Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Муниципальная демократия: понятие и история развития 13
1.1. Понятие и сущность народовластия 13
1.2. История развития муниципальной демократии в России 33
ГЛАВА II. Формы реализации народовластия в системе местного самоуправления 68
2.1. Местные референдумы как форма муниципальной демократии 68
2.2. Муниципальные выборы 87
2.3. Собрания, сходы граждан 111
2.4. Территориальное общественное самоуправление как элемент народовластия 127
2.5. Публичные формы реализации народовластия в системе местного самоуправления 153
2.5.1. Обращения граждан 153
2.5.2. Петиции - публичная форма участия граждан в местном самоуправлении 162
Заключение 175
Список использованной литературы 179
Нормативные источники 179
Специальная литература 184
- Понятие и сущность народовластия
- История развития муниципальной демократии в России
- Местные референдумы как форма муниципальной демократии
- Территориальное общественное самоуправление как элемент народовластия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Качественные преобразования политико-правовых и социально-экономических отношений в России закономерно требуют изменения всей системы управления обществом. Принципиальные трансформации государственного строительства отражаются на формировании местного самоуправления как значимого демократического атрибута.
Местное самоуправление, возведенное на конституционный уровень, способствует упрочению демократических начал. В статье 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Эта деятельность осуществляется гражданами путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Формирование местного самоуправления в России оказалось одной из самых трудных задач реформирования российской государственности, поскольку опереться на аналогичный отечественный опыт весьма проблематично. Одновременно на пути этого процесса возник целый комплекс разноплановых препятствий: экономического (затянувшееся создание рыночных отношений и муниципальной собственности, в т.ч. собственности на землю), финансового (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социального (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения), политического (недоверие населения к институтам власти различных уровней) характера.
Рассматриваемый процесс осложняется рядом специфических проблем регионального свойства. К самым существенным из них можно отнести пробель-ность и коллизионность нормативной базы; несовершенство механизма ее реализации; отсутствие реального опыта самоуправления; недостаточная ресурсная обеспеченность; серьезные нарушения законодательства. Далеки от идеала структура, формы и методы деятельности органов местного самоуправления, что обу словлено невыверенностью целевых ориентиров и приоритетов муниципальной власти. Эти проблемы негативно влияют на претворение в жизнь конституционных принципов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления призваны решать двуединую задачу: расширять возможности народовластия и укреплять публичную власть, способствовать повышению ее эффективности. Это исключительно важно для современного российского государственного строительства. Отметим также, что местное самоуправление охватывает наиболее массовые формы народовластия, утверждая демократический режим в России.
Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления муниципальных территорий. Конституция РФ провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, неотъемлемое условие осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем речь идет не только об организации власти и управления на местах, но и о непосредственном включении населения в процесс развития своей территории, без чего нельзя добиться общественной поддержки осуществляемых в стране социально-экономических преобразований.
Важность исследуемой проблемы напрямую связана с самореализацией личности в политической, правовой, социально-экономической и культурной сферах, что сопряжено с формированием развитого гражданского общества в России, которое невозможно без действенной, стимулирующей нормативной базы, без государственной поддержки местного самоуправления. Только в этом случае население муниципального образования может быть реальным обладателем всех прав местного самоуправления, обретет способность брать на себя ответственность за самостоятельное решение вопросов местного значения.
Указанные обстоятельства чрезвычайно актуализируют научные проблемы исследования становления и реализации форм местного народовластия, которые выступают действенным основополагающим элементом системы муниципального управления.
Степень научной разработанности проблемы. В юридической науке общетеоретические вопросы местного самоуправления находятся в зоне активного исследовательского интереса. Однако в современной юридической литературе пока нет специальных работ, посвященных комплексному исследованию конституционно-правовых начал народовластия в системе местного самоуправления, отсутствует выраженное обособление форм прямого участия населения в решении вопросов местного значения в ряду других возможностей осуществления местного самоуправления.
