Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-теоретические основы территориального общественного самоуправления как института муниципального права
1.1 Муниципально-правовая природа, понятие и особенности территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и элемента местного сообщества
1.2 История становления и развития в России институтов самоорганизации граждан по месту их жительства
1.3 Комплексный публично-правовой институт территориального общественного самоуправления в системе институтов муниципального права
Глава 2. Формы осуществления территориального общественного самоуправления
2.1 Собрания и конференции граждан по вопросам территориального общественного самоуправления в системе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
2.2 Основы и особенности правового положения органов территориального общественного самоуправления 111-135
2.3 Публично-правовые формы и механизмы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения 159-161
Заключение
Список литературы
- История становления и развития в России институтов самоорганизации граждан по месту их жительства
- Комплексный публично-правовой институт территориального общественного самоуправления в системе институтов муниципального права
- Основы и особенности правового положения органов территориального общественного самоуправления
- Публично-правовые формы и механизмы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения
Введение к работе
l
Актуальность темы исследования. В условиях осуществляемой в Российской Федерации муніципально- правовой реформы важным элементом процесса развития местного самоуправления должно стать внедрение начал самоорганизации граждан по месту их жительства, что является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации, роста гражданского самосознания, развития институтов местного сообщества1.
Деятельность по осуществлению территориального общественного самоуправления имеет большое значение для получения первичного опыта развития общественной активности населения в решении вопросов местного значения, оказания помощи органам местного самоуправления в реализации их полномочий, создания одного из каналов формирования институтов гражданского общества.
Особую значимость указанные проблемы приобретают в связи с необходимостью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые в сравнении с положениями одноименного Федерального закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, по-новому регламентирует систему правового регулирования организации территориального общественного самоуправления. Речь идет, прежде всего, об исключении из данной системы законов субъектов Российской Федерации и предоставлении муниципальным образованиям права самостоятельно в соответствии с требованиями указашюго Федерального закона определять порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.
Следует признать, что указанное право не всегда эффективно используется муниципальными образованиями, а содержание единственной статьи 27 Федерального закона № 13 І-ФЗ, в соответствии с требованиями которой должно осуществляться правовое регулирование в області! органи-
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. особое внимание обращено на то, что помимо целого ряда решений, принятых на федеральном и региональном уровнях в целях совершенствования политической системы и демократии, на местном уровне требуіотея дополнительные шаги в направлении развития местного самоуправления, являющегося важнейшим элементом любого демократического государства, демократической власти, главной задачей которой остается достойная жизнь наших людей // См.: Российская газета, 2010.30 ноября.
зации її осуществления территориального общественного самоуправления, явно недостаточно для создания четких правовых рамок самоорганизации граждан по месту их жительства.
Весьма актуальной представляется проблема обеспечения на практике исполнимости и реальности положений указанного Федерального закона, установивших минимальные пороги явки жителей соответствующей территории, необходимого для признания правомочности собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления соответственно в 50% и 75%.
Кроме этого, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от положений одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, предоставил территориальному общественному самоуправлению, а не его органам, право на регистрацию в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В связи с этим возникает проблема определения, прежде всего с точки зрения требований действующего гражданского законодательства, правосубъектности территориального общественного самоуправления как юридического лица и субъекта муниципальио-правовых отношений.
Отмеченное выше несовершенство правовой базы территориального общественного самоуправления предопределяет актуальность специального, системного и комплексного исследования вопросов правового регулирования организации и осуществления территориального общественного самоуправления, которое представляется важным направлением развития науки муниципального права Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исходную теоретическую базу исследования территориального общест
венного самоуправления составляют монографические труды наиболее из
вестных в области конституционного и муниципального права российских
ученых: С.А.Авакьяна, АА.Акмаловой, И.Н.Барциса, Н.С.Бондаря,
В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Ю.А.Дмитриева, В.В.Еремяна,
ЕЛО.Киреевой, А.Н. Кокотова, Е.И. Ковешникова, Г.Н. Комковой, Е.И-Козловой, Е.ШСолюшина, О.Е.Кутафина, В.С.Мокрого, Г.В.Мальцева, И.И.Овчинникова, Ж.И.Овсепян, А.Н.Писарева, Н.В.Постового, В.А.Прокошина, В.ВЛылина, В.В.Таболина, Н.С.Тимофеева, В.И.Фадеева,
Т.Я.Хабриевой, Н.М.Чепурновой, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.СШуг-риной и др.
