Содержание к диссертации
Введение
Глава I Конституционно-правовые проблемы в регулировании вопросов организации местного самоуправления 15
1.1. Правовая регламентация местного самоуправления в современных политико-правовых условиях 15
1.2. Особенности разграничения федерального и регионального законодательства в регулировании вопросов организации местного самоуправления 37
1.3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в определении природы местного самоуправления 59
Глава II. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления как инструмеїгг народовластия 76
2.1. Современная законодательная доктрина в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении 76
2.2. Правосубъектность населения муниципального образования в условиях осуществления муниципальной власти . 96
2.3. Роль институтов непосредственной демократии в решении населением вопросов местного значения. 117
Заключение 146
Список использованной литературы 157
- Правовая регламентация местного самоуправления в современных политико-правовых условиях
- Особенности разграничения федерального и регионального законодательства в регулировании вопросов организации местного самоуправления
- Современная законодательная доктрина в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении
- Правосубъектность населения муниципального образования в условиях осуществления муниципальной власти
Введение к работе
На протяжении последнего десятилетия такие вопросы, как природа местного самоуправления, его место в системе властеотношений, правовая регламентация его основ, практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и проблемы ее соответствия конституционным принципам развития, являются предметом не стихающих дискуссий.
Интерес этот вызван неоднозначностью и многогранностью феномена местного самоуправления. С одной стороны, будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, с другой стороны, - это общепризнанный институт гражданского общества, с третьей стороны, механизм реализации общегосударственных задач. По мнению же отдельных представителей,1 «местное самоуправление - это явление, прежде всего, культурно-духовное, принадлежность национального менталитета, а не управленческо-правовое». Поэтому при всей значимости рассматриваемого вопроса необходимо иметь в виду конкретное сочетание обстоятельств, где не последнюю роль играют развитие экономики, политико-правовая культура, самосознание населения и т.д.
В Конституции Российской Федерации 1993 года институт местного
самоуправления закреплен в основах конституционного строя Российской
Федерации. Главный закон страны создал правовую основу для
самостоятельного решения населением вопросов местного значения,
реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их
проживания. В то же время правотворческая и правоприменительная
практика указывает на значительное количество нерешенных проблем. Это
не конкретность ряда норм законодательства в сфере местного
самоуправления, непоследовательность в регулировании вопросов
1 Муниципальное правотворчество: научно-методическое пособие / Авт.коллектнв: Кабышев СВ., Козюк M.H. - М.: Формула права, 2000. С.7
4 организации местного самоуправления, несистематизированность
федерального законодательства о местном самоуправлении, недостаточная
проработанность и как следствие неясность таких важных процедур в сфере
местного самоуправления, как, например, использование непосредственной
демократии в осуществлении народом муниципальной власти.
Анализ указанных и иных проблем позволяет сделать вывод о наличии глубокого системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации2. На те или иные аспекты кризисных явлений в последние годы все чаще указывалось в исследованиях авторских работ.3
Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из углубленного теоретического осмысления, с одной стороны, причин возникновения проблем в развитии местного самоуправления, с другой стороны, предложенных путей реформирования местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе, в том числе с точки зрения соответствия их действующей конституционной модели местного самоуправления.
Следует признать, что актуальность исследования обусловлена также и тем обстоятельством, что реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации в свете разработанных предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Принятые федеральные законы от 6 октября 2003 года №13 №3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
2 См.: Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. Доклад
рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации Государственного
совета Российской Федерации. M.2002
3 См.: напр.: Выдрин В.И. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике (конституционно-правовой
аспект). Автореф. дис. докт. юрид. наук. М.: 1998; Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного
самоуправления в РФ. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М.: 2000; Нудненко Л.А. Институты
непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Автореф. дис. док. юрид. наук. М.: 2001 и
Др.
5 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» создали правовой задел, который
обусловил необходимость в кропотливой работе по уточнению и приведению
в соответствие большого массива действующего законодательства.