Различные аспекты деятельности местного самоуправления, отдельных его видов и форм, в том числе, и прямых, получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода В.П.Без-образова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, В.И. Сергеевича, В. Трутовского и др.
Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Исключение составляют исследования отдельных форм прямого народовластия. Единственной работой, где употреблялся термин «муниципальная демократия» применительно к деятельности уличных и квартальных комитетов, была монография В.А. Глазкова «Уличные (квартальные) комитеты». Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов были посвящены труды И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, К.Ф. Шеремета и др.
В современной литературе анализируются проблемы местного самоуправления в работах И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Маклакова, В.Г. Панскова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.Н. Широкого и др. Однако для названных исследований характерна фрагментарность в изучении форм реализации народовластия в системе местного самоуправления, более того, не признана их организационная обособленность.
Названный вектор разработки данного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления с позиций развития форм прямого народовластия предопределили направление предпринятого диссертационного исследования.
Аналитические выводы, сделанные автором, основаны на изучении работ ученых в области истории права и государства, таких как В.Н. Белоновский, Н.П. Ерошкин, И.А. Дудник, И.И. Золотарев, Д.И. Иловайский, В.Д. Калинин, Л.Е. Лаптева, Б.Э. Нольде, Н.Е. Носов, К.А. Пажитнов, С.Ф. Платонов, А.Е. Пресняков, И.Я. Фроянов, Л.В. Черепнин, СО. Шмидт, В.Л. Янин; теории права и государства, конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, М.В. Баг-лая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, К.С. Гаджиева, Н.А. Емельянова, А.В. Иванченко, В.Г. Игнатова, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, В.В. Комаровой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.В. Маклакова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.А. Ржевского, О.Г. Румянцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Д.Ю. Шапсугова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.
В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате исследования публикаций в журналах, еженедельниках, сборниках, привлечены аналитические данные по результатам работы «круглого стола» «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы» и из документов заседаний Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, опыта деятельности органов местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации.
Освещение вопросов исторического развития форм народовластия в системе местного самоуправления в России актуализировало обращение диссертанта к изучению и анализу правовых первоисточников.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм народовластия. Настоящее исследование направлено на выявление правовых основ и практики реализации народовластия в системе местного самоуправления, характера правового регулирования и обеспечения функционирования соответствующих институтов, а также особенностей реализации норм федерального, регионального и местного уровней с целью их дальнейшего правового совершенствования.
Предметом диссертационного исследования выступают конкретные формы непосредственного народовластия на муниципальном уровне, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральном законодательстве, указах Президента РФ, постановлениях Правительства России, решениях Конституционного Суда РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в разработке научно обоснованной концепции конституционно-правовых основ народовластия в системе местного самоуправления как относительно самостоятельной и высшей формы реализации населением муниципальных образований принадлежащей им власти; в определении посредством анализа существующей нормативно-правовой базы оптимальных организационно-правовых форм ее осуществления; в выработке новых таких форм и их правового обеспечения.
Поставленная цель достигается через решение ряда задач, отграниченных рамками предложенного плана диссертации. Среди них:
-анализ наиболее актуальных проблем становления демократии на муниципальном уровне;
-определение исходных принципов народовластия на уровне муниципального образования;
-анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем непосредственного волеизъявления;
-оценка современного состояния реализации форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
-выявление тенденций развития исследуемого института в контексте государственного строительства России;
-обобщение эмпирического материала, связанного с реализацией форм народовластия в системе местного самоуправления;
- обоснование суждений и выводов, относящихся к основным теоретическим и практическим проблемам, очерченным темой исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания правовых, политических, социально-экономических процессов и явлений, что позволяет видеть их в развитии и способствует анализу эффективности правовых норм, призванных обеспечивать реализацию гражданами своих конституционных прав на осуществление местного самоуправления посредством институтов народовластия.
В настоящем исследовании использован ряд общенаучных методов (переход от абстрактного к конкретному, анализ и синтез, логический и др.), специфических и частно-научных. Широко использован сравнительный метод для выявления общего и особенного в регулировании вопросов развития институтов народовластия в системе местного самоуправления. Моделирование и экстраполяция, привлеченные к исследованию, содействовали решению поставленных задач.