Наиболее полное и всестороннее исследование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, к котсрьш отчасти может быть отнесено и территориальное общественное самоуправление, проведено в работе Л.А.Нудненко.
В прямой постановке проблемы правового регулирования организации и деятельности территориального общественного самоуправления как важнейшего элемента системы местного самоуправления в Российской Федерации, рассматривались в работах: Н.А.Антоновой, И.В.Бабичева, АЛІ.Белоуеова, В.Н.Бондаря, С.А.Васильева, А.А.Замотаева, B.C.Кашо, Г.Г.Маркаряна, П.Н.Маркова, Л.Д.Морозовой, А.Н.Нифанова, В.Т.Прохорова, О.Л.Савранской, Н.А.Соловьевой, Е.В.Раздъяконовой, А.А.Уварова, АХ.Федорова, В.Н.Федотова, А.В.Федотова, В.В.Хевсакова, Е.В. Холодной и др.
Социологические и политологические аспекты становления и развития в Российской Федерации территориального общественного самоуправления в качестве элемента гражданского общества стали предметом исследований ученых и практиков: О.Н.Аборваловой, М.А.Бажинова, А.А.Гор-диенко, Е.Н.Гоголевой, Д.Г.Евстигнеева, И.К.Коломиец, Ю.В.Ратьковой, Ю.Н.Татаркиной, Э.З.Фельдштейна, Г.В.Шмониной и др.
Вместе с тем, следует признать, что имеющиеся по данной проблематике диссертационные исследования основаны или на анализе соответствующих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, прекратившего свое действие, или - одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, но без учета существенных изменений, произошедших в системе правового регулирования организации и осуществления территориального общественного самоуправления после вступления указанного Закона в силу, или отражают особенности правового регулирования вопросов организации и деятельности территориального общественного самоуправления на примере субъектов Российской Федерации, расположенных на территории отдельных федерального округов.
Кроме этого, с момента завершения ряда указанных диссертационных исследований произошли значительные социально-политические изменения, обновилось законодательство, сложилась определенная практика его
применения, формируется новая система муниципально-правозого регули-рования общественных отношений в данной области.
Все эти изменения требуют комплексного систем но-правового исследования территориального общественного самоуправления как с точки зрения необходимости развития институтов непосредственной демократии по месту жительства граждан, так и с точки зрения обеспечения эффективности его участия в качестве некоммерческих организаций в решении вопросов местного значения.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что, несмотря на имеющиеся научные разработки, процесс комплексного системно-правового исследования вопросов организации и осуществления территориального общественного самоуправления нельзя считать завершенным,
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных правоведов по проблемам конституционного права, муниципального права, теории права и государства, философии права.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, конституции, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы и иные муниципальные правовые акты, уставы территориального общественного самоуправления.
Эмпирической базой диссертации является анализ практики применения соответствутощих теме исследования положений Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальных правовых актов, уставов территориального общественного самоуправления
В работе также использованы материалы научных и научно-практических конференций, результаты и выводы научно-исследовательских работ, правовых исследований, статистические данные, аналитические материалы, посвященные проблемам правового регулирования территориального общественного самоуправления, позволяющие судить об эффективности его деятельности по осуществлению собственных инициатив в вопросах местного значения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе участия населения в осуще-
ствлении местного самоуправления на части территории муниципального образования посредством организации территориального общественного самоуправления.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы муниципального права, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе самоорганизации граждан Российской Федерации по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через создаваемые населением органы территориального общественного самоуправления.
