Содержание к диссертации
Глава 1. Общие положения об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Глава 2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава 3. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Заключение
Список литературы
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблемы установления и реализации института ответственности, несмотря на их большое практическое значение, недостаточно анализируются в научной литературе и на практике, следствием чего являются неоднократные нарушения законодательства со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления. Существует ряд нерешенных проблем теоретического осмысления и законодательного регулирования данного института.
Так, в российском законодательстве закреплен принцип регулирования вопросов деятельности органов местного самоуправления на трех уровнях: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, однако несогласованность и противоречивость правовых норм, устанавливающих институт ответственности, особенно характерных для нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, препятствуют применению института ответственности на практике и требует решения вопросов теоретического и прикладного характера.
Кроме того, проблема ответственности в деятельности органов власти является определяющим началом современной концепции демократии в государстве, и в настоящее время значимость института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления повышается1. Интерес к указанной проблематике связан с формированием новых подходов к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления, сопряженных с усилением ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, проведением реформ в публично-правовой сфере.
Автор обращает внимание на то, что инструменты защиты интересов населения и государства в целом, санкции в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, механизмы реализации ответственности должны быть четко определены в законодательстве. Кроме того, контроль за осуществлением управления на местах должен быть не просто зафиксированным, а реально действующим. Необходимо не только декларировать ответственность, но и вырабатывать механизмы ее реализации, учитывая, что на органы местного самоуправления возложено решение задач, значимых для государства и общества1.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников.
Проблема регулирования юридических механизмов ответственности в системе органов местного самоуправления в российском законодательстве является относительно новой. До настоящего времени комплексно не отражены теоретические положения о муниципально-правовой ответственности, не выработаны действенные правовые механизмы возложения ответственности на органы и должностные лица местного самоуправления.
В тоже время те или иные аспекты соотношения органов государственной власти и местного самоуправления, контроля, ответственности рассматривались учеными на разных этапах исторического развития общества.
Так, вопросы организации и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (земского и городского самоуправления) исследовались в трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв.: В. П. Безобразова, Л. А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А. Д. Градовского и др. В советский период проблемы организации местного самоуправления изучались в рамках науки советского строительства.
В отечественной юридической науке изучение вопросов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также ответственности представлено работами С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, НА. Емельянова, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, О.Е. Ку-тафина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, а также трудами таких теоретиков права, как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, К.И. Амирбеков, В.Д. Ар дашкин, В.К. Бабаев, Б.Т.Базылев, И.Н. Барциц, НА. Боброва, С.Н. Братусь, В.М. Горшенев, Е.В. Гриценко, Т.Д. Зражевская, О.Э. Лейст, Ю. М. Козлов, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Н.С. Малеин, А.А. Пионтковский, Н. В. Постового, И.С. Самощенко, А.А. Сергеева, М.С. Строгович, Ю. А. Тихомиров, И.А. Умнова, М.Х. Фарукшин, Н.Н. Черногор, Д.Т. Шон и др.
Кроме того, автор использовал работы отечественных ученых-юристов по сравнительному муниципальному, конституционному праву и труды зарубежных исследователей (И.А. Андреевой, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Е.В. Гриценко, Н.П. Медведева, А.А. Мишина, Б.С. Страшуна, А.Токвиля, Э.Харлоф, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, ХШоллера, Г.Штимпфла).
Особую группу источников составили материалы Полного Собрания Законов и Свода Законов Российской империи различных годов издания; тексты советских конституций, законов, постановлений; тексты конституций зарубежных государств; Европейская Хартия о местном самоуправлении; Конституция Российской Федерации, акты федерального, регионального законодательства, уставы муниципальных образований; законопроект Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; публикации результатов социологических опросов.