В процессе разработки вопросов темы последовательно учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе, в трудах по общей теории права и государства, конституционного права России, муниципального права. Характер исследования потребовал привлечения материалов статистического, социологического и исторического свойства, позволивших проиллюстрировать ряд выводов и обоснований.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что представленная работа является первым в отечественном правоведении комплексным исследованием проблемы конституционно-правовых основ народовластия в системе местного самоуправления.
В работе дается авторское определение народовластия в системе муниципального управления; обобщается правовая база, служащая основой целенаправленной деятельности Российского государства, субъектов Федерации и муниципальных образований по обеспечению реализации форм народовластия на уровне местного самоуправления; высказаны рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в этой области; определяются приоритетные направления деятельности Российской Федерации и ее субъектов по вовлечению граждан в процесс решения проблем муниципального сообщества посредством различных форм народовластия; предпринята попытка обоснования институтов прямой демократии в системе местного самоуправления в качестве влияющего фактора на формирование основ гражданского общества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В условиях формирования гражданского общества и демократической государственности востребуется реализация самоуправленческих прав в рамках муниципального образования. Это обусловливает не только развитие традиционных, но и зарождение новых правовых институтов, обеспечивающих участие населения в решении вопросов местного значения.
2. Обозначившаяся в России тенденция развития федерального и регионального законодательства по пути расширению форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения требует формирования адекватного правового механизма их реализации на муниципальном уровне. Это должно происходить в контексте переосмысления как теоретических, так и практических подходов к развитию местного самоуправления и муниципальной демократии, без которых невозможно обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения.
3. Организационное обособление местного самоуправления в общей системе публичной власти не означает появления «государства в государстве»: из положения статьи 12 Конституции Российской Федерации следует, что не допускается жесткое администрирование в отношении местных органов власти, прямое вмешательство в их деятельность по решению вопросов местного значе ния, что органы местного самоуправления нельзя рассматривать в качестве структурного подразделения централизованного государственного механизма. Однако передача в ведение местного самоуправления вопросов местного значения и установление запрета для государственных органов осуществлять местное самоуправление, принимать к своему рассмотрению и решению вопросы местного значения, отнесенные к предметам ведения муниципальных образований, соответствует общей тенденции государственного строительства в России, для которого характерна организация власти, призванная обеспечивать приближение процесса принятия решений к гражданину.
4. Поскольку гражданское общество основывается на самоорганизации социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, автором делается вывод о необходимости их развития с учетом частных и публичных интересов на основе развитых форм самоорганизации населения. Они должны быть относительно независимы от государства: только при этом условии возможно их активное развитие.
5. На развитие муниципальной демократии существенное влияние оказывают социально-экономические факторы, ведущий среди которых - экономическая самоорганизация населения. Необходимо по иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал.
6. Важнейшим условием фактического воплощения муниципальной демократии является осознание каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности. Это обусловливает необходимость преодоления дисбаланса между общественным и частным началами в развитии муниципальной собственности, не абсолютизируя частные формы отношений собственности, а оптимально сочетая публичные и частные интересы. Это достигается через индивидуальные и коллективные формы активности местного населения, например, местные референдумы, народную правотворческую ини циативу, народные обсуждения проектов нормативных правовых актов по вопросам управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.
7. Горизонтальная интеграция населения муниципального сообщества обусловлена не только экономическими, политическими и правовыми факторами, оказывающими влияние на развитие муниципальной демократии, но и интересами межличностного взаимодействия индивидов. В рамках этих связей приводится в действие механизм реализации самоуправленческих прав. На муниципальном уровне ввиду единства и общности интересов и потребностей, возникают отношения, обусловливающие включение населения в муниципальный управленческий процесс путем самых разнообразных форм.
Практическая значимость исследования связана с содержащимися в работе выводами. Они могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, а также органов местного самоуправления. Особое значение диссертация имеет для выработки рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой основы форм реализации муниципальной демократии и оптимизации процесса непосредственного участия населения в делах местного самоуправления.
Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе; в рамках повышения квалификации и переподготовки специалистов различных управленческих структур.
Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических исследований в русле современных тенденций конституционно-правового развития гражданского общества в России.
Апробация результатов исследования. Систематизированные результаты и выводы по исследованию конституционно-правовых основ народовластия в системе местного самоуправления отражены в монографии «Институты народовластия в системе муниципального управления» (г. Ростов-на-Дону, 2000 г.). Различные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в высту плениях автора на конференциях различного уровня: «Российское общество и государство на рубеже веков» (г. Ростов-на-Дону, 2000 г.); на международной конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (г. Ростов-на-Дону, 2001 г.); в рамках проводимой в Северо-Кавказской академии государственной службы научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы современного российского общества и государства» (г. Ростов-на-Дону 2001 г.); на международной научно-практической конференции «Перспективы гражданского общества в современной России и особенности его развития в условиях Северо-Кавказского региона» (г. Ростов-на-Дону, 2002 г.).
Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе Северо-Кавказской академии государственной службы по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации» и «Административное право». Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на методологических семинарах кафедры государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования, а также внутренней логикой изложения вопросов. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной нормативной и специальной литературы.
Понятие и сущность народовластия
Исследование проблем народовластия, как на общегосударственном уровне, так и на уровне местного самоуправления предполагает установление общего понятия демократии, ее объема и содержания. Между тем в российской литературе те или иные аспекты демократии зачастую рассматриваются без должного определения исходных посылок самого понятия «демократия», употребляемого в различных значениях.
Споры о сути демократии ведутся в течение столетий. По мнению одних авторов, не существует общепринятого определения, четкого понятия демократии. Другие заявляют, что для начавшегося XXI века это понятие вообще устарело и требует пересмотра с учетом реального поведения индивидуумов и достижении в экономическом и технологическом развитии. Третьи считают, что понятие демократии не включает местного самоуправления, более того, местное самоуправление и демократия находятся в оппозиции друг к другу1. В настоящее время высказывается мнение, что в целях большего соответствия сегодняшним потребностям понятие демократии должно быть заново сформулировано, должны быть найдены возможности, которые способствовали бы большему участию населения в осуществлении власти на местах.
В литературе по философии, политологии, в юриспруденции демократию рассматривали и как форму государства, и как его сущность, и как разновидность власти, и как форму политической организации системы общества, и как особый политический режим. По мнению Н.А. Поповой, исследователи исходят из классических представлений, которые в большинстве своем признают определенный набор обязательных формальных процедур1. К таким процедурам Г. Вайнштейн относит: - всеобщие избирательные права граждан; - возможность для граждан претендовать на занятие выборных должностей; - регулярное проведение свободных, конкурсных и справедливых выборов; - наделение избранных должностных лиц правом контроля за правительственными решениями; - отсутствие притеснений по отношению к политической оппозиции; - право граждан создавать независимые ассоциации и организации и присоединяться к ним; - свободный доступ граждан к источникам независимой и альтернативной информации . Этот аспект толкования данного феномена свидетельствует о множестве его проявлений и качеств. Отсюда и существование различных определений демократии. Одни авторы видели в демократии государственный феномен, другие говорили о двух системах демократии - государственной и общественной;3 одни признавали возможность существования лишь политической;4 другие - также и неполитической демократии. Встречались характеристики демократии, как политического отношения, общественно-политического отношения, общественно-политического движения, способа организации и функционирования политики. Часть авторов употребляет термины демократия и народовластие как синонимы, часть различает эти понятия5.
Следовательно, понятие демократии, являясь многоаспектным, может быть охарактеризовано с разных сторон. Главное при этом установить постоянные и наиболее существенные родовые признаки демократии, характеризующие ее соотношение с государством, государственной властью, политической системой общества, местным самоуправлением. Сосуществование же в академических трудах взаимоисключающих друг друга признаков демократии отнюдь не способствует установлению истины.