В рамках проводимой фундаментальной реформы федеративных
отношений и местного самоуправления указанные законы определили
структуру и полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их
финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного
самоуправления. Были приняты федеральные законы в области бюджетного и
налогового законодательства, устанавливающие разграничение бюджетных и
налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а
также определяющие формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов
других уровней. Для формирования и развития новой системы
государственного устройства и управления пересмотрено и приведено в
соответствие с новыми требованиями федеральное законодательство,
регулирующего полномочия органов власти всех уровней.5
Вместе с тем, в процессе происходящих преобразований в обществе
наблюдается другая тенденция. Как отмечается, «сегодня, когда в российском
обществе проявляется определенная политическая «усталость», «апатия», а в
См., напр.: Федеральные законы от 20.08.2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. №34. ст. 3535; от 29.07.2004 г. №95-ФЗ «О внесении изменений в часта первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах» // СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3231.
* См., напр.: Федеральные законы от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполн ительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»//СЗ РФ. 2005. N 1.Ст.25 (ч.1);от 19 июня 2004 года N53-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст.2484.
политике явно прослеживается тенденция к свертыванию реальной демократии, особое значение приобретают вопросы о демократических принципах организации власти и использовании форм непосредственного народовластия, в том числе на низовом- муниципальном уровне.6 Поэтому в немалой степени рассмотрению теоретических аспектов стали формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении, которые обусловили содержание диссертационного исследования и определили его актуальность.
Общий замысел реформы местного самоуправления, а также декларируемые ее базовые принципы имеют, бесспорно, позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическая их реализация выявляет множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков, которые чаще всего скрываются в контекстах. Они начинают проявляться при первых шагах реализации реформ и могут дать результаты, прямо противоположные изначальным замыслам.
В связи с чем, возникает насущная потребность в правовом анализе как норм федерального законодательства, регулирующие вопросы местного самоуправления, так и правотворческой, и правоприменительной деятельности различных субъектов в сфере местного самоуправления на современном этапе его реформирования. Необходимо как можно раньше выявить возникающие проблемы, выработать подходы к их решению, в отдельных случаях внести в действующее законодательство необходимые коррективы и восполнить существующие пробелы. Полагаем, что проведенное нами исследование, сделанные в нем выводы и предложения представляют определенный интерес в рамках разрешения указанных проблем с целью совершенствования законодательства о местном самоуправлении.
6 Иванченко А.В. Предисловие. // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб.науч.трудов. - М.: ИД «Юриспруденция», 2004. С.4
7 Степень научной разработанности и круг использованных
источников. Несмотря на значительное количество монографической и
публицистической литературы по вопросам теории и практики местного
самоуправления, проблемам эффективности его функционирования,
предлагаемым направлениям реформирования системы публичной власти на
муниципальном уровне, современные правовые аспекты реформирования
форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления,
получившие в настоящее время не только нормативное закрепление, но и
имеющие уже определенную практику применения, не были подвергнуты
тщательному научному исследованию.
Понять сущность и особенности российского местного самоуправления, оценить деятельность по его реформированию невозможно без уяснения его генезиса. Потому особое внимание при диссертационном исследовании уделялось публикациям дореволюционного и послереволюционного периодов. Среди них выделяются работы В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, Б.Н.Чичерина.
Теоретико-правовую базу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых-правоведов, в которых анализируются проблемы современной доктрины местного самоуправления в Российской Федерации и совершенствования его основ. Среди них труды: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева. И.В. Бабичева, М.В.Баглая, О.В.Берга, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, А.ГЛЗоронина, И.В.Выдрина, С.А.Глотова, В.А.Горожанина, Т.Д.Говоренковой, Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, И.А.Конюховой, Е.С.Шугриной, А.Н.Кокотова, В.И.Фадеева, А.Н.Костюкова, Н.В .Постового, Б.С.Эбзеева.
Методологические основы диссертационного исследования представляют собой совокупность общенаучных и частнонаучных методов. В частности, широко применяются диалектический, системно-функциональный,
8
сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-
социологический, статистический и иные методы исследования.
Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа указанных выше современных конституционно-правовых аспектов реформирования местного самоуправления в Росолйской Федерации.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе и определение основных направлений в совершенствовании институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Автор отдает приоритет формулированию теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности непосредственного осуществления населением местного самоуправления как особой формы публичной власти, а также выработке практических рекомендаций для учета в дальнейшем совершенствовании механизма реализации волеизъявления населения при принятии решений по вопросам местного значения.
Исходя из цели исследования, определеныосновные задачи:
проанализировать динамику и состояние конституционно-правовых основ местного самоуправления и установить роль федерального и регионального законодательства в регулировании вопросов организации местного самоуправления;
проанализировать правовые позиции Конституционного Суда РФ, раскрывающие природу местного самоуправления как особой формы публичной власти и указывающие на ее основные признаки;
3) определить элементы системы непосредственной демократии в
местном самоуправлении в разрезе законодательной доктрины о формах
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и
участия в его осуществлении;
4) раскрыть особенности субъектного состава в осуществлении
местного самоуправления посредством форм непосредственной демократии;
5) сформулировать практические рекомендации по совершенствованию
правового механизма обеспечения гарантий конституционного права на
осуществление населением местного самоуправления.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения в сфере законодательного регулирования организации местного самоуправления, складывающиеся в процессе непосредственного осуществления населением своей власти.
Предметом исследования выступает законодательное обеспечение организации местного самоуправления на современном этапе развития российской государственности, а также природа, организация и функционирование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой
комплексное государственно-правовое исследование проблем
законодательного регулирования в сфере местного самоуправления, а также развития форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления на этапе реформирования российского общества.
На основе обобщения накопленного теоретического и практического опыта построения местного самоуправления в России диссертантом выделены основные проблемы осуществления форм непосредственной демократии на муниципальном уровне и предложены конструктивные способы их решения. В диссертационной работе особое место и внимание было уделено исследованию правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по актуальным вопросам местного самоуправления.
Анализ теоретических вопросов, обобщение современной практики местного самоуправления определили ряд выводов и предложений по
10 юридическому обеспечению развития местного самоуправления и
совершенствованию его правовой основы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исходя из смысла текста пункта «н» статьи 72 российской
Конституции, согласно которому предметом совместного ведения Российской
федерации и ее субъектов является определение общих принципов
организации местного самоуправления, федеральный законодатель не
наделен правом регулировать все вопросы организации местного
самоуправления. Прослеживаемая тенденция централизации федерального
законодательства в регулировании ряда вопросов организации местюго
самоуправления указывает не только на область местного самоуправления, но и
на установление порядка осуществления субъектами Российской Федерации их
полномочий, регламентирование прав и обязанностей региональных органов
государственной власти в решении вопросов местной власти.
При всех прочих условиях определение общих принципов организации местного самоуправления должно давать возможность субъектам Российской Федерации конкретизировать федеральное регулирование в данной области, так как Конституция РФ этому не препятствует, а также осуществлять самостоятельное региональное регулирование вопросов местного самоуправления в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.
2. Делается вывод, что муниципальная власть как особая форма публичней
власти складывается из обособленной компетенции органов местного
самоуправления и населения муниципального образования как субъекта права,
отдельного уровня ее территориальной организации и конституционной
природы своего происхождения. Эти три признака, выделяющие
муниципальную власть как разновидность публичной власти, с точки зрения
автора, можно считать как необходимо-достаточное условие, чтобы определить
местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ
территориальную организацию населения, призванной обеспечить ему
самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.
3. Исследование модели системы институтов непосредственной
демократии, установленной в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-
ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что в основании соотношения форм
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и
форм участия в его осуществлении лежит факт осуществления
муниципальной власти. В законе перечислены соответственно те институты
непосредственной демократии, посредством которых население может
осуществлять принадлежащую ей власть, и те институты, посредством
которых оно не является субъектом власти. Поэтому основанием (критерием)
в дихотомическом расчленении институтов непосредственной демократии на
формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления и формы участия в его осуществлении будет являться
наличие правосубъектности у населения как носителя муниципальной власти.
