Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-теоретические основы государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления 13
1. Становление и развитие института контроля и надзора в системе местного самоуправления 13
2. Государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления: понятие и сущность 41
3. Опыт нормативной регламентации института государственного контроля и надзора за местной властью в зарубежных странах 62
Глава II. Направления совершенствования механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления 78
1. Механизм осуществления государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления 78
2. Реализация мер прокурорского реагирования в области соблюдения законодательства органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 99
3. Организация эффективного механизма судебного контроля в сфере местного самоуправления 117
Заключение 141
Библиография 146
- Становление и развитие института контроля и надзора в системе местного самоуправления
- Государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления: понятие и сущность
- Механизм осуществления государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления
- Реализация мер прокурорского реагирования в области соблюдения законодательства органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что местное самоуправление представляет собой одну из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации. Данный уровень власти отвечает за решение наиболее близких населению вопросов и проблем.
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления. На это обратил свое внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин: «Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут, граждане страны»1.
Особое значение для становления и развития местного самоуправления в нашей стране, принимая во внимание определенную автономию местного самоуправления в системе публичной власти, приобретают контрольные механизмы выстраивания эффективной организации системы местного самоуправления. После установления Конституцией Российской Федерации 1993 года самостоятельности местного самоуправления как уровня публичной власти и дальнейших шагов муниципальной реформы возник вопрос о сохранении единства публичного управления и контроля как его неотъемлемой инструментальной функции.
Очевидно, предоставляя значительные правотворческие,
организационные, экономические возможности органам местного самоуправления влиять на качество и комфорт проживания населения на соответствующей территории, государство возлагает и ответственность за
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. - 19 апреля.
решение этих вопросов на само местное сообщество и формируемые им органы. При этом необходимо эффективно использовать и внутренний потенциал муниципального образования: контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований со стороны представительных органов местного самоуправления, а также контроль со стороны населения.
Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом, как правило, лишь для обеспечения законности, а также он должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защитить.
Успешное становление и развитие местного самоуправления в немалой степени зависит от действенности контроля и надзора государственных органов за деятельностью муниципальных органов. В -. настоящее время, органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля как со стороны государства, так и со стороны населения, в определенной мере инертны в вопросах повышения эффективности муниципального управления. Динамичное развитие всех сфер общественной жизни в Российской Федерации требует взаимной согласованности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества.
В этой связи, контроль и надзор должен быть нацелен не только на соблюдение законности, но и в корректных формах на целесообразность и рациональность действий и принимаемых органами местного самоуправления решений.
Следует признать важной роль института контроля и надзора для обеспечения слаженной работы государственного механизма, так как любая
контрольная деятельность государства в отношении местного самоуправления может быть воспринята местным сообществом как посягательство на его самостоятельность. Именно поэтому очень важно создать стройную систему правового регулирования контроля и надзора, избрав его оптимальные формы, на основе российского и зарубежного опыта публичного управления.
Степень научной разработанности темы. Вопросы государственного контроля и надзора за осуществлением местного самоуправления, несмотря на их основополагающее значение в науке муниципального права, остаются до сих пор малоизученными и разработанными и, как следствие, не урегулированы должным образом в федеральном и региональном законодательстве.
Отдельные вопросы, имеющие отношение к проблеме данного диссертационного исследования, нашли/ свое отражение в трудах ученых правоведов и специалистов в области управления.
Собственно контрольная деятельность как объект правового регулирования исследовалась достаточно подробно, в частности, это касается контроля в области финансов и ряде других сфер государственной деятельности. Глубоко исследованы функции контроля и в общей теории управления. Реформа местного самоуправления в России, вызвала насущную проблему исследования контрольных механизмов и соответственно, появление работ отечественных авторов, затрагивающих проблемы контроля в сфере местного самоуправления.
В науке муниципального права до настоящего времени не было проведения комплексных, монографических исследований роли контроля в обеспечении эффективности функционирования системы местного самоуправления. Однако важное место при изучении основ контрольной деятельности, определения категории «контроль» в ее правовом и управленческом значении занимают труды российских государствоведов. Среди авторов этих работ следует отметить: А.С. Автономова,
6 М.П. Авдеенкову, Д.Н. Бахраха, И.А. Белобжецкого, Н.А. Власенко, В.М. Горшенева, Ю.А. Дмитриева, A.M. Малько, Н.И. Матузова, О.А. Ногину, Л.Н. Овсянникова, Л.Л. Попова, М.С. Студеникину, P.O. Халфину, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е.В. Шорину.
В рамках фундаментальных трудов в области муниципального права и местного самоуправления вопросы государственного контроля рассматриваются в трудах Р.В. Бабуна, В.И. Васильева, СВ. Вобленко, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкина.