Сужение понятия демократии до политико-правовой категории так же не исключает множественности определений: демократия рассматривается как политический режим, как атрибут государства, как специфическая система организации власти, как уровень правомочности, объем гражданской правоспособности, как форма государства и т.д.
Последнее достаточно широко используется в литературе, особенно в философии и политологии.
Однако использование этих характеристик не должно вести к противопоставлению понятия демократии как формы государства, как якобы чисто юридического, пониманию демократии как одной из основ конституционного строя и важному составному элементу правовой государственности. В указанном аспекте речь может идти о классификации государств по их формам.
Разумеется, понятие демократии не сводится к ее характеристике только как формы государства. При трактовке демократии необходимо исходить из многоплановости этой категории, выражающей осуществление народовластия как принципа конституционного строя, его основой и через демократические институты, через равноправие граждан, системы их конституционных прав и свобод, реализацию местного самоуправления.
В настоящей работе, касаясь в той или иной мере различных институтов демократии, автор сосредоточивает внимание, прежде всего на ее характеристике как общего принципа конституционного строя и важнейшего аспекта реализации права граждан на осуществление местного самоуправления, то есть на наиболее значимых ее конституционно-правовых аспектах. Основным методологическим положением при этом является неотделимость демократии от подлинного народовластия, которое является доминантой, определяющей содержание демократии и детерминирующей все формы ее проявления. В свете дефинитивной характеристики демократии особо следует остановиться на исторически сложившейся постановке знаков равенства между употреблением терминов «демократия» и «народовластие», чем на наш взгляд, нарушаются законы логики и понятийная культура, требующая, чтобы каждый термин употреблялся в строго определенном смысле, соответствующем содержанию понятия, этот термин обозначающего.
Ставшая во многом классической расшифровка понятия демократии через слово «народовластие» представляет собой, как известно, перевод термина «демократия» с греческого языка и указывает на его историческое происхождение. В рабовладельческой Греции этим термином обозначалась власть всех или имущих слоев свободных людей, но не всего населения1.
Впоследствии под влиянием своеобразного терминологического гипноза и воздействием идеологии не только на термины, но и на сами понятия демократии и народовластия стали смотреть как на идентичные. Такой подход стал прочной традицией. Он получил распространение и в отечественной юридической литературе2.
История развития муниципальной демократии в России
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Как писал летописец, «новгородци бо изначала, и смольняне, и кыяне и полочане, и вся власти (области), яко же на думу, на вече сходятся» . Наиболее стабильную форму полномочного народного собрания выработали новгородцы и псковичи, она часто с различными вариантами встречается в летописях и грамотах3. Согласно этим грамотам, для признания вече полномочным устанавливался определенный состав участников; вместе с тем, его законность не зависела от числа явившихся. Инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.
Выборность как институт электоральной культуры начала складываться уже на первых этапах развития Древнерусского государства. Выборным процессом охватывались не только органы непосредственной демократии (родовые сходки сородичей, советы старейшин, вечевые структуры), но и значительный массив представительных органов и лиц их возглавляющих, в центральной и местной системах управления1.
Выборное начало проявлялось более рельефно в процессе непосредственной демократии (вечевой институт), приобретая сущностные характеристики первобытного представительства. Этим объясняется и сравнительное долгожительство вечевого собрания. По данным И.Я. Фроянова, даже «учреждение христианства в Киеве осуществлялось с ведома и одобрения местной вечевой общины» . По свидетельству Н.П. Ерошкина, еще в IX-X веках из 50 князей, занимавших киевский престол, 14 были приглашены вечем, а в Новгороде за 1126-1400 годы на вече было выбрано 275 посадников .
Следует признать обоснованной позицию некоторых исследователей о том, что народное собрание - вече - трансформировалось из первобытных родовых, племенных сходок. Однако здесь необходимо отметить, что неправомерно отождествлять вече и общину4. Это разные институты, и даже в вопросах выборности, формирования представительства им присущи различные исходные принципы и технологии, функции этих институтов были также не тождественны.