Цель диссертационного исследования - на основе комплексного системно-правового анализа федерального, регионального законодательства, муниципальных правовых актов, уставов территориального общественного самоуправления и практики самоорганизации граждан по месту их жительства ставится цель, сформулировать комплекс научно-обоснованных выводов, характеризующих муниципально-правовую природу, понятие и особенности территориального общественного самоуправления; содержание правового регулирования форм представительной и непосредственной демократии при осуществлении территориального общественного самоуправления; место и роль комплексного публично-правового института территориального общественного самоуправления в системе институтов муниципального права; правовые основы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления; теоретически обосновать практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование системы му-ниципально-лравового регулирования общественных отношений в данной области.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
на основе историко-правового анализа процесса становления и развития в России институтов самоорганизации населения по месту жительства выявить современные тенденции и специфику правовой регламентации территориального общественного самоуправления;
определить правовое положение территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления;
выявить правовую природу, понятие, признаки и особенности организации территориального общественного самоуправления;
установить правовые основы определения правосубъектности территориального общественного самоуправления и его органов в случае регистрации в качестве юридического лица в форме некоммерческой организации;
определить понятие, содержание и особенности комплексного публично-правового института территориального общественного самоуправления, его место и роль в системе институтов муниципального права;
определить понятие, содержание и особенности правового статуса собраний и конференций граждан по вопросам территориального общественного самоуправления, их место и роль в системе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;
определить понятие, особенности и содержание элементов правового положения органов территориального общественного самоуправления;
выявить публично-правовые формы и механизмы взаимодействия, критерии и основания разграничения полномочий органов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
выработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, муниципальных правовых актов, уставов территориального общественного самоуправления, регламентирующих деятельность граждан по самостоятельному и под свою ответственность осуществлению собственных инициатив по вопросам местного значения.
Методология и методика исследования. В диссертации использованы общенаучные философские методы и такие частнонаучные методы познания, как системно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический. Используемый в диссертационном исследовании диаяектико-материалистическии метод познания предполагает всесторонний, объективный анализ территориального общественного самоуправления и публично-правовых механизмов реализации правовых норм, регламентирующих его осуществление гражданами на части территории муниципального образования непосредственно или через создаваемые населением органы территориального общественного самоуправления.
Применяемый в диссертации системно-правовой метод исследования, позволяет определить правовое положение территориального общественного самоуправления в системе осуществления гражданами Российской Федерации местного самоуправления, выявить наиболее существенные
принципы и характер взаимоотношений не только элементов указанной системы, но форм осуществления гражданами территориального общественного самоуправления посредством проведения собраний и конференций граждан, а также - создания органов территориального общественного самоуправления.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет одно из первых в российской правовой науке комплексных и системных исследований территориального общественного самоуправления, в котором на основе анализа конституционно-правовых начал самоорганизации граждан по месту жительства определяются муніципально-правовая природа, понятие и особенности территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и элемента местного сообщества.
В работе сформулированы и обоснованы выводы о понятии, содержании, особенностях комплексного публично-правового института территориального общественного самоуправления, его месте и роли в системе институтов муниципального права.
Выработана авторская позиция о понятии и особенностях правового статуса собраний и конференций граждан по вопросам местного значения как одной форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и формы непосредственной демократии при осуществлении территориального общественного самоуправления.
В научный оборот введены новые и уточнены используемые в муниципальном праве категории и понятая.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Особенности правового положения территориального общественного самоуправление связаны с тем, что его следует рассматривать не только в качестве формы участия населения в осуществлении местного самоуправления посредством институтов непосредственной и представительной демократии, но и - элемента местного сообщества в силу того, что коллективное право граждан на осуществление территориального общественного самоуправления производно от индивидуального конституционного права чпст местного сообщества на участие в осуществлении местного самоуправления.
2, Правовой институт территориального общественного самоуправления относится к числу комплексных институтов муниципального права,
поскольку представляет собой совокупность муниципально-правовых норм как самостоятельных, так и являющихся нормами других публичных и частных отраслей, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
-
В силу наличия у предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собрании, конференции граждан по вопросам местного самоуправления и - территориального общественного самоуправления ряда общих родовых признаков, характеризующих их муниципально-правовую природу, субъекты организации, проведения, принятия решений и круг рассматриваемых вопросов местного значения, собрания и конференции граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления в широком смысле могут рассматриваться в качестве одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, позволяющих выявить общественное мнение, инициативы граждан по вопросам местного значения, а в узком смысле - формы непосредственной демократии при осуществлении территориального общественного самоуправления.
-
В случае государственной регистрации в качестве юридического лица, территориальное общественное самоуправление следует рассматривать в качестве самостоятельного и особого вида некоммерческих организаций, поскольку оно в отличие от других видов таких организаций имеет публично-правовые природу, цели, объекты и субъекты осуществления, посредством форм непосредственной и представительной демократии, а органы территориального общественного самоуправления - наделяются федеральным законодательством и муниципальными правовыми актами полномочиями по решению отдельных вопросов местного значения, в том числе с использованием средств местного бюджета на основании договора с органами местного самоуправления.