Работы В.А. Ачкасоа, И.А.Василенко, В.Н. Княгинина, М.Х. Фарукшина и зарубежных авторов, в их числе Д. Гарнера, Р. Драго, К. Киллена, Э. Маркварта, Н. Рулана, Д. Хашке, использовались при исследовании зарубежного опыта контроля в системе местного самоуправления.
Вопросы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности в системе местного самоуправления в Российской. Федерации затронуты в работах С.А. Авакьяна, К.И. Амирбекова, А.Н. Широкова, К.А. Пивоварова, В.И. Шкатулла, С.Н. Юрковой, М.И. Либоракиной, С.Г. Наймушиной, В.А. Черникова, В.Ф. Степанищева, A.M. Тарасова, Б.Л. Железнова, Н.А. Емельянова, Т.Ф. Колкневой, Р.В. Зайцева, Н.А. Саттаровои, в том числе вопросы регионального правового регулирования рассматриваются в трудах В.В. Бучинского, В.Е. Сафонова, А.А. Сергеева, Б.М. Скрынникова.
На формирование посылок и выводов настоящей работы оказали влияние труды И.А. Алебастровой, И.А. Андреевой, В.А. Баранникова, Т.А. Васильевой, Е.В. Гриценко, Н.М. Клеман, Г.Е. Клеченова, А.И. Черкасова, Е.В. Южиной и других авторов, рассматривающих основы организации местного самоуправления в зарубежных странах.
Труды Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, Е.В. Гриценко, Ю.А. Тихомирова, А.И.Черкасова, а из зарубежных -Т. Бирна и С. Бэйли можно отнести ко всем перечисленным категориям.
Актуальность и состояние изученности темы определили в качестве объекта исследования — общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государственных контрольных и надзорных органов в сфере местного самоуправления. При этом контрольная деятельность рассматривается с позиций её влияния на эффективность всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, закрепляющие механизм и элементы государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления, а также непосредственно деятельность контрольных и надзорных органов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования, является формулирование научного подхода к выявлению закономерностей и проблем обеспечения эффективности функционирования системы местного самоуправления Российской Федерации посредством деятельности контрольных и надзорных органов, а также выработка предложений по совершенствованию российского законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие основные задачи:
исследование генезиса института государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления в Российской Федерации;
уточнение категории «контроль» и «надзор» в правовом и управленческом значениях и отграничение контрольной деятельности от сопутствующих процессов;
формулирование и аргументация путей развития видов государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления в Российской Федерации;
исследование состояния правового регулирования механизма государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления;
исследование прокурорского надзора за деятельностью органов местного самоуправления;
изучение возможных направлений совершенствования механизмов судебного контроля в сфере местного самоуправления.
Методология исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения и другие методы. Для исследования общих свойств контроля, как управленческой категории привлекались работы по теории государственного и муниципального управления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой авторскую концепцию совершенствования законодательства Российской Федерации, регламентирующего институт государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, основанную на современных научных представлениях и практических результатах взаимодействия контрольно-надзорных органов государственной власти и местного самоуправления. При анализе российского и зарубежного опыта нормативного регулирования института государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления формулируются предложения по теоретическому переосмыслению подходов к определению государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления, механизма их функционирования, развитию отдельных форм государственного контроля и надзора, практической реализации контрольных и надзорных процедур отмены и приостановления решений (действий) органов местного самоуправления, внедрению новых конституционно-процессуальных и
гражданско-процессуальных гарантий при оспаривании решений (действий) органов местного самоуправления.
Результатом разработки темы диссертационного исследования являются следующие основные положения, выносимые на защиту.
Анализ поступательного исторического развития института государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления в России подтверждает, что относительная самостоятельность деятельности органов местной власти всегда связывалась государством с необходимостью постоянного контроля и надзора в целях неукоснительного соблюдения нормативных требований и предписаний, соблюдения интересов частных лиц, общества и государства.
Государственный контроль в системе местного самоуправления представляет собой деятельность государства по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования органов местного самоуправления посредством установления фактического состояния общественных отношений нормативным установлениям и сдерживания выявляемых отклонений. Государственный надзор в системе местного самоуправления следует рассматривать в качестве деятельности специальных государственных органов, направленной на обеспечение законности функционирования органов местного самоуправления посредством консультационного участия в процессе муниципального нормотворчества и принятии мер реагирования на выявленные нарушения.
