понимания существующих моделей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, но и обоснования, с одной стороны, важности принятия единого Федерального закона об организации местного самоуправления в городах федерального значения, с другой стороны - установления в нем правовых отличий для двух субъектов Российской Федерации. Дело в том, что изначально в становлении местного самоуправления в двух городах федерального значения проявились весьма существенные различия, хотя принятие Конституции Российской Федерации должно было определить общий вектор, как для г. Москвы, так и Санкт-Петербурга.
Как отмечает специалист в изучении особенностей организации местного самоуправления в Российской Федерации А.А. Акмалова, такой общий вектор был определен тем, что в Конституции Российской Федерации 1993 года нашли свое закрепление, как особенности организации местного самоуправления, так и конституционные требования к соблюдению принципа соотношения общего и особенного в национальном законодательстве. К наиболее важным конституционным положениям были отнесены следующие:
- закрепление в п. «н» ч. 1 ст. 72 в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления предполагает, что организация местного самоуправления будет иметь и особенности;
- одновременное закрепление в ч. 1 ст. 65 за городами федерального значения статуса субъектов РФ, а в ч. 1 ст. 131 - положения об осуществлении местного самоуправления в городских поселениях обусловило неизбежность особенностей организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге; - ч. 1 ст. 131 устанавливает, что местное самоуправление должно осу ществляться с учетом исторических и иных местных традиций .
Данный подход и далее реализовывался федеральным законодательством. Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» в целях скорейшего создания правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка было предусмотрено, что необходимо в особом порядке установить порядок организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге.
В особом порядке также регулируются, например, полномочия органов местного самоуправления в городах федерального значения Градостроительным кодексом Российской Федерации. Статья 63 главы 9 кодекса, устанавливая особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - Москве и Санкт-Петербурге, предусматривает, что в случае, если законами городов федерального значения полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации осуществляются такие полномочия, как: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; 3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов; 4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; 7) принятие решений о развитии застроенных территорий.
Правовая основа и практика организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации Москве и Санкт-Петербурге
Проведенный в первой части второй главы диссертационного исследования анализ становления местного самоуправления в городах федерального значения, а во второй - попыток его совершенствования путем внесения изменений и дополнений в законодательство г. Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятия новых законов данных субъектов Российской Федерации, как под давлением судебных решений и наиболее активной части практиков местного самоуправления, так и под влиянием последней муниципальной реформы, показал, что использованные механизмы недостаточны, неэффективны, а порой и вызывают сомнения в их конституционности.
Наиболее оптимальным с точки зрения не только приведения законодательства г. Москвы и Санкт-Петербурга в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации, но и формирования местного самоуправления, отвечающего его конституционно-правовому смыслу, является разработка и принятие Федерального закона «Об особенностях осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге». В Приложении к диссертационному исследованию представлен проект такого закона (далее - Законопроект об особенностях местного самоуправления в городах федерального значения) . Данный Законопроект в значительной степени учел опыт работы рабочих групп, созданных в начале 2000-х гг. для разработки проекта Федерального закона № 131-ФЗ, а также подготовки аналогичных проектов.
Одна из первых попыток разработать основные, подходы к регулированию организации местного самоуправления в городах федерального значения уже в условиях осуществления последней муниципальной реформы была предпринята в 2002 году (законопроект № 278839-3) . Обсуждение данного документа, подготовленного и официально представленного в декабре 2002 года группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, показало, что значительная часть теоретиков и практиков не согласилась с подходом федерального законодателя к порядку регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, закрепленным в Федеральном законе № 131-ФЗ. И хотя уже в апреле 2003 года данный законопроект был отклонен, его отдельные положения вызвали поддержку у активистов муниципального движения, активно обсуждались на страницах специальных изданий, а позднее нашли развитие и в других законопроектах.
Обращаясь к анализу законопроекта № 278839-3, следует обратить внимание на ряд моментов. Его авторы указывали, что проект направлен на обеспечение прав граждан Российской Федерации, проживающих в городах федерального значения, на осуществление местного самоуправления, а также на исключение из действующего законодательства противоречащих Конституции Российской Федерации положений, позволяющим органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять полномочия органов местного самоуправления, а субъектам Российской Федерации — городам федерального значения - одновременно являться муниципальными образованиями.
Последнее обращает на себя особое внимание, если вспомнить о том, что судебные органы неоднократно обращали внимание на то, что «двойной статус» города Москвы является неконституционным. Другими словами, обосновывалась необходимость отказа от формального обозначения г. Москвы как муниципального образования. В то же время, по мнению авторов законопроекта, данный статус может стать результатом соответствующего регулирования предметов ведения и полномочий, осуществляемых органами государственной власти г. Москвы.
Однако в представленном депутатами Государственной Думы РФ проекте Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения» были и спорные положения. Так, он предусматривал установление предметов совместного ведения города федерального значения и муниципальных образований, что могло привести к новым коллизиям.