Владимирский-Буданов допускал, что в процессе развития веча из племенного собрания на вече собирались не все члены общины, а только лучшие люди всей земли - они стекались в старший город, где обсуждались земские вопросы в присутствии граждан этого города5. Его позицию разделяет и Д. Иловайский, отмечая, что на вече сходились вместе только старейшины семейств, где они рассуждали о делах, касающихся всего селения или города6. Формы самоуправления «в доисторические времена» не отрицал и Пресняков, но связывал их с вервью - с самоуправляющимся территориальным союзом, а не с вечем - главным земским органом1.
Следует отметить, что политический строй боярской республики в Новгороде позволял на основе вечевого собрания выбирать всех высших должностных лиц, в том числе и «владыку» (епископа, ас 1165 года архиепископа). Такие выборы описаны в ряде источников и работ ученых - историков. Д. Иловайский, отмечая альтернативность выборов епископа, говорит, что владыка был избираем по жребию, к которому прибегали в случае разногласия, а потом он превратился в обычай2.
Технология избирательного процесса на вече не была унифицированной и основывалась на нормах обычного права, голосование же имело смешанную форму. Приоритетными были открытые формы голосования: поднятием рук или оружия, возгласами, топотом ног, свистом, силовыми приемами, кулачным боем, физической силой, потасовкой в ходе веча и даже веча на вече. Это происходило тогда, когда в Новгороде собиралось два веча: одно - на Торговой стороне, другое - на Софийской .
Из тайных форм голосования применялись, как правило, различные формы жребия. Вместе с тем можно считать доказанным, что уже в период Новгородской республики применялись и другие формы тайного голосования, в том числе голосовали и избирательными бюллетенями. Это утверждение основывается на доказательствах группы ученых, осуществлявших раскопки в городе Новгороде. Данный факт получил отражение в ряде публикаций, среди них и книга академика В .Л.Янина4. В целом, В.Н.Янин, безусловно, дает аргументированную интерпретацию данному факту: «Эта находка существенно исправляет распространенное представление о новгородском вече. Общественная жизнь в новгородской республике была организованна и регламентирована, в частности, выборы при широком распространении грамотности осуществлялись не криком, а подачей бюллетеней, подобно найденному на Неревском конце»1.
Вместе с тем, по мнению В.Н.Белоновского, находка данного бюллетеня не «существенно исправило» распространенные представления о новгородском вече, а скорее дополнило его . В любом случае голосование бюллетенями не отменяло других форм голосования, а дополняло эти формы, совершенствуя их, разнообразив технику голосования в целом.
Выборы на вече были прямыми, непосредственными, равноправными, хотя надо отметить, что голосу старших, лучше, прославившихся прислушивались более внимательно, и, тем не менее, при голосовании, как правило, все имели «право голоса».
Таким образом, можно сделать вывод о значительном демократизме выборного процесса в Древней Руси и широком распространении электоральной культуры важнейших институтов государственной власти и в органах местного самоуправления Древнерусского государства. Вечевой институт также в значительной степени позволял воздействовать на формирование Совета «господ», выборов «степенных» (имеющих право выступать на вече с помоста - «степени»). Вече также назначало посадников в пригороды, пятины и колонии.
Местные референдумы как форма муниципальной демократии
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления .
Это основополагающее положение определяет основные институты прямой (непосредственной) и представительной демократии, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения.
Формами прямой демократии здесь выступают референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, петиции, народные правотворческие инициативы, территориальное общественное самоуправление и другие формы, которые предполагают принятие основных решений непосредственно гражданами.
Высшим непосредственным выражением воли населения местного сообщества является референдум, который лишь в последнее время начал рассматриваться как институт непосредственной демократии в механизме местного самоуправления2.
Референдум входит в число правовых институтов, сравнительно мало исследованных отечественной правовой наукой. Исключения составляют работы В.Ф. Котока3 и В.В. Комаровой4, в которых дана развернутая характеристика исследуемого понятия.