Под механизмом государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления следует понимать структурно-взаимосвязанную совокупность правовых и организационных мер, осуществляемых специально уполномоченными органами публичной власти и направленных на проверку на соответствие действующему законодательству Российской Федерации решений (действий) органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также на установление, поддержание, упрочнение и восстановление конституционного и
муниципального порядка. В структуре данного механизма необходимо выделять следующие основные формы контроля и надзора: 1) административный контроль; 2) судебный контроль; 3) прокурорский надзор.
С учетом обобщения зарубежной практики регламентации и функционирования механизма государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления в качестве теоретического приоритета взаимодействия контрольно-надзорных органов государственной власти и местного самоуправления в России должна быть реализована «концепция взаимосвязи», характерная для стран романо-германской правовой системы, сочетающая определенную степень самостоятельности двух уровней публичного управления с необходимой долей их взаимозависимости, основанной на наличии властных полномочий и финансовых ресурсов у обеих сторон.
Выявленные качественные характеристики нарушений законодательства Российской Федерации органами местного самоуправления свидетельствуют о необходимости усиления прокурорского надзора за соблюдением органами местного самоуправления: 1) бюджетного и налогового законодательства; 2) социального законодательства; 3) законодательства в сфере исключительной компетенции органов государственной власти; 4) законодательства об организационных основах местного самоуправления.
В связи с необходимостью установления гражданско-процессуальной процедуры приостановления действия нормативного правового акта органа местного самоуправления для целей создания эффективного механизма судебного контроля за деятельностью органов местной власти предлагается изложить пункт 7 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в следующей редакции: «Суд вправе приостановить действие оспариваемого нормативного правового акта до вступления в законную силу решения суда».
7. Дальнейшее совершенствование системы судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления должно проводиться в следующем направлении: 1) создание во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов; 2) подчинение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации организационно и в пределах предоставленной компетенции Конституционному Суду Российской Федерации; 3) расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации за счет передачи им всех споров, касающихся проверки нормативно-правовых актов на соответствие не только конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, но и федеральному законодательству.
Теоретическая и практическая значимость исследования отражается в необходимости совершенствования модели правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления в контексте обеспечения эффективности функционирования государства и системы местного самоуправления в Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в дальнейших исследованиях в области конституционного и муниципального права, а также при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право Российской Федерации» и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.
Сформулированные в работе предложения могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения и выводы работы
нашли отражение в монографии, публикациях и выступлениях автора на международных и всероссийских научных конференциях: «Успехи современного естествознания» (Сочи, 2006), «Международный юридический форум» (Таиланд, 2007), «Социально-экономические, институционально-правовые и культурно-исторические компоненты развития муниципальных образований» (Миасс, 2008, 2009), «Проблемы устойчивого развития городов» (Миасс, 2008).
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Становление и развитие института контроля и надзора в системе местного самоуправления
Институт контроля и надзора имеет многовековую историю, обусловливающуюся рядом особенностей российского государства, выражающихся в специфике географических и демографических факторов.
Российское общинное самоуправление произрастало из особенностей геополитического, социально-экономического и духовного положения России. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин. Подобно многим другим политическим институтам, самоуправление развивалось достаточно своеобразно и неровно. Собственно российские -оригинальность и специфичность делали его по-своему уникальным.
Становление качественно иных общественно-политических отношений, связанное с переходом от родоплеменных основ к территориально-общинным принципам управления и самоуправления, происходившим во второй половине IX - начале X вв., привело к созданию своего рода «двоевластия»: 1) существовало некое собрание представителей восточнославянских племен, населявших территорию Древней Руси, в последующем эволюционировавшее в общераспространенный коллегиальный самоуправленческий институт славяно-русской демократии и народовластия - вече; 2) повседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого первоначально, вероятнее всего, была выборной.
Таким образом, подобная двойственность власти сочетала элементы прямого народовластия и представительства (выборности). Такая система местного самоуправления, по существу, в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно столетие, так как даже во второй половине XIX века, как констатирует Н.П. Павлов-Сильванский, действительная власть в деревне принадлежала «не представителям царской администрации, а волостным и сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам»1.
В Древней Руси среди политических институтов особое место занимали вечевые собрания, которые не только решали важнейшие вопросы местного и государственного значения, но и реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями.
В Х-ХИ вв. окончательную форму принял высший орган власти земель народное собрание — «вече», которое происходит от того же корня, что и слово «совет». По мнению А.Е. Преснякова, собрания превращались в «главный земской орган волостной государственности». Как свидетельствуют летописи, вечевые собрания повсеместно действовали как, самостоятельная и влиятельная политическая сила. В их деятельности могли участвовать свободные граждане, но правом голоса наделялись только мужчины-главы семейств. Обсуждения наиболее острых вопросов продолжались часами и нередко заканчивались рукоприкладством. Меньшинство обязано было подчиняться большинству.
