Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значительные усилия, направленные в 2000-е годы на создание политических партий, способных активно участвовать в политической жизни общества, влиять на формирование и реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, потребовало пересмотра законодательства о политических партиях. Существенное повышение требований к их численности, порядку создания и государственной регистрации, а также участия в избирательном процессе и в наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации — это только некоторые направления изменения правового статуса российских политических партий.
Однако, как показывает правоприменительная практика, развитие законодательства о политических партиях, а также изменение связанных с этим норм избирательного законодательства, не позволили сформировать партийную систему, которая отвечала бы требованиям правового демократического государства и гражданского общества. Политические партии как субъекты избирательного процесса нередко используют не присущий им политико-правовой, а административный ресурс. Сохраняется весьма низкий авторитет многих из них среди населения, прежде всего избирателей. В значительной степени сохраняется ориентация на известных лидеров партии, а не на авторитет политической партии, ее идеологию и политическую программу. Политические партии не овладели организационно-правовыми механизмами отражения непосредственных интересов не только избирателей, но и собственных членов.
Нельзя сказать, что данные характеристики присущи только правовому статусу российских политических партий как субъектов избирательного процесса. Аналогичные тенденции, по мнению многих специалистов в области конституционного права зарубежных стран, свойственны политическим партиям многих демократических государств Западной Европы и США, правовая практика которых насчитывает не одно столетие. В силу этого попытки выявить причины и предпосылки такого состояния неоднократно предпринимались не только отечественными, но и зарубежными специалистами. Однако каждый
новый этап конституционно-правового развития, изменяя правовые реалии и формулируя новые задачи перед государством и обществом, требует адекватных ответов на новые вызовы.
Не является исключением и современный период. Кроме того, актуализируют перечисленные проблемы также следующие обстоятельства. За последние годы не только значительно изменилось законодательство о политических партиях и выборах, но и активно осуществлялась научная разработка многих проблем, связанных, во-первых, с изучением конституционно-правового статуса российских политических партий, во-вторых, с рассмотрением избирательного процесса. Это создало определенную основу для систематизации и обобщения научного материала, комплексного рассмотрения данных проблем в контексте правовой институционализации политических партий как субъектов избирательного процесса.
Накопленный правовой и научный материал позволяет также рассмотреть данный правовой институт с использованием сравнительно-правового метода: выявить общие тенденции и отличия законодательного регулирования статуса политических партий как субъектов избирательного процесса в России и в зарубежных государствах. Такой анализ может быть достаточно плодотворным для результатов дискуссий, которые в настоящее время ведут российские конституционалисты по ряду существенных проблем. Это - вопросы оптимальной численности политических партий, участвующих в федеральных выборах и в выборах на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований: целесообразность или даже правомерность регулирования обязательного участия политических партий как субъектов муниципальных выборов; установления различного, порядка участия в выборах для парламентских и оппозиционных партий; эффективности участия политических партий в процедуре наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и других процессах.
Таким образом, сформулированная тема диссертационного исследования имеет не только большое практическое, но и теоретическое значение. Нельзя не видеть также ее важного политического смысла. Политические партии во всех странах являются не только одним из институтов гражданской самоорганизации, но и проявлением демократии. Статьи 30 и 32 Конституции Российской Федерации, закрепляя право
граждан на объединение, гарантируя свободу деятельности общественных объединений, а также регулируя право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, сохраняют во многом формальный характер. Это может оказать негативное влияние на судьбу демократии в России. С учетом актуальности темы сформулированы цель и задачи исследования.
Целью настоящей работы является теоретический анализ правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса как института конституционного права России, выявление его правовых отличий от аналогичного института конституционного (государственного) права зарубежных стран, а также сравнительно-правовой анализ особенностей правового регулирования взаимодействия политических партий с иными субъектами избирательного процесса в отдельных государствах.
Постановка сформулированной цели предполагает решение следующих задач:
изучение истории возникновения, становления и развития политических партий как субъектов избирательного процесса, изменение их места и роли в политической системе;
анализ конституционно-правовых принципов, закрепляющих парламентаризм и другие институты представительной демократии, многопартийность, политическое и идеологическое многообразие как объективных условий развития политических партий как субъектов избирательного процесса;
- выявление сущностных признаков правового статуса политических
партий как субъектов избирательного процесса;
рассмотрение влияния партийных и избирательных систем на правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса;
сравнительно-правовое исследование порядка регулирования и участия политических партий в выборах;
рассмотрение порядка взаимодействия политических партий как участников избирательного процесса с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также с институтами гражданского общества;
- выявление особенностей правового регулирования участия политических партий в региональных и муниципальных выборах.
