Содержание к диссертации
Ведение 4
Глава I. Правоохранительная функция и государственно-правовой механизм ее реализации (теоретическая и историко-правовая характеристика сущности) 17
1. Правоохранительная функция в системе функций государства 17
2. Правоохранительная функция государства: содержание, принципы, формы реализации 46
3. Органы внутренних дел в госдарственном механизме реализации правоохранительной функции в России 65
4. Органы полиции в государственном механизме реализации правоохранительной функции в развитых зарубежных странах 96
Глава П. МВД Российской Федерации как орган исполнительной власти и субъект правоохранительной деятельности ( государственно-правовая и социальная характеристика сущности) 111
1. Министерство внутренних дел России как орган исполнительной власти Российской Федерации 111
2. Проблемы правового регулирования и правового обеспечения функционирования системы МВД России как субъекта правоохранительной деятельности 124
3. Социально-правовая характеристика, содержание и структура оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел 157
ГЛАВА III. Политико-правовые, социальные и организационные проблемы формирования целей и приоритетов развития и совершенствования системы МВД России (теоретико-правовая и организационная характеристика сущностных
закономерностей) 182
1. Характеристика обстановки в сфере обеспечения правопорядка как объективный фактор реформирования системы МВД России 182
2. Логико-правовые и методологические принципы формирования целей и приоритетов развития и совершенствования системы МВД России 190
3. Политико-правовые и социальные детерминанты формирования иерархии целей и приоритетов развития и совершенствования системы МВД России 213
4. Организационно-правовой механизм реализации целей и приоритетов развития системы МВД России 257
Глава IV. Содержание и основные направления перспективного развития системы МВД России (проблемы практической реализации сущности) 277
1. Концептуальные модели организационно-правового построения и развития системы МВД России как органа исполнительной власти и субъекта правоохранительной деятельности 277
2. Содержание и перспективы развития штабной функции и штабной организации 300
3. Содержание и перспективы развития служб, обеспечивающих раскрытие и расследование преступлений 331
2. Содержание и перспективы развития служб, обеспечивающих охрану общественного порядка и общественной безопасности 343
5. Содержание и перспективы развития внутренних войск 368
Заключение 385
Литература 3 96
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня все более очевидным становится факт, что масштабные социально-экономические реформы в качестве побочного, но, по всей видимости, объективно неизбежного, характерного для переходного этапа, эффекта породили многочисленные социально-негативные явления в криминогенной сфере. Все более остро на повестку дня ставится вопрос о приобретении преступностью характера реальной угрозы национальной безопасности Российской Федерации.
Эта угроза особо остро исходит от организованных преступных групп и преступных сообществ, установивших криминальный контроль над значительной- частью хозяйствующих субъектов, в том числе в финансово-кредитной сфере. Российская организованная преступность активно налаживает международные связи, особенно в сфере наркобизнеса. Ее представители внедряются во властные структуры. Для достижения преступных целей организуются заказные убийства, политические провокации, провоцируются межнациональные конфликты.
Правоохранительным органам, в первую очередь - органам МВД России, до настоящего времени не удалось принципиально изменить ситуацию, преодолеть криминализацию экономики, обеспечить надежное противодействие наркоугрозе, защиту личности и имущественных интересов граждан. Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного этапа развития России, во многом связано с тем, что начавшийся процесс реформирования системы МВД - центрального звена государственной системы обеспечения правопорядка - заметно отстает от общественных реалий, зачастую проводится бессистемно и непоследовательно.
Нельзя сказать, что проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и их реформирования, адаптации к новым общественно политическим, социальным и экономическим реалиям находится на периферии внимания ученых и практических работников.
В разное время к различным аспектам этой проблемы обращались такие видные ученые-правоведы, как А.И.Алексеев, Ю.М.Антонян, М.М. Бабаев, В.З. Веселый, С.Е.Вицин, И.М.Гальперин, А.И.Гуров, С.Э.Жалинский, И.И. Карпец, М.П. Клейменов, Ю.Г. Козлов, В.В. Лунеев, И.Б. Михайловская, В.П. Мурашов, А.С. Никифоров, В.П. Сальников, ЮЛ.Соловей, Г.А.Туманов, B.C. Устинов, Г.Ф. Хохряков и другие.