Именно обособленная компетенция наоеления муниципального образования
как субъекта права в осуществлении местного самоуправления будет являться
основным признаком в формообразовании института непосредственной
демократии, если демократию рассматривать как специфическую, властно-
управленческую, форму (способ) деятельности людей.
4. Автором предлагается уточнить содержание терминов «субъект
местного самоуправления», «субъект непосредственной демократии в
системе местного самоуправления», «субъект муниципально-правовых
отношений» по своему назначению исходя из нормоустановительной
природы определения субъектного состава местного самоуправления. Только
законом может устанавливаться и признаваться то особое юридическое
качество, или свойство, которое позволяет лицу или организации стать
субъектом права.
5. Субъективные права граждан на осуществление местного
самоуправления и права населения на местное самоуправления имеют
12 самостоятельное значение по своему применению. Они различаются по
предмету своего регулирования, прежде всего, в части реализации в
механизме осуществления публичной власти. Поэтому вопрос о
приоритетности права на осуществление местного самоуправления между
ними стоять не может в силу объективных обстоятельств, так как отдельный
гражданин и население - это разные субъекты права. Их отличает друг от
друга наличие правосубъектности, которая может принадлежать только
субъекту муниципальной власти. Население как субъект местного
самоуправления обладает правосубъектностью принимать решения
публично-властного характера в отличие от человека и гражданина. Поэтому
субъект власти это не одно и тоже, что субъект права. Субъект местного
самоуправления не есть одно и тоже, что субъект муниципально-правовых
отношений.
6. Роль институтов непосредственной демократии в осуществлении
местного самоуправления определяется их целевым назначением в системе
местного самоуправления. Говоря о роли непосредственной демократии в
осуществлении местного самоуправления, автор предполагает, прежде всего,
только те формы участия населения в механизме принятия решений, которые
конкретно определяют материально-правовое содержание волеизъявления
субъекта и обуславливают определенные последствия как юридического, так
и социального характера. Институты непосредственной демократии в системе
местного самоуправления, предусмотренные действующим
законодательством, оправдывают свою необходимость по своему назначению
только в двух формах- это муниципальные выборы и голосование по отзыву
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления.
7. Предлагается ввести в законодательство положение, закрепляющее за
населением муниципального образования как субъекта местного
самоуправления право обязательного утверждения муниципальных правовых
актов органов местного самоуправления по наиболее важным вопросам
13 местного значения. К важным вопросам следует отнести: 1) принятие устава
муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2)
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии
с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 3) принятие
планов и программ стратегического развития муниципального образования.
Полученные выводы соотносятся с целями и задачами исследования. В его рамках были также выявлены направления для дальнейших исследований в области местного самоуправления, в том числе, и по тем вопросам, которые были предметом настоящего исследования. Это обусловлено, прежде всего, тем обстоятельством, что феномен местного самоуправление характеризуется неоднозначностью и многогранностью, а в рамках одного исследования невозможно охватить все аспекты даже отдельных его институтов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем, возникающих на современном этапе реформирования местного самоуправления, формулировкой конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Представленные в диссертации идеи, касающиеся развития форм непосредственной демократии на муниципальном уровне, существенно дополняют имеющиеся научные знания в области самоуправленческой деятельности. Синтезированный материал позволяет продолжить изучение процесса становления местного самоуправления в России, а также актуализировать основные проблемы современного состояния самостоятельной ветви публичной власти.
Сделанные выводы и предложения касаются проблем повышения качества правового регулирования местного самоуправления, оптимизации процесса его реформирования.
14 Материалы диссертационного исследования могут быть использованы
органами местного самоуправления и органами государственной власти в
работе по совершенствованию законодательной базы, в работе по устранению
правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а
также при подготовке специалистов в области государственного и
муниципального управления, в том числе при преподавании
конституционного права Российской Федерации, м>ниципального права
Российской Федерации, спецкурсов в рамках этих юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования Основные положения диссертации и выводы по исследуемой теме изложены автором в опубликованных работах, используются в учебном процессе при проведении занятий по общей теории права и государства, конституционного права и муниципального права. Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались в докладах и обсуждались на общероссийских, вузовских и межвузовских конференциях, семинарах и на заседаниях «круглого стола».
Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список литературы.
Правовая регламентация местного самоуправления в современных политико-правовых условиях
В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 от 6 октября 2003 г. правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Иными словами, правовые основы местного самоуправления составляют международные документы и акты трех уровней российской власти.
В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция Российской Федерации8 и Европейская хартия местного самоуправления. Исходные положения правового регулирования местного самоуправления Российской Федерации содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. Таким актом следует назвать принятую Советом Европы октября 1985 г. и ратифицированную Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. Европейскую хартию местного самоуправления.
Местное самоуправление, согласно Хартии, составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».
Европейская хартия, обобщив мировой опыт, определила три главных юридических элемента - природу, предмет и субъект местного самоуправления. Согласно преамбуле Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. (абзац 5), природу местного самоуправления составляет право граждан участвовать в управлении государственными делами. Под субъектом местного самоуправления подразумеваются органы местного самоуправления, которые являются одной из основ любого демократического строя (преамбула, абзац 4), созданы демократическим путем, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств (преамбула, абзац 9). Под предметом понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею (пункт 1 статья 3). Исходя из этого и определено понятие местного самоуправления.
Учитывая также, что формой государственного устройства современной России является федерализм, то соответственно встает вопрос о самостоятельной компетенции субъектов местного самоуправления в регулировании общественными процессами. Центральным моментом здесь выступает положение Европейской хартии местного самоуправления, закрепляющий принцип субсидиарности, сформулированный в пункте 3 статьи 4: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии». Данный принцип предполагает, что инстанции, стоящие над муниципальными образованиями, то есть федеральные и региональные органы власти, берут на себя осуществление только тех полномочий, которые не могут быть выполнены на более низком уровне власти. Практическое воплощение в отношении федеративного строительства принцип субсидиарности впервые был конституционно закреплен в Германии в 1992 г.: «Для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократии, правового государства, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности». Сегодня федералистское будущее России активно обсуждается именно на основе этого принципа. Идеи субсидиарности используются и при укреплении федерализма, и при построении системы отношений между государством и местным самоуправлением.
Особенности разграничения федерального и регионального законодательства в регулировании вопросов организации местного самоуправления
В федеративных государствах законодательная регламентация местного самоуправления, определение принципов его организации осуществляются, как правило, субъектами федерации. Примером данному утверждению является организация местного самоуправления в развитых демократических странах «Нового» и «Старого» Света. «В конституциях традиционных федеративных государств вопрос об органах местного самоуправления просто игнорировался, -констатирует эксперт Совета Европы Ж.Марку - поскольку их функционирование относилось к компетенции союзных образований. Поэтому в федеральных конституциях США, Канады и Швейцарии не содержалось никаких положений об образе деятельности органов местного самоуправления».2 В этом отражаются идеи федерализма, разделения и децентрализации власти. Действительно, ведь тот же закон субъекта федерации может учесть региональную специфику построения системы муниципальной власти, муниципальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой им региональной государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта федерации.
После вступления в силу Конституции 1993 г., закрепившая положения о признании и гарантировании института местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении стало формироваться практически одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых регионах даже с шкоторым опережением по сравнению с ним.
В соответствии с принципами федерализма Конституция России закрепила разделение предметов ведения между Российской Федерацией и еесубъектами, установив сферы исключительного ведения Российской Федерацій (ст.71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) и всю полноту государственной власти субъектов Федерации вне указанных предметов ведения (ст.73). В согласии с этими предметами ведения установлены и сферы законодательства: по , исключительным предметам ведения Российской Федерации, включающее федеральные конституционные законы и федеральные законы (чЛ ст. 76); по предметам совместного ведения «рамочные» федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76); собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации, включая законы и иные нормативные правовые акты (ч.4 ст. 76).
