Содержание к диссертации
Введение
1. Гносеология конституционно-правовых основ законотворческого процесса 23
1.1. Понятие, содержание и цель законотворчества 23
1.2. Принципы законотворческого процесса: содержание и типология...55
1.3. Формально-юридическое выражение законодательного процесса...87
1.4. Структурно-функциональный состав законотворческого процесса и формы его реализации 119
2. Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации и пути его совершенствования 159
2.1. Правовые формы реализации Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации закрепленных за ней полномочий в сфере законотворчества 159
2.2. Содержание стадий и процедур законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания России 186
2.3. Конституционно-правовая природа законодательной компетенции Совета Федерации Федерального Собрания России .214
2.4. Содержание и особенности реализации законодательной компетенции Совета Федерации Федерального Собрания России .237
3. Участие Президента и Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе 266
3.1. Формы участия Президента России в федеральном законотворческом процессе и практика их реализации 266
3.2. Правительство России в законодательном процессе: полномочия, их правовое оформление, результаты 297
4. Роль субъектов Российской Федерации и высших судебных инстанций в законодательном процессе 328
4.1. Содержание и практика реализация законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в федеральном законодательном процессе 328
4.2. Право судебной законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе: объектно-содержательный и фактологический анализ 355
4.3. Совет законодателей: основные направления деятельности и роль в законодательном процессе 375
Заключение 391
Библиография 397
Приложения 429
- Понятие, содержание и цель законотворчества
- Правовые формы реализации Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации закрепленных за ней полномочий в сфере законотворчества
- Формы участия Президента России в федеральном законотворческом процессе и практика их реализации
- Содержание и практика реализация законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в федеральном законодательном процессе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с системным анализом структурно-функциональных и правовых аспектов федерального законотворческого процесса, а также определения его места в системе правовых регуляторов современного государства.
Законотворчество является важным и неотъемлемым направлением государственной деятельности. Оно осуществляется любым государством вне зависимости от его задач, исторического типа, социальной характеристики. В демократическом обществе, ориентирующемся на правовую государственность, его роль первостепенна. Но она еще более возрастает в переходный период, когда речь идет о коренных переменах не только в политической системе общества, но и в его экономической инфраструктуре. Только закон, принятый парламентом государства, адекватный новым общественным потребностям, способен обеспечить стабильность и упорядоченность, необходимые для успеха крупных экономических и политических реформ в России на современном этапе ее развития.
Существенные изменения общественных отношений, произошедшие в России в последние годы, обусловили стремительную активизацию законодательной деятельности в Российской Федерации и эволюцию законодательства. Начиная с 1996 и по 1 января 2006 года Президентом Российской Федерации подписано 1957 федеральных конституционных и федеральных законов. Особенно остро встает проблема качества законов, которое является необходимым условием признания норм права как общеобязательных и действующих правил поведения.
Возросший масштаб законотворческой деятельности приводит к осознанию необходимости активизации законодательных органов. В этой работе законодатель играет существенную роль, во-первых, как основной субъект
нормативной регламентации проводимых преобразований, во-вторых, как субъект выработки концептуальных направлений государственного развития, в-третьих, как орган контроля, причем, что важно, внешний по отношению к исполнительной власти
Конституционно-правовые начала деятельности государства и его институтов по созданию правовых предписаний, выступающих в качестве основы регламентации организации общества и государства, всегда представляли и будут представлять интерес не только для ученых-юристов и практиков, но и для широкой общественности. Прошедшие двенадцать лет с момента принятия ныне действующей Конституции для российской государственности были годами активного строительства ее правовой системы. Практически заново создавались как материальные (конституционное, гражданское, административное, уголовное), так и процессуальные (уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное) отрасли российского законодательства. В результате этого складывается новая правовая система, обеспечивающая потребности дальнейшей демократизации всех сторон жизни российского общества. Этот процесс продолжается с не меньшими темпами и в настоящее время. Ныне требуются не только улучшение и совершенствование самого законодательства, но и процесса его создания.