При всей полезности и продуктивности исследования частных вопросов деятельности правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел, в настоящее время остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к функционированию и перспективам развития системы МВД России, их осмысления с таких теоретико-методологических позиций, которые бы обеспечивали максимально широкое - во времени и пространстве - видение соответствующей проблематики. Такой подход предполагает прежде всего рассмотрение самой правоохранительной деятельности во всем многообразии и противоречивости ее сущностных проявлений, оцениваемых в контексте истории становления и развития правоохранительной функции государства с государственно-правовых, социальных и организационных точек зрения. Традиционный подход к поиску путей повышения эффективности деятельности органов внутренних дел, отсутствие системного видения ее содержания, социальной природы и обусловленности, попытки повысить ее "по частям" непродуктивны и, более того, опасны, так как обрекают систему МВД на нестабильность и неспособность решать возложенные на нее задачи. Изложенное обусловливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Научная цель - системное исследование государственно-правовых и организационных проблем функционирования и перспектив развития системы МВД России как органа исполнительной власти и субъекта правоохранительной деятельности. Прикладная цель - разработка концептуальных моделей перспективного совершенствования правового регулирования, организационно-штатного построения, форм и методов управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, а также организационно-правового механизма их реализации.
Для достижения этой цели поставлены и решены следующие научно-исследовательские задачи:
проведен научный анализ современного положения и прогнозируемых тенденций развития социально-экономической и криминогенной обстановки в Российской Федерации;
исследованы роль и место МВД России в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, а также основные исторические этапы становления и развития данного министерства;
определена и раскрыта суть проблемной ситуации, обусловившей недостаточную эффективность функционирования системы МВД России в ее нынешнем виде и необходимость ее реформирования;
- исследованы логико-правовые и методологические принципы, а также политико-правовые и социальные детерминанты формирования целей и приоритетов развития и совершенствования системы МВД России;
проведена оценка оптимальности распределения функций, возложенных на различные иерархические уровни системы МВД, а также оценка соответствия организационно-структурного построения и штатного обеспечения органов внутренних дел изменившимся социальным приоритетами;
исследованы пробелы и противоречия правовой базы функционирования системы МВД России;
обобщены положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы организаторской, оперативно-служебной и служебно-боевой дея тельности, исследована организация внедрения научных рекомендации и приемлемого в российских условиях передового зарубежного опыта;
обоснована система приоритетов и принципов развития органов и учреждений внутренних дел и внутренних войск;
сформулированы конкретные предложения по направлениям развития системы МВД России в целом, отдельных отраслевых служб центрального аппарата Министерства, МВД - УВД субъектов федерации.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу. Объектом исследования является практическая деятельность органов внутренних дел, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе их функционирования как органов исполнительной власти и субъектов реализации правоохранительной функции государства. Предметом исследования стали, во-первых, государственно-правовые и социальные факторы общественно-исторического развития нашей страны, которые формируют цели и задачи функционирования органов внутренних дел, определяют формы, методы и личностный стиль реализации возложенных на них функций, во-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности системы МВД как исполнительно-распорядительного органа государственной власти, созданного для решения конкретных правоохранительных задач.
Методологическая база исследования представлена различными методами научного познания: индуктивным, дедуктивным, анализа, синтеза, диалектическим, историческим, социологическим, статистическим. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философия, правоведение, социология, криминология, управление) к изучению процессов и результатов деятельности органов внутренних дел.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям. Это теоретическое наследие мыслителей XVIII в. (Ч. Беккариа, Вольтер, В. Р. Мирабо, Ш. Монтескье, Т. Пейн), известных российских полицеистов (И.Е. Андреевский, АЛ.Антонович, В.М.Гессен, В.Ф.Дерюжинский, А.И. Елистратов, И.Т.Тарасов). В своих выводах и предложениях диссертант опирался на труды философов, внесших существенный вклад в формирование деятельност-ного и системного подхода к пониманию и изучению общественных явлений (В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, В.П. Зинченко, Л.П. Петрушенко, В.Н. Садовский, Э.Г.Юдин), правоведов (Ю.Е. Аврутин, С.С.Алексеев, Г.В. Атаман-чук, В.М. Бабаев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, К.С. Вельский, Я. М. Бельсон, Ю.И. Гревцов, Д.А. Керимов, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, Б.П.Курашвили, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, Г.М. Миньковский, Р.С. Мулукаев, А.С. Пашков, В.М. Романовская, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.Н. Соловей, Л.И. Спиридонов, К.Б. Толкачев, А.Н. Харитонов), криминологов и управленцев (Л.Ш. Берекашвили, Ю.Д. Блувштейн, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, А.П. Герасимов, Я.И. Гилинский, А.П. Ипакян, И.И. Карпец, Л.М. Колодкин, В.Д. Малков, А.Н. Роша, Г.А. Туманов).
Эмпирическая база включает в себя:
а) результаты исследований, выполненных соискателем на протяжении по следних 20-ти самостоятельно или в составе авторских коллективов, обеспе чивающих разработку различных тем в соответствии с планами научно- исследовательских работ Академии МВД СССР (ныне Академия управления МВД России), ВНИИ МВД России, а также Совета Безопасности Российской Федерации и Московской городской Думы;
б) сравнительно-правовой анализ законодательных и иных нормативных актов Российской Империи, бывших СССР и союзных республик СССР, Рос сийской Федерации, а также зарубежного законодательства;
в) обобщение предложений практических органов, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений системы МВД, других правоохранительных и иных министерств и ведомств, Российской Академии Наук, поступивших во ВНИИ и Главное организационно-инспекторское управление МВД России в 1996-1999 гг.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридической литературе предпринята попытка фундаментального, системного по характеру и концептуального по содержанию исследования государственно-правовых, социальных и организационных аспектов функционирования системы МВД как органа исполнительной власти и субъекта правоохранительной деятельности. Научная новизна исследования определяется и тем, что оно соотнесено с доктринальными документами развития иных правоохранительных ведомств, а также с проектами Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Доктрины общественной безопасности Российской Федерации, с Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года, Федеральной целевой программы усиления борьбы с преступностью на 1998-2000 года, подготовленных при непосредственном участии соискателя.
Положения, выносимые на защиту:
1. Преступность и сопряженные с ней иные формы противоправного поведения приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности Российской Федерации, поэтому вопрос поиска оптимальных путей повышений эффективности деятельности правоохранительных органов России, в первую очередь системы МВД, приобретает политическое значение. От результатов этой работы, во многом зависит успех всех осуществляемых в нашей стране масштабных преобразований.
2. Система министерства внутренних дел Российской Федерации в его нынешнем виде в значительной степени сохранило черты, традиционно присущие организации реализации полицейской функции в России. В частности, это полифункциональный характер деятельности, военизированный характер построения, множественность нормативных актов, в основном ведомственных, регламентирующих компетенцию, тенденция к централизации управления.
Все это вступает в определенное противоречие с нарастающей самостоятельностью субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не обеспечивает надежность и эффективность решения органами внутренних дел возложенных на них задач.
3. Реформирование системы МВД в силу объективных и субъективных причин осуществляется медленно и не всегда последовательно, многие ас пекты этого процесса нуждаются в корректировке. В частности, с учетом на личия явлений сепаратизма и социальной нестабильности в ближайшей пер спективе необходимо максимально сохранить контроль МВД России, как фе дерального министерства, за деятельностью низовых структур. Одновремен но следует последовательно (при создании для этого соответствующих усло вий) решать задачу передачи в другие ведомства не свойственных МВД функции, повышения самостоятельности и ответственности на местах.
4. Выбор стратегических и тактических целей и приоритетов деятель-ности органов внутренних дел - это выбор конкретных моделей их социальной, правовой и организационной ориентации в обществе. В основе этого выбора должен лежать отказ от действующей модели этатизированных органов внутренних дел, милиции и стремление воплотить в жизнь иную модель, мо дель социализированного типа, основным механизмом функционирования которого является, с одной стороны, реальное ограничение милицейского присутствия сферой обеспечения правопорядка и общественной безопасно сти социума и, с другой стороны, использование принуждения лишь как средства эффективного обслуживания социума.
4. Главной целью развития органов внутренних дел следует признать приведение их деятельности в соответствие с объективно складывающимися об щественными реалиями с тем, чтобы она была способна обеспечить социальную приемлемость конечных результатов борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Для достижения этой цели необходимо в первую очередь решить следующие первоочередные задачи:
повысить эффективность управления и служебно-боевой готовности служб и подразделений путем упорядочения функций системы МВД по иерархии и уровням управления, поэтапного приведения организационно-штатной структуры в соответствие с изменившимися социальными приоритетами, укрепления штабной функции, развития внутреннего и внешнего взаимодействия и координации, качественного улучшения информационно-аналитической работы, совершенствования правового обеспечения;
максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности, обеспечить внедрение научных рекомендаций и приемлемый в российских условиях передовой зарубежный опыт;
улучшить работу с кадрами, повысить уровень профессионализма, исполнительской дисциплины и научной организации труда, создать эффективную систему внутренней безопасности, обеспечивающую упреждающее выявление и пресечение фактов коррупции и предательства интересов службы среди личного состава;
укрепить деловое сотрудничество с другими правоохранительными органами и спецслужбами, наладить на новой основе взаимодействие с населением, общественными организациями и движениями, предприятиями и учреждениями всех форм собственности, средствами массовой информации;
5. Важным резервом повышения эффективности функционирования системы МВД России является рационализация внутриотраслевого управления. Перспективными направлениями этой работы представляются:
-обеспечение оптимального соотношения штабных, линейно-отраслевых и функциональных подразделений;
приведение в соответствие с обстановкой и ее прогнозируемыми изменениями предметов ведения и зон ответственности отраслевых служб, ориентируясь при этом не на дальнейшее дробление их задач и функций, а напротив -на укрупнение и концентрацию, прежде всего в рамках криминальной милиции и милиции общественной безопасности;
устранение бессистемности и рассогласованности между отраслевыми службами в сборе и обобщении данных об оперативной обстановке, лидерах и активных участников преступной среды, причинах и условиях, способствующих совершению преступлений и выработке мер по их нейтрализации;
проведение единой научной и научно-технической политики, прежде всего по средствам связи и автоматизации;
создание действенной системы контроля и обеспечения внутренней безопасности.
6. Система Министерства внутренних дел должна быть: управляемой; устойчивой и мобильной, способной адекватно и оперативно отреагировать на любые изменения оперативной обстановки; защищенной от несанкционированного проникновения; социально воспринятой, опирающейся на широкие слои населения и институты гражданского общества; экономичной и гибкой. В основе реформирования системы МВД должны лежать следующие принципы:
надежность системы управления;
рациональная минимизация объема функций;
максимальная экономичность, простота и гибкость оргструктур;
приоритетной ориентации оперативно-служебной деятельности каждой службы и подразделения, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности;
первоочередного развития низового звена;
взаимодействия с иными субъектами правоохранительной деятельности;
преемственность, плановость, постепенность и гласность осуществления всех преобразований с тем, чтобы минимизировать неизбежные при любом реформировании временные издержки и потери;
научной обоснованности принимаемых решений.
7. В ближайшей перспективе необходимо на базе конституционных положений и федерального законодательства обеспечить рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами МВД на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. На всех этапах развития за Министерством внутренних дел Российской Федерации, как федеральным органом управления, целесообразно сохранить функции:
проведения единой политики в области строения и развития системы МВД, в том числе кадровой и научно-технической политики;
анализа и прогнозирования развития оперативной обстановки, разработки стратегии упреждающего реагирования на ее негативные изменения;
оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и происшествия, требующие вмешательства федеральных сил;
непосредственного осуществления оперативно-служебных и служебно-боевых мероприятий в пределах федеральной компетенции, в том числе по оперативному обслуживанию федеральных органов власти и управления, организации, проведению общероссийских, межрегиональных и международных мероприятий и иных;
обеспечения внутренней безопасности системы МВД;
непосредственного управления службами и подразделениями федерального подчинения;
организационно-методического руководства службами и подразделениями двойного подчинения;
информационного обслуживания всех звеньев системы МВД;
представительства интересов системы МВД в федеральных органах власти и управления, средствах массовой информации и на международном уровне;
внедрения передового опыта и научных рекомендаций;
разработки типовых нормативов и стандартов, включая кадровые и ресурсные нормативы и стандарты.
8. В процессе развития организационно-структурного построения системы МВД России следует:
сохранить и развивать вертикаль подчиненности для органов и подразделений федерального значения (региональные подразделения по организованной -преступности, органы внутренних дел на транспорте и режимных объектах, внутренние войска, учебные заведения и научно-исследовательские учреждения и иные);
усилить централизацию криминальной милиции, следственных аппаратов и государственной противопожарной службы с уточнением полномочий МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации по руководству ими;
продолжить линию на передачу основных функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении управляемости данных подразделений федеральным министерством, прежде всего в особых условиях, выделении федеральных сил милиции общественной безопасности (полки патрульно-постовой службы, ОМОНы, милиция общественной безопасности в органах внутренних дел на транспорте и на режимных объектах) и обеспечении реализации милицией общественной безопасности своих функций в полном объеме, включая дознание, выявление, предотвращение и пресечение преступлений, отнесенных к ее компетенции, розыск лиц, в установленных законом случаях.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и организационно-правового механизма перспективного развития органов внутренних дел и приведение их деятельности в соответствие с объективно сложившейся ситуации с тем, чтобы система МВД России была способна обеспечить социальную приемлемость конечных результатов борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Практическая значимость исследования состоит в разработке методологии и методике проектирования перспективного развития системы МВД России. Результаты исследования, в том числе отраженные в опубликованных работах могут быть использованы при разработке комплексных мер по упорядочению развития системы МВД России и механизмов управления ее структурными звеньями на текущий момент, ближайшую (2000 г.) и отдаленную (2005 г.) перспективы. Результаты исследования кроме того могут быть использованы в научной деятельности, законодателями, практическими работниками - при разработке, реализации и аналитическом сопровождении конкретных мер, направленных на повышение эффективности функционирования органов внутренних дел как органов исполнительной власти и субъектов правоохранительной деятельности; в учебном процессе - при преподавании курсов теории и истории государства и права, административного права, государственного управления и других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации прошли практическую апробацию при подготовке и прохождении ряда стратегических документов, определяющих перспективы развития системы МВД России, докладывались на международных (Россия, Германия, КНР, Япония) и российских конференциях, семинарах, "круглых столах", на расширенных заседаниях Секции ученого Совета ВНИИ МВД России, опубликованы в 44 научных трудах автора, в том числе в 10 научно-практических и учебных пособиях.
Результаты диссертационного исследования внедрены:
в работу Комиссий Совета Безопасности Российской Федерации, где использовались при подготовке проектов Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Доктрины общественной безопасности Российской Федерации и Доктрины информационной безопасности Российской Федерации;
в управленческую деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации, в частности, при подготовке предложений Министерства по совершенствованию законодательства Российской Федерации, в проекты Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Доктрин общественной и информационной безопасности Российской Федерации, при разработкёТСонцепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года, Концепций развития отраслевых служб Министерства, предложений по совершенствованию уголовно-исполнительной системы и развитию внутренних войск, подготовке заседаний коллегий МВД России и объединенной коллегии МВД России и МВД Беларуси, совещаний с руководящим составом Министерства, межведомственных совещаний и иных мероприятий;
в научно-исследовательскую работу ВНИИ МВД России при подготовке предложений МВД России и ВНИИ МВД России в различного рода законодательные и ведомственные нормативные акты, ведомственные и межведомственные планы, при разработке проектов законодательных и ведомственных нормативных актов, криминологических прогнозов, обзоров и других управленческих документов, а также при проведении научных экспертиз;
в учебный процесс Академии управления МВД России и других высших учебных заведений МВД Российской Федерации.
Похожие диссертации на Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России