Принятие Конституции 1993 года потребовало приведение в соответствие с ней и с учетом изданных указов Президента Российской Федерации о реформе местного самоуправления федерального законодательства. На федеральном уровне был принят базовый для организации местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов в его развитие44. Это, в свою очередь, предопределило планомерный нормотворческий процесс становления региональной правовой системы, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления. По определению ряда авторов принятие специализированного Федерального закона о местном самоуправлении «дале? новый импульс развитию регионального законодательства о местном самоуправлении. Во-первых, он определил сферу соответствующего нормотворчества субъектов Федерации, назвал те законы, которые им надлежало принять. Во-вторых, он оставил субъектам Федерации возможность в ряде вопросов развивать и дополнять федеральное регулирование».
Конституционные принципы федерализма обусловливают необходимым проведение анализа полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в регулировании вопросов местного самоуправления в трех аспектах: определения его места, принципов организации и принципов осуществления. Возникает вопрос о степени закрепления в Конституции России разграничительных норм для каждой из них.
Органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и российская Конституция не содержит положений, указывающих на отнесение местного самоуправления к предметам ведены Российской Федерации ни по одной из указанных процедур. Однако в статье 72 содержится норма об отнесении к предмету совместного ведения «установление общих принципов организации системы органов государственной влхти и местного самоуправления» (п. «н» ч. 1). Содержание пункта «н» не позволяет однозначно определить его применимость к указанным процедурам. В соответствии с формальной логикой, поскольку нет упоминания в тексте ключевого слова «осуществление», норма пункта «н» не применяется к процедуре осуществления самоуправления. Применимость нормы к процедуре установления места местного самоуправления и (или) к процедуре его организации требует своего рассмотрения.
Современная законодательная доктрина в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении
В науке конституционного права при обозначении разновидностей осуществления непосредственной демократии используют одинаковые по значению термины как «форма», так и «институт». Понятие «институт» (от лат. Institutum установление, учреждение) в научной литературе имеет разнообразное значение. В частности, этому понятию уделяется особое место в социологии, политологии, а также правовой науке, там, где речь идет об институциональной организации каких-либо социальных явлений.
Анализируя ряд авторов, в основном западной школы, в их исследованиях по данному вопросу И.Н.Гомеров выделяет в понятии «института» ряд особенностей. У Я.Щепаньского вся совокупность этих значений сводится к четырем основным: I) институт - это определенная группа людей, выполняющих общественные функции; 2) институт - это определенные организационные формы комплекса функции, выполняемых некоторыми членами группы от имени всей группы; 3) институт - это совокупность материальных учреждений и средств деятельности, позволяющих некоторым уполномоченным индивидам выполнять общественные и безличные функции, имеющие целно удовлетворение потребностей или регулирование поведения членов группы; 4) институт- это некоторые роли, особенно важные для группы. Во всех этих подходах просматриваются общие элементы. Социальные институты являются системами учреждений, в которых определенные люди наделены полномочиями для выполнения определенных общественных и безличных функций.
У Т.Парсонса институт - это структурная сторона любых общественных явлений, в отличие от их функционально-процессуальной стороны. Согласно концепции А.Ориу, МПрело, Ж.Бюрдо институты суть идеи, объединяющие те или иные группы людей. Среди вышеперечисленных диссертант отметил бы позицию М.Прело, который проводит различие между «институтами-организациями» или «институтами-личностями», с одной стороны, и «институтами-вещами» или «институтами-механизмами», с другой стороны. Институты первого типа рассматриваются как «человеческий коллектив, который объединен идеологией или общей потребностью и подчинен признанному авторитету и установленным правилам, тогда как институт второго типа представляет собой «не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, а просто систему правовых норм».
Несколько иной взгляд на институт выделен у М.Дюверже. Здесь институт- это совокупность идей и верований, обычаев и поведения, а также материальных элементов- знаков отличия, эмблем, зданий, имуществ и т.д., образующих взаимосвязанное и организованное целое, напр., семья, брак, политическая партия, парламент. В данном понятии выделяются две черты: с одной стороны, органический характер (все элементы института образуют определенную совокупность), с другой стороны, длящейся характер (институт существует дольше, чем каждый из составляющих его членов, он их переживает, распространяясь на несколько поколений). Все институты представляют собой одновременно структурную модель и совокупность коллективных представлений, имеющих связь с ценностями.
М.Леви определяет институты как формальные соглашения, подкрепленные полномочиями одного лица или группы лиц, формально обладающих властью, и достигнутые между группами людей, поведение которых регулируется применением четко определенных правил и процессом принятия решений.
Правосубъектность населения муниципального образования в условиях осуществления муниципальной власти
Как было отмечено выше, демократия является специфической, властно-управленческой, формой (способом) деятельности. Именно, посредством властно-управленческой деятельности устанавливаются механизмы формирования определенных связей и отношений между участниками демократических процессов в целях достижения желаемых ими конечного результата.
Кроме того» осуществление местного самоуправления как проявление публичной власти в решении вопросов местного значения обеспечивается его реальными участниками в механизме народовластия. Данные участники, вступая в определенные отношения и связи между собой, вырабатывают необходимые формы взаимодействия в процессе управления собственными делами. Основным элементом в механизме таких взаимодействий выступают сами участники того или иного процесса, которые, вступая в определенные отношения между собой, осуществляют властно-управленческую деятельность как субъекты.
Само словосочетание «непосредственная демократия в системе местного самоуправления» предполагает ограничительное толкование данной категории, потому что включает в свой состав только тех субъектов, которые непосредственно входят в структуру определенного системного образования - местное самоуправление. Ведь состав субъектов непосредственной демократии по своему составу шире и включают в себя помимо системы местного самоуправления другие системные образования общественного и государственного устройства (трудовые коллективы, политические организации, избирательные объединения, субъекты РФ, само государство и другие). Поэтому, из этого состава мы должны выделить только тех субъектов, которые имеют отношение к непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Это и будет исследованием одной из задач, которая вытекает из общей структуры настоящей работы.
Прежде всего, возникает вопрос: кого можно относить к субъектам местного самоуправления? Какие требования выдвигаются при определении этих субъектов? Как они (субъекты) соотносятся между собой?
В научной литературе и практике законодательного регулирования можно встретить различные точки зрения, устанавливающие субъектов местного самоуправления, среди которых имеются как неоспоримо признаваемые всеми, так и различающиеся в своей интерпретации по составу субъектов, их классификации.
Субъекты местного самоуправления могут быть определены только через отношения, возникающие в системе местного самоуправления. Свойства, которые выделяют субъекта как такового, состоят в том, чтобы он был активно действующим в этих отношениях, обладал сознанием и волей, т.е. являлся источником возникающих конкретных отношений. Отношения могут иметь как общественный характер, складывающееся, в основном, естественным, стихийным путем, регулируемые социально-практической деятельностью самих людей, так и властно-урегулированный характер, целенаправленно упорядоченный, преднамеренно установленные волевым воздействием. Последние, имеющие в своей основе конституционно-правовую природу, считаются правовыми, в частности, урегулированные нормами права или, по-другому, государственно-производными.
«Источником создания и реорганизации местного самоуправления -подчеркивается Н.В.Витруком - является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления». Поэтому применительно к институту местного самоуправления российского образца, как и в случае проявления муниципальной власти, как представляется, необходимо исходить из нормоустановительной природы определения субъектного состава местного самоуправления. «Не природа, ни общество, а только государство в действительности определяет, кто и при каких условиях может быть субъектом права, а следовательно, и участником правоотношений, какими качествами он должен обладать. Только законом может устанавливаться и признаваться то особое юридическое качество, или свойство, которое позволяет лицу или организации стать субъектом права».
В то же время субъект права имеет сущностную характеристику. В источнике по общей теории права С.С.Алексеев приводит следующие признаки субъекта права.
Во-первых, лицо (индивиды, организации), которое способно выступать носителем субъективных юридических прав и обязанностей, долино обладать определенными качествами, которые связаны со свободой воли индивида, коллектива людей. К ним относятся: внешняя обособленность; персонификация (выступление вовне в виде единого лица); способность вырабатывать, выражать и осуществлять персонифицированную волю.
Во-вторых, это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм. Юридические нормы образуют обязательную основу выступления лиц как субъектов права, а сами лица должны обладать правосубъектностью (способностью быть субъектом права).