Учитывая демократический характер российской государственности, основы которой заложены действующей Конституцией, законотворческий процесс из закрытого, келейного процесса, превратился в подконтрольный обществу процесс, стал доступным и прозрачным для народа. Принятый 4 апреля 2005 года Федеральный закон № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»1 (далее - Общественная палата) еще более приблизил население России к законотворческому процессу, предоставив ему возможность опосредованно, через своих представителей, участвовать в прове-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
дении экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Усложненная правовая действительность требует все больше внимания к процессу создания правовых предписаний, в том числе и к наиболее значимой их части - законам. Именно законы выступают в качестве «осязаемой» реальности права, через которую люди получают первичные знания о нем, обо всем комплексе правовых явлений и которую, следовательно, можно рассматривать в виде главного источника сведений о нормах, индивидуальных предписаниях, правоотношениях. Закон, будучи формализованным отражением содержания права, существует в качестве фрагмента физического мира. Именно поэтому они могут быть восприняты чувствами человека непосредственно и дают исходные, первичные сведения о праве и правовой действительности. Собственно поэтому одним из необходимых условий благоприятного развития российской юридической жизни является формирование единого непротиворечивого правового пространства. Законодатель должен стремиться к оптимизации нормативного материала, поиску таких средств и форм правового регулирования, которые бы в наибольшей степени отвечали интересам государства и общества. Достижение этого возможно только при соединении рационально организованного законотворческого механизма с демократическими процедурами подготовки и принятия решений. Следовательно, законодательному регулированию общественных отношений объективно присущ системный характер. Такой подход к рассматриваемому явлению влечет за собой оптимизацию не только регламентируемых отношений, устранения дублирования и противоречивости законодательного массива, но способствует всемерному учету интересов субъектов правоотношений, отражающих многогранность физического мира, окружающего человека. Граждане России впервые реально почувствовали, что от результатов их волеизъ-
явления зависит расстановка политических сил в стране, в парламенте, а, следовательно - качество издаваемых законов, их социальная направленность и, в конечном счете - будущее государства. Своевременность, полнота и точность законодательных решений, качество законов становятся во многом определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного реформирования России.
Все это актуализирует проблему изучения гносеологических основ (понятия, принципов, структурно-функционального состава, содержания) законотворчества, правового регулирования и результатов практики деятельности субъектов законотворческого процесса.
Степень научной разработанности темы. Рассмотрение вопросов, касающихся анализа структурно-функциональных и правовых аспектов федерального законотворческого процесса, невозможно без серьезной проработки научных трудов различной направленности, где в той или иной степени затрагивались проблемы в сфере, обозначенной заявленной темой.
В частности, вопросы, связанные с общетеоретическим исследованием правотворчества, правотворческого и законотворческого процессов, поднимали в своих трудах С.А. Авакъян, С.С. Алексеев, Л.И. Антонова, В.К. Бабаев, В.М. Горшенев, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, А.С. Пиголкин, А.Ф. Шеба-нов, Т.Я. Хабриева и др.
Ряд монографий и научных статей посвящен непосредственно законотворчеству и законотворческому процессу как институту конституционного права. При этом наибольший интерес в контексте выполненного диссертационного исследования представляют работы И.М. Байтина, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исакова, А.Н. Кокотова, А.А. Котенкова, В.В. Комарова, И.А. Котелевской, Л.А. Окунькова, А.А. Кененова, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалова, В.А.Рощина, В.М. Сырых, Т.Я. Хабриевой и др.
В последние годы вопросы, связанные с правовыми основами и ролью органов государственной власти в федеральном законотворческом процессе,
рассматривались на уровне самостоятельных диссертационных исследований, и в частности О.В. Анцифировой, СВ. Бошно, А.А. Вихаревым, А.В. Выстроповой, В.Д. Горобец, К.Н. Дмитриевцевым, Д.А. Ковачевым, А.А. Котенковым, О.Д. Куксовым, Т.И. Новицкой, Н.Л. Ореховой, В.М. Платоновым, Д.Ю. Скуратовым, М.Ю. Спириным, А.Л. Сивковым, И.И. Шуваловым и др.
Отмечая и в целом достаточно высоко оценивая качество выполненных научных работ, посвященных изучению отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, следует констатировать, что в отечественной юридической литературе, вплоть до настоящего времени, отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные анализу состояния правового обеспечения и оценки роли субъектов законодательного процесса в федеральном законотворчестве. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенный пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования выступают нормативные и организационно-правовые основания обеспечения федерального законотворчества в контексте общей оценки их правового и фактологического содержания, а также законотворческая деятельность субъектов законодательного процесса и ее результаты.
Предметом исследования являются: теоретико-правовые понятия, категории, принципы, положенные в основу сущностной и содержательной характеристики законотворчества и законотворческого процесса как института конституционного права; особенности, содержание и правовые формы реализации законотворческих полномочий субъектами законодательного процесса; результаты федеральной законодательной деятельности и факторы, ее обуславливающие; место и роль федерального законодательного процесса в числе правовых регуляторов социальных отношений в условиях формирования в современной России правового государства и гражданского общества.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного конституционно-правового анализа
функционирования федерального законотворческого процесса в условиях становления правовой системы российского государства, с акцентированием внимания на характеристике его нормативных и организационно-правовых оснований, а также на определении способов и путей разрешения возникающих в связи с этим проблем в приемлемых формах для российской государственности на современном этапе.
Для достижения поставленной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
изучить понятие, содержание, цель и принципы законотворчества;
проанализировать формально-юридическое выражение законотворчества;
рассмотреть структурно-функциональный состав законодательного процесса и формы его реализации;
показать правовые формы, содержание и особенности реализации Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания закрепленных за ними полномочий в сфере законотворчества в современных условиях;
произвести анализ форм участия Президента РФ и Правительства Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, а также исследовать результаты этого участия;
дать оценку содержанию и практике реализации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и высших судебных инстанций полномочий в федеральном законодательном процессе;
определить роль и основные направления участия Совета законодателей в федеральном законодательном процессе;
наметить перспективы развития исследуемого института и внести конкретные предложения по совершенствованию его нормативно-правового
регулирования;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию федерального законотворческого процесса.