-
В связи с необходимостью восполнения пробелов Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в определении правового положения территориального общественного самоуправления как самостоятельной и особой формы некоммерческой организации, представляется правильным дополнить указанный Закон ст.6.3
«Территориальное общественное самоуправление», в которой должны найти свое отражение положения ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о направленных на достижение общественных благ целях осуществления, порядке создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, основах управления территориального общественного самоуправления как юридического лица, формирования и использования его имущества, публичных, общественно-полезных полномочиях собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, возможных формах его поддержки органами местного самоуправления.
-
В целях обеспечения на практике исполнимости и реальности, положении ст.27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о возможности государственной регистрации территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица, возникает необходимость признания за органами территориального общественного самоуправления права реализации такого рода правосубъектности, которое не только предоставляет им возможности для приобретения и реализации в полном объеме полномочий» закрепляемых в федеральном законодательстве и муниципальных правовых актах, но и предусматривает основания и меры юридической ответственности указанных органов за их неисполнение или ненадлежащее исполнение,
-
В правовом положении органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления выделяются такие общие признаки (элементы) как закрепляемые в законодательстве и муниципальных правовых актах функции и полномочия; структура; порядок и основы формирования и реформирования, организации и деятельности; ответственность, которая наступает для органа территориального общественного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих договорных обязательств, только в случае его государственной регистрации в качестве юридического лица.
-
В целях совершенствования юридических процедур, регламентирующих порядок организации, проведения и принятия решений собраниями и конференциями граждан по вопросам территориального общественного самоуправления и обеспечения на практике их исполнимости и ре-
альности, предлагается внести изменения в ст.27 Федерального закона от 6 октября 2003 г, № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части:
замены положений, устанавливающих минимальные пороги явки жителей соответствующей территории, необходимого для признания правомочности указанных собраний и конференций, положением о том, что требования, предъявляемые к легитимности собраний и конференций граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления, устанавливаются в уставе муниципального образования;
признания возможности рассмотрения на указанных собраниях и конференциях не только вопросов организации и осуществления территориального общественного самоуправления, но и - по инициативе граждан, проживающих на соответствующей территории, иных вопросов местного значения, которые в настоящее время являются предметом рассмотрения собраний граждан и конференций граждан (собраний делегатов) но вопросам их участия в осуществлении местного самоуправления.
9. Для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения автором предлагается принятие отдельного федерального закона о территориальном общественном самоуправлении. В данном законе, в частности должны найти свое отражение:
положения, раскрывающие муниципально-правовую природу, содержание и особенности территориального общественного самоуправления как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и элемента местного сообщества;
правила о том, что в случае отсутствия муниципального правового акта или устава территориального общественного самоуправления, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления территориального общественного самоуправления в формах непосредственной или представительной демократии, регулируются соответствующими положениями данного закона, имеющими прямое действие;
- система взаимодействия органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, составной частью которой является деятельность по заключению договоров между указанными органами об использовании средств местного бюджета для осуществления хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-
бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории;
примерная структура органов территориального общественного самоуправления, статус его работников, система оплаты их труда и другие вопросы трудовых отношений;
положения, раскрывающие правовую природу устава территориального общественного самоуправления; его место и роль в системе правового регулирования вопросов организации и осуществления территориального общественного самоуправления; исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации устава; порядок его разработки, принятия, вступления в силу, внесения изменений, отмены и приостановления;
порядок доведения до граждан решений, принятых на собраниях и конференциях граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление;
основания и порядок обжалования гражданами решений, принятых органами территориального общественного самоуправления;
право органа территориального общественного самоуправления обжаловать в суд положения устава муниципального образования и (или) нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регламентирующие отдельные вопросы организации и осуществления территориального общественного самоуправления;
особенности территориального общественного самоуправления как самостоятельного вида некоммерческих организаций.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Материалы диссертации расширяют представление о правовой природе и особенностях территориального общественного самоуправления, правовом содержании форм непосредственной и представительной демократии, посредством которых оно осуществляется, системе правового регулирования территориального общественного самоуправления, месте и роли комплексного института территориального общественного самоуправления в системе институтов муниципального права.