Степень научной разработанности проблемы. Отечественная и
зарубежная юридическая наука традиционно уделяла и уделяет серьезное
внимание проблемам становления и развития политических партий,
формированию многопартийности и механизма участия населения в
выборах и референдумах. С конца XX в. усиление интереса российских
исследователей было обусловлено существенным пересмотром
конституционно-правового статуса политических партий в жизни
общества и государства, началом становления новых политических
движений, изменением их роли и места в системе институтов
непосредственной демократии. Благодаря исследованиям специалистов в
области конституционного права, истории и теории государства и права,
была создана необходимая научно-теоретическая основа исследования
правового статуса политических партий как субъектов избирательного
процесса. Это труды таких ученых, как С.А.Авакъян, А.С.Автономов,
Л.Г.Алехичева, М.В.Баглай, О.Н.Булаков, А.Б.Венгеров, К.С.Гаджиев,
Ю.И.Гревцов, В.Е.Гулиев, Ю.А.Дмитриев, Р.В. Енгибарян, В.Д. Зорькин,
А.И.Ковлер, Е.И.Козлова, Е.И.Колюшин, И.А. Конюхова, В.И.Крусс,
О.Е.Кутафин, В.В.Лапаева, В.О.Лучин, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев,
Н.А.Михалева. Л.А.Морозова, Т.Г.Морщакова, Л.А.Окуньков,
А.Е.Постников, Ю.В.Пуздрач, Ф.М.Рудинский, О.Г.Румянцев, А.Х.Саидов,
С.А. Солдатов, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов. Е.Ю.Черкашин,
В.А. Четвернин, В.Е.Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Среди исследований данных авторов особое место занимают работы А.Н.Волобуевой, С.Е.Заславского, В.В.Лапаевой и др. о правовом статусе партий в политической системе; Л.М.Спирина. Ю.А.Юдина и др. - об истории становления современных российских политических партий; С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, В.И.Васильева, Е.П.Дубровиной, А.В.Иванченко, Н.Н.Неровной, А.С.Николаева и др. - о политических партиях как субъектах избирательного процесса; В.Н.Даниленко, С.Н.Дорофеева. В.В.Маклакова и др. - об участии политических партий зарубежных стран в выборах.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате участия политических партий в выборах, их взаимодействия с другими субъектами избирательного процесса.
Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса, а также научные исследования о порядке деятельности политических партий в избирательных кампаниях на современном этапе.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики современных политических партий, а также классические работы по теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой. Это, прежде всего, общенаучные методы (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), которые позволили изучить роль и значение партий в выборах. Важную роль играли и специальные методы правовой науки - формально-юридический, позволивший рассмотреть правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса, а также сравнительно-правовой, с помощью которого выявлялось общее и особенное в правовом регулировании деятельности политических партий в России и в зарубежных государствах.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года (в редакции Законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года) и конституции зарубежных государств, а также законодательство о политических партиях и выборах Российской Федерации. Прежде всего, это Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от ] 8 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Приоритетное внимание было уделено изменениям, внесенным в данные законы в последние годы и оказавшим значительное влияние на правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса. В диссертационном исследовании также
использовано избирательное законодательство и законы о политических партиях зарубежных стран.
Важную роль в рассмотрении порядка участия политических партий в выборах играли акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — «ЦИК России»). Использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также материалы практики судов общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты социологических исследований, которые были проведены:
в Институте сравнительной политологии РАН на тему: «История избирательного законодательства и формирование многопартийности в России» (анкетирование 32 сотрудников, март-апрель 2008 г.) и в Общественной палате Российской Федерации на тему: «Совершенствование деятельности политических партий в современной России» (интервьюирование 12 членов, сентябрь-октябрь 2008 г.) с целью выявления перспектив совершенствования российского избирательного законодательства;
в НИИ государствоведения и местного самоуправления на тему: «Перспективы развития российской политической системы: ослабление или усиление государственного вмешательства в деятельность партий» (анкетирование 32 научных сотрудников, апрель-май 2009 г.) с целью выявления возможностей модернизации избирательного законодательства с учетом состояния многопартийности.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является сравнительно-правовым исследованием, в котором с учетом опыта законодательного регулирования участия политических партий в подготовке и проведении выборов в зарубежных странах выявлены и проанализированы сущностные характеристики правового статуса политической партии как субъекта избирательного процесса. Это позволило добиться следующих результатов, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны:
- выявить особенности становления российских политических
партий как субъектов избирательного процесса;
- сформулировать и обосновать сущностные признаки правового
статуса политических партий как субъектов избирательного процесса;
- рассмотреть взаимовлияние партийной системы, избирательной
системы и правового статуса политической партии с учетом изменения
российского законодательства о политических партиях и выборах в 2000-е
гг.;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию
российского законодательства, направленные на освоение опыта
зарубежных стран, более полного и последовательного учета особенностей
избирательных процессов на региональном и муниципальном уровнях,
дифференцированного подхода к регулированию правового статуса
политической партии в условиях различных партийных и избирательных
систем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Формирование политических партий как субъектов
избирательного процесса в России и в зарубежных государствах наряду с
общими тенденциями имело и значительные особенности, которые влияли
и продолжают влиять на эффективность их правового регулирования и
правоприменительной практики, демократический характер институтов
непосредственной и представительной демократии.
