Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ НАУКОЙ И ОБРАЗОВАНИЕМ
1. Наука и образование как объекты познания и управления 41
1.1. Логико-историческая реконструкция развития
науки и образования 41
1.2. Гносеологические аспекты теории управления
наукой и образованием 62
1.3. Общественно-государственный характер управления
наукой и образованием 80
^
/ 2. Цели, задачи, принципы и основные направления
государственной политики в области науки и образования 92
3. Структурно-содержательная и функциональная характеристики
науки и образования в системе МВД России 125
4. Интеграция науки, образования и практики
органов внутренних дел 150
Глава II. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ
1. Состояние и тенденции развития законодательства
о науке и образовании 181
2. Правовое регулирование научно-педагогической деятельности
в системе межотраслевого управления 213
3. Правовой статус и компетенция субъектов управления
научно-педагогической деятельностью в системе МВД России 238
4. Особенности содержания и форм нормативно-правового і регулирования научно-педагогической деятельности
в системе МВД России 256
5. Нормативно-правовое обеспечение подготовки, аттестации
и использования научных и научно-педагогических кадров
в системе МВД России 281
Глава III. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ
1. Организация отраслевой научно-педагогической деятельности
как функция государственного управления 304
2) Организационная структура управления
научно-педагогической деятельностью в системе МВД России 332
3. Организационные формы взаимодействия
научных и образовательных учреждений с органами внутренних дел 379
4. Организация использования социологических методов управления
первичными научными и научно-педагогическими коллективами
в системе МВД России 415
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 441
ЛИТЕРАТУРА 452
ПРИЛОЖЕНИЯ 467
Введение к работе
Общая характеристика работы
Наука и образование, составляя интеллектуально-духовный источник и основу формирования правового государства и свободного гражданского общества, представляют собой фактор национальной безопасности, поскольку оказывают прямое и непосредственное влияние на внутри- и внешнеполитическое положение России [1, с. 3-10], [2, с. 67-73].
Конституцией Российской Федерации признаются и гарантируются право каждого на образование, свобода научного творчества и преподавания. Эти основные, т.е. неотчуждаемые и принадлежащие каждому с рождения права и свободы человека и гражданина должны полностью соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права и получать развитие в национальном законодательстве.
В последние годы в России впервые за всю историю страны приняты законодательные акты, позволившие на правовой основе проводить единую государственную политику в области науки и образовании1, создать принципиально новые (негосударственные, частные и т.д.) формы организации деятельности научных и образовательных учреждений, в значительной степени децентрализовать государственную систему управления наукой и образованием, усилить в ней общественные начала, углубить интеграцию науки, образования с социальной практикой.
В то же время развитие науки и образования в России осложнено сокращением наукоемкого производства, низкой платежной дисциплиной, неполным и несвоевременным финансированием социальной сферы. Экономическая нестабильность и дефицит бюджетов всех уровней обусловили возникновение тенденции сокращения удельного веса расходов на высшее образование в федеральном бюджете: с 2,7% в 1992 г. до 1,99% - в 1996 г. Но и эти средства в связи с
С начала 1991 г. только лишь по вопросам образования принято 14 законов, 47 Указов и распоряжений Президента Российской Федерации, 60 постановлений Верховного Совета Российской Федерации, а
реальной наполняемостью бюджета поступают в высшую школу нерегулярно, в неполном объеме и с большим опозданием2. Финансирование вузов с 1993 г. в основном по статьям заработной платы и стипендии привело к сокращению закупок научного и учебного оборудования, издания учебников и научной литературы, практическому свертыванию строительства новых корпусов и развития материально-технической базы НИУ и вузов, возникновению серьезных трудностей и противоречий в организации и осуществлении ими научных и образовательных функций,
Наблюдается еще один негативный, хотя на первый взгляд и ориентированный на удовлетворение жизненно важных потребностей граждан, процесс, -примитивизация производства и рынка: стремительное скатывание к мелкотоварному производству и потреблению, расширению импортного ассортимента промышленных товаров и продуктов питания по причинам неритмичности работы либо остановки соответствующих отечественных предприятий. Одновременно с этим происходит утрата социального и экономического стимулов получать высшее (особенно техническое) образование, поскольку труд специалистов со средним специальным образованием стал оплачиваться, как правило, выше, чем инженеров, учителей, научных работников.
Все это, как пишут Ю.М.Забродин и М.В.Бубнов, объективно обусловливает невостребованность высококвалифицированных (в том числе и научно-педагогических) кадров либо, существенное сокращение объемов их подготовки. Следствием этой социально-экономической ситуации стали девальвация высшего образования, не говоря уже о профессиональном занятии наукой или преподаванием, и более того - проблематичность трудоустройства специалистов высшей квалификации3.
затем Федерального Собрания Российской Федерации, 174 постнаовления Правительства Российской Федерации.
2 По данным Счетной палаты Российской Федерации, за первую половину 1996 года вузам было вы
делено лишь 67% предусмотренных бюджетом средств. По этой причине выделяемое из федерального
бюджета финансирование покрывало потребности вузов в 1992 г. лишь на 30-40%, а в настоящее время -
на 22-29%.
3 По данным Минтруда Российской Федерации за последние годы стабильно (около 50%) выпускни
ков вузов были невостребованы предприятиями и организациями; до 30% молодых людей подходят к
профессиональному выбору неосознанно, под влиянием случайных факторов; 15-20% поступающих в
Проблемы профессионального самоопределения, возникшие в результате значительных изменений в социальной инфраструктуре общества, роста высвобождения и профессиональной миграции кадров между отраслями и различными секторами экономики, усложнения связей между профессиональным образованием и соответствующей профессиональной деятельностью, особенно трудно решаемы в условиях перехода к рыночной экономике молодежью4.
На фоне этой неблагоприятной экономической ситуации, приводящей ко все большему нарастанию регрессивных тенденций в духовной жизни и снижению интеллектуального потенциала общества, как никогда важно повышение роли управляющего воздействия государства на развитие науки и образования. В противном случае, как подчеркивалось научно-педагогической общественностью на IV съезде ректоров страны (апрель, 1996 г.), отдельные ученые "может быть, и выживут, но научные школы, вузовская наука в целом - нет". Этот радикальный вывод основывается на том, что система науки и образования все еще находится в явном несоответствии с потребностями социальной практики, с запросами экономики, обороны, права, культуры и т.п. Устаревшая структура научных и образовательных учреждений, "моральный износ" учебных программ, психологическая инерция и апатия некоторой части научно-педагогических работников приводят к существенному снижению уровня квалификации кадров, явному ее несоответствию мировым и отечественным государственным образовательным стандартам [4-6], [7, с. 202-204], [8-9].
В этой связи нельзя не согласиться с мнением Ю.С.Давыдова, который причину нарастания кризисных явлений в образовании видит "не столько в упадке экономики, сколько в других областях" и, в частности в преодолении
учреждения профессионального образования не обладают профессионально важными качествами, до 80% из них - не имеют жизненных планов. Наблюдается утрата ценности профессионального мастерства. Все это, по мнению, авторов, в ближайшей перспективе приведет к снижению общего уровня профессионализма на рынке труда и увеличению доли молодых людей, не стремящихся получить профессиональное образование. / Забродин Ю.М., Бубнов М.В. Кадровый потенциал - ключевой вопрос развития российского рынка // Вестник МЦ при ГУК МВД России. 1996, № 3. С. 45.
4 Социологические исследования Института молодежи показали, что лишь 15,0% опрошенных желали бы продолжить образование после окончания школы или ПТУ; только 10,0% связывают свою служебную карьеру с уровнем образования и повышением квалификации; 28,8% студентов и выпускников испытывают страх перед возможной безработицей, 32,0% - в случае безработицы готовы сменить профессию, а более одной трети - готовы эмигрировать из страны [3].