Целью диссертационного исследования является анализ проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как целостного, самостоятельного правового института, изучение правовых аспектов механизма ответственности в системе местного самоуправления и особенностей практического применения данного института, выработка на этой основе предложений и рекомендаций. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
1) отражение развития института муниципально-правовой ответственности в истории отечественного права и права некоторых иностранных государств;
2) анализ понятия юридической ответственности, установление взаимосвязи социальной и юридической ответственности; исследование специфики института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
3) выявление особенностей правового регулирования, оснований и условий муниципально - правовой ответственности; правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления;
4) выявление форм и порядка (процедуры) возложения ответственности на органы и должностные лица местного самоуправления;
5) формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области установления и применения ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления.
В диссертации рассматриваются основные группы указанных отношений, а именно: отношения по установлению и реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством; по возложению ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия населения; по установлению и реализации ответственности указанных субъектов перед физическими и юридическими лицами.
Предметом исследования являются юридические механизмы реализации ответственности в системе местного самоуправления, проблемы их применения.
Методологическую основу исследования представляют апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Методология исследования основана на достижениях наук теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, уголовного гражданского и других отраслей права. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основе комплексного и междисциплинарного подхода осуществлена попытка осмысления теоретических и практических проблем муниципально-правовои ответственности, механизмов ее реализации. Исследованы особенности юридических механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках института муниципально-правовои ответственности.
На основе анализа федеральных законов, законодательства субъектов Федерации, нормативно-правовых актов местного самоуправления критически осмыслен существующий опыт правовой регламентации и применения института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Диссертант отмечает существенные недостатки действующих в данной сфере законодательных актов: нечеткое определение оснований наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; отсутствие конкретной процедуры ее применения; нарушение правил юридической техники при конструкции соответствующих норм, отсутствие гарантий от злоупотребления использованием данного института ответственности.
Автор предлагает дополнительное основание ответственности перед государством - фактическое прекращение деятельности органов местного самоуправления; перечень оснований ответственности в случае утраты доверия населением; создание органа надзора и координации за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а также включение в процедуру применения муниципально-правовои ответственности перед населением стадии предупреждения.
В исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие положения и выводы, предложения и рекомендации, отражающие новые подходы к проблемам юридических механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
- Сущность (природа) ответственности, ее функции и основные признаки позволяют выявить взаимосвязь социальной и юридической ответственности, сформулировать понятие юридической ответственности. На современном этапе юридическая ответственность является многофакторным феноменом, где «позитивная ответственность» является общеметодологической составляющей, а «негативная ответственность» отражает конкретные меры реагирования.
Муниципально - правовая ответственность, являясь самостоятельным комплексным правовым явлением, представляет собой разновидность публично-правовой ответственности, что обуславливает специфику ее отдельных элементов и форм.
В ходе анализа исторического развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отечественном праве установлена преемственность отдельных видов, мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Целесообразно использовать опыт Местных Советов, закрепив процедуру предварительного заслушивания должностного лица, предваряющую непосредственно инициацию механизма отзыва выборного должностного лица органа местного самоуправления.
Сложность и противоречивость процессов, связанных с установлением и применением муниципально-правовои ответственности, требуют изменения в подходах к законодательному закреплению данного института на федеральном уровне.
Необходимо активное использование предупредительных процедур при решении вопросов, связанных с применением муниципально-правовои ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия со стороны населения.
Следует расширить правовое регулирование процессуальных особенностей применения института муниципально-правовои ответственности законодательными актами субъектов Российской Федерации, направленное на повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также унифицировать структуру и содержание ре тонального законодательства, устанавливающего процедуру избрания и отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Содержание отдельных положений диссертации озвучены на межрегиональной научно-практической конференции «Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы». Основные выводы и предложения изложены автором в ряде статей, опубликованных в сборниках научных статей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Результаты исследования нашли свое применение в практической работе правовых служб органов государственной власти Республики Бурятия (Народный Хурал), в разработке законопроекта Республики Бурятия «Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления», в учебном процессе юридического факультета Бурятского государственного университета.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, три главы, заключение, библиографический список использования литературы и нормативных правовых актов.