Методология и методика исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений. В качестве основополагающего метода научного познания диссертантом использован системный метод, в рамках которого задействованы приемы формально-логического, формально-юридического, сравнительно-правового и структурно-функционального анализа, а также приемы конкретно-социологических исследований (анализ фактов и документов, оценка эффективности функциональной деятельности, статистический анализ, системный подход и др.).
При разработке отдельных вопросов темы применялся метод правовой герменевтики, что обусловлено характером исследуемого предмета - юридических текстов, в которых зафиксированы как правовые нормы, так и правовая догма. В диссертационном исследовании правовая герменевтика представлена в качестве набора способов толкования правовых норм.
При помощи метода деонтической логики исследуются логические закономерности прескриптивного (предписывающего) языка, оперирующего такими понятиями, как «обязательно», «запрещено», «разрешено», и др., а также свойствами этих понятий. Без применения данного метода анализ правовых актов страдал бы явной неполнотой, не позволяющей до конца раскрыть смысл правовых предписаний.
В ходе исследования автор диссертации руководствовался принципами объективности, детерминизма, единства исторического и логического, обще-
го и особенного, единичного и уникального.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды современных отечественных юристов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономо-ва, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, В.И. Васильева, А.Б. Венге-рова, М.Н. Витрука, Б.Н. Габричидзе, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, В.М. Корельского, М.Н. Коркунова, О.Е. Кутафина, А.П. Любимова, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, А. Нашиц, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Р.А. Ромашова, Т.Н. Рахманинов В.П. Сальникова, М.И. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.Г. Хабибулина, P.O. Халфиной, В.Н. Хропанюка, Н.И. Уткина, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина и других.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Регламенты палат Федерального Собрания, нормативные акты отдельных министерств, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательные акты иностранных государств, регламентирующие вопросы, связанные с содержание федерального законотворческого процесса.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили: аналитические разработки Аппарата Государственной Думы, Совета Федерации, статистические данные о результатах федерального законодательного процесса, представленные как в систематизированных сборниках, так и в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых комплексных, логически завершенных, монографических исследований, посвященных правовым проблемам организации и функционирования системы законодательного регулирования общественных отношений (законотвор-
ческому процессу). С позиции современных научных подходов комплексно исследованы теоретические, методологические и правовые основы федерального законотворческого процесса, взаимосвязь его субъектов в процессе реализации ими законотворческих полномочий. Изучена роль законотворчества в обеспечении правовой и институциональной реализации конституционных принципов правового демократического федеративного государства в России.
В рамках проведенного исследования применительно к современным условиям автором формируется концептуальное восприятие федерального законотворческого процесса в качестве элемента гражданского общества и правовой культуры общества, в содержании и результатах которого отражается степень готовности государства и его институтов к открытому взаимодействию в вопросах регламентации общественно значимых проблем. Правовая архитектоника федерального законотворческого процесса как элемента гражданского общества выступает, прежде всего, необходимой предпосылкой для активизации в законотворчестве общественных институтов, участия граждан, а также обеспечения, на основании результатов мониторинга правового пространства, обратной связи с целью коррекции законодательства и отражения в нем реальных общественных потребностей.
Автор предлагает рассматривать субъектов федерального законодательного процесса с позиции органов конституционного партнерства, в совокупности образующих субъектный состав системы законодательного регулирования общественных отношений.
Кроме того, определенной степенью научной новизны обладают положения, связанные с характеристикой понятийного аппарата анализируемых в диссертации правовых категорий, а также положения, формирующие представления о состояния правового регулирования, оценке роли субъектов законодательного процесса в федеральном законотворчестве и наиболее вероятных перспективах его оптимизации в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Законотворческий процесс - это относительно формализованная
часть правотворчества, состоящая из совокупности: а) последовательно сме
няющихся формально-определенных, юридически оформленных законотвор
ческих процедур, реализуемых в деятельности специально уполномоченного
органа государственной власти по принятию, изменению и отмене норматив
ных правовых предписаний; б) законотворческих действий, находящихся вне
правового регулирования и отражающих собственно творческий характер
создания идеальной модели правового регулирования; в) законотворческих
отношений, сопровождающих законотворческие процедуры и законотворче
ские действия. Законодательные процедуры формально-юридически закреп
ляют должное поведение государства, его органов и должностных лиц в за
конотворческом процессе. Законотворческие действия охватывают своим со
держанием предпроектную деятельность, зачастую носящую творческий ха
рактер (внеправовую как по сути, так и по содержанию). Законотворческие
правоотношения отражают содержание собственно законодательной дея
тельности управомоченных субъектов.