Вече обладало широкой властью, включая законодательную, исполнительную, судебную. В его компетенцию входило принятие законодательства, международные отношения, организация судебных процедур, решение административных вопросов. Князь являлся военно-политическим правителем, выполнявшим таюке определенные религиозные обязанности. Особое значение в вече имел финансовый контроль, который берет свое начало еще в первом своде законов — Русской Правде (XI в.). Именно в этом документе в статьях 35-37 закреплялось право высшего должностного лица-князя на денежный контроль. В целом нормы Русской Правды были направлены на обеспечение справедливого по тем временам баланса между общинами и государством. Созданный Владимиром Мономахом Устав (XII в.) дополнил Русскую Правду и придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный характер. Таким образом, контроль над управлением финансами оставался важнейшей функцией веча.
Действенным рычагом воздействия на властные структуры в руках вече являлось также призвание (приглашение) князей и избрание должностных лиц: посадников, тысяцких, владык, воевод. Княжеская власть опиралась на народное волеизъявление. Рамки его влияния были широкими, включая установление условий княжения. Это был своего рода «социальный контракт» между двумя сторонами, специфичная форма «баланса сдержек и противовесов» во властных структурах.
Несмотря на серьезные внутренние противоречия (стихийность народного представительства, межклановые усобицы, усиление позиций боярско-олигархических кругов), вечевая демократия Новгородской республики обеспечивала стабильность политического строя в течение длительного исторического периода. Институты самоуправления защищали права и свободы населения, создавали культурный и экономический потенциал.
В X-XII вв., кроме Новгорода, во многих землях Древней Руси деятельность правителей контролировалась вечевыми собраниями граждан. Псков и Вятка являлись примером классических вечевых республик, построенных на началах выборности снизу доверху1.
Однако в начале XIII века основы вечевого строя в Южной и Северо-Восточной Руси были подорваны, затем полностью уничтожены монголо-татарскими завоевателями. В Северо-Западной Руси вечевая демократия была упразднена в ходе становления Московского централизованного государства в конце XV века.
Москве, приступившей в XIV веке к объединению русских земель и вынужденной практически непрерывно отражать внешние посягательства по всем векторам, требовалось резкое усиление государственного централизма. Подобные условия детерминировали и трансформацию всей системы государственного управления — сверху вниз. Ее определяющей тенденцией было то, что отныне и впредь реализация самоуправленческих традиций осуществлялась под плотным контролем со стороны государства. Это означало переход к принципиально иной административно-управленческой системе.
Наряду с вечевым самоуправлением на Руси издревле существовала крестьянская община как форма народного общежития, основанная на самоуправленческих началах. Объективно это обусловливалось большими территориальными размерами страны, неразвитостью транспортных коммуникаций, аграрным способом ведения хозяйства, в которое было вовлечено преобладающее большинство населения. Территория с центром в сравнительно большом населенном пункте называлась волостью, ее население - миром. На собраниях-сходах волость выбирала старосту и других руководителей, решала жизненно важные вопросы.
Государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления: понятие и сущность
Контроль и надзор как функции власти и управления состоят в том, чтобы установить соответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров. В соответствии с Конституцией Российской Федерации- органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской. Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ст. 15). Подзаконные нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации и законам, издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в установленной форме.
Контроль и надзор являются важным функциональным элементом любой системы власти и управления, в том числе местного самоуправления. Он№ позволяют проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Посредством контроля и надзора обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль и надзор помогают добиться правильного понимания нижестоящими органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивают инициативу исполнителей, заставляют их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.
Несмотря на достаточное количество работ, посвященных проблемам контроля и надзора, надо признать, что теория государства и права заметно отстает в исследовании государственного контроля и надзора от отраслевых наук. Категории «контроль» и «надзор» в современной юриспруденции наиболее успешно исследованы представителями административно-правовой науки (А.В. Куракин, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, И.Б. Шахов и др.), представителями науки конституционного права (Л.В. Акопов, В.В. Бойцова, А.В. Иванченко, В.И, Лысенко, М.А, Нудель Ж.И. Овсепян, Н.Д. Погосяк В.Е. Чиркин, ЮЛ. Шульженко и др.), прокурорского надзора (А.И. Антонов, В.Г Бессарабов, Е.В. Волколупов, Н.И. Костенко, В.Н. Осипкин, В.Г Розенфельд и др.), финансового права (Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева и др.). Между тем, теоретическое решение некоторых вопросов реализации контрольно-надзорной функции, непременно имеет существенное значение в практической деятельности соответствующих органов государственной власти.