правового нигилизма... со стороны законодательных и исполнительных органов власти России", в их пассивном отношении к приведению в соответствие с законами об образовании ряда ранее принятых Федеральным Собранием Российской Федерации законов (например, положений о налогообложении), к снятию законодательных ограничений на сверхплановый прием студентов в государственные вузы, к отмене штрафных санкций (неустоек, пеней) за неуплату по счетам за отпуск тепла и электроэнергии и т.д. Все это ведет к искусственному разрушению государственного сектора высшей школы, снижению качества образования, а это, по мнению автора, "мина замедленного действия, которая закладывается под национальную безопасность государства"5 населением политику стабилизации тех или иных негативных тенденций и процессов.
Объективная необходимость в государственном регулировании (но не в противовес, а в дополнение к социальному) объясняется тем, что развитие науки и образования подчинено не исключительно присущим им внутренним закономерностям, а находится в прямой зависимости от условий развития общества, характера и направленности мер государственного управления, ориентированных на формирование принципов, системы управления и структуры научного и научно-педагогического потенциалов страны, повышение роли и значения науки и образования как потенциального и реального фактора преодоления экономических, национальных, политических и т.п. кризисных явлений в обществе, поскольку лишь на основе повышения интеллектуального потенциала общества государство получает возможность проводить радикальную и разделяемую населением политику стабилизации тех или иных негативных тенденций и процессов.
Становление российской государственности в новых социально-экономических условиях закономерно предполагает укрепление законности и правопорядка как необходимых условий материального и духовного развития общества. Однако негативные последствия процессов перехода к рыночное экономике, разбалансирование уровней производства и потребления, поляризация различных слоев населения по доходам и иные кризисные явления резко обострили
Давыдов Ю.С. Высшее образование: состояние, проблемы, решения //Педагогика. 1997. № 2. С.63-64.
проблему преступности в Российской Федерации, сдерживают темпы проводимых в стране реформ6.
Финансовое, материально-техническое обеспечение правоохранительной сферы государственного управления не приведено в соответствие с объемом и характером работы суда, прокуратуры, милиции, допущено отставание в оснащении этих органов современной техникой и интеллектуальной продукцией - компьютерными программами, методическими материалами, информационными технологиями.
Практическая реализация норм законодательства о науке и образовании и, в частности на межотраслевом уровне их организации в значительной мере затруднена по причине отсутствия, а чаще неопределенности правового статуса и организационно-правовых форм взаимодействия научных и образовательных учреждений различной административной подчиненности, в силу несовершенства ведомственной нормативной базы.
Особую проблему в области развития науки и образования представляет обеспечение проведения единой государственной политики в отраслевых систем управления, где присутствует и строго субординационная подчиненность и координационные начала в организации деятельности подведомственных научных и образовательных учреждений. Именно такая организация отраслевого научно-педагогического потенциала и характерна для системы МВД России.
Организацию научно-педагогической деятельности можно трактовать по разному: в зависимости от того, какое содержание вкладывается в данное понятие. В широком смысле - это собирательная категория, характеризующая относительно самостоятельные, но единые по своей познавательной сущности и природе виды интеллектуального творчества - науку и образование; в узком - это комплексное по целям, задачам и функциям основное направление деятельности учреждения высшего профессионального образования, осуществляемое научно-
6 Особую тревогу вызывает рост организованной преступности, которая использует такие методы уголовного террора, как захват заложников, шантаж и другие. Преступные группировки активно пытаются контролировать кредитно-финансовую деятельность банков, распространить свое влияние на государственные органы, к ведению которых отнесено управление промышленным производством, торговлей, распределением материально-технических ресурсов и т.п. В результате сращивания "теневых дельцов" с коррумпированными элементами в управленческом аппарате масштабы этой преступной деятельности отрицательно влияют не только на обеспечение безопасности граждан, но и на стабилизацию экономической и внутриполитической обстановки, обороноспособность страны.
педагогическими кадрами, правовой статус которых определяется как законодательством как о науке, так и об образовании.
Как видно, семантическое разделение этих понятий весьма условно, но в то же время имеет существенное значение в практическом отношении и прежде всего - в управленческом аспекте. Так, если в первом случае научно-педагогическая деятельность понимается как коллективный труд ученых, педагогов и отчасти практических работников, то во втором - это уже исключительно профессиональная (служебная) деятельность профессорско-преподавательского состава учреждений высшего профессионального образования, их главная функциональная обязанность. Отсюда возникают и соответствующие структуры управления: либо это управление подведомственной научной и учебной сетью в целях научно-педагогического обеспечения задач, поставленных перед отраслью, либо управление подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации кадров, подготовкой и аттестацией научно-педагогических кадров, вузовской наукой конкретного учреждения высшего профессионального образования и т.п.
Организация научно-педагогической деятельности в органах внутренних дел отличается не только масштабностью, многопрофильностью научной тематики и подготовки кадров, но и административно-территориальной рассредото-ченностью, что объективно предполагает учет и региональных, национальных особенностей, и соблюдение требований государственных образовательных стандартов, и нормативных актов федеральных органов управления наукой и образованием, приказов МВД России. Иными словами, если квалификационные требования к уровню подготовки выпускников учебных заведений в системе МВД России должны быть едины, но различия в состоянии правопорядка в конкретных субъектах Федерации закономерно вносят свои коррективы в проведение исследовательской и педагогической работы. Но главной особенностью управления наукой и образованием в системе МВД России следует признать ее ориентацию на научно-педагогическое обеспечение решения правоохранительных задач, вытекающих из сложной и неоднозначной оперативной обстановки в стране и отдельных ее регионах.
Обеспечение развития науки и образования в такой отраслевой системе управления, как органы внутренних дел представляет известную сложность и связано с преодолением ряда противоречий, заложенных в самой организацион-ной основе данной сферы государственного управления. С одной стороны, в системе МВД России превалируют отношения служебно-уставного, административно-правового характера, а с другой, исходя из творческой природы научно-педагогической деятельности, ее организация и управление предполагают использование не столько государственных, сколько общественных, коллегиальных форм и методов регулирования, и более того - развитие принципов самоуправления.
Объективная необходимость обеспечения общественно-государственного
. подхода к науке и образованию как к объектам управления и даже определенная
[' условность управляющего на них воздействия объясняются сущностью и специ-
: | фикой содержания этих сложноструктурированных социальных феноменов, раз-
витие которых идет в соответствии с внутренне присущим им свойством самоорганизации7.
Как видно, решение различных теоретических и практических аспектов проблемы управления наукой и образованием в системе МВД России связано с использованием положений многих отраслей научного знания и ориентировано на обеспечение проведения единой научной и образовательной политики в правоохранительной сфере государственного управления.
Актуальность темы
Современное решение проблем борьбы с гфеступностью предполагает строго научный подход к предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, своевременному обновлению содержания учебных программ, сочетающих требования государственных образовательных стандартов (федеральные и регионально-национальные компоненты) и специфику содержания подготовки
7 См.: Самоорганизация и наука: опыт философского осмысления /Под ред. И.А.Акчурина, В.И.Аршинова. М., 1994; Зорина Л.Я. Отражение идей самоорганизации в содержании образования // Педагогика. 1996. №4. С. 105-109.
кадров для органов внутренних дел, повышению их общеинтеллектуального и профессионального уровня.
В условиях резкого роста преступности, появления качественно новых ее видов, дефицита и текучести кадров роль и значение науки и образования в системе МВД России не только не снижается, а, наоборот, возрастает, поскольку уровень научно-педагогического обеспечения профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел следует рассматривать как действенный фактор повышения эффективности их правоприменительной деятельности по охране прав и законных интересов граждан, а в конечном счете - укреплению правовых основ общества и государства.
Министерство внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет единую научную, научно-техническую и образовательную политику в порученной отрасли государственного управления и принимает необходимые меры по организации управления одной из крупнейших ведомственных научных и образовательных структур страны.
Система отраслевых научно-исследовательских и образовательных учреждений является одной из самых крупных научно-педагогических структур страны, включающей, по данным ГУК МВД России, около 30 вузов (с 30 филиалами, факультетами, отделениями и УКП), полтора десятка специальных средних учебных заведений, 2 ИПК, более 150 учебных центров профессиональной подготовки, 6 НИУ с многочисленными региональными подразделениями и ряд других научно-образовательных учреждений. В 1996 г. на все формы обучения принято около сорока тысяч человек.
В ведомственных научных и образовательных учреждениях сосредоточен значительный научно-педагогический потенциал: по состоянию на 1 января 1996 г. только в учебных заведениях МВД России работало на штатной основе около 1600 кандидатов и более 200 докторов наук, т.е. более 70% всех ученых в отраслевой системе управления. Подготовка научных и научно-педагогических кадров ведется в адъюнктуре и докторантуре 16 вузов по 16 специальностям; общее количество адъюнктов и докторантов, исключая соискателей ученых степеней, составляет около 900 человек. Для сравнения следует отметить, что система подго-
товки кадров МВД СССР состояла из 11 вузов, 26 ссузов и 139 учебных центров. После распада СССР остро встала задача не только скорейшего восстановления научной и образовательной сети министерства, но и создания соответствующей эффективной организационной структуры управления ею.
Развитие науки и образования в системе МВД России подчинено целям и задачам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, а ее результаты имеют не только правоохранительное, но и общесоциальное значение, т. к. опосредованно способствуют повышению правовой культуры и правосознания граждан, воспитанию и формированию их правомерного поведения.
Организация отраслевого управления научно-педагогической деятельностью направлена на научное и кадровое обеспечение органов внутренних дел [10], подготовку и аттестацию сотрудников НИУ и учебных заведений МВД России, создание единой системы профессиональной подготовки кадров, сочетающих глубокие фундаментальные знания и устойчивые профессиональные навыки и умения, усиление ее влияния на конечные результаты борьбы с преступностью. Но, как свидетельствуют данные о состоянии правопорядка, уровень организации и эффективность научно-педагогического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел во многом не соответствует возросшим социальным потребностям и требованиям, предъявляемым к правоохранительной сфере государственного управления. В решении коллегии МВД России № 4 км/1 от 23 мая 1995 г. "О состоянии научно-исследовательской деятельности в системе МВД России и путях повышения ее эффективности" отмечалось, что "тематика и содержание исследований ... недостаточно ориентированы на реальные потребности практики и учебного процесса", и, несмотря на "значительное число исследований и подготавливаемых научных документов, они слабо влияют на положение дел на местах, улучшение оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел и внутренних войск"8.
8 Приказ МВД России от 23 июня 1995 г. № 237 "Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 мая 1995 г. № 4 км/1"; приказ МВД России от 23 июня 1995 г. № 238 "О повышении эффективности научно-исследовательской деятельности в системе МВД России".
Научно-педагогическая деятельность в органах внутренних дел характеризуется внутриотраслевой раздробленностью, не образует единой системы организации и управления. Достаточно сказать, что НИУ и вузы не только имеют различную административно-правовую подчиненность но и внутри организации отраслевой науки и ведомственного образования соответствующие НИУ и вузы наделены различным правовым статусом. Так, вузы гуманитарной (юридической) направленности подчинены одному из отделов ГУКа МВД России, технической (ВИПТШ и др.) - соответствующим главным управлениям МВД России, вузы внутренних войск располагают собственной системой управления, Академия через Главный штаб - руководству МВД России. Аналогичное положение имеет место и в структуре научных учреждений: ВНИИ подчиняется через Главный штаб руководству МВД России, НИСТ и НИЦБД - соответствующим подразделениям центрального аппарата МВД России, которые имеют делегированное министерством право давать НИУ обязательные для исполнения поручения. По существу, научно-педагогическая деятельность (т.е. деятельность НИУ и вузов) не только не имеет координационной, но и единой организационно-правовой основы.
Не получают развитие децентрализованные формы и методы, а сама практика управления сводится, по существу, к администативно-правовому регулированию деятельности научных и образовательных учреждений как структурными подразделениями органов внутренних дел. Слабое влияние на усиление вклада науки и образования в обеспечение правопорядка оказывают социально-экономические, финансово-правовые, социологические, психологические и иные формы и методы управления.
Административные и экономические методы управления в сфере государственного управления научно-педагогической деятельностью взаимосвязаны и способствуют проведению единой государственной политики в области развития науки и образования на любом уровне их организации. Органическое сочетание методов объясняется тем, что, с одной стороны, они представляют собой элементы единой организационной системы воздействия соответствующих государственных органов как субъектов управления на объекты управления, а, с другой, -
способы реализации компетенции этих субъектов управления как в административной, так и экономической сфере. Но главное состоит в том, что и административные, и экономические методы управления отраслевой научно-педагогической деятельностью должны получать правовой характер путем их закрепления в нормах, как правило, административного и финансового права. В данном случае экономические методы управления научно-педагогической деятельностью опосредуются в имеющих экономическое содержание правовых нормах, отражая тем самым объективную закономерность их использования (во взаимосвязи с правовыми) в процессе управления наукой и образованием.
Основным препятствием на пути усиления вклада НИУ и учебных заведений МВД России в обеспечение правопорядка является то, что организация управления ими основывается на экстенсивных, а не на интенсивных принципах развития и использования отраслевого научного и научно-педагогического потенциалов [11, 12]. Достаточно сказать, что "коренных изменений в системе подготовки кадров, особенно ее содержательной части, не произошло. Организация и содержание профессиональной подготовки слабо взаимосвязаны с оперативной обстановкой и деятельностью органов внутренних дел по охране правопорядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью. Существенное увеличение штатной численности органов внутренних дел и одновременно значительный отток в иные сферы деятельности обострили проблему количественного и качественного некомплекта в органах и учреждениях внутренних дел"9. Вследствие этого ведущие службы крайне недостаточно обеспечены специалистами с юридическим образованием, снижается качественный уровень профессорско-преподавательского состава, многие из них не имеют ученых степеней и ученых званий, не работали на практике. Недостатки воспитательной работы в учебных заведениях МВД России обусловливают низкие показатели служебной дисциплины и законности среди личного состава органов внутренних дел, отрицательно влияют на морально-психологическое состояние и боеготовность личного состава.
9 Приказ МВД России от 27 марта 1995 г. № 117 "Об объявлении решения коллегии МВД России от 10 марта 1995 г. № 2км/1".
Радикальные изменения в кадровом обеспечении органов внутренних дел намечены Концепцией подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов внутренних дел, одобренной решением коллегии МВД России от 10 марта 1995 г. № 2км/1 "О состоянии и мерах совершенствования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел", признавшей задачи профессиональной подготовки кадров "приоритетным направлением служебной деятельности" и предписавшей при "оценке деятельности руководителей всех уровней в обязательном порядке принимать во внимание их работу по организации профессиональной подготовки личного состава" (п.2.1. решения коллегии МВД России).
Мероприятия Плана по реализации Концепции направлены на укрепление связи преподавания и НИР с практикой органов внутренних дел, создание и последовательное совершенствование модели специалиста высшей квалификации, основу которого составлял бы научно обоснованный объем профессионально значимых знаний, навыков и умений, отсутствие преемственности между учебными программами специальных средних и высших учебных заведений. Актуальность этих задач определяется тем, что преподавание учебных дисциплин в вузах зачастую носит характер комментирования приказов, инструкций, учебников, а новаторским разработкам новейших методик обучения, повышения эффективности учебных занятий на основе использования современных технических средств и методов обучения уделяется явно недостаточно внимания. В результате молодые специалисты в течение ряда лет после окончания вуза с трудом адаптируются к современным условиям и требованиям правоприменительной практики, что, естественно, отрицательно сказывается на результативности их работы. В то же время органы внутренних дел, где проходят первые годы службы выпускники вузов, не всегда оказывают им действенную помощь в профессиональном становлении и закреплении на службе. Учитывая важность укрепления связи науки с практикой и ее роли в повышении управляемости, служебно-боевой готовности и улучшения взаимодействия органов и войск системы МВД России, Директивой Министра внутренних дел Российской Федерации генерал армии А.С.Куликова на 1997 год предписано "сконцентрировать усилия ... отрас-
левых служб и научных коллективов на исследовании комплексных проблем обеспечения правопорядка и общественной безопасности"10.
Таким образом, вклад науки и образования в обеспечение выполнения возложенных на органы внутренних дел задач достигается не экстенсивным наращиванием научно-педагогического потенциала, а путем создания социальных, организационных, правовых, учебно-методических и иных условий для его наиболее эффективного функционирования. В этой связи особую актуальность приобретает проблема управления отраслевой научно-педагогической деятельностью на основе теоретического обоснования и апробации комплекса организационных и правовых мер.
Особое место среди проблем, связанных с интенсификацией отраслевой научно-педагогической деятельности, занимает нормативно-правовое обеспечение данной сферы управления. Анализ состояния ведомственного нормотворчества в этой части показывает, что как на общеотраслевом, так и на локальном (НИУ и учебные заведения) уровнях урегулированы лишь отдельные, наиболее общие вопросы организации деятельности научных и образовательных учреждений, но собственно механизм функционирования науки и образования в структуре отраслевого управления остается без должного организационно-правового обеспечения. Более того, ведомственная нормативная база не приведена в соответствие с действующими в данной сфере государственного управления законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Об актуальности и теоретико-прикладной значимости поставленной проблемы говорит и то, что многие вопросы теории и практики управления научно-педагогическим потенциалом МВД России не получили еще освещения ни в специальной юридической литературе (и, в частности, в монографических изданиях), ни в научно-методических разработках. Именно поэтому в практику организации и управления НИР и учебного процесса не внедряются науковедческие и педагогические новеллы, передовой отечественный и зарубежный опыт приме-
Директива МВД России от 20 ноября 1996 г. № 4дсп "Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России в 1996 г. и задачах на 1997 год".
нения новейших дидактических и научно-информационных технологий, во многом объясняет пробелы в профессиональных знаниях, выпускников ведомственных учебных заведений по юридическим и специальным дисциплинам, отсутствие устойчивых навыков и умений использовать научные достижения в предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений, что, естественно, отрицательно сказывается на конечных результатах борьбы с преступностью.
Важность постановки и решения этой проблемы для отраслевой системы управления состоит в том, что при наличии высокой степени развития и использования научного и научно-педагогического потенциалов МВД России [13] становится возможным реально влиять на повышение профессионально-культурного уровня и законности правоприменения, а следовательно, - на обеспечение правопорядка в стране.
Вышеизложенное и предопределило выбор темы исследования, охватывающего изучение комплекса актуальных правовых, организационно-научных [14], управленческих, науковедческих, социологических, социально-психологических и иных проблем, имеющих важное теоретико-прикладное значение для повышения уровня научно-педагогического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел.
Представляется, что постановка и многоаспектная разработка этой проблемы будет способствовать не только развитию науки административного права и теории государственного управления наукой и образованием на межотраслевом и отраслевом уровнях их организации, но и практики ведомственного нормотворчества в системе МВД России.
Степень научно-практической разработанности темы исследования
Изучение проблем теории и истории развития науки и образования началось сравнительно недавно [15-19] и подавляющее большинство публикаций (В.Н.Архангельский, Л.С.Бляхман, Л.М.Гатовский, А.Ф.Иванов, Е.В.Косов, К.И.Кли-менко, ГХПопов, В.Г.Штейнгауз и др.). было посвящено экономическим методам управления НТП [20].
Существенный вклад в развитие науковедческих, информационных, организационных, социологических, культурологических аспектов проблем взаимо-
связи науки, образования и управления НТП внесли Г.Н.Волков, Г.М.Добров, М.СКаган, М.М.Карпов, Б.М.Кедров, В.Ж.Келле, С.А.Кугель, Г.А.Лахтин, КАЛан-ге, СР.Микулинский, Ф.Г.Паначин, С.В.Пирогов, П.А.Рачков, И.А.Родный, З.И.Файнбург и другие теоретики науки и социологи [21-27].
Социально-психологические аспекты деятельности первичных научных (научно-педагогических) коллективов разрабатывались И.П.Волковым, Ю.Н.Еме-льяновым, И.Н.Лейманом, В.П.Карцевым, С.А.Косиловым, Е.СКузьминым, С.С.Розовой, М.Г Лрошевским [28] другими психологами.
Характерно отметить, что вышеназванные и иные авторы проблемы управления НТП изучали, как правило, вне образовательного компонента и были ориентированы на оптимизацию механизма использования научно-технических достижений главным образом в производственных, но не в социальных сферах.
Правовые проблемы государственного управления развитием науки и образования получили отражение в трудах С.И.Айвазяна, Ю.А.Веденеевой, А.Б.Венгерова, В.А.Дозорцева, Г.А.Дороховой, И.А.Зенина, И.Ф.Казьмина, С.А.Маевского, М.И.Пискотина, В.А.Рассудовского, М.П.Ринга, В.Г.Сойфера, О.А.Супатаевой и других правоведов [29-33]. Отдельные вопросы определения места управления наукой и образованием в структуре государственного (межотраслевого) управления рассматривались в трудах ученых-администрати-вистов (А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, И.И.Веремеенко, М.И.Еропкин, Ю.М.Козлов, А.П.Коренев, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, В.С.Пронина, В.Д.Сорокин, Г.А.Туманов, А.П.Шергин и др.).
Однако проблема управления наукой и образованием не изучалась в их органическом единстве, т.е. как научно-педагогическая деятельность, организация которой образует и особую функцию государственного управления, и самостоятельное направление государственной политики, и специфический объект социального регулирования и т.п. Не исследовалась проблема управления научно-педагогической деятельностью и в правовом (административно-правовом) аспекте.
Следует подчеркнуть, что управление в условиях радикального изменения общественного и государственного устройства России, Конституции и всей правовой системы претерпевает адекватное изменение не только в формах и мето-
дах, но и в принципиальных основах, а на его осуществеление оказывают воздействие как социальные потребности, так и кризисные социально-экономические и внутриполитические реалии. Соответственно этим фундаментальным процессам происходят реформаторские преобразования в сфере управления наукой и образованием. Причем они не только детерминируют решительный отказ от сложившихся управленческих традиций, но и выдвигают качественно новые задачи управления и подходы к их решению, вне, подчас, соответствующего исторического опыта.
Определенным образом видоизменилась содержательная и организационная структуры управления в системе МВД России, что закономерно обусловило острейшую потребность в разработке научных основ управления каждой из отраслевых функций. Это, естественно, в полной мере касается и разработки организационно-правовых основ управления научно-педагогической деятельностью как одного из направлений функционирования МВД России, составляющую в свою очередь подсистему управления отраслевым интеллектуальным потенциалом в общегосударственной (социальной) структуре управления наукой и образованием.
Как представляется, именно эта область теории и практики отраслевого управления явно недостаточно разработана в общетеоретическом и на уровне ее прикладных аспектов. Не случайно поэтому, подготовка нормативных актов и методических рекомендаций, регулирующих организацию и управление научной и научно-педагогической деятельностью МВД России не опирается на результаты научных и аналитических исследований и обобщений, в связи с чем практика деятельности отраслевых субъектов управления, НИУ и вузов в данном направлении в известной степени не имеет научно обоснованного характера.
Не получила глубокого (на уровне монографических исследований) изучения эта проблема и в правоохранительной сфере государственного управления и, в частности в системе органов внутренних дел, хотя в прошедшие годы публикации Г.А.Аванесова, С.В.Бородина, Б.С.Воронцова, Н.Н.Иванова, А.Ф.Копей-кина, Ю.В.Наумкина, В.И.Родионова, В.Я.Русакова, В.П.Чистякова [34-39] и прочих авторов освещали некоторые вопросы управления ведомственной наукой,
организации внедрения ее результатов в практику и учебный процесс, распространения передового опыта органов внутренних дел.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является комплекс социальных, организационных, управленческих, правовых, финансово-экономических, социально-психологических и т.п. отношений, складывающихся в сфере развития науки и образования на общегосударственном, межотраслевом и отраслевом уровнях их организации и управления.
Как объекты научного исследования наука и образование характеризуются рядом существенных особенностей, имеющих принципиально важное значение для теоретического изучения. Во-первых, понимание науки и образования как объектов познания связано исключительно с обеспечением комплексности их изучения и, в частности, логико-исторических, гносеологических, структурно-содержательных, функциональных и т.п. аспектов. Во-вторых, развитие науки и образования имеет в современный период ярко выраженную тенденцию ко все большему выходу из-под прямого государственного регулирования и перемещению в область общественно-государственного, социального управления. И, наконец, в-третьих, наука и образование как объекты познания и управления предполагают тщательную избирательность в выборе средств познания, принципов, форм и методов управления, поскольку внутренне присущие им динамичные процессы видоизменения своих содержательных признаков закономерно обусловливают не менее динамичный подход к научному обоснованию таких систем управления, которые были бы адекватны как их состоянию, так и тенденциям развития.
Главной особенностью науки и образования как объектов познания и управления является их творческая природа, которая проявляется в определенной, исторически обусловленной степени автономизации, что, однако, нисколько не противоречит возможности теоретического обоснования и практической реализации мер по проведению единой государственной политики в данной сфере управления. При этом единство государственной политики обеспечивается соот-
ветствующими законами, нормативными правовыми актами, государственными стандартами, а сама организация управления наукой и образованием по своему содержанию, формам и методам носит децентрализованный характер как на уровне конкретных научных и образовательных учреждений, так и отраслевых систем управления,
Децентрализация в управлении наукой и образованием объективна, поскольку, не являясь ни альтернативой, ни противопоставлением централизации, отражает сущностное многообразие и особенности содержания науки и образования. К примеру, разработка многих комплексных научных, научно-технических проблем современности, а равно и преподавание соответствующих учебных дисциплин (к их числу можно отнести региональные проблемы борьбы с преступностью и отдельными ее видами) практически неосуществима в рамках ни отдельных отраслей научного знания, ни отраслевых систем управления. Это потребовало не только определенного разделения управления наукой и образованием на централизованное (общегосударственное) и децентрализованное (на уровне и внутри отраслевых систем управления), но и выделения особого вида организации управления научно-педагогической деятельностью - межотраслевого с присущими ему формами и методами.
Предметом исследования является организационно-правовая основа и практика управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России, круг субъектов и объектов управления, их правовой статус и компетенция, реальные резервы и потенциальные возможности активизации деятельности подведомственных научных и образовательных учреждений.
Представляется, что именно сложная природа, многозвенная иерархическая структура, широкий диапазон функционально-содержательной части научно-педагогической деятельности, осуществляемой в системе МВД России, позволяет говорить о сочетании социальных, государственных, межотраслевых и отраслевых начал в организации управления подведомственными научными и образовательными учреждениями. Иными словами, научно-педагогическая деятельность в системе МВД России, имея по формальным признакам сугубо отраслевую организацию управления, в значительной степени предполагает наличие и
государственных, как правило, административно-правовых, и межотраслевых -координационных, методических форм и методов управления.
Децентрализацию применительно к предмету исследования следует понимать не только как специфическое формообразование централизации на уровне отрасли, где она в свою очередь выполняет аналогичные централизации функции, но и в качестве источника особых форм самоуправления, которому в большей мере свойственен негосударственный, общественный характер. Речь идет о таких общественных, коллегиальных органах и структурах, управления научно-педагогической деятельностью, как различного рода советы (ученые, диссертационные и т.п.), принимающие в пределах своей компетенции имеющие определенную юридическую силу решения, например в области присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий.
Таким образом, в управлении научно-педагогической деятельностью в системе МВД России присутствуют элементы не только государственного, но и социального управления.
Научно-педагогическая деятельность, имея отмеченную выше сложную внутреннюю структуру организации управления, характеризуется еще и много-предметностью, т. е. определенной неоднозначностью как объекта исследования и как объекта управления.
Во-первых, научно-педагогическую деятельность в узком смысле можно рассматривать в качестве основного направления деятельности высших учебных заведений МВД России, а в широком - в качестве совместной деятельности научных, образовательных учреждений и органов внутренних дел (подразделений внутренних войск) по научному и научно-педагогическому обеспечению охраны общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью. В данном случае о научно-педагогической деятельности можно говорить как о непрерывном управленческом процессе в сфере организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в различных по видам образовательных учреждениях, с одной стороны, и как об организационной основе интеграции науки, образования и правоприменительной практики с другой.
Во-вторых, организация научных исследований и подготовка кадров как самостоятельное направление деятельности в отрасли образует одновременно и одну из функций отраслевого управления. При этом организацию управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России следует рассматривать как подфункцию социального и государственного управления наукой и образованием в стране. Отсюда следует, что организация управления научно-педагогической деятельностью в отрасли имеет комплексный характер: с одной стороны, - это часть общегосударственной системы управления наукой и образованием, а с другой, - одно из направлений в структуре управления оперативно-служебной и служебно-боевой деятельностью органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
В-третьих, научно-педагогическая деятельность в системе МВД России осуществляется вне единой субординационной структуры управления. Так, НИУ и учебные заведения МВД России не сведены в единую организационную сеть, а вертикальная подчиненность учебных заведений ГУК МВД России ограничена в определенной степени не только элементами самоуправления и компетенцией органов межотраслевого управления, но и известным управляющим воздействием на НИР и учебный процесс со стороны МВД, УВД, на территории которых расположены научные и образовательные учреждения и в интересах которых проводятся научные исследования и подготавливаются кадры. Данное управляющее воздействие проявляется в том, что МВД, УВД, а также главные управления и управления МВД России выступают в качестве заказчиков и приемщиков научной продукции и комплектующих органов, оценивающих теоретико-прикладное значение разработок и профессиональный уровень подготавливаемых кадров. Раздроблено в силу различной внутриведомственной подчиненности НИУ и вузов управление; практически не осуществляется координация проводимых научных исследований в НИУ и вузах, а, по существу, проведение в системе МВД России единой научной политики на уровне отраслевого управления.
Цель и задачи исследования
Цель исследования - комплексное изучение теоретико-методологических и организационно-правовых основ управления наукой и образованием на общегосударственном, межотраслевом и отраслевом уровнях их организации и обоснование соответствующих положений по развитию теории и практики управления и нормативно-правового обеспечения научно-педагогической деятельности в системе МВД России.
Задачи исследования составили:
- изучение логико-исторических и гносеологических аспектов теории
управления наукой и образованием, их сущности и содержания как объектов по
знания и общественно-государственного управления;
определение целей, задач, принципов и основных направлений государственной научной и образовательной политики (в том числе, в системе МВД России);
теоретическая интерпретация структурно-содержательтной и функциональной характеристик в системе МВД России;
моделирование механизма интеграции науки, образования и практики органов внутренних дел;
выявление генезиса состояния и тенденций развития законодательства о науке и образовании;
- изучение правовых основ управления научно-педагогической деятель
ностью в системе межотраслевого управления;
сравнительно-правовой анализ статуса и компетенции субъектов управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России в том числе и по повышению качества подготовки, аттестации и использования научных и научно-педагогических кадров;
установление особенностей содержания и форм нормативно-правового регулирования научно-педагогической деятельностью в системе МВД России;
обоснование предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие правовой
статус и компетенцию федеральных, межотраслевых и отраслевых субъектов управления наукой и образованием;
трактовка организации отраслевой научно-педагогической деятельностью как функции государственного управления;
системное рассмотрение элементов организационной структуры управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России;
уточнение понятийного аппарата и научной терминологии, используемой в теории и практике управления наукой и образованием;
разработка организационно-правовых форм взаимодействия вузов с органами внутренних дел, научно-методических основ установления обратной связи учебно-воспитательного процесса и организации использования социологических методов управления первичными научными и научно-педагогическими коллективами в системе МВД России, в том числе в области преодоления адаптационных трудностей и профессионального становления молодых ученых и преподавателей.
Как видно, управление научно-педагогической деятельностью в системе МВД России представляет собой комплексную теоретико-прикладную проблему общеотраслевой значимости, предполагающую системный подход к изучению составляющих ее содержание разнохарактерных элементов. Теоретико-методологические аспекты проблемы связаны с определением сущности и особенностей содержания науки и образования как объектов познания и изучения, целей, задач, основных направлений научной и образовательной политики, структурно-содержательной и функциональной характеристик научно-педагогической деятельности в системе МВД России, механизма интеграции науки, образования и практики органов внутренних дел.
Изучение правовых основ управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России предполагает сравнительно-правовой анализ действующего законодательства и ведомственной нормативной правовой базы в области развития науки и образования, правового статуса и компетенции отраслевых субъектов управления, выявления особенностей содержания и форм нормативно-правового регулирования научно-педагогической деятельности, включая
вопросы подготовки, аттестации и использования научных и научно-педагогических кадров. Конечно, здесь следует однозначно признать, что речь вовсе не идет о нормативной регламентации процесса творческой (научной, научно-технической, педагогической и т.п.) деятельности, так как она явно бесперспективна и более того - лишена смысла. Необходимы нормы, регулирующие систему взаимоотношений, складывающихся между научными, образовательными учреждениями и органами внутренних дел по поводу научного, научно-педагогического обеспечения задач, возложенных на МВД России как на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий соответствующую компетенцию в правоохранительной сфере государственного управления. Задачей ведомственного нормотворчества должно стать четкое определение прав, обязанностей и ответственности субъектов и объектов управления научно-педагогической деятельностью в данной сфере отраслевого, а в целом - государственного управления.
Понимание проблем организационных основ управления научно-педагогической деятельностью в отрасли как функции государственного управления связано с системным рассмотрением элементов организационной структуры управления с точки зрения ее оптимизации, с конструированием современных форм взаимодействия вузов с органами внутренних дел, выявлением особенностей организации и сочетания административно-правовых и социологических методов управления первичными научными и научно-педагогическими коллективами в системе МВД России.
Исследование этих и иных проблемных вопросов в конечном счете сводятся к разработке предложений по совершенствованию организационно-правовых основ управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России, изменению и дополнению законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус и компетенцию субъектов управления наукой и образованием на различных уровнях их государственной организации, повышению эффективности функционирования отраслевого научно-педагогического потенциала в правоохранительной сфере государственного управления.
Методология и методы исследования
Теоретико-методологическую основу исследования составили системный анализ природы, сущности, содержания и функций научного познания, труды по теории социального и государственного управления, науковедению, социологии, общей теории права и государства, теории систем. Изучалась общетеоретическая и специальная литература по проблемам конституционного, административного права, теории и практики управления в сфере правопорядка и, в частности - органов внутренних дел.
В процессе исследования проведен сравнительно-правовой анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих основы государственной политики, соответствующие правовые статусы и компетенцию федеральных органов исполнительной власти и межотраслевых органов управления в сферах правопорядка и развития науки и образования. Особое внимание уделено критическому анализу состояния ведомственного нормативного материала, регламентирующего правовой правовой статус и компетенцию субъектов управления отраслевой научно-педагогической деятельностью, организацию деятельности научных и образовательных учреждений системы МВД России.
В ходе работы использовались общенаучные (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, дедукция и индукция и т.п.) и частнонаучные (логико-исторический, историко-гносеологический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, анализ документов, конкретно-социологический и т.п.) методы исследования.
Эмпирическую базу исследования составили выводы по результатам опроса около 13 тысяч выпускников учебных заведений страны и системы МВД России, более 500 научных и научно-педагогических работников (соискателей ученых степеней) о процессах адаптации к специфике и условиям службы в органах внутренних дел, профессиональном становлении и повышении эффективности своей деятельности, анализ около 150 аттестационных дел соискателей ученых степеней и ученых званий, материалы инспекторских проверок и выборочных исследований деятельности НИУ и вузов МВД России.
Научная новизна исследования
Диссертация является первым монографическим исследованием проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России, имеющей важное теоретико-прикладное значение для повышения эффективности использования научного и научно-педагогического потенциалов органов внутренних дел в борьбе с преступностью.
Научная новизна работы определяется тем, что проблема управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России рассмотрена исходя из современных концептуальных положений теории государственного управления, конституционного и административного права, теории и истории развития науки, теории социального управления, науковедения, социологии, правовой информатики и т.д.
Впервые проведен научный анализ практики организации и нормативного регулирования научно-педагогической деятельности в системе МВД России, ее преемственности и соотношения с межотраслевой и общегосударственной системами организации науки и образования. Особое внимание уделено вопросам законодательного и нормативно-правового обеспечения проведения единой научной и образовательной политики государства в отраслевой системе управления, сформулированы выводы об общественно-государственном характере управления наукой и образованием, тенденциях развития законодательства о науке и образовании и совершенствования в рассматриваемой части конституционного, административного права.
Предпринята первая попытка сформулировать и исследовать новое направление в теории государственного управления и правового обеспечения развития науки и образования на отраслевом уровне их организации.
Дальнейшая научная разработка проблемы имеет важное значение для развития теории управления в сфере правопорядка в части, касающейся оптимизации системы управления научно-педагогическим потенциалом МВД России и повышения общеинтеллектуального уровня оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту:
1. Логико-историческая реконструкция развития науки и образования как объектов познания и управления, совокупность познавательных средств, позволяющих формировать научное мировоззрение, т.е. обеспечивать систематизированный подход к интерпретации донаучной (религиозной) и научной картин мира.
Двухуровневая структура понимания научной картины мира (теоретико-методологическая (или концептуально-понятийная) и эмпирико-образная. Процесс преобразования стиля и содержательной структуры мышления, а, по существу, генезис качественно нового знания образует и причину, и следствие смены старой картины мира новой на основе действия законов общенаучности и всеобщей взаимосвязи наук, единства процессов дифференциации и интеграции научного знания; функции общенаучных средств познания и общенаучного понятийно-категориального аппарата.
Гносеологическая трактовка проблемы развития науки и образования как общенаучной, т.е. выходящей не только за рамки какой-либо отрасли научного знания (например, науковедения), а предполагающий полидисциплинарный подход к ее изучению и развитию нового научного направления - теории управления наукой и образованием.
Управление наукой и образованием в современных условиях приобретает все более общественно-государственный характер, структура которого имеет личностный, социальный и государственный уровни и компоненты, находящиеся во внутреннем противоречии, разрешение которого преодолевается на основе развития самоорганизации и децентрализации управления, расширения сферы использования социально-психологических, финансово-экономических, социологических методов управления, повышения социальной роли науки и образования во всех сферах жизнедеятельности общества.
Разрешение противоречий в развитии науки и образования, с одной стороны, и государственной политики, с другой, имеет широкое общественное значение. Во-первых, по степени доступности научного творчества и различных видов и форм образования можно судить о действующих в обществе не только социально-экономических, но и государственно-правовых гарантиях реализации ос-
новных конституционных прав граждан. Во-вторых, уровень функциональной грамотности населения является, по существу, предпосылкой деятельного участия граждан в общественно-политической жизни, движущей силой развития национального самосознания, политической и правовой культуры, общественной морали и иных форм общественного сознания, от которых прямо зависят правопорядок, нравы, традиции, политическая стабильность общества, наконец. В-третьих, сферу науки и образования следует рассматривать как потенциальный и реальный фактор преодоления экономических, национальных, политических и т.п. кризисных явлений в обществе, поскольку лишь на основе повышения грамотности населения государство получает возможность проводить с учетом общественного мнения радикальные реформы и политику стабилизации тех или иных негативных тенденций, связанных с социальными эксцессами, противоречиями и последствиями НТР.