Ряд впервые введенных в научный оборот данных, законодательных предложений, а также высказанных и аргументированных концептуальных подходов к решению проблем территориального общественного самоуправления могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области муниципального права.
Практическое значение исследования определяется возможностью использования сделанных выводов, обобщений я предложений, касающихся самоорганизации граждан по месту их жительства в формировании и деятельности органов территориального обществешюго самоуправления и взаимодействующих с ними органов местного самоуправления, по совершенствованию правового регулирования вопросов организации территориального общественного самоуправления
Итогом проведенного автором диссертационного исследования стало решение задачи, имеющей существенное значение для муниципального права Российской Федерации, связанной с разработкой научно-обоснованных выводов, характеризующих правовую природу, понятие, особенности и содержание деятельности населения по осуществлению территориального общественного самоуправления, что послужило основой для внесения предложений по совершенствованию федерального законодательства, муниципальных правовых актов, уставов территориального общественного самоуправления,
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и активно используются в научно-исследовательской работе кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы. Результаты диссертационного исследования использовались в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности Московской городской Думы, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы и органов территориального общественного самоуправления.
Основные итоги диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора, а также в научных сообщениях, сделанных на научно-практической межвузовской конференции «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» (г. Москва, май 2011 г.).
Структура диссертации обусловлена целью, задачами логикой достижения результатов исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка.
История становления и развития в России институтов самоорганизации граждан по месту их жительства
Заложенные в Конституции Российской Федерации принципы народовластия и самостоятельности местного самоуправления в большей степени отражают сущность территориального общественного самоуправления, призванного в полном объеме обеспечить реализацию жителями муниципальных образований собственных инициатив по вопросам местного значения. Развитие системы территориального общественного самоуправления одновременно означает развитие как в целом гражданского общества и демократических начал в организации публичной власти, так и частности, власти местного сообщества и его институтов. Значение территориального общественного самоуправления, муниципальной демократии определяется тем, что муниципальные ценности и идеалы, реализуемые в деятельности органов территориального общественного самоуправления позволяют наряду с другими факторами гармонизировать взаимоотношения органов местного самоуправления, местного сообщества и члена местного сообщества. Осуществление муниципальной реформы преследовало в качестве одной из своих целей повышение роли институтов самоорганизации граждан по месту жительства в системе организации местной (муниципальной) власти.
На протяжении всего периода формирования современного российского федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении не утихают споры ученых и практиков по поводу правовой природы, понятия и содержания муниципально-правового института самоорганизации граждан по месту жительства, его места и роли в системе осуществления местной (муниципальной) власти и местного сообщества . Во многом этому способствует непоследовательность, нечеткость, а иногда и противоречивость положений федеральных законов, которые на отдельных этапах развития территориального общественного самоуправления по разному закрепляли, не только его место и роль в системе осуществления населением местного самоуправления, но и состав, правовое содержание отдельных форм самоорганизации граждан.
С.А.Авакьян, особенности территориального общественного самоуправления связывает с тем, что с одной стороны закрепление его правового положения в главе 5 Закона 2003 г. дает формальное право относить формы самоорганизации граждан к институтам непосредственной демократии в местном самоуправлении, с другой стороны территориальное общественное самоуправление есть часть территориальной организации местного самоуправления и осуществляется как путем проведения собраний и конференций граждан, так и посредством органов, специально избираемых населением на со браннях, конференциях. На основании этого, он делает очень важный вывод о том, что территориальное общественное самоуправление является самостоятельным элементом системы (территориальной организации) местного самоуправления1.
Территориальное общественное самоуправление имеет муниципаль-но-правовую (публично-правовую) природу, прежде исходя из его функционального предназначения, сформулированного в нормах федерального законодательства - обеспечение деятельности населения по выражению собственных инициатив по насущным проблемам социально-экономического развития территории своего проживания.
В этой связи представляется правильным рассматривать институт самоорганизации граждан по месту жительства в качестве одной их форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое с одной стороны признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации как элемент народовластия, основа конституционного строя и разновидность публичной власти, с другой стороны право на осуществление местного самоуправление отнесено - к числу основных прав гражданина.