Под принципами законотворчества следует понимать закрепленные в различных его источниках или выраженные в устойчивой юридической практике законотворческих органов общепризнанные основополагающие идеи, адекватно отражающие уровень познания общесоциальных и специфических закономерностей законотворчества и служащие для создания внутренне согласованной и эффективной системы юридических норм, а также для непосредственного регулирования общественных отношений в случае их пробельное и противоречивости.
Правовая архитектоника федерального законодательного процесса и практика его реализации в Российской Федерации свидетельствуют о том, что он содержательно является закономерным продолжением реализованного в Конституции РФ принципа разделения власти. В нем с разной степенью ин-
тенсивности проявляется деятельность всех ветвей власти. Это свидетельствует о его особой консолидирующей роли в системе правовых регуляторов общественных отношений, призванной объединять усилие всех властных институтов государства для получения социально полезного и ожидаемого продукта - закона, качество которого определяется степенью его соответствия реальным потребностям общества, государства и личности. Положительный социальный и политический результат могут дать только те законы, которые учитывают интересы гражданского общества.
Подготовку законопроекта необходимо рассматривать в качестве начальной (первой) стадии законотворческого процесса, социальное назначение которой заключается в выявлении интересов, их предварительном согласовании и, в конечном итоге, создании модели скоординированного решения проблемной ситуации, формируемой под воздействием социальных факторов. В рамках этой стадии следует законодательно урегулировать порядок действий, осуществляемых на каждом этапе, а также выделение внутри его отдельных относительно самостоятельных этапов работы: идея, концепция, законопроект. Кроме того, законодательному урегулированию должны быть подвергнуты наиболее эффективные методы обеспечения профессионализма и демократизма при подготовке законопроекта, организации обсуждения его максимально широким кругом заинтересованных лиц, организаций (независимыми экспертами, научными организациями, политическими партиями) и общественностью.
Процесс формирования правовых основ федерального законотворческого процесса в своем развитии прошел три последовательных периода: первый - формирование теоретических основ законотворчества как политико-правового явления; второй - количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к источникам законотворческого процесса; третий - становление процессуальных основ законотворчества. В настоящее время процесс формирования правовых основ
вступил в четвертый период, который характеризуется ростом самостоятельности исследуемой категории, обусловленным повышением социальной значимости законотворческого процесса и созданием внутренне не противоречивой системы законодательного регулирования общественных отношений. Для законотворчества этого периода свойственно выделение его в качестве основного инструментального элемента обеспечения взаимодействия «государство - общество - личность».
Ключевым структурным элементом стадии подготовки проекта закона является этап работы над его текстом. Именно здесь происходят правовое (законодательное) оформление ранее разработанных теоретических концепций, конструирование формы и содержания проекта закона. На этом этапе осуществляется институциональное воплощение взятых на вооружение теорий и концепций в конкретных нормах будущего закона. Содержание законотворческой деятельности здесь заключается в том, чтобы адекватно теоретическому замыслу юридически грамотно сформулировать понимание соответствующих социальных институтов и закрепить его в форме конкретных правовых норм, обладающих высшими регулятивными возможностями. Этап формально-юридического «сотворения» текста будущего закона требует от её участников высокого уровня юридического и общенаучного профессионализма, устойчивой гражданской позиции, знания и понимания закономерностей развития правовой материи.
Достоверное научное знание о состоянии общественного мнения и использование этого знания в законодательной деятельности является одним из важнейших факторов обеспечения социальной легитимации принимаемого законодательства. Необходимо включить исследование общественного мнения в систему научного обеспечения законотворчества. Данная задача может быть достигнута при помощи внедрения в законотворческую практику системы заказов на проведение опросов общественного мнения по интересующей законодателя тематике. Для этого в структуре аппарата палаты еле-
дует предусмотреть подразделение по организации взаимодействия комитетов Государственной Думы с социологическими центрами, имеющими серьезную научную репутацию. Данное подразделение могло бы осуществлять контроль качества и достоверности получаемой социологической информации, например, путем проведения независимых научных экспертиз. Заказчиком могли бы выступить соответствующие комитеты Государственной Думы.
Анализ роли Совета Федерации в федеральном законотворческом процессе свидетельствует о несовпадении содержания правовой модели его законодательной компетенции с практикой ее реализации. Совет Федерации с момента его учреждения и по настоящее времени как субъект законотворческого процесса в значительной степени ограничивается лишь ролью согласующего органа, не используя активно конституционно закрепленное за ним право законодательной инициативы. Данное обстоятельство является результатом юридического несовершенства норм Регламента Совета Федерации. Содержательно Регламент еще не отошел от ранее имевшейся практики «челночной» работы членов Совета Федерации. Он не содержит регламентации процедур обсуждения с участием членов Совета Федерации ни федеральных законов, ни законодательных инициатив, хотя юридически допускает такую возможность. Это свидетельствует о том, что Совет Федерации к настоящему времени не готов занять конституционно определенное место в федеральном законодательном процессе. Этому в немалой степени способствует половинчатая, фрагментарная реформа правового содержания Регламента Совета Федерации, который так и не стал реальным инструментом обеспечения реализации Советом Федерации законотворческих полномочий.
Признание Федерального Собрания в качестве самостоятельного органа государственной власти, наделенного исключительной законотворческой компетенцией, влечет за собой постановку вопроса о необходимости учреждения внутрипарламентской управленческой структуры, задачи кото-
рой были бы направлены на объединение и согласование усилий субъектов законодательного процесса. Таким органом мог бы стать Объединенный парламентский комитет Федерального Собрания по координации и планированию законопроектной работы.
Правовой основой обеспечения деятельности данного парламентского комитета должен стать Регламент взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе, в котором необходимо предусмотреть право данного комитета: 1) облекать принимаемые решения в форму постановления Федерального Собрания; 2) обеспечивать взаимодействие с субъектами права законодательной инициативы на федеральном уровне еще до стадии внесения законопроекта в Государственную Думу; 3) составлять и утверждать годовые и перспективные планы законотворческой деятельности; 4) проводить правовые мониторинга для получения объективной информации о том, какое влияние оказывают на социальные отношения принятые законы и какие из них нуждаются в совершенствовании.
10. Президент РФ в современных условиях не только формирует направления законодательной активности субъектов законотворчества, но и выступает ключевой фигурой реализации этой активности, закладывая основы правового регулирования социально значимых программ. Диапазон имеющихся в арсенале Президента РФ законотворческих инструментов позволяет ему активно воздействовать на весь ход законодательного процесса. Наличие широкого круга правомочий в законотворческом процессе, а также особенности конституционно-правового статуса Президента РФ обусловили его особую роль в федеральном законотворческом процессе. Содержание законодательной деятельности Федерального Собрания за последние несколько лет свидетельствует о том, что принимаемые им законы практически полностью направлены на достижение тех целей, которые содержатся в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Послание является конституционной формой сотрудничества главы государства с парламентом Рос-
сии и, по существу, основным документом, устанавливающим приоритеты, цели и задачи деятельности всей системы государственной власти в стране. Послание Президента является актом особого стратегического масштаба, определяющим важнейшие политические и социально-экономические общенациональные задачи, решение которых затем облекается в форму закона.
Степень участия Правительства РФ в федеральном законодательном процессе нельзя оценивать только по количеству внесенных им законодательных инициатив. Высказываемые в юридической науке предложения о необходимости усиления присутствия Правительства РФ в федеральном законодательном процессе посредством увеличения законодательных инициатив не является, на наш взгляд, актуальной проблемой для современной России. Фактическая роль Правительства РФ свидетельствует о том, что в последние несколько лет без его инициирующего участия в законодательстве не появился ни один из социально значимых законов. Исследуя законодательную деятельность Правительства РФ, следует отметить устоявшуюся тенденцию результативности правительственных законопроектов, а именно -35-40% от всего массива подписываемых Президентом РФ законов инициируются Правительством РФ. Причем этот показатель достигается лишь 8-10% от общего числа законодательных инициатив. Дальнейшее увеличение количества законодательных инициатив только ради приближения к зарубежным показателям негативно скажется на основном назначении Правительства РФ - быть инструментом реализации облеченной в закон общественной воли.
Для оптимизации законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, целесообразно создание координирующих эту деятельность структур. Без изменения конституционных, законодательных и регламентарных норм таким координирующим органом могла бы стать учреждаемая при полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе комиссия по координации законо-
творческой деятельности субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе, входящих в данный округ. Ее формирование должно предполагать исключительно добровольную основу и явить собой результат осознания региональными субъектами необходимости быть активными участниками реального федерального законодательного процесса.
В состав комиссии следует включить представителей научной общественности - профессиональных юристов, владеющих правилами законодательной техники, знающих законодательную технологию и ориентирующихся в российской правовой системе. Для плодотворной деятельности комиссия должна быть наделена субъектами Российской Федерации полномочиями по формированию и юридическому оформлению предлагаемых ими законодательных инициатив, проведению правовой экспертизы, консультирования в области действующего федерального законодательства. Принимаемые ею решения, учитывая ее статус, не должны носить обязательный характер, а быть исключительно рекомендательными. Учреждение такой структуры позволит консолидировать мнения региональных законодателей, повысить правовой уровень предлагаемых ими законодательных инициатив. При положительном итоге этой деятельности следует инициировать процедуру внесения изменений в часть 1 статьи 51 Регламента Государственной Думы с целью придания подобным консолидированным законодательным инициативам регионов статуса законопроектов, которые должны рассматриваться как внеочередные.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что последовательный анализ проблем, возникающих при организационно-правовом регулировании федерального законотворческого процесса, а также в результате реализации законотворческой компетенции субъектами законотворчества, могут оказать влияние на теоретико-содержательную и конституционно-правовую сторону регулятивно-охранительной деятельности, повысить эффективность регулятивно-охранительного воздействия пра-
ва на общественные отношения.