Практика проведения референдумов в Российской Федерации насчитывает несколько лет, в то время как в развитых государствах мира этот политический опыт измеряется столетиями. В связи с этим будет целесообразно обратиться и к зарубежной конституционно-правовой науке.
Последовательная дальнейшая реализация концепции местного самоуправления будет стимулировать использование местных референдумов для решения широкого круга вопросов местной жизни. Однако при этом следует учитывать уровень политической и правовой культуры населения, отсутствие эффективно действующих механизмов гражданского общества, необходимость «освоения» органами местного самоуправления своих функций и полномочий в полном объеме. И в местных референдумах тоже есть свои «границы». Они не могут заменить собой ни местной представительной или исполнительной власти, ни органов территориального общественного самоуправления. Необходимо добиться сочетания деятельности представительных органов и институтов прямой демократии.
Референдум может использоваться в двух формах1. Во-первых, как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, либо как способ принятия решений по наиболее важным вопросам, либо для выявления общественного мнения. В этом случае референдум проводится по мере необходимости, и этот способ принятия решений используется наряду с постоянным принятием решений через выборные органы местного самоуправления.
Во-вторых, местный референдум может быть использован как выбранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы, которые в этом случае не образуются. Такая форма самоуправления возможна в небольших по численности местных сообществах и при достаточно высоком уровне образования и политической культуры населения. В таком случае референдум должен проводится весьма регулярно2.
Исходя из смысла Конституции, по крайней мере, два вопроса на уровне местного самоуправления требуют обязательного волеизъявления населения.
Это изменение границ местного сообщества и определение структуры органов местного самоуправления.
Опыт стран с продолжительной историей самоуправления свидетельствует, что путем референдума следует решать и другие вопросы. Например, в Швейцарии отличительной особенностью системы управления, как на центральном, так и на местном уровне является проведение референдумов по вопросам, затрагивающим общий интерес или требующим значительных расходов1. Здесь эту форму прямой демократии используют ежегодно, в среднем 1-2 раза, по вопросам текущего федерального законодательства, а по вопросам законодательства кантонов - нередко более 10 раз.
В США референдумы широко применяются для решения местных вопросов. Здесь конституции 22 штатов содержат положения, согласно которым по требованию 5 процентов избирателей законопроект, одобренный легислатурой штата, должен быть утвержден на референдуме2.
В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены основные положения о местном референдуме. В частности, в статье 22 установлено, что по вопросам местного значения может проводиться местный референдум . Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации1.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для реализации требуется издание нормативно-правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию.
Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В связи с рассмотрением вопроса о законодательном регулировании местных референдумов высказывались соображения возможных вариантов. Первый - это иметь единый закон. Однако в нем, естественно уделено больше внимания всенародным референдумам, а о местных сказано в самом общем виде2. Второй вариант предусматривает существование двух самостоятельных законов: о всенародном референдуме и о местном референдуме. Третий - для проведения местных референдумов можно вообще обойтись без принятия специального закона, предоставив возможность местным органам власти решать все вопросы организации и проведения местных референдумов. Однако, такой подход, по нашему мнению, может привести к большому разнобою и создаст целый ряд нежелательных проявлений ничем не оправданного «местного творчества».
Территориальное общественное самоуправление как элемент народовластия
В системе местного самоуправления значительное место занимают различные формы территориального общественного самоуправления (ТОС), которые призваны внести серьезный вклад в осуществление хозяйственных, социально-культурных задач, способствовать развитию творческий инициативы и активности населения, удовлетворению его повседневных нужд и запросов. Именно через различные формы территориального общественного самоуправления возможно получение глубокой и достоверной информации о действительных интересах и мнениях граждан, различных социальных слоев и групп. Более того, дальнейшее расширение территориального самоуправления предполагает установление партнерства между субъектами системы местного самоуправления.
Необходимо иметь в виду, что конкретные цели и задачи, политическая и правовая природа общественных форм территориального самоуправления разнородны, поэтому различны степень их включенности в управление, формы и методы, которые они используют в своей деятельности. Однако это не препятствует определению понятия территориального общественного самоуправления как самоорганизации граждан для решения всех вопросов местного значения непосредственно или через избираемые ими органы с учетом интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.