Первые российские партии, возникшие задолго до становления институтов парламентаризма, вырабатывали программные и уставные документы, формы и методы своей деятельности вне избирательной практики. Данные традиции, по мнению автора, не могли не повлиять на формирование теоретических представлений о сущности политической партии и ее правовом статусе. Это предопределило расширительное толкование понятия политической партии, которое нашло свое отражение в российском законодательстве.
2. Широкое понятие политической партии как общественного
объединения, которое создается не только для участия в выборах, но. в
частности, для интегрирования социальных процессов, участия в
общественных акциях, закрепленное Федеральным законом от 11 июля
2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», вместе с тем,
непоследовательно и противоречиво конкретизируется в других нормах
законодательства о политических партиях и о выборах. Достаточно
жесткие требования, установленные законодательством к численности
политических партий в России, порядку их государственной регистрации и
участия в выборах, противоречит статусу политической партии, созданной,
например, для участия в общественных акциях.
Требование системности российского законодательства, его последовательности может обеспечить установление более строгого перечня сущностных признаков политической партии, либо внесение в законодательство дополнений, связанных с разграничением понятий политической партии и политической партии как субъекта избирательного процесса. По мнению автора, в условиях несформировавшейся в полной мере партийной системы предпочтительным представляется последнее.
3. Как показывает сравнительно-правовой анализ правовой практики
России и зарубежных стран, партийные и избирательные системы
способны оказать существенное влияние на правовой статус политических
партий как субъектов избирательного процесса. Однако если законодатель
зарубежных стран имеет опыт учета и отражения соответствующими
правовыми нормами таких явлений, российский законодатель, как
правило, их игнорирует. В частности, закрепление в законодательстве о
местном самоуправлении порядка отказа от прямых выборов при
формировании представительного органа муниципального района
неизбежно приведет к ослаблению процесса развития политических
партий на уровне таких муниципальных образований.
4. Изучение практики правового регулирования участия
политических партий в выборах в отдельных странах показывает
ограниченность подходов, использованных в российском
законодательстве, для формирования благоприятных условий для
становления многопартийности, формирования крупных
общенациональных партий, вовлечения наиболее широких слоев
населения в политическую деятельность.
Становление современных российских политических партий как субъектов избирательного процесса к настоящему моменту уже позволяет перейти от более жестких механизмов партийного строительства к более либеральным, связанным, в том числе, с возможностью создания региональных партий, уменьшением обязательных требований к политической партии при государственной регистрации и т.д. Все это необходимо сочетать с усилением ответственности политических партий за нарушение законодательства о партиях и о выборах.
5. Если в зарубежных государствах политические партии в период
выборов активно взаимодействуют не только с государством, но и с
многочисленными институтами гражданского общества, в России такое
взаимодействие ограничивается только органами государственной власти.
Данное положение во многом обусловлено не только слабостью гражданского общества. но и характером избирательного законодательства, которое значительно ограничивает круг субъектов избирательного процесса.
6. Действующее избирательное законодательство в значительной степени формировалось как законодательство, регулирующее выборы на общенациональном, федеральном уровне. Его нормы слабо отражают особенности проведения выборов на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Многообразие подходов, используемых в зарубежной практике, для регулирования таких выборов, требует более детального изучения и отражения в законодательстве Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют понятие правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса с учетом опыта развития национального и зарубежного законодательства, формируя необходимую правовую основу для совершенствования правовой практики.
Выявленное в работе на основе сравнительно-правового анализа многообразие форм взаимодействия политических партий и других субъектов избирательного процесса в отдельных странах определяет теоретическую базу для определенного пересмотра роли и места политических партий в выборах на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Научная и практическая значимость работы состоит также в том, что разработанные и обоснованные в ней предложения и рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации могут способствовать дальнейшей демократизации политической жизни, расширению конструктивного диалога между органами государственной власти, институтами гражданского общества и политическими партиями. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию правового статуса политических партий и их участия в выборах.
Материалы и результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе, при изучении дисциплины «Конституционное право» и спецкурсов «Политические партии».
«Избирательное право и процесс» в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях автора, а также апробированы в выступлениях на предметно-методических комиссиях и заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Отдельные выводы и результаты работы были предметом сообщений автора на научно-практических конференциях и семинарах.