Результатом исследования явилось получение объективных знаний о состоянии правового регулирования федерального законотворческого процесса и законотворческой деятельности его субъектов. Объем, научный уровень, новизна и всесторонний характер проведенного исследования позволяют утверждать, что автором решена крупная научная проблема, имеющая важное социальное значение. Комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для теории государства и права, конституционного права, социологии права, а также других сфер юридического научного знания.
Основные положения диссертационного исследования могут найти применение:
в общетеоретических и конституционно-правовых исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования федерального законотворческого процесса, а также законотворческой деятельности субъектов федерального законотворчества;
в процессе преподавания конституционного права, теории государства и права и др.;
при разработке спецкурса по федеральному законодательному процессу;
в практической деятельности, направленной на совершенствование правового и организационного обеспечения федерального законотворческого процесса.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» и «Конституционное право зарубежных стран», а также были апроби-
рованы в выступлениях автора с докладами и сообщениями: на международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность» (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г.); межвузовской научно-практической конференции «Вопросы теории и практики преподавания учебных курсов теории и истории государства и права в современных условиях» (Уфа, 29 марта 1995 г.); международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); республиканской научно-практической конференции, посвященной третьей годовщине Конституции Республики Башкортостан (Уфа, 25 декабря 1996 г.); международной научно-практической конференции «Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, 9-Ю апреля 1998 г.); международная научно-практическая конференция «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.); международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.); международной научно-практической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений» (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); межвузовских научно-практических конференциях «Механизм правового регулирования: теория и практика современной России» (Санкт-Петербург, 26 марта 2002 г.); «Актуальные проблемы развития российского законодательства» (Санкт-Петербург, 17 мая 2002 г.); республиканской научно-практической конференции «Конституционно-правовое регулирование и политическая практика реализации административной реформы в Российской Федерации и ее субъектах» (Уфа, 23 декабря 2005 г.) и др.
Кроме того, основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах соискателя.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, четыре главы, объединяющих тринадцать параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Понятие, содержание и цель законотворчества
Определение основных понятий анализируемых категорий является важным этапом любого исследования. Категориальный аппарат составляет основу любой науки. Не является исключением и наука конституционного права. Именно специфичная система категорий служит каркасом каждой науки, во многом определяя особенности, отличающие ее от других наук. Поэтому изучение правовых категорий, используемых в законотворчестве, имеет не только теоретическое значение, но и большую практическую важность. «Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме определенный логический смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении»1. Недостаточные или неадекватные знания об их содержании у достаточно широкого круга участников законотворческого процесса (особенно у законодателей) создают ситуацию, неблагоприятную для нормального развития права уже на стадии формирования правовых предписаний, осложняя, по мнению А.С. Автономова2, право-познание и, естественно, правоприменение. Объясняется данное обстоятельство универсальностью языка, применяемого при формулировании понятийного аппарата, предполагающего многозначность используемых слов.
Говоря о понятийном аппарате, следует учитывать, что «каждое научное понятие существует в языке науки не изолированно, само по себе, а лишь в системе связанных с ним понятий, относящихся к одному и тому же предмету изучения, и лишь в этой системе оно приобретает свой смысл и значение»1.
Процесс создания правовых предписаний, их изменения и отмены предполагает использование значительного числа категорий, содержание понятийного аппарата которых в юридической науке до настоящего времени не имеет единого (доктринального) наполнения. Это вносит в научные исследования необоснованную путаницу, размывает терминологию науки.
В законотворчестве терминологическая разноголосица касается, прежде всего, таких категорий конституционного права, как: законотворчество, законотворческая деятельность, законотворческий процесс, законодательный процесс. Их содержательный анализ не возможен в отрыве от более общих, видовых категорий, которыми являются правообразование, правотворческая деятельность, правотворчество и правотворческий процесс. Умозаключения, полученные в результате оценки лексической конструкции названных категорий, вполне обоснованно могут быть применимы, с определенным допущением, и к формулированию понятийного аппарата интересующих нас и являющихся предметом исследования данного параграфа категорий.
Необходимо отметить, что выявление противоречий в рассуждениях необязательно свидетельствует об ошибке или неверном ходе мысли. Наличие противоречий в рассуждениях может отражать существование гносеологических особенностей познания объективных социальных процессов. Исследуя различные мнения, относительно анализируемого нами предмета, основная проблема нам видится в том, чтобы отсечь те противоречия, содержание которых является следствием ошибки в логике при построении умозаключения. А. Правообразование.