Это определение логически вытекает из статьи 27 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»1. Из данных положений Закона следует возможность многообразия форм территориального общественного самоуправления, причем вопрос о пределах этого многообразия исчерпывающе может быть решен лишь на муниципальном уровне. Для понимания понятия «территориальное общественное самоуправление» весьма важно, что определение этого понятия изложено в статье федерального закона № 154 - ФЗ, имеющей название «Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления». Отличие в формулировках «осуществление местного самоуправления» и «участие в осуществлении местного самоуправления, как справедливо отмечает А.А.Замотаев2 в том, что в первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, результатом которых становится акт, обязательный к исполнению на всей территории муниципального образования. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью. Так, бездействие органов местного самоуправления согласно статье 46 Кон-ституции России может быть обжаловано в суд .
Проблемам организации и деятельности органов самодеятельности в разное время были посвящены работы целого ряда авторов4. Однако оценки относительно целесообразности и эффективности деятельности органов общественной самодеятельности были скорее негативными, чем позитивными. В частности, профессор Б.А.Страшун, характеризуя работу уличных, домовых комитетов в городах и поселках, сельских сходов в сельской местности, писал: «Эти органы общественной самодеятельности, насчитывающие значительное число членов, охватывают главным образом пенсионеров, избираются на практике незначительным числом жителей и сколько-нибудь заметного влияния на общественную жизнь обычно не оказывают»1. Вместе с тем нельзя не признать, что их деятельность позволила накопить и обобщить определенный опыт работы, провести анализ соответствующего законодательства. Все это позволяет судить об их роли в системе самоуправления, об эффективности действующего законодательства и перспективах его изменения. Немаловажное значение имеет анализ тех положений и норм, которые оказывались нереализованными. Соглашаясь с низкой оценкой работы общественной самодеятельности населения, которая имеет место в научной литературе, попытаемся кратко остановиться на причинах их малоэффективной деятельности.
Как известно, до начала 90-х годов одни правовые нормы раскрывали место этих формирований в политической системе общества, характер и взаимодействие с иными ее элементами, другие - представляли им права, определяли границы правового регулирования, третьи - указывали средства и методы осуществления своих прав. Необходимо отметить также, что в нормативном регулировании таких форм, как общие собрания, сходы граждан по месту жительства большое место принадлежало организационным обычаям и традициям.
Несмотря на то, что институты общественного самоуправления по месту жительства граждан неоднократно были объектом интереса со стороны правоведов, в современных условиях становления и развития системы местного самоуправления правой статус этих органов существенно изменился и требует глубокого, всестороннего исследования с учетом новых факторов и исторического опыта недавнего прошлого.
Функционирование органов общественного самоуправления населения в бывших союзных республиках, их работа рассматривалась как содействие местным Советам в осуществлении функции хозяйственного, социально-культурного и государственного строительства. Законодатель наделял уличные, квартальные, домовые комитеты такими правами, обладая которыми они не могли сколь-нибудь эффективно влиять на состояние дел на своей территории. Эти органы избирались на общем собрании, сходе граждан или их представителей открытым голосованием. Они были подотчетны гражданам их избравшим, соответствующему Совету народных депутатов и его исполнительному комитету.
Согласно положению об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства решение всех вопросов созыва собрания, схода граждан, избрание уличного, квартального комитета зависели от исполкома соответствующего Совета, народных депутатов. Именно этот орган созывал общие собрания, готовил их проведение, на них избирались уличные, квартальные комитеты1.
Таким образом, проведение собрания жителей, избрание органов общественной самодеятельности полностью зависело от воли и желания исполнительного комитета местного Совета. Это не могло не сказаться на общественной активности граждан по месту жительства. Большую роль в фактическом отстранении населения от реального участия в решении важных вопросов жизнедеятельности населенных пунктов сыграло бесправие этих органов в отстаивании интересов жителей.
Похожие диссертации на Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления
