Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Философия системности в федеративном государстве
1. Философско-мето дологические аспекты элементно-структурного анализа государственно-правовой системы Российской Федерации 20
2. Общая характеристика внутрисистемных связей федеративной государственно-правовой системы. 62
3. Становление и развитие новой системы российской федеративной государственности 103
Глава 2. Единство системы государственной власти Российской Федерации
1. Системное единство государственной власти как гарантия государственно-правовой целостности Российской Федерации 148
2. Система органов государственной власти в Российской Федерации 182
Глава 3. Местное самоуправление и государственная власть
1. Муниципальная власть как форма единой публичной власти в государстве 239
2. Государственный контроль и местное самоуправление 279
Глава 4. Разграничение компетенции как децентрализация единой государственной власти Российской Федерации
1. Конституционно-правовые принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации 309
2. Проблемы правового регулирования разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации 346
3. Механизмы разрешения споров о компетенции 389
Заключение 418
Список нормативных актов и литературы 421
- Философско-мето дологические аспекты элементно-структурного анализа государственно-правовой системы Российской Федерации
- Системное единство государственной власти как гарантия государственно-правовой целостности Российской Федерации
- Муниципальная власть как форма единой публичной власти в государстве
- Конституционно-правовые принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
Введение к работе
.
. - , - , .
- , . .
- , . , , - , , , , , . , ,
, , , .
- , , , .
, , , , , . , , , , .
, , , , , ; .
, , , ,
. - .
- ; , . , , . , , , - . - - .
, - . - ( 2002 .).
. , - , , , , , .
, :
- , ;
, - ;
- , - ;
- , , ;
, , - ;
- , , , , ;
- , , ;
- , -, , ;
- , ,
, ;
- ;
- , , ;
;
, .
, , , , .
. . , ,
- , - , , . - - .
: , , -, .
- .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , B.C. , .. , .. , .. , . , : .. , .. , .. , .. , .. , .. , . , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. .
- : .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. .
, .. , .. , .. , .. ,
.. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. .
- , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. . : .. , .. , .. , .. , .. , .. .
- , , , . , . , . , . , . , . , . , . , . .
, , , , , , , .
, , , , . ,
. ( , , , , .). .
, .
- , - . - , , .
, :
1. -
, , - . , - - , , . , , - - , . - ,
, - . - , .
2. -
, . - . . - ( ), - . - , , , . , , , . . , , . - . () - . , ,
, , .
3. -
,
, . -
.
.
,
-
.
-
.
.
-
- ,
- ,
.
- .
4.
,
,
.
, ,
, , ,
.
, ..
. . - , , , . , -, .
5.
, .. , . , , , , , . , . () . - , - . . . . ,
- . () , - , . . .
6. -
, . . - . . . . , , , . .
, . - .
7.
,
, ,
,
.
.
,j|
, . .
8. -
-
.
, -
, , , - , , ,
' ,
, ,
, , - , . .
9.
. , , , . . , , . - , ( ) , . . , . . .
, , - -.
10. , , , , , , - . , , , , , , , , . , , , , , , , , , , , - .
. .
, , ,
, , , .
, ,
,
,
.
:
.
, , .
,
, ,
,
.
)
.
.
'
.
* ,
, .
- , .
, ,
- , , , , , ,
, , ,
, - , , .
. , , , , .
Философско-мето дологические аспекты элементно-структурного анализа государственно-правовой системы Российской Федерации
Эвристическая ценность системного метода познания проявляется в идее целостности системы, выявлении и описании многообразия отношений системы с внешней средой, наиболее существенных корреляционных, субординационных и других связей между целым и его частями, а также последних между собой, определении места и роли каждого звена системы в общей работе государственно-правового механизма, формировании представления о том, что функционирование системы определяется взаимодействием происходящих внутри нее процессов изменения и стабилизации, обновления и сохранения, что длительное нарушение их оборачивается разрушением всей целостности системы . Системный подход позволяет представить государственно-правовую жизнь не как механический конгломерат государственных органов, правовых норм, принципов, правоотношений и т.д., а как закономерно-единое целое, каждый элемент которого выполняет строго определенную роль, занимает свое место в государственно-правовом пространстве. В системном видении любого исследуемого объекта заложено его адекватное и глубокое осмысление, восприятие в динамике, в социальной деятельности.
В правовой науке целесообразность и необходимость применения системного метода довольно обстоятельно обоснована в работах С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, Д.А. Ковалева, И.С. Самощенко, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Л.Б. Тиуновой и других авторов3. Важная роль категориального аппарата теории систем в познании государственно-правовых явлений показана в трудах А.Б. Венгерова, В.П. Казимирчука, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Ткаченко и других авторов .
Системный анализ государства и права зависит от того, что собственно понимается под государственно-правовой системой как комплексным явлением. Термином «государственно-правовая система» охватывается сложнейшая совокупность компонентов, включающая государство как носителя государственной власти5, а также образующих в целом правовую систему правопонимание, правотворчество, правовой массив и правоприменение6. В целостном системном восприятии это вся государственно-правовая материя в статике, динамике и развитии. Понятие государственно-правовой системы отражает реальную структурированность государственно правовой целостности, ее функционирование и развитие, создает предпосылки углубления теоретических знаний и практического совершенствования системности государственно-правовой действительности. Данное понятие фиксирует государственно-правовую реальность со стороны ее «внутренней и внешней организации, структурных элементов, динамического состояния, механизма действия, эффективности» .
Системе органов государства и правовой системе в отечественной литературе посвящено немало содержательных, интересных работ. Пожалуй, ни одно другое направление в юриспруденции не привлекает столь пристального и постоянного внимания исследователей. И это понятно, поскольку роль государства, эффективность его деятельности (и в связи с этим значение права) предопределяется в большей мере тем, насколько точно, научно обосновано, с учетом происходящих фундаментальных изменений в политической системе общества, требующих учета и адекватного отражения в государственно-правовом регулировании, осмыслены исходные начала государственности, связи между правом и государством, между государством и обществом.
Понимание государства и права как целостной социальной системы со своими элементами, системообразующими связями в современной научной литературе довольно распространено. Предметом научных исследований в юриспруденции является не только государственная и правовая система, но и своеобразная система «человек - общество - право - государство», система взаимодействия экономических, правовых и политических отношений, а также проблема социальной ценности государства и права и их места в современной цивилизации .
Системный подход к пониманию природы федеративного государства как упорядоченной организации в обществе государственной власти по праву признается одним из фундаментальных методов познания . Государствоведами анализируется не только все государство в целом, но и его важнейшие составные части, каждая из которых, рассматривается, с одной стороны, как подсистема целостной государственной системы, а с другой стороны, как самостоятельная система, имеющая в свою очередь подсистемы на следующем уровне1 .
В иерархических системах, к которым относится объект настоящего исследования, элемент тоже рассматривается как система со своим обособленным внутренним строением. Элемент обладает множеством свойств, поэтому он может функционировать в разных системах. Среди этих свойств выделяются прежде всего такие, которые связаны с функционированием элемента в данной системе. Федеральные и региональные институты государственности как подсистемы единой государственно-правовой системы имеют свою собственную структуру, т.е. внутренне организованы и обособлены друг от друга. Взаимосвязи данных подсистем обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне в качестве специфического единого целого. Но и они, в свою очередь, включают в себя системы (органов государственной власти, законодательства).
Системное единство государственной власти как гарантия государственно-правовой целостности Российской Федерации
Вопрос о государственной власти как неотъемлемом атрибуте государства, ее признаках, свойствах и субъектах занимает в юридической науке центральное место. В условиях федеративного государства данный вопрос приобретает принципиальное значение в контексте сохранения его единства и целостности.
Понятие государственной власти является системной категорией науки конституционного права. В юридической литературе предлагается немало определений государственной власти344. Характеризуя качественные признаки государственной власти, ученые подчеркивают ее организационное оформление, суверенность и единство. Поскольку же качество в философском понимании есть органически единая система существенных свойств явления, свойства или качественные признаки единого понятия «государственная власть» образуют системное целое, выражающее качественную определенность самого явления, т.е. государственной власти. Таким образом, термин «система государственной власти» в полной мере отражает ее организацию, структурные элементы, внутренние и внешние связи, динамическое состояние, механизм действия, ориентированный на решение определенных задач.
В современных условиях повышения значимости государства в решении общесоциальных проблем представляется методологически правильной позиция Ю.А. Тихомирова, утверждающего, что неудачи государственных реформ в России можно объяснить недооценкой системности (выделено нами - С.Н.) государства, государственной власти345.
В понятийном ряду отечественной общей теории государства традиционно используется термин «механизм государства» («механизм государственной власти», «государственно-властный механизм»), в который разные ученые вкладывают различный смысл, либо отождествляя его с государственным аппаратом как совокупностью государственных органов346, либо полагая более уместным применять данный термин не для структурного описания системы государственных органов, а для уяснения функциональной специфики государственного аппарата, т.е. механизма осуществления государственной власти .
Ю.А. Тихомиров, отмечая, что понятие «механизм государства» воспринимается как системообразующее, определяет его как структурно оформленную систему средств государственного воздействия на общественные процессы . Думается, в данном контексте механизм государственной власти -есть система средств реализации этой власти или, по словам В.Е. Чиркина, «система властвования»349. В этой связи представляется логичным понимать под системой государственной власти именно государственный механизм в вышеуказанной трактовке. С.А. Комаров пишет: «Государственный механизм можно назвать «государственной властью»350. Необходимо уточнить, что власть как возможность, способность оказывать воздействие, управлять обществом не есть само воздействие, а только средство социального управления, «средство организации целенаправленной совместной деятельности»351. И только в системном рассмотрении государственная власть представляется в динамике, как процесс, механизм воздействия на общество, ориентированный прежде всего, как отмечалось в первой главе настоящей работы, на стабильность и устойчивость. Именно в термине «система государственной власти» отражаются структурно-функциональные особенности государственной власти.
Основы государственной власти всегда закреплялись в российских конституциях. Действующая Конституция Российской Федерации содержит характеристики государства, государственных органов, принципов осуществления государственной власти. Примечательно, что в семи статьях Конституции в отношении государственной власти так или иначе употребляется слово «система»: «система государственной власти» (ч. 3 ст. 5); «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. «г» ст. 71); «система органов государственной власти» (п. «н» ч. 1 ст. 72); «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» (ч. 1 ст. 77); «система исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77); «судебная система Российской Федерации» (ч. 3 ст. 118); «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему» (ст. 129).
Термин «система государственной власти» в отличие от других схожих терминов помещен в статью, относящуюся к основам конституционного строя. Таким образом, можно с уверенностью сказать, что система государственной власти является составной частью государственно-правового института основ конституционного строя, обязывающего государственную власть обеспечивать Российской Федерации характер правового государства.
Конституционные термины «система государственной власти» и «система органов государственной власти» не совпадают полностью, поскольку они соотносятся как система и подсистема, целое и часть. Под системой органов государственной власти Российской Федерации обычно понимается совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления тел государственной власти . Понятие же «система государственной власти» — более широкое. Помимо совокупности государственных органов (аппарата государства ), представляющих собой институциональный элемент государства, определенное субъектное выражение государственной власти, оно охватывает признаки, свойства государственной власти, принципы и механизм ее осуществления, условия деятельности системы органов государственной власти, т. е. политику государства в целом. Можно утверждать, что система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти.
Муниципальная власть как форма единой публичной власти в государстве
В предыдущей главе была рассмотрена политико-правовая природа государственной власти, имеющей двухуровневую структуру - федеральную и субъектов федерации. Было бы неправильным утверждать, что государственно-правовая система заканчивается на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку ее элементы в той или иной форме должны присутствовать на всех уровнях их территориального деления. На местном уровне функционирование государственно-правовой системы имеет свои особенности, обусловленные, в первую очередь, значительной вовлеченностью населения в решение вопросов местного значения. Муниципальная власть как разновидность публичной власти не может быть выведена из единой системы власти и правовой системы.
В юридической литературе достаточно распространен взгляд на местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти 5, как власть самоорганизующегося местного населения. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию местное самоуправление называется «не только сферой самоорганизации жителей, но и специфическим уровнем власти»55 .
Сущность местного самоуправления и его место в государственно-правовой системе, как известно, понимается в научных кругах по-разному . Анализируя различные теории местного самоуправления и преломляя их в современной российской действительности, довольно затруднительно однозначно определить природу местного самоуправления как муниципальной власти.
Конституция Российской Федерации, определяя механизм народовластия, выделяет в нем прямую форму демократии, а также опосредованное осуществление народом власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление наряду с государственной властью выступает формой единой власти народа . В соответствии со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, государство на самом высоком правовом уровне признает местное самоуправление в качестве самостоятельной и организационно обособленной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, Конституция посредством учреждения института местного самоуправления логически завершает организацию власти в государстве, определяя иерархию управления в качестве принципа разделения властей по горизонтали 55. Местное самоуправление как одно из средств и непременных условий социального управления предстает первичным властным институтом (муниципальной властью), «фундаментом российской системы народовластия» , служащим инструментом демократизации государственной и общественной жизни страны.
В Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных (в некоторых источниках данное слово переводится либо «государственных», либо «общественных», что, безусловно, влияет на научную интерпретацию правовой природы местного самоуправления - С.Н.) дел в интересах своего населения» . Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерацией самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 2).
