Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Избирательное право и избирательная система 13
1.1. Понятие выборов 13
1.2. Избирательное право как нормативный регулятор выборов 18
1.3. Сущность и формы избирательной системы 41
Глава 2. Избирательное законодательство и избирательная система России 62
2.1. Исторический очерк развития избирательного законодательства и избирательной системы в России 62
2.2. Избирательная система и нормы избирательного права в Конституции Российской Федерации 1993 г 71
2.3. Закрепление избирательной системы и её форм в федеральном законодательстве 80
Глава 3. Избирательное законодательство субъектов российской федерации и местного самоуправления 108
3.1. Правовое регулирование выборов на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления 108
3.2. Субъекты Российской Федерации и местное самоуправление как участники правового регулирования выборов 115
3.3. Особенности правового регулирования выборов на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления 123
Заключение 142
Список нормативных актов и литературы 147
- Избирательное право как нормативный регулятор выборов
- Исторический очерк развития избирательного законодательства и избирательной системы в России
- Избирательная система и нормы избирательного права в Конституции Российской Федерации 1993 г
- Правовое регулирование выборов на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
Введение к работе
1.1. Актуальность темы диссертационного исследования.
Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями Российского государства и его правовой системы. В последнее десятилетие процесс формирования государственных органов в России, порядок организации и проведения выборов привлекают пристальное внимание со стороны общества. В этих условиях одной из самых злободневных является проблема обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателей при проведении выборов высших органов государственной власти Российской Федерации и органов власти её субъектов.
Отмечается, что, провозгласив себя демократическим правовым федеративным государством, Российская Федерация приняла на себя, тем самым, обязательства привести свою избирательную систему в соответствие с мировыми стандартами. Это поставило перед наукой конституционного (государственного) права задачу разработки широкого круга проблем, наиболее сложной из которых является проблема обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателей.
Прошедшие в декабре 1999 г. выборы в Государственную Думу выявили некоторые изъяны в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По мнению С.А. Авакьяна избирательная система России того периода постепенно превращалась в средство порождения и производства коррупции.1 Ряд недостатков указанных законов к настоящему времени устранен. Однако выборы в декабре 2003 г. показали, что не все возможности к совершенствованию использованы. По мнению некоторых исследователей федеральное законодательство о выборах
См.: Авакьян С.А. Совершенствование избирательного процесса- важнейший фактор государственного строительства // Российская Федерация сегодня. 2000. № 23. С. 32-34.
нуждается даже не в развитии, а в коренном реформировании.2 Однако для развития, не говоря уже о реформировании, требуется точно определить место избирательной системы в правовой системе государства. Это один из факторов, обусловливающих проведение исследований в области, как избирательного права, так и избирательной системы. Одним из приоритетов в таких исследованиях является поиск путей совершенствования избирательной системы как одного из наиболее важных элементов механизма реализации конституционных прав граждан.3
Об актуальности темы свидетельствует также то, что, несмотря на некоторое сужение сферы выборов в нашей стране, о чём стоит лишь сожалеть, избирательные кампании в различных регионах России проходят весьма активно и напряжённо. Это указывает на необходимость дальнейших исследований и совершенствования избирательной системы и избирательного права.
Главная задача выборов - обеспечить формирование такого депутатского корпуса, который максимально гармонично отражал бы интересы большинства россиян. При этом необходимо понимать, что идеального решения этой задачи, видимо, на практике достичь не удастся. Но понимание подобного рода не означает отказ от поисков пути оптимизации выявленных противоречий между сущим и должным.
Реализация воли избирателей решающим образом зависит от способа определения результатов выборов. При прочих равных условиях различные способы подсчёта голосов дают разные результаты. Поэтому один и тот же состав избирателей на одной и той же территории, имея один и тот же вектор голосования, в зависимости от способа определения результатов выборов рискует получить отличные друг от друга составы парламента, а, следовательно, и, весьма отличные друг от друга, законы, бюджет и пр.
Сергеев А.А. Местное самоуправление в РФ: правовая теория и социальная практика. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. - М.: ИД «Юриспруденция», 2004. С.121. 3 Проблемы народного представительства в РФ (под редакцией С.А. Авакьяна) М., МГУ, 1998.
Поэтому не вызывает сомнений актуальность исследования различных способов определения результатов выборов с позиций теории права в целях выработки практических рекомендаций по совершенствованию избирательного законодательства, чтобы максимально гарантировать права всех субъектов избирательного процесса.
1.2. Степень научной разработанности темы
Рассмотрению вопросов избирательного права и избирательной системы посвящена достаточно обширная юридическая литература. Эти вопросы рассматривались ещё в трудах дореволюционных исследователей: В.О. Ключевского, A.M. Курбского, Н.М. Муравьёва, Н.И. Панина, М.М. Сперанского, М.М. Стасюлевича, Н.С. Таганцева, Б.Н. Чичерина.
В советский период разработку проблем избирательного права вели О.Н. Знаменский, Г.Г. Ковязин, А.И. Ким, А.И. Лепёшкин, Н.И. Полянцев, Ф.Н. Судариков, Я.А. Яковлев и многие другие.
Среди современных учёных, исследующих различные аспекты избирательного законодательства и практики его реализации, на труды которых автор опирался в своей работе, следует особо отметить С.А. Авакьяна, А.И. Антонову, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Е.К. Глушко, И.В. Галушко, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Б.И. Кожохина, Д.И. Луковского, В.И. Лысенко, Н.А. Михалёву, Л.А. Николаеву, И.Ф. Покровского, В.П. А.В. Постникова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, Н.И. Уткина, Ю.А. Юдина.
Как видно, вопросам избирательной системы и избирательного права наукой уделялось определённое внимание. Много теоретических работ по данному вопросу написано ещё в советский период, а также в начале 90-х годов прошлого века, когда избирательная система России переходила на новые рельсы. В ряде работ, вышедших в самое последнее время, рассмотрены отдельные аспекты и ныне действующего избирательного права и практики его применения. Тем не менее, многие вопросы остаются
6 ещё слабо исследованными, не всегда однозначно и убедительно рассматриваются теоретические основы затронутой проблематики.
1.3. Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы
является комплексное исследование «взаимодействия» выборов,
избирательного права и избирательной системы Российской Федерации,
определение место каждого из перечисленных явлений в структуре и в
системе права, а также в правовой системе России.
Для достижения поставленной цели автор ставил перед собой следующие задачи:
выяснить суть и соотношение понятий «выборы», «избирательное право», «избирательная система» и обозначаемых ими явлений, поскольку единообразного понимания этих категорий не выработано;
раскрыть структуру и содержание системы принципов правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, проанализировать воплощение общих принципов права в системе принципов избирательного права;
проанализировать современное избирательное законодательство и избирательную систему Российской Федерации с учётом истории становления демократических традиций в нашем государстве;
изучить избирательное законодательство Российской Федерации и её субъектов, исследовать их общие черты и особенности, выявить проблемы, недостатки и противоречия. Такое же исследование провести и на уровне муниципальных образований;
выработать предложения и рекомендации, направленные на гармонизацию общественных отношений, складывающихся по поводу выборов, совершенствование избирательного законодательства и оптимизацию функционирования избирательной системы.
1.4. Методологические и теоретические основы исследования. В
работе над диссертацией автор опирался на научную методологию и
современные научные достижения в разработке теоретико-
методологических основ теории и истории государства и права, конституционного права, а также в определённой мере, на положения общей теории систем.
Тщательному исследованию подвергнута современная юридическая литература по конституционному праву, а также общей теории и истории государства и права. В частности, работы С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, М.В. Баглая, М.И. Байтина, ЯМ. Бельсона, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, Т.И. Желудковой, В.Д. Зорькина, В.М. Курицына, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева, А.И. Королёва, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, Л.И. Спиридонова, Л.Б. Тиуновой, А.И. Экимова, Л.С. Явича, а также исследования Л.А. Николаевой и В.Д. Сорокина в области административного права.
Диссертация написана на основе использования широкой законодательной базы и иного нормативного материала, включая ряд решений Конституционного Суда РФ, анализа материалов прессы и электронных средств массовой информации, касающихся освещения практики выборов органов государственной власти и муниципальных органов в нашей стране, материалах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
1.5. Объект и предмет исследования. Объектом исследования в
настоящей работе являются общественные отношения в сфере выборов
представительных органов государственной власти Российской
Федерации, урегулированные нормами избирательного права.
Предмет исследования - избирательное право и избирательная система, являющаяся результатом регулятивного воздействия норм избирательного права на общественные отношения в сфере выборов представительных органов государственной власти Российской Федерации.
1.6. Основные результаты исследования, полученные автором, и их
научная новизна. Научная новизна исследования определяется как
выбором темы, так и подходом к исследованию с точки зрения структуры
и системы права, а также с точки зрения правовой системы. Эта новизна конкретно проявляется в следующих результатах исследования:
внесены уточнения в понимание сущности избирательной системы и её форм (мажоритарной, пропорциональной или смешанной). На основании этого определено место избирательной системы в структуре права России;
выявлено как органическое единство, так и различие сущности выборов и избирательной системы, что позволило позиционировать эти категории в структуре права как объект и цель регулятивного воздействия норм избирательного права;
исследовано взаимоотношение избирательного права с нормами некоторых других отраслей права, регулирующих «пограничную зону» общественных отношений. Уточнено его место в системе права Российской Федерации;
внесены уточнения и дополнения в систему основных принципов права, исследовано их воплощение в системе принципов избирательного права. Обоснована необходимость адекватного закрепления системы этих принципов в правовой системе как необходимого условия усиления правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу выборов;
выявлены упущения, неточности и внутренние противоречия некоторых законодательных актов избирательного права. В целях их устранения разработаны предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства как части правовой системы России на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской федерации и на уровне местного самоуправления;
феномен выборов исследован с позиций современного правопонимания. Установлено сходство волевого элемента выборов представительных органов государственной власти (категория сущего) с волевыми характеристиками избирательного права (категория должного) как предпосылки гармонизации общественных отношений;
обоснована необходимость преодоления односторонности в негативной оценке избирательного законодательства и практику выборов в дореволюционной России и в советский период, которые при всех недостатках сыграли определённую положительную роль в формировании современной правовой системы.
1.7. Положения, выносимые на защиту.
Сфера выборов представительных органов государственной власти в Российской Федерации представляет собой совокупность общественных отношений и в этом качестве является в структуре права объектом регулятивного воздействия правовых норм. Избирательная система в качестве результата такого воздействия на общественные отношения в сфере выборов представительных органов государственной . власти обретает соответствующую форму (мажоритарную, пропорциональную или смешанную) и в этом виде представляет собой часть существующего в государстве правопорядка.
С учётом особенностей объекта и цели, субъектного состава, источников и системы принципов регулирования, избирательное право демонстрирует признаки самостоятельной отрасли права второго уровня, т.е. специальной отрасли наподобие трудового или земельного права. Однако, в настоящее время, ввиду недостаточной проработанности некоторых вопросов правового регулирования, избирательное право находится в системе права на уровне подотрасли конституционного права, объединяющей в самостоятельную систему правовые институты выборов и референдума.
Выборы органов представительной власти являются действенным средством гармонизации общественных отношений в виду совпадения волевого элемента выборов (категория сущего) и волевой характеристики избирательного права (категория должного). Результаты выборов обеспечиваеют необходимый баланс общественных интересов, если регулирующее сферу выборов избирательное право структурировано
в соответствии с целостной системой принципов правового регулирования, общими из которых являются равенство, свобода, справедливость и законность.
4. Система принципов, воздействующих на общественные
отношения в сфере выборов, является целостной, способной максимально
повысить эффективность правового регулирования, если включает в себя
і как общие (равенство, свобода, справедливость и законность), так и
межотраслевые, отраслевые или подотраслевые (всеобщий, равный,
прямой характер выборов и тайный порядок голосования), а также
институциональные принципы избирательного права (обязательность
проведения выборов в законодательно установленные органы, строго
определённая периодичность и своевременность проведения выборов,
обеспечение добровольности и свободы участия граждан в выборах и
голосованиях, альтернативность выборов, независимость органов,
осуществляющих организацию и проведение выборов).
5. В целях совершенствования правовой системы необходимо
внести в избирательное законодательство некоторые изменения. Такое
совершенствование позволит избирательному праву занять в системе права
России место самостоятельной отрасли. Так, в Конституции Российской
Федерации следовало бы закрепить единую систему принципов,
предусмотрев иерархию общих, межотраслевых, отраслевых и
институциональных начал правового регулирования. Непосредственно в
Основном законе должны быть формализованы только общие и
межотраслевые принципы. Их воплощение на отраслевом и
институциональном уровнях необходимо производить законодательными
актами меньшей юридической силы. Так же следовало бы конституировать
специальную главу об избирательной системе.