2. Цели, задачи, принципы и основные направления (финансово-экономическое, организационно-управленческое, нормативно-правовое, социально-психологическое, кадровое, международное, организационно-научное) государственной политики в области науки и образования и в том числе - в системе МВД России.
Понимание государственное политики в области науки и образования неразрывно связано с обеспечением прав человека и, в частности - со свободой научного творчества, права на получение различных видов образования.
Соотношение и понятия централизованных и децентрализованных начал в организации и управлении наукой и образованием, понятие децентрализованного управления в контексте с обеспечением единства государственной политики в области науки и образования.
Совокупность специфических принципов управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России: принципы отраслевой направленности, единоначалия и коллегиальности, целенаправленности в достижении практических результатов, пропорциональности в развитии теоретических и практических направлений научно-педагогической деятельности, оперативно-стратегический принцип, принципы непрерывности, комплексности, системности.
Предложение о создании пи МНиТ России и МОПО России банка "Наука и передовые образовательные технологии", Благотворительного фонда "Научно-педагогический потенциал России", Центра по делам иммиграции научных и научно-педагогических кадров".
Приводится авторская трактовка понятия "научно-педагогическая политика", под которой понимается осуществление органами законодательной и исполнительной власти деятельности по нормативному правовому регулированию процессов развития науки и образования в целях обеспечения интеллектуального развития общества и каждого гражданина.
3. Структурно-содержательная и функциональная характеристики науки и образования в системе МВД России. Наука и образование, развиваясь как элементы общественной, интеллектуально-творческой деятельности, оказывают прямое влияние на формирование общественных отношений и обусловливают тем самым их позитивное содержание, а их социальная функция выражается в обеспечении научного характера разрешения социальных противоречий. Функциональное значение научно-педагогической деятельности в правоохранительной сфере государственного управления состоит в том, что она, образуя теоретико-методологическую основу управления социальными процессами, оказывает регулятивное воздействие на ослабление намечающихся и происходящих негативных и развитие позитивных тенденций в обеспечении законности и укреплении правопорядка. Таким образом, научно-педагогическую деятельность можно рассматривать как теоретико-методологическую основу проведения правоохранительной политики, а сама правоохранительная сфера государственного управления при достаточно высоком уровне развития науки и образования получает соответствующее научно-педагогическое обеспечение, где особое значение принадлежит научному понятийному аппарату, используемого в теории и практике борьбы с преступностью, научно-информационному обеспечению правоохранительной деятельности.
Обосновывается организационное и научно-методическое единство правового обучения и правового воспитания в системе МВД России, предполагающее преемственность всех стадий обучения и воспитания, отказ от формализма, пе-
реход на возмездный характер организации ведомственного образования и подготовки кадров.
Предложения о целесообразности разработки Концепции МВД России формирования и развития профессиональной правовой культуры сотрудников органов внутренних дел и соответствующих программ ее реализации, учитывающих национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов, специфику оперативной обстановки и иные местные условия.
4. Организационные, правовые и научно-методические направления интеграции науки, образования и практики органов внутренних дел в области: проведения единой государственной политики в сферах правопорядка и развития науки и образования, осуществления кадровой политики в отраслевой системе управления, непосредственного осуществления управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России, т.е. в обеспечении организационно-правового единства управления научно-исследовательской и учебной сетью МВД России; отраслевой и вузовской наукой, а также внедрением полученных результатов в практику и учебный процесс; управления разработкой и преподаванием комплексных проблем совершенствования деятельности органов внутренних дел.
Интеграция обучения и НИР имеет немаловажное значение для обеспечения профессиональной мобильности в подготовке кадров и, в частности - в формировании исследовательских навыков, позволяющих находить наиболее эффективные, нешаблонные пути решения учебных задач, в проблемном плане осмысливать содержание преподаваемых учебных дисциплин и курсов, исполнять свои служебные обязанности с учетом последних достижений науки и техники.
Интеграция науки, образования и практики органов внутренних дел предполагает обоснование и создание организационно-правовых форм процесс внедрения результатов научных исследований в практику и учебный процесс. Процесс внедрения автор рассматривает как самостоятельную, завершающую стадию творческого процесса, которая имеет собственные, присущие ей этапы: анализ и обобщение результатов научных исследований, разработка методических рекомендаций по их использованию в правоприменительной, научно-педагоги-
ческой, научной деятельности органов внутренних дел или в иных сферах (в том числе и правоохранительной) государственного управления - предварительный этап; организация и проведение мероприятий по внедрению результатов научных исследований и контролю за ходом их исполнения - основной этап; оценка социальной и (или) экономической эффективности от внедрения результатов научных исследований - заключительный этап.
5. Социальные предпосылки и этапы становления законодательства о науке и образовании, место нормативных правовых актов о науке и образовании в системе отраслей права.
Предложения о развитии норм конституционного права в части, качающейся гарантий общедоступности и бесплатности различных видов образования, о приведении некоторых положений законодательства о науке и образовании в соответствие с Конституцией Российской Федерации и, в частности - о закреплении в законодательных актах принципа единой государственной политики Российской Федерации в области науки и образовании, о внесении изменений и дополнений в новую редакцию Закона Российской Федерации "Об образовании" и в Федеральный закон Российской Федерации "О науке и государственной научно-технической политике", уточняющих правовые задачи законодательства и гарантии получения образования и т.п. Обосновывается предложение о том, что государственные гарантии прав граждан на образование должны в развиваться в направлении признания равенства юридической силы документов, удостоверяющих получение определенного образования в государственных (муниципальных) и в негосударственных образовательных учреждениях.
Основными тенденциями развития законодательства о науке и образовании, по мнению автора, являются: законодательное закрепление организационных основ единой государственной политики Российской Федерации в области науки и образовании, обеспечение дифференциации и расширение интеграции в законодательном регулировании науки, образования и техники, также полноты, преемственности, непротиворечивости регулирования науки и образования различными отраслями права (конституционным, административным, гражданским, финансовым, уголовным и т.д.).
6. Определение координационной сущности межотраслевого управления и
критериев его разграничения с отраслевым управлением. Специфика понятия
"ограниченная властность", реализуемой субъектами межотраслевого управле
ния в области науки и образования и обоснование предложения о повышении
уровня правовой защищенности отношений, складывающихся между научными
и образовательными учреждениями различной административно-правовой под
чиненности, о расширении надотраслевой компетенции МНиТ России и МОПО
России как федеральных органов исполнительной власти в области межотрасле
вого управления наукой и образованием, о поддержании разумных соотношений
между административно-правовыми и экономическими методами управления.
Автор акцентирует внимание, что на современном этапе экономические методы межотраслевого управления научно-педагогической деятельностью имеют значение не косвенного, а непосредственного воздействия на тот или иной объект управления и в большей мере они находят применение в равноправных, "горизонтальных" отношениях между субъектами межотраслевого управления, поскольку по своей природе они допускают комбинирование, совместное регулирование и согласование, что в целом способствует более эффективному проведению единой государственной политики в области науки и образования.
7. Критерии квалификации субъектов управления научно-педагогической
деятельностью в системе МВД России и их группировка по степени соответствия
общественно-государственному характеру управления наукой и образованием. В
этом случае субъекты управления научно-педагогической деятельностью в сис
теме МВД России состоят из группы субъектов, входящих в структуру государ
ственного управления развитием науки и образования на отраслевом уровне их
организации, и группы субъектов, состоящих в основном из представителей на
учно-педагогической общественности и реализующих, как правило, на общест
венных началах свои властные полномочия, вытекающие из нормативных актов
межотраслевых и отраслевых органов управления.
Предложения по внесению изменений и дополнений в Положения о подразделениях центрального аппарата МВД России в части, касающейся определения их правового статуса, компетенции, задач и функций в области управления
научно-педагогической деятельностью в системе МВД России, обеспечения их соответствия новому законодательству Российской Федерации в области науки и образования и нормативным правовым актам межотраслевых органов управления наукой и образованием, созданию Совета начальников НИУ и вузов МВД России.