Ученые выделяют ряд признаков, которыми обладает и государственная, и муниципальная власти как разновидности публичной власти558: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем лицам, находящимся на ней; возможность использования средств нормативно институированного принуждения; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета559.
Принципиальное значение в вопросе о соотношении муниципальной и государственной властей имеет закрепленная Европейской хартией и названным Федеральным законом формула о государственных полномочиях, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В таком случае управление государственными делами не может не носить государственный характер.
Сущностные характеристики местного самоуправления, «отличающие его от центральной правительственной власти», подмечали русские государствоведы прошлого тысячелетия. Так, Л.А. Велихов называл среди них такие, как различие в характере власти («центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать», органы же местного самоуправления - «власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью»); ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению; самостоятельность источников средств; территориально ограниченный выборный принцип560. Ученый особенно подчеркивал значимость непосредственной заинтересованности местных жителей в успешной деятельности органов местного самоуправления и развитие в гражданах самодеятельности и готовности знакомиться с общественными делами, содействовать управлению всеми силами, как своему собственному делу561.
В современной интерпретации муниципальная власть предстает как разновидность самоуправления вообще, как форма социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля .
Из приведенных выше определений местного самоуправления вычленяются обычно следующие особенности муниципального уровня власти, отличающие его от государственной власти: более тесная связь местных органов с населением; совпадение объекта и субъекта управления; практическое отсутствие политических функций; невозможность самостоятельно устанавливать свою компетенцию; отсутствие права осуществления законодательной и судебной властей; отсутствие строгой иерархии и соподчиненности в системе органов местного самоуправления; осуществление деятельности не от имени государства,
Конституционно-правовые принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является весьма сложной проблемой, поскольку от того, насколько правильно он решен, зависит политическая и социально-экономическая обстановка в стране, а также ее международное положение.
Прежде чем анализировать распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, необходимо определить принципы как исходные нормативно-руководящие начала, на основе которых должно осуществляться подобное распределение.
В научной литературе, посвященной проблемам федеративного устройства, обычно анализируются принципы российского федерализма . Что же касается принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, их соотношения с принципами российского федерализма, то этим вопросам уделяется внимания меньше. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации само является одним из конституционных принципов федеративного устройства Российской Федерации. Вместе с тем остальные принципы федеративного устройства, закрепленные в ст. 5 Конституции Российской Федерации, также являются исходными началами для размежевания компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Конституция Российской Федерации не содержит четких, исходных основоположений, непосредственно .касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений. Иногда в литературе можно встретить утверждение, что такие принципы Конституцией установлены, однако их определение не приводится676.
В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» сформулированы основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые согласно ст. 1 действуют при заключении внутрифедеральных договоров и соглашений. Вместе с тем из смысла статей 3-10 вытекает, что многие из закрепленных в них принципов касаются не только договорного распределения компетенции, но и других правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Наряду с этими принципами к принципам разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации следует отнести принцип государственного суверенитета Российской Федерации, анализу которого уделялось достаточно внимания в предыдущих главах, и некоторые другие, сформулированные ниже. Основополагающим принципом распределения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является принцип конституционности, означающий, что конституционный способ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами имеет бесспорный приоритет перед другими правовыми способами - законодательным, договорным. Конституцией закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции отсутствуют прямые указания о допустимости или недопустимости отличий договорного разграничения предметов ведения от конституционного. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Данная норма исходит из ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, провозглашающей высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции.
Поскольку разграничение предметов ведения и полномочий всегда облечено в ту или иную правовую форму, следовательно, принцип конституционности распространяется на правовые акты, регулирующие эти аспекты. Ю.А. Тихомиров выделяет семь критериев соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации, которые, на наш взгляд, имеют значение критериев конституционности разграничения предметов ведения и полномочий: а) отражение конституционных идей и принципов; б) правильное использование конституционных понятий и терминов; в) принятие акта правомочным субъектом; г) учет места акта в правовой системе и требований к его форме; д) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; е) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции; ж) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм .
В силу того, что Конституция является не только основным законом государства и общества, но и выступает как «нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром». Поэтому правовые акты должны исходить именно из такого концептуального понимания Конституции, обеспечивающего единство правовой системы в исходных и базовых позициях правовых актов678.
Критерию отражения конституционных идей и принципов в текущем федеральном и региональном законодательстве соответствуют положения законов, наполняющих конкретным содержанием принципы приоритета прав и свобод человека, народовластия, верховенства права, федерализма, разделения государственной власти, единства системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и другие принципы, составляющие основы конституционного строя России.