Термины «контроль» и «надзор» довольно часто встречаются в научной, учебной литературе и повседневной жизни. Сегодня трудно найти автора, исследующего вопросы государственного управления, законности и правопорядка, который бы в той или иной мере не рассматривал цели, задачи, функции и принципы государственного контроля и надзора, компетенцию контрольно-надзорных органов. Частое использование терминов «контроль» и «надзор» создает иллюзию достаточной изученности этих явлений. Вместе с тем, при первом научном приближении становится очевидным, что среди ученых нет даже относительного единодушия как относительно определения этих явлений, так и их соотношения.
Авторы определяют эти явления по-разному: как средство, фактор, форму, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.
В настоящей диссертационной работе предпринимается попытка исследовать государственный контроль и надзор в системе местного самоуправления, соотнести это государственно-правовое явление с деятельностью (функциями) современного государства, показать исключительную важность контрольно-надзорной работы государства в сфере решения вопросов местного значения.
«Контроль» - категория социальная и историческая. Этому термину присуще значение проверки, наблюдения с целью проверки. «Контроль, -пишет A.M. Тарасов, — слово английского происхождения». В доказательство автор приводит три варианта семантического значения слова «контроль», содержащихся в кратком Оксфордском словаре: 1) проверять или контролировать, а, следовательно, и регулировать (платежи и т.д.); 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободное действие. В словарях и других справочных изданиях под контролем понимается учет, проверка1.
Существуют и другие точки зрения. Так, А.Б. Зеленцов считает, что в русский язык слова «контроль» и «контролер», по всей видимости, пришли из французского языка. Капитаны французских военных судов вели «роли» команды. Администрация же порта приписки корабля вела «контроли», что затрудняло присвоение денежного довольства путем манипуляции численностью команды".
Механизм осуществления государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления
Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящиш период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.
Демократия; власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и-без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы находиться в диалектической взаимосвязи.
Сами по себе законы и муниципальные правовые акты,.какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение; Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Ценность контроля как одного из средств искусства управления состоит не только в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, но в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.
Функция любого контроля состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от установленных параметров по возможности на более ранней стадии; с тем, чтобы; иметь возможность принять, корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем1.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в рамках системы публичного управления осуществляют органы государственной власти. Это внешний контроль над системой местного самоуправления.
Для целей настоящего исследования под механизмом государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления понимается структурно-взаимосвязанная совокупность правовых и организационных мер, осуществляемых специально уполномоченными органами публичной власти и направленных на проверку на соответствие действующему законодательству Российской Федерации решений (действий) органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также на установление, поддержание, упрочение и восстановление конституционного и муниципального порядка. В структуре данного механизма необходимо выделять следующие основные формы контроля и надзора: 1) административный контроль; 2) судебный контроль; 3) прокурорский надзор.
Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
В конституционной норме заключена обязанность государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам1. Но действуют ограничения контроля деятельности местного самоуправления со стороны государства.
Основы таких ограничений (пределов) контроля заложены в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года ETS № 122: 1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый1 вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам - местного самоуправления. 3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать» (ст. 8)2.
В Российской Федерации указанные принципы положены в основу всего федерального законодательства в этой области. Во-первых, регулирование контроля осуществляется Конституцией Российской Федерации или федеральными законами. Во-вторых, контролировать можно только соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. И, в-третьих, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интересам3. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Конкретные порядок, формы контроля органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с пунктом 6 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ о принципах местного самоуправления) должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о передаче полномочий.
Реализация мер прокурорского реагирования в области соблюдения законодательства органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Надзор за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры. Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации прокуратурой Российской Федерации, имеющей своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора в области местного самоуправления состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений требований федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований определены Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1. Это, во-первых, исполнение ими законов и муниципальных нормативных правовых актов, во-вторых, соответствие федеральному и региональному законодательству издаваемых ими нормативных правовых актов и, в-третьих, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Осуществляя надзор, прокуроры не подменяют органы и должностных лиц местного самоуправления, не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять принимаемые ими решения, приказывать поднадзорным им субъектам. В целях организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов местного самоуправления Генеральной прокуратурой Российской Федерации определены приоритетные направления работы ее территориальных и структурных органов1: - обеспечение активного участия прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременные запросы и изучение проектов муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участие в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременное направление в адрес руководителей указанных органов замечаний и предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти; - организация изучения нормативных правовых актов органов, местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения должны находить отражение в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Важным является принцип безотлагательного реагирования на все факты принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом необходимо незамедлительное обращение с заявлениями в суд; - совершенствование методик сбора, накопления и обработки сведений вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации;
Похожие диссертации на Обеспечение эффективности механизма государственного контроля и надзора в системе местного самоуправления