Правообразование, по мнению С.С. Алексеева, по своим исходным началам носит объективно обусловленный, необходимый характер2. Начальная ступень правообразования - возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической, нравственной или иной общественной потребности в юридическом регулировании соответствующих отношений. Затем эта потребность преломляется в системе политических отношений, в политическом, нравственном и правовом сознании, в господствующем общественном мнении, когда складываются интересы и потребность получает адекватное или же искаженное, деформированное выражение в правовых предписаниях.
Развивает данное суждение Г.В. Назаренко, подчеркивая, что «право-образование - это естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний»1.
Аналогичной позиции придерживается и А.В. Мицкевич: «Социальный процесс формирования позитивного права - это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм»
Непосредственно же правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. Именно деятельность таких органов по формированию права и выступает в виде правотворчества.
Правовые формы реализации Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации закрепленных за ней полномочий в сфере законотворчества
Юридическая наука признает, что правовыми формами реализации полномочий органа государственной власти являются принимаемые им нормативные правовые акты. Действующее законодательство Российской Федерации закрепило за Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации право на издание двух видов нормативных правовых актов - законов и постановлений. Следует сразу сказать о том, что в соответствии с частью 2 статьи 103 Конституции Государственная Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению, принимает постановления. Однако часть 1 статьи 105 Конституции указывает на то, что федеральные законы принимаются Государственной Думой и никем иным. Следовательно, несмотря на то, что в перечне предметов ведения, закрепленных за Государственной Думой частью 1 статьи 103 Конституции, и отсутствует указание на данное правомочие, оно, несомненно, принадлежит ей. На наш взгляд, указанное правомочие является основным правомочием Государственной Думы как по характеру регулируемых им правоотношений, так и по степени значимости принимаемого нормативного правового акта в правовой системе Российской Федерации. Именно этим объясняется выбор очередности рассмотрения данной правовой формы реализации Государственной Думой закрепленных за ней полномочий.
С точки зрения теории права, в самом общем виде под законом принято понимать нормативный правовой акт высшей юридической силы, принимаемый по наиболее важным вопросам общественной жизни . Ему присущи определенные отличительные черты, вопрос о содержании которых, при незначительном расхождении во мнениях, многими учеными решается одинаково2. Во-первых, закон - нормативный правовой акт, принимаемый только высшим представительным органом государства - парламентом, представляющим в формально-юридическом смысле весь народ, или же непосредственно самим народом путем референдума. По своей юридической природе он регламентирует общие правила поведения, обязательные для всех граждан, государственных органов, общественных организаций, физических и юридических лиц, указанных в самом законе. Нам представляется, что указанный признак не должен восприниматься в качестве типичного признака закона. В странах англо-саксонского права наряду с законодательными органами власти фактическими творцами законов выступают и другие государственные органы, в частности высшие судебные инстанции. Референдум также далеко не во всех странах признается в качестве конституционного способа принятия законов. Например в США он вообще законодательно не признается. В других же странах (например в Швеции) референдум имеет не законодательный, а лишь совещательный характер. При этом Конституция Швеции закрепляет, «что предписания о совещательном референдуме во всем государстве» устанавливаются специальным законом .
Во-вторых, закон обладает высшей юридической силой среди всех остальных источников российского права и является главенствующей формой права. Любой другой правовой акт, изданный не на основании и не во исполнение закона, а тем более не соответствующий или противоречащий закону, отменяется в установленном порядке.
В-третьих, закон как источник права, исходящего от высшего представительного органа, выражающего волю и интересы общества или народа, тоже должен отражать волю и интересы всего общества или народа.
В-четвертых, закон, в отличие от других нормативных правовых актов, издается по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Эта черта закона является весьма расплывчатой, не имеющей точного содержания, так как важность общественных отношений - категория оценочная. Представление о важности тех или иных общественных отношений может меняться со временем, зависеть от правовой позиции законодателя, а также существующей в обществе идеологии. Вместе с тем существует ряд общественных отношений, всегда находящихся в сфере законодательного регулирования: основные права и обязанности человека и гражданина, система и статус высших органов государственной власти, уголовная ответственность, правовые основы экономического, социального и экологического развития государства и т. п. Интересна в этой связи позиция Савицкого В.А. и Терюковой В.Ю., которые пишут, что «в силу сложности самого законодательного процесса можно предположить, что если законодатель, несмотря на сложность, берется регулировать общественные отношения, значит, он считает их важными» . По нашему мнению, такой вывод является дискуссионным, так как при этом подходе отрицается сама необходимость ограничения круга общественных отношений, которые должны быть урегулированы исключительно законами. Е.А. Лукьянова использует тройной подход к данному признаку.
Формы участия Президента России в федеральном законотворческом процессе и практика их реализации
Согласно принятой в России конституционной модели организации государственной власти, Президент Российской Федерации не входит непосредственно ни в исполнительную, ни в законодательную, ни в судебную ветвь власти. Данное положение не дает, на наш взгляд, конституционных оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия самостоятельно.
Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам, как уже было сказано, непосредственно не принадлежит ни к одной из ее ветвей. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положений о том, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» и именно он устанавливает основные направления политики государства. Эти положения Конституции раскрывают функциональное назначение должности главы государства. В них выражается целевая нагрузка данного органа государства и с ними напрямую связан предоставляемый Президенту России объем государственно-властных полномочий.
Интегрирующая функция, заложенная в институте российского президентства, обязывает Президента России обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие как Государственной Думы и Совета Федерации, так и других государственных органов. Будучи главой государства, Президент России проявляет активность в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной властей общих задач по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе. Именно этим объясняется столь широкий набор полномочий Президента России во взаимодействии с Федеральным Собранием, но основополагающими из них, несомненно, являются законотворческие полномочия.
Президент Российской Федерации реализует ряд правомочий, направленных на формирование законодательной стратегии, выделяет приоритетные направления законотворчества, выступает с рекомендациями о необходимости подготовки проекта иными субъектами права законодательной инициативы.
Сказанное позволяет сделать предположение об особой роли главы государства в законотворческом процессе. Именно этим обстоятельством объясняется наличие у Президента существенных законодательных полномочий на всех стадиях законодательного процесса. Однако формы реализации данных полномочий, с нашей точки зрения, имеют отличительные признаки. С одной стороны, Президент реализует свои эксклюзивные правомочия: подписание, обнародование законов, с другой - в ряде стадий законотворчества объем правомочий не выделяет его из круга других участников процесса. В первую очередь сказанное относится к реализации права законодательной инициативы.
Анализ правовых норм, а также практики функционирования российской президентуры на протяжении 12 лет, свидетельствует о том, что полно мочия в сфере законотворчества реализуются Президентом России в следующих формах: 1) ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики; 2) законодательной инициативы; 3) участия в рассмотрении законопроектов в палатах Федерального Собрания; 4) санкционирования принятого Федеральным Собранием закона; 5) придания федеральному закону юридически обязательной силы (обнародование - промульгация).
Рассмотрим каждое из названных направлений в отдельности.
А. Анализ содержания федеральной законодательной деятельности за последние несколько лет свидетельствует о том, что она корреспондируется с содержанием ежегодных посланий Президента Российской Федерации прежде всего с точки зрения состояния и динамики законодательного обеспечения основных приоритетов, которые глава государства определяет, обращаясь к Федеральному Собранию Российской Федерации. Послание является конституционной формой сотрудничества главы государства с парламентом России и, по существу, основным документом, устанавливающим приоритеты, цели и задачи деятельности всей системы государственной власти в стране.
Конституция РФ наделяет послание Президента Федеральному Собранию статусом документа, определяющего государственную политику Российской Федерации. В связи с этим послание является актом особого стратегического масштаба, определяющим важнейшие политические и социально-экономические общенациональные задачи.
Содержание и практика реализация законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в федеральном законодательном процессе
Подлинный федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе Федерации. Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней, но внутренне присущие децентрализации власти элементы конфликтности законотворчества создают сложности для формирования единой правовой системы. Если место субъектов РФ в федеральном законодательном процессе окажется слишком ограниченным, это может ослабить у них необходимую инициативу в развитии федеральной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер Российского государства. С другой стороны, учитывая высокую законодательную активность регионов, это место может быть оптимальным, только если не нарушается единство правового пространства федерации.
Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе (далее -органов государственной власти субъектов РФ) обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом: 1) законодательной инициативы; 2) внесения поправок к законам, рассматриваемым Государственной Думой между первым и вторым чтением; 3) участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предме там совместного ведения (процедура одобрения); 4) внесения в Государственную Думу предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; 5) участия в процедуре одобрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания; 6) принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в опережающем порядке.
Столь расширенный перечень законотворческих правомочий объясняется спецификой российского федерализма, направленного на всесторонне привлечение субъектов РФ к решению государственных дел.
Юридической основой законодательных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, помимо уже указанных нами, в процессе анализа реализации законотворческих полномочий иными субъектами законотворческого процесса, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Реализация права законодательной инициативы в соответствии со статьей 104 Регламента ГД предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.
Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации являются с точки зрения сфер приложения законодательных инициатив универсальными субъектами этой деятельности.
Однако ознакомление с юридической основой этой деятельности приводит к выводу о том, что указанная нами универсальность данного правомочия в текущем законодательстве существенно ограничивается. Во-первых, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательные полномочия субъекта РФ регулируются только в отношении его участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Но нигде не сказано о том, что субъект РФ участвует также и посредством предложения поправок к рассматриваемым Государственной Думой законам. Право законодательной инициативы - право комплексное. Оно не ограничивается только внесением законопроекта. Субъект права законодательной инициативы имеет право внесения поправок и к уже рассматриваемым законопроектам. Но закон умалчивает об этом, делая акцент только на законопроекты по вопросам совместного ведения: «...4. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается» - гласит часть 4 статьи 26.4