Для понимания публично-правовой природы территориального общественного самоуправления, как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, важной представляется также позиция Конституционного Суда Российской Федерации. Она была сформулирована в ряде его постановлений. В частности, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. №4-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики "О системе органов государственной власти Удмуртской республики" подчеркивалась принадлежность к публичной власти не только органам государственной власти, но и органам местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. №3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" также отмечалось, что муниципальная власть является разновидностью публичной власти . В определении от 4 февраля 1999 г. "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" понятие "публичная власть" используется в целях определения единства публичной природы и общности государственной и муниципальной власти .
Деятельность населения по созданию общественных институтов самоорганизации по месту своего жительства не может рассматриваться в отрыве от деятельности органов местного самоуправления и местного сообщества, поскольку имеет единую с ними муниципально-правовую природу. На основе анализа требований ст.27 ФЗ №131 можно выделить следующие характеризующие её признаки
Комплексный публично-правовой институт территориального общественного самоуправления в системе институтов муниципального права
О.И. Баженова разделяет указанное мнение С.Г. Соловьева и считает, что, во-первых, местное сообщество имеет в большей мере социологическую природу; во-вторых, внедрение категории местного сообщества порождает проблемы правового характера, связанные с необходимостью регламентации процедуры приема в сообщество, поскольку не каждый житель может стать членом сообщества. Она приходит к обоснованному выводу о том, что "рассмотрение местного сообщества в качестве особого субъекта права (юридического лица публичного права), основанного на членстве, если и допустимо, то лишь в качестве альтернативного способа реализации гражданами права на местное самоуправление, основанного на факте их добровольного воле-изъявления" .
По мнению диссертанта, к числу такого рода элементов местного сообщества, основанных на добровольном волеизъявлении, может быть отнесено территориальное общественное самоуправление,которое, согласно требований федерального законодательства организуется гражданами, проживающими на отдельных территориях муниципального образования на коллективных началах для решения жителями общественно-полезных публичных интересов, связанных с самостоятельным осуществлением собственных инициатив по насущным проблемам социально-экономического развития территории своего проживания в рамках компетенции соответствующего муниципального образования.
При этом, в указанной статье законодатель, признавая за территориальным общественным самоуправлением (а не его органами) право быть юридическим лицом (субъектом права), тем самым, во-первых, допускает возмож ность признания местного сообщества в качестве субъекта права только применительно к территориальному общественному самоуправлению, во-вторых, стремится создать условия для повышения социальной активности граждан, проживающих на соответствующей территории, в осуществлении собственных инициатив по вопросам местного значения.
При определении структуры местного сообщества автору представляется целесообразным руководствоваться мнением А.Л. Нудненко, которая основываясь на положениях ст. 2 Конституции Российской Федерации, провозглашающих в качестве основы конституционного строя и высшей ценности человека, его права и свободы, убедительно доказала, что основой коллективных прав местного сообщества являются индивидуальные права его членов, а коллективные права местных сообществ являются производными от индивидуальных, муниципальных права гражданина. Следовательно, она обоснованно считает, что первичным субъектом местного самоуправления следует считать гражданина - члена местного сообщества .
Опираясь на указанную точку зрения, логично предположить, что коллективное право граждан на осуществление территориального общественного самоуправления по месту их жительства на части территории поселения производно от индивидуального конституционного права члена местного сообщества на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе в форме территориального общественного самоуправления
Таким образом, автор приходит к выводу, что территориальное общественное самоуправление следует рассматривать не только в качестве формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, но и элемента местного сообщества.
В качестве коллективного субъекта территориального общественного самоуправления выступает местное сообщество, под которым автор понимает в данном случае объединение граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Формами самоорганизации граждан по месту жительства являются их собрания и конференции, а также органы территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление является особой формой (институтом) участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Представляется, что в науке и практике до настоящего времени остается до конца не решенным вопрос о том, в какой мере в территориальном общественном самоуправлении сочетается деятельность институтов непосредственной демократии (собрания и конференции граждан) и органов территориального общественного самоуправления в целях самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
По мнению В.Г. Игнатова, "территориальное общественное самоуправление занимает как бы промежуточное положение между формами непосредственной и представительной демократии на местном уровне" .