8. Определение юридической природы, предмета, характера, пределов и
функций правового регулирования научно-педагогической деятельностью; соци
ально-экономическая обусловленность правового регулирования в области науки
и образования (в том числе в правоохранительной сфере государственного
управления).
Конструктивно-критический анализ состояния нормативно-правового регулирования научно-педагогической деятельности и его место и значение в ведомственном нормотворчестве.
Предложения о декриминализации уголовно-правового состава, предусмотренного ст. 146 УК России и внесении дополнений в административное законодательство в части, касающейся установления административной ответственности за нарушение авторских прав; о разработке в системе МВД России нормативных правовых актов, регламентирующих квалификационные требования, предъявляемых к кандидатам на замещение вакантных научно-педагогических должностей, процедуру восстановления нарушенных авторских прав, статус научных и научно-педагогических работников, закрепляющий основные права, обязанности и требования, предъявляемые к такой специфической категории кадров органов внутренних дел, как сотрудники НИУ и вузов, на которых распространяются и статус государственных служащих, и общегражданский статус научного, научно-педагогического работника.
9. Трактовка проблемы подготовки, аттестации и использования научных
и научно-педагогических кадров как одного из направлений кадровой политики в
отраслевой системе управления, предметом которой в свою очередь является
кадровое обеспечение научной и научно-педагогической деятельности.
Результаты изучения нормативной основы и практики подготовки, аттестации и использования в системе МВД России научных и научно-педаго-
гических кадров, разработка предложений по оптимизации организационно-правовой основы отраслевых органов подготовки и государственной аттестации научно-педагогических кадров, совершенствованию их структуры (с точки зрения научных специальностей), повышению эффективности их использования в контексте с реформой кадровой политики в органах внутренних дел.
10. Организации отраслевой научно-педагогической деятельности образует функцию государственного управления, которая составляет в свою очередь подфункцию государственного управления в сферах правопорядка и развития науки и образования.
Научно-педагогическую деятельность, организованную в отраслевой системе управления - в системе МВД России, автор рассматривает, с одной стороны, как элемент общегосударственной системы организации науки и образования, а с другой - как объект управления в правоохранительной сфере государственного управления. По существу, научно-педагогическая деятельность в системе МВД России выступает как разновидность служебной деятельности органов внутренних дел, а управление ею - как подсистема управления одним из элементов организационной системы органов внутренних дел. Таким образом, научно-педагогическая деятельность как организационная система - это совокупность взаимосвязанных элементов, составляющих единую систему управления определенного уровня, где реализуются строго закрепленные за органами управления функции в целях достижения целей и задач управления данного уровня. Именно этот отличительный признак - система управления, обеспечивающая четкое соответствие между целями (задачами) и функциями управления каждого организационного уровня, - указывает на специфическое содержание понятия "организационная система", которая характеризуется определенной целостностью, автономностью и обеспечивает преемственность целей и задач всех уровней управления организационной системы. Отсюда автор делает вывод, что под управлением организационной системой можно понимать систему управления определенного организационного уровня, где реализуются функции в объеме, необходимом для обеспечения развития данной организационной системы.
Понятия "система", "функция", соотношение понятий "организация" и "управление" ("организация управления" и "управление организацией") применительно к объекту исследования; понятие "научно-педагогическая деятельность" как организационная система.
Трактовка в широком смысле таких функций управления научно-педагогической деятельностью, как информация (научно-педагогическая информация), прогнозирование, планирование, организация, координация, контроль, учет, и др.
Классификация функции координации в зависимости от уровня организации, видов научно-педагогической деятельности, применяемых форм и методов координации. Понятие "функции управления научно-педагогической деятельностью", их группировка на общие, специальные и вспомогательные. Понятие и классификация организационно-правовых форм управления и их отличительные признаки от методов и стиля управления.
11. Элементы организационной структуры государственной политики в
области науки и образования, ее законодательная регламентация, предложение о
разработке Национальной доктрины (концепции) развития науки и образования
и придание ей статуса президентской. Результаты критического анализа хода
реализации задачи подготовки, переподготовки и повышения квалификации кад
ров органов внутренних дел на основе соответствующих Комплексных программ
и других документов МВД России.
Элементы организационной структуры управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России, понятия "концентрированное руководство" и "ограниченный функционализм". Структура научного и образовательного компонентов системы управления научно-педагогической деятельностью.
12. Предложения о договорных (носящих возмездный характер) отноше
ниях между вузами и органами внутренних дел, результаты анализа практики их
взаимодействия на основе организационно-правовых форм. Методика организа
ции и проведения изучения проблемы обратной связи учебно-воспитательного
процесса, результаты изучения практики профессионального становления моло
дых специалистов и выпускников учебных заведений МВД России.
13. Структура социологических методов управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России; понятие первичного научного, научно-педагогического коллектива в системе МВД России; результаты конкретно-социологических исследований проблемы повышения эффективности работы соискателей ученых степеней, молодых ученых и преподавателей.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования
На основе теоретико-методологического исследования сущности и особенностей содержания науки и образования как объектов познания и управления получены результаты и разработанны положения, вносящие определенный вклад в развитие науки административного права и теории государственного управления наукой и образованием в сферах правопорядка и, в частности - в системе органов внутренних дел. В научный оборот вводятся обновленные и уточненные административно-правовые, управленческие и науковедческие понятия и категории: "структура и элементы современной научной картины мира", "координация", "ограниченная властность", "научно-педагогическая информация", "функциональная грамотность" и т.д. Применительно к объекту исследования дана теоретическая интерперетация таких общенаучных понятий, как "система", "функция", "организация", "управление" и т.п.; определено содержание функций, методов и стиля руководства.
Сформулирован вывод об общественно-государственном характере управления наукой и образованием, о влиянии объективных тенденций децентрализации и демократизации изучаемой сферы государственного управления на принципы построения систем управления научно-педагогической деятельностью на любом уровне ее организации.
Предложения правотворческого характера, полученные в ходе исследования, внесены в проекты законодательных и иных нормативных правовых (ведомственных) актов, регулирующих развитие науки и образования, в том числе в системе МВД России.
Разработана принципиальная схема управления единой, по существу, отраслевой научной и образовательной сетью, обоснована необходимость приори-
тетного развития децентрализованных форм и финансово-эжкономических методов управления научно-педагогической деятельностью, внедрения социологических методов управления первичными научными и научно-педагогическими коллективами в системе МВД России.
Прикладное значение результатов исследования состоит в том, что они ориентированы на совершенствование организационно-правовых основ управления отраслевой научно-педагогической деятельностью, повышение качества подготовки, аттестации и использования научно-педагогических кадров, более рациональное определение и распределение функций между субъектами управления научных и образовательных-учреждений МВД России и т.д.
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования нашли применение при подготовке проектов Федеральных законов Российской Федерации: "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ; "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ; "О науке и государственной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ.
Материалы и результаты диссертационного исследования использовались при разработке предложений в проекты: Концепции подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов внутренних дел Российской Федерации, одобренной решением коллегии МВД России от 10 марта 1995 г. "№ 2км/1 "О состоянии и мерах совершенствования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел"; Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005 года, утвержденной приказом МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 "О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России";
Отдельные материалы диссертационного исследования использовались при подготовке приказов МВД России: "Об утверждении нормативных актов, регламентирующих деятельность учебных заведений МВД России" № 202-94 г.; "Об утверждении Инструкции по организации учебного процесса в высших
учебных заведениях МВД России" № 10-96 г.; "Об утверждении Инструкции по нормированию труда профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов МВД России" № 211-96 г.; "Об утверждении Инструкции по организации учебного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального образования МВД России" № 279-96 г.; "Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации" № 363-96 г.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в практике управления научными и образовательными учреждениями в системе МВД России, иных министерств и ведомств, а также в нормотворческой и организационно-методической работе межотраслевых органов управления наукой и образованием.
В работе нашел отражение и личный (более двадцати лет) опыт работы автора в научных, образовательных учреждениях и органах управления научной и научно-педагогической деятельностью в системе МВД России.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