6. Подход, предлагаемый для совершенствования правовой системы,
может быть использован и при подготовке Конституционного акта Союза
России и Белоруссии, принятие которого ожидается в среднесрочной
перспективе. Одновременно институциональные принципы как
11 материального, так и процессуального избирательного права могут быть сформулированы в Избирательном и Избирательном процессуальном кодексах Российской Федерации, которые также необходимо будет принять. В другие источники, содержащие нормы избирательного права, тоже следует внести изменения - как содержательного, так и редакционного характера.
1.8. Теоретическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нём с позиций современного правопонимания положения и выводы в определённой мере развивают и дополняют разделы науки конституционного права, в которых рассматриваются общетеоретические проблемы объекта, цели, принципов и некоторых других аспектов правового регулирования выборов, обосновывают с этих позиций перспективу развития избирательного права в качестве самостоятельной отрасли. Представленный в работе материал позволяет более глубоко рассмотреть организационно-правовые аспекты деятельности всех субъектов избирательного процесса. Работа открывает довольно широкие перспективы для проведения дальнейших теоретических разработок ранее малоизученных проблем избирательного права.
1.9. Практическая значимость исследования.
Практическая значимость работы состоит в том, что высказанные в ней на основе проведённого анализа соображения и предложения (в т.ч. предложенные формулировки общих принципов правового регулирования) могут быть использованы при разработке проектов Конституционного акта Союза России и Белоруссии, Избирательного и Избирательного процессуального кодексов Российской Федерации, других нормативно-правовых актов, преследующих цели дальнейшего совершенствования избирательной системы. Некоторые соображения могут быть полезны
должностным лицам, чья профессиональная деятельность в той или иной мере связана с проведением избирательных кампаний.
Материалы диссертации могут быть использованы студентами юридических факультетов и вузов при изучении курсов конституционного права, истории государства и права России.
1.10. Апробация результатов исследования.
Работа подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, где проведено её обсуждение. Положения, составившие основу диссертации, нашли своё отражение в опубликованных научных работах автора, выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших в 2001-2002 г.г. в Московском государственном университете коммерции. Диссертант также принимал активное участие во Всероссийских научно-практических конференциях, проходивших в январе 2003 г. и январе 2005 г. в Московской государственной юридической академии.
Избирательное право как нормативный регулятор выборов
Понятие избирательного права трактуется в двух смыслах — объективном (как совокупность правовых норм, зафиксированных в законодательстве о выборах и регулирующих общественные отношения в данной сфере) и субъективном (как правомочие, т.е. установленная соотношением прав и обязанностей мера поведения конкретного субъекта, участвующего в избирательном процессе). Представляется, что соотношение между тем и другим выражает не связь между двумя различными, хотя и взаимосвязанными явлениями, а две ипостаси одного явления, взятого в философских категориях общего и частного.
Этот подход выразил А.Е. Постников, давший такое определение избирательного права: «Избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права».13
Если нет установленных государством, законодательно закреплённых правовых норм, регулирующих право гражданина избирать и быть избранным, можно говорить о чём угодно - о естественном праве человека на участие в осуществлении власти, праве на выражение своего мнения, но не о субъективном избирательном праве.
Данное обстоятельство учтено в определении, согласно которому «под избирательным правом следует понимать один из основных институтов конституционного права, состоящий из правовых норм, санкционированных законом правил и сложившихся на практике обычаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования представительных органов власти».
Приведённые формулировки избирательного права, безусловно, не являются единственно существующими, как и формулировки понятия права вообще, но для целей настоящего исследования они вполне приемлемы, т.к. показывают избирательное право как единство объективного и субъективного явлений, определяют его место в системе других норм и формулируют цель правового регулирования. Без этого невозможно перейти к анализу таких понятий, как избирательный процесс, избирательная процедура, избирательная кампания и т.д.
К приведённым определениям следует добавить, что соответствующая совокупность правовых норм, во-первых, обеспечивает реализацию указанных правомочий граждан, причём, и на уровне местного самоуправления, а, во-вторых, дополняет эти правомочия возможностью отзыва избранных лиц, если это предусматривается правовой системой конкретного государства.