А.А. Замотаев специфику территориального общественного самоуправления связывает с тем, что его "нельзя рассматривать как власть, если можно так выразиться, «в чистом виде». Органы территориального общественного самоуправления могут обладать властными полномочиями, то есть правами принимать общеобязательные решения по некоторым вопросам. Но эти полномочия принципиально отличаются от полномочий органов власти. Их полномочия определены законами и принадлежат органам власти в силу самого факта их существования.
Основы и особенности правового положения органов территориального общественного самоуправления
Вместе с тем, всех ученых и практиков объединяет то, что возникновение территориального общественного самоуправления является закономерным явлением в условиях кардинальных перемен, происходивших в то время в России, следствием чего стали попытки власти найти новые более эффективные формы общественной активности граждан в рамках гарантированных Конституцией СССР политических прав и свобод, обеспечивающих участия граждан в управлении государственными и общественными делами.
На тот момент времени к институтам самоорганизации граждан по месту их жительства, призванными на своей территории обеспечить реализацию гражданами своего конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами, относились домовые комитеты, сельские, уличные, квартальные комитеты, общие собрания и сходы граждан, правовой статус которых регламентировался соответствующими правовыми актами.
Вместе с тем, остро стоял вопрос о легитимности указанных институтов и соответственно отсутствии сколь-нибудь заметного влияния на общественную жизнь, поскольку, во-первых, они охватывали своим влиянием небольшое количество жителей и прежде всего пенсионеров; во-вторых, избирались на практике незначительным числом граждан, а председатель домкома фактически избирался и назначался на собрании партийной организации, занимая эту должность на многие годы; в-третьих, в силу психологического фактора домовые комитеты и их председатели не пользовались популярностью среди жителей2.
Важно отметить, что современный муниципально-правовой институт территориального общественного самоуправления в Россий ской Федерации прошел длительный путь своего становления, оптимизации содержания и совершенствования форм реализации. Начало его формирования было положено принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 1 июля 1990 г.
Указанный Закон впервые в отечественной истории государствоведения определил территориальное общественное самоуправление в качестве важнейшего элемента системы местного самоуправления; четко регламентировал его территориальные, организационные, правовые и финансовые основы; установил открытый перечень территориальных уровней осуществления территориального общественного самоуправления; регламентировал основы правового положения его органов, а именно советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов, иных органов; установил такие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне как местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы; закрепил принципы выборности подконтрольности органов территориального общественного самоуправления населению; регламентировал юридическую процедуру наделения органов территориального общественного самоуправления правами юридического лица; определил финансовые и экономические ресурсы реализации основных полномочий органов территориального общественного самоуправления; определил четкие основания для разграничения предметов ведения и полномочий в данной области между органами публичной власти различных уровней и т.д.1
Следует согласится с точкой зрения А.В. Федотова, что целью принятия данного Закона было желание власти возродить демократические основы российского местного самоуправления на базе существующих местных Сове тов путем их освобождения их от прямого партийного влияния и наделения самостоятельными полномочиями в решении вопросов местного значения.
Положения указанного Закона нашли свое продолжение, развитие и практическое воплощение в правовых актах региональных органов государственной власти. В качестве, примера можно привести, решение исполкома Моссовета от 30 октября 1990 г. № 1836 "О предоставлении дополнительных финансово-хозяйственных прав органам территориального общественного самоуправления в г. Москве". В соответствии с указанным постановлением на баланс органов территориального общественного самоуправления с правами юридического лица передавались объекты коммунальной собственности, предназначенные для обслуживания населения, построенные или приобретенные за счет трудового участия или на добровольные взносы жителей, предприятий, учреждений и организаций. Исполкому Моссовета и исполкомам райсоветов города Москвы предоставлялось право передавать часть своих финансовых ресурсов органам территориального общественного самоуправления, а также поэтапно передавать функции и права заказчика на выполнение подрядных работ на строительство объектов местного значения, озеленение, сбор и переработку вторичных ресурсов, благоустройство, эксплуатацию и ремонт жилого фонда, объектов социально-бытовой сферы и др. с передачей средств, предусмотренных на эти цели2.