С учётом изложенного, избирательное право может быть определено как регулирующая общественные отношения, складывающиеся по поводу выборов, совокупность правовых норм, обеспечивающих реализацию права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, а также их права отзыва избранных лиц.
Необходимо отметить, что не все избирательные общественные отношения урегулированы нормами права. Определённую роль имеют религиозные, нравственные, корпоративные нормы и т.п., которые регулируют отношения между избирательными объединениями и внутри их, между ними и гражданами — избирателями, между избирателями и кандидатами на избрание, а после выборов - избранными лицами и т.д. Например, внутренними (корпоративными) нормами регулируются в политической партии вопросы того, как (в каком порядке) замещаются места в списке кандидатов, идущих по партийному списку. Порядок организации выборов может включать в себя элементы традиций или основываться на других источниках. Например, в советской избирательной системе никакими нормами не устанавливалось, что кандидат в депутаты по каждому округу должен быть только один, что определённый процент кандидатов должны составлять женщины, рабочие, колхозники, беспартийные граждане, но на практике всё это строго соблюдалось и представляло собой, несомненно, важные черты советской избирательной системы, часть из которых заслуживает внимания и в наши дни. Очевидно, что подобные отношения тоже не могут быть отнесены к понятию избирательного права. С другой стороны, подобные отношения не относятся и к правопорядку, поскольку урегулированы не правовыми, а другими социальными нормами. Однако этот сектор изначально был весьма невелик и с развитием правовой системы постоянно сужается, что отчётливо видно на примере закона «О политических партиях», в силу чего не может, по нашему мнению, поколебать утверждение, что выборы — объект, в основном, правового регулирования и в, первую очередь, избирательного права.
Различают материальные и процессуальные нормы избирательного права, последние принято называть «избирательным процессом». Д.Н. Бахрах выделяет следующие особенности любого юридического процесса. Это всегда сознательная целенаправленная деятельность, которая:
а) Связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти; б) Направлена на достижение юридического результата; в) В промежуточных и окончательных итогах закрепляется в официальных документах; г) Полностью (или в основном) регламентирована юридическими нормами.15
Необходимо уточнить, что сами действия понятием «процесс» не охватываются, поскольку понятие «право» ограничено совокупностью норм и действия (правоотношения) в себя не включает. Импичмент -типичный пример юридической процедуры, которая длительное время бездействует, однако, несмотря на это, остаётся в лоне процесса. Другое отличие юридического процесса от, например, природного, в том, что в последнем случае также имеется определённая последовательность событий или явлений, но эти события или явления нередко происходят помимо воли и сознания людей. Процедура, а, следовательно, и процесс, могут быть разделены на стадии (например, стадия выдвижения кандидатов или стадия подсчёта голосов). На стадии может быть разделена и другая осознанная деятельность людей, которая, однако, в виду своей антиобщественной направленности, не сможет быть отнесена к процессу, например, противоправная деятельность (стадия приготовления к преступлению, стадия исполнения преступления в сфере избирательных прав и т.п.). Поэтому деление на стадии — существенный, но не определяющий элемент характеристики юридического процесса. Среди важнейших стадий избирательного процесса следует назвать назначение выборов, уточнение списков избирателей, формирование избирательных округов, создание избирательных комиссий, выдвижение и регистрацию кандидатов, агитацию, голосование, подсчёт голосов и определение результатов выборов.
Исторический очерк развития избирательного законодательства и избирательной системы в России
История России, как известно, весьма небогата традициями функционирования демократических институтов, в том числе, и, прежде всего, порядка формирования органов государственной власти посредством выборов. На Руси государственная власть существовала в двух видах княжеского (авторитарного) и вечевого (демократического) правления. В XI-XII веках в Новгороде и Пскове верховными органами власти были вече, которые решали все вопросы функционирования государственного механизма, включая, выражаясь современным языком, отрешение князя от должности. Вече избирало главу правительства (посадника, тысяцкого). Деятельность князя была ограничена условиями его присяги, данной на вече. Например, он был не вправе начать войну без согласия вече. В результате монголо-татарского нашествия (XI11 век) вечевая демократия сошла на нет, так как князь получал ярлык на правление от Золотой Орды. Остатки демократических учреждений Новгорода и Пскова были ликвидированы Иваном Грозным, но абсолютное самодержавие установил Пётр 1, который освободился от влияния боярской думы и Земского собора. Лишь Александр 11 в ходе крупномасштабных реформ учредил земства и подготовил проект конституции. Но конституционной монархией Россия не стала, т.к. император пал жертвой террористического акта. Если не брать в расчёт период «вечевой» демократии в древнерусских княжествах, когда не могло быть и речи ни о каком избирательном праве как правовом явлении, порядок формирования органов власти появился в политической жизни России лишь в начале XX века.
Проект создания выборного органа общероссийского масштаба в системе государственной власти — Государственной думы был выдвинут в Высочайшем манифесте от 06 августа 1905 года. Это учреждение предполагалось создать в качестве совещательного органа. Провозглашенный проект император конкретизировал своим Указом «Об учреждении Государственной думы» и Положением о выборах её депутатов.64
Нарастание политической активности среди подданных Российской империи привело к новому акту — знаменитому Манифесту от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка»,65 которым устанавливалось «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы».66 Данная конструкция не ставила под контроль Думы саму императорскую власть и не лишала её права на издание самостоятельных нормативно-правовых актов — указов и манифестов, имевших, порой, даже большую юридическую значимость, чем законы. Эта идея была реализована Николаем 11. В окончательном виде структура высших органов государственной власти России того периода была закреплена в Основных законах Российской империи от 23 апреля 1906 года. Так произошло преобразование государственного устройства России, власть императора был ограничена двухпалатным парламентом.
Но в России была создана не парламентарная, а дуалистическая монархия, которая, по мнению А.В. Малько, представляет собой разновидность ограниченной монархии, при которой монарх, действуя в рамках конституции, и формально и фактически сохраняет широкие властные полномочия, что ставит его в центр всей политической системы данного общества.
В отечественной и зарубежной исторической и юридической литературе содержатся весьма различные, вплоть до прямо противоположных, оценки российского дореволюционного избирательного законодательства.70 Думается, что оценка должна быть взвешенной. С одной стороны было бы неправильным недооценивать его значимость. Всё-таки были сделаны первые шаги к демократическому порядку формирования органов представительной государственной власти и население (или его значительная часть) получило первый в своей истории опыт участия в их выборах, так что многие учёные справедливо отмечали, что это имело для государственно-политического развития общества поистине колоссальное значение. В последнее время значительно возрос интерес к изучению этого аспекта Российской истории, некоторые авторы склонны давать весьма положительную оценку проведённым преобразованиям того периода. Но, с другой стороны, нельзя не видеть, что все эти первые шаги были очень слабыми, в немалой степени этому способствовали коренные недостатки избирательного законодательства. По оценке современников избирательной системы тех лет, «наше законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала».73 По мнению Н.И. Лазаревского, это являлось существенным её недостатком, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможности для всякого рода ошибок и подлогов.74
Главное даже не в сложности избирательного законодательства, а в проявлении в нём сильных антидемократических начал. Не анализируя многочисленные правовые акты, содержавшие нормы избирательного права дореволюционной России, рассмотрим кратко общую картину этого законодательства с учётом изменений, происшедших с 1906 по 1917 год.
Выборы депутатов Государственной думы были в основном косвенными или многостепенными, что уже являлось существенным отступлением от демократических принципов и усугублялось введением куриальной системы. По Положению о выборах от 03 июня 1907 г. формировались следующие избирательные съезды: земледельцев, первый и второй съезды городских избирателей, съезд уполномоченных от волостей, съезды уполномоченных от станиц и съезды уполномоченных от рабочих. Вводились имущественные цензы. Всё население империи с точки зрения участия в выборах оказалось разделено на шесть групп, а, принимая во внимание, что не все были допущены к выборам, то таких групп было семь. Седьмая группа объединяла жителей, не ставших субъектами избирательного права.76 На некоторых территориях были установлены особые правила использования национального фактора. Кавказ, например, был поделён на 6 избирательных округов (в т.ч. один — для русского населения).
Система предусматривала неодинаковое число ступеней для выборов представителей от различных социальных групп. В Санкт-Петербурге, Москве, Варшаве и некоторых других крупных городах выборы членов Государственной думы согласно статье 133 Положения были прямыми. Двухстепенные выборы были установлены, например, для крупных землевладельцев и для лиц, владеющих недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тыс. рублей. Трёхступенчатые выборы - для землевладельцев не соответствующих полному цензу по количеству находящейся в собственности земли, для владельцев недвижимости ценой менее 15 тыс. рублей и для рабочих.
Избирательная система и нормы избирательного права в Конституции Российской Федерации 1993 г
Основы современного избирательного права Российской Федерации закреплены в её Конституции 1993 года. К сожалению, как уже отмечалось, в ней отсутствует нормативное закрепление системы принципов правового регулирования, нет и специальной главы, посвященной избирательной системе, но основные положения, на которых зиждится избирательное право и строится избирательная система, установлены - то, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, что граждане России обладают правом избирать и быть избранными. Конституцией очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами Российской Федерации, и проведено разграничение компетенции между Российской Федерацией и её субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определён механизм защиты избирательных прав граждан.
Следует отметить, что действующая Конституция РФ, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих конституционных актах. Как известно, это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод.
Нынешняя Конституция (статья 2) закрепляет это право в главе «Права и свободы человека и гражданина», превращая его в универсальное правомочие. К сожалению, в одном, но очень важном, пункте формулировка данной статьи является недостаточно полной и точной, поскольку сводит упомянутое право граждан к участию в управлении только делами государства, умалчивая об общественных делах, лежащих за пределами функционирования государственной сферы. Даже предшествующая Конституция РСФСР содержала право граждан участвовать в управлении делами общества и государства (статья 47). Разработчики Конституции, ограничив право граждан на участие в управлении только государственной сферой, даже попали в некое логическое противоречие с последующими частями статьи 32, где закреплено право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, которые, в соответствии со статьёй 12 Конституции, в государственную сферу не входят.
Часть 2 статьи 32 Конституции посвящена регламентации избирательного права в единстве обоих принадлежащих гражданам правомочий — активного и пассивного избирательного права, здесь даётся исчерпывающий перечень видов тех органов, в которые избираются представители народа (населения) — органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одновременно в этой же части 2 статьи 32 речь идёт об участии граждан в референдуме. Такое объединение различных по содержанию конституционно-правовых институтов объяснимо с точки зрения технологии проведения выборов и референдума, поскольку в том и в другом случае используется голосование. Однако с точки зрения законодательной техники такое объединение вряд ли может быть оправдано. Право на участие в референдумах следовало бы рассмотреть отдельно от регламентации участия в выборах. Во-первых, по содержанию выборы и референдум это различные понятия, имеющие разный смысл и назначение. Поэтому их объединение в одной части статьи представляется неоправданным. К тому же, право на участие в референдуме оказалось не очень чётко определённым, во-вторых, при таком объединении остаётся неясным, что имеет в виду законодатель под этим правом, поскольку в механизме проведения референдумов находит проявление целый комплекс правомочий: право требования назначения референдума, сбора подписей под этим требованием, право на участие в агитации, голосовании и т.д. Всё это уже после принятия Конституции было регламентировано Федеральным законом «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным Конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации». Но было бы более правильно отразить эти моменты в Конституции.
Неопределённость конституционной нормы, касающейся права граждан на участие в референдуме, порождает абсолютную свободу законодателя в вопросах регламентации процедуры проведения референдума. В результате, скажем, действующий ныне Закон «Об основных гарантиях...» оказался не таким, как предшествующий , но в противоречие с Конституцией ни тот, ни другой не вступил из-за неопределённости самой конституционной нормы.
Часть 3 статьи 32 Конституции устанавливает изъятия из перечня граждан, имеющих право избирать и быть избранными. Эти изъятия (граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда) являются минимальными и соответствуют мировым стандартам. Они опираются на этико-правовую аксиому - « свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа». Положительным моментом в редакции данной нормы является то, что авторами использована юридически безупречная формула - «не имеют права избрать и быть избранными...», в отличие двусмысленных формулировок прежних лет - «в выборах не участвуют», «от выборов отстраняются» и т.д.
В то же время сам подход к определению электората, изложенный в статье 32 Конституции, нельзя признать удачным. Установив изъятия из общего правила, законодатель не до конца сформулировал само правило — кто является субъектом избирательного права. Указание на наличие у физического лица гражданства Российской Федерации представляется недостаточным.
Правовое регулирование выборов на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
Правовой статус субъектов Российской Федерации позволяет их законодательным (представительным) органам власти принимать законы и иные правовые акты, устанавливающие нормы избирательного права. Но, конечно, соответствующие нормы не должны противоречить федеральному законодательству. Исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации на основании и во исполнение принятых законов также вправе устанавливать общеобязательные нормы в сфере избирательного права. Наконец, органы, организующие проведение выборов, которыми в Российской Федерации являются избирательные комиссии, по предметам своей компетенции могут издавать инструкции, имеющие нормативный характер и общеобязательную силу. Нельзя не согласиться с В.И. Лысенко, что «федеральное избирательное законодательство создало предпосылки для развития процесса гармонизации федерального и регионального механизма правового регулирования избирательного процесса в Российской Федерации, прежде всего в аспекте обеспечения избирательных прав и свобод граждан, закрепления независимого статуса избирательных органов, создания правовой базы выборов».
Региональное избирательное законодательство регулирует формирование органов государственной власти — законодательных, исполнительных и судебных - субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причём, проблема формирования специфических региональных судебных органов (а первую очередь института мировых судей, присяжных и других заседателей) пока ещё не в равной степени актуальна для всех регионов.
Правовое регулирование порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в региональном избирательном законодательстве имеет свои особенности.
Например, в Республике Бурятия представительным и законодательным органом является Народный Хурал Республики, состоящий из 65 депутатов, избираемых сроком на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосованииП9. В республике Дагестан им является Народное Собрание, состоящее из 121 депутата , в Республике Ингушетия - Народное Собрание, состоящее из 27 депутатов. Все эти парламенты однопалатны, а депутаты избираются непосредственно населением.
В некоторых республиках парламенты являются двухпалатными, поэтому способы их формирования отличаются от первых. Так, в Кабардино-Балкарской республике Парламент состоит из двух палат Совета Республики (Государственной Думы) и Совета Представителей (палаты Представителей). Совет Республики состоит из 36 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам в основном с равным количеством избирателей. Совет Представителей состоит из 36 депутатов, представляющих административно - территориальные единицы республики, избираемых по трехмандатным округам путем тайного голосования. До недавнего времени Законодательное Собрание Республики Карелия также состояло из двух палат: Палаты Республики и Палаты Представителей. Палата Республики состояла из депутатов, избиравшихся по округам, обеспечивающим следующее представительство: один депутат от 30 000 избирателей, но не менее одного от избирательного округа, совпадающего с территорией административно - территориальной единицы (района, города республиканского значения) в границах на 1 января 1994 года. Палата Представителей состояла из депутатов, избираемых по многомандатным избирательным округам с нормой представительства два депутата от избирательного округа, совпадающего с территорией административно -территориальной единицы (района, города республиканского подчинения) в границах на 1 января 1994 года (В настоящее время в Карелии однопалатное Законодательное собрание).
Приведенные примеры отчетливо свидетельствуют о наличии двух основных моделей формирования законодательных органов субъектов Российской Федерации — а) равного представительства граждан и б) установления наряду с тем же представительства нижестоящих политико-территориальных единиц. Соответственно различаются и избирательные законы в разных регионах. В первом случае законодательный орган оказывается однопалатным, во втором случае требуется организация двух палат. Оригинальным исключением из этого правила являлось Законодательное Собрание Республики Карелия, обе палаты которого формировались по принципу представительства политико-территориальных единиц.
Последняя из упомянутых систем, основанная только на представительстве политико-территориальных единиц, по мнению автора, нарушает принцип равного избирательного права, поскольку голоса граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, в результате оказывают различное влияние на исход выборов. Принцип равенства активного избирательного права может соблюдаться в рамках каждого из нижестоящих политико-территориальных образований, но на уровне региона равного представительства интересов граждан все равно не будет. Поэтому, если в субъекте Федерации предусматривать двухпалатный парламент, необходимо, чтобы, хотя бы одна из его палат формировалась на основе равного избирательного права и равного представительства граждан. Вторая же палата должна обеспечивать представительство нижестоящих политико-территориальных единиц
Полагаем, что такое установление должно быть включено в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года.
Формирование палаты законодательного органа на условиях равного представительства может проводиться как по мажоритарной, так и по пропорциональной избирательной системе, право выбора которой принадлежит субъекту Федерации.
В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов регионального и муниципального уровней является мажоритарная избирательная система. Так, Устав Приморского края (статья 33) прямо предусматривает, что выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления края проводятся на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным и многомандатным избирательным округам.