Органы территориального общественного самоуправления создавались в тот период времени в городе Москве на территориях микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, поселков, домов, группы домов. Микрорайон определялся границами территории, закрепленной для эксплуатирующей жилой фонд организации с наличием на этой территории, как правило, общеобразовательной средней школы. Численность населения такого микрорайона составляла от 3 до 60 тыс.
Публично-правовые формы и механизмы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения
Кроме этого, могут быть выделены и иные особенности правового положения органа территориального общественного самоуправления, отличающие его от других некоммерческих организаций. К их числу автор относит то, что: - правовой базой организации и деятельности указанных органов являет ся ФЗ № 131 -ФЗ и детализирующие и конкретизирующие его положения му ниципальные правовые акты; - органы территориального общественного самоуправления действуют только в пределах одной территории, на которой в соответствии с требовани ями муниципальных правовых актах могут создаваться институты самоорганизации граждан по месту жительства; - на такой территории может действовать только один такого рода орган; - исключительным учредителем указанных органов является большинство жителей соответствующей территории; - органы территориального общественного самоуправления в обязательном порядке взаимодействуют с органами местного самоуправления в различных формах, в том числе могут заключать договоры, предусматривающие использование средств местного бюджета для обеспечения хозяйственной деятельности институтов самоорганизации граждан в целях удовлетворения их насущных нужд и потребностей; - устав территориального общественного самоуправления подлежит гос ударственной регистрации в органах местного самоуправления, которые в своих муниципальных правовых актах определяют порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых для его финансирования средств из мест ного бюджета.
В.И. Васильев считает, поскольку территориальное общественное самоуправление - часть системы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления обладают специфическими правовыми признаками и правовым статусом, они должны быть выделены в особую группу негосударственных организаций .
Органы территориального общественного самоуправления отнесены к числу некоммерческих организаций в силу того, что, как и все такого рода организации, они "не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками" (п.1 ст.2 Федерального закону от 12 января 1996 г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
В п. 2.1 ст.2 и ч.І ст. 31.1 указанного Федерального закона определяются такие виды деятельности, осуществление которых в соответствии с учредительными документами позволяет признать некоммерческие организации социально ориентированными .
По мнению диссертанта, направленными на достижение общественных благ могут быть признаны определенные в ст.27 ФЗ № 131-ФЗ цели осуществления территориального общественного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по её реализации. Как уже было сказано выше, такая цель связана с необходимостью обеспечения гражданам по месту их жительства возможности самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы по насущным проблемам жизнедеятельности по месту проживания. Для достижения такой цели органы территориального общественного самоуправления наделяются публичными, общественно-полезными, направленными на достижение общественных благ полномочиями по: представлению интересов населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечению исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; осуществлению различных видов хозяйственной деятельности в различных сферах управления местным хозяйством и прежде по благоустройству территории и удовлетворению различных потребностей граждан и т.д.2
В этой связи, представляется, что Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" должен быть дополнен ст.6.3 "Территориальное общественное самоуправление", в которой должны найти свое отражение положения ст.27 ФЗ № 131 о целях, территориях осуществления, порядке создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, основах управления территориального общественного самоуправления как юридического лица, формирования и использования его имущества, полномочиях собраний и конференций граждан по вопросам функционирования терри ториального общественного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, возможные формы их поддержки органами местного самоуправления.
Рассмотрение особенностей правового положения органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций вызывает необходимость выявлений различий между указанным субъектом муниципально-правовых отношений и такими негосударственными органами публичной власти как органы местного самоуправления.
Такие основные отличия, по мнению диссертанта, заключаются в следующем:
1. Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе граждан в факультативном порядке при наличии их самостоятельных инициатив по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления образуются в обязательном порядке, при этом согласно ч.2 ст.34 ФЗ № 131 в их структуре в обязательном порядке должны быть представлены представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация;
2. Орган территориального общественного самоуправления создается и осуществляет свою деятельность на части территории муниципального образования, которая соответственно не имеет своего самостоятельного правового и административного статуса, не является отдельным поселением. Напротив полномочия органа местного самоуправления распространяются на всю территорию муниципального образования;
3. Направленность деятельности органов территориального общественного самоуправления во многом определяют граждане при самостоятельном и под свою ответственность осуществлении собственных инициатив по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления являются частью единой системы публичной власти, а поэтому призваны в своей деятельности проводить государственную политику
Похожие диссертации на Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления
