Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Внутрифедеративные договоры в системе конституционного регулирования федеративных отношений 12
1.1 Договор в системе источников конституционного права: понятие и правовая природа 12
1.2 Конституционно — правовые договоры и договоренности 20
1.3 Юридическая сила внутрифедеративных договоров 29
1.4 Критерии конституционности внутрифедеративных договоров 36
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование заключения внутрифедеративных договоров 69
2.1 Выработка текста внутрифедеративных договоров: конституционные пределы усмотрения участников 69
2.2 Форма внутрифедеративных договоров 97
2.3 Подписание внутрифедеративных договоров 108
Глава 3. Содержание внутрифедеративных договоров. Прекращение и приостановление действия внутрифедеративных договоров 127
3.1 Наименование внутрифедеративных договоров 127
3.2 Теоретические и практические аспекты структуры, внутрифедеративных договоров 154
3.2.1 Титул 154
3.2.2 Преамбула 159
3.2.3 Центральная часть конституционно-правовых договоров 168
3.2.4 Заключительная часть конституционно-правовых договоров 172
3.2.5 Приложения 174
3.3 Конституционно-правовые основания прекращения и приостановления действия внутрифедеративных договоров 178
Заключение 191
Список источников литературы 201
- Договор в системе источников конституционного права: понятие и правовая природа
- Выработка текста внутрифедеративных договоров: конституционные пределы усмотрения участников
- Подписание внутрифедеративных договоров
- Наименование внутрифедеративных договоров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика конституционно-правовых договоров, их структурной, формальной и процессуальной обеспеченности, а, значит, места таких договоров в федеративной системе Российского государства, является одной из актуальных и дискуссионных в научной теории и общественно-политической практике.
В условиях современных федеративных государств многие исследователи считают конституционно-правовые договоры плодотворными, поскольку их целью является содействие идее федерализма, а именно, попытке добиться труднодостижимой, но вполне возможной гармонии между многообразием и единством. Для многих современных государств конституционно-правовые договоры являются одним из эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием, часто имеющим этническую природу, и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Однако, чрезвычайная многоликость и изменчивость конституционно-правовых договоров в федеративных системах мира, противоречивость опыта их применения приводят к тому, что каждое государство, вставая на путь федеративного строительства, в итоге создает свою модель конституционно-правового договора, определяя его формальные и процессуальные признаки, находит ему место в своей правовой системе.
Актуальность темы исследования определяется также тем, что тематика договорных отношений в Российской Федерации является одной из самых актуальных и дискуссионных в научной теории и в общественной практике.
Концептуальные основы и принципы конституционно-правовых договоров нашего государства были закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, федеральное законодательство по настоящее время не регламентировало в должной мере процессуальные и структурно-формальные механизмы реализации конституционно-правовых договоров.
Без малого одиннадцать лет, прошедшие со дня принятия новой Российской Конституции - слишком малый срок по историческим меркам для становления подлинно федеративных отношений, учитывая почти вековые традиции фактического унитаризма. Этого времени явно не было достаточно для полной смены «приказного права», на федеративные инструменты регулирования внутригосударственных отношений, в том числе и конституционно-правовые договоры, которые бы заключались и исполнялись в соответствии с их конституционными целями, согласования общенациональных и локальных интересов федерации и ее субъектов. Однако, этого времени хватило для того, чтобы накопился критический объем противоречий, разного рода практических ошибок и, как следствие, разочарований в процессе перехода от прежних псевдовнутрифедеративных договоров к полноценным конституционно-правовым договорам.
Крайностные и нигилистические настроения по поводу текущих, очевидных, но вполне устранимых недочетов в практике конституционно-правовых договоров, нередко мешают заметить прогресс в глубинных, а, значит, медленно проистекающих процессах переустройства общества, ведущих к тому, чтобы превращение нашей страны в подлинное демократическое, федеративное, правовое государство стало необратимым.
Поэтому чрезвычайно важно исследовать и разрешать наиболее дискуссионные проблемы федеративного строительства в России. С этой точки зрения актуальной исследовательской задачей является не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов в отношении конституционно-правовых договоров, исследования их структуры и формы, но и оценка реальных перспектив законного, легитимного договорного процесса в нашей стране. Следовательно, особое значение для теории и практики конституционно-правовых отношений имеет анализ тех институтов государства, которые могут непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительность концептуальных основ конституционно-правовых договоров, заложенных в Конституции РФ.
Актуальность настоящего исследования становится еще более очевидной ввиду социального заказа политического руководства страны на разработку мероприятий по укреплению федерации, совершенствованию территориальной организации органов государственной власти, наведению порядка в разграничении полномочий центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения1.
Степень разработанности темы. К настоящему времени накоплен обширный массив исследований отечественных ученых, которые в той или иной мере затрагивают проблему договорных отношений в России. Особенно обширно договорная проблематика исследована в международно-правовой науке. Отсюда, однако, не следует, что методологические и теоретические проблемы внутрифедеративных договоров исследованы с должной полнотой.
Научному исследованию генезиса российской федеративной государственности и роли договоров в них посвящены работы Р.Г. Абдулатипова, А.И. Александрова, А.С. Автономова С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А. Бланкенагеля, Е.М. Бухвальда, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, К.С. Гаджиева, В.Е. Гулиева, В.Г. Графского, Д.Л. Златопольского, А.В. Зиновьева, В.Д.. Зорькина, СВ. Игнатьевой, И.П. Ильинского, О.Е. Кутафина, Д.А. Керимова, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, Л.С. Мамута, Л.А. Николаевой, B.C. Нерсесянца, Ю.С. Решетова, П.И. Савицкого, И.Е. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, О.И. Тиунова, В. А. Туманова, А.Г. Хабибулина, Ю.Л. Шульженко, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина, И.С. Ященко.
Некоторые аспекты, предложенные к исследованию автором, освещены в работах А.А. Белкина, М.И. Брагинского, М.П. Дружкова, А. Ерусалимского, Р.В. Енгибаряна, В.И. Евинтова, Б.А. Страшуна, В.А. Кряжкова, Р.А. Каламкаряна, М.А. Коробовой, И.И. Лукашука, Л.А. Лунца, А.Н. Талалаева,
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета, 2001,4 апреля. №66.
H.H. Ульяновой, В.М. Шуршалова, которые анализируют договорное правотворчество с точек зрения конституционного права, международного права и гражданского права.
Проблемы суверенитета и роли договоров в Российской Федерации активно исследовали К.В. Арановский, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, И.П. Ильинский, Н.А. Михалева, В.Е. Чиркин; глубокому анализу был подвергнут наиболее дискуссионный вопрос о влиянии внутрифедеративных договоров на так называемую "асимметричность" Российской Федерации следующими современными отечественными учеными: И.А. Умновой, Л.М. Карапетяном.
Необходимо отметить значимость того богатого теоретико-методологического опыта, который был аккумулирован отечественной наукой XIX - начала XX столетия.
Договоры становились предметом исследования в работах видных российских ученых и государственных деятелей: М.А. Бакунина, Н.А. Бердяева, Б.П. Вышеславцева, М.В. Гессена, Н.Я. Данилевского, Н.А. Зверева, И.А. Ильина, П.А. Кропоткина, С.А. Котляревского, К.Н. Леонтьева, С.А. Муромцева, Г.В. Плеханова, В.В. Розанова, М.М. Сперанского, В.В. Соловьева, Е.Н. Трубецкого, П.Я. Чаадаева и др.
Среди трудов зарубежных авторов, которые затрагивают тему договоров, нужно отметить: Э.де. Ваттеля, М. Вебера, Г. Гроция, X. Диганса, К. Струппа, Дж. Смитта, Б. Тимана, А. Лейпхарта, П. Лабанда, Г. Эллинека, В. Острома, X. Кельзена, В. Райкера, Л.Эннекцеруса Д. Элейзера и др.
Справедливым было бы отметить высокую степень дискуссионное практически всех работ, связанных с исследованием особенностей становления и перспектив развития федерализма в России. В отношении вопроса легитимности конституционно-правовых договоров, изучения их генезиса, формы и внутренней структуры, в связи с обеспечением должного перехода постсоветской России к подлинно федеративной модели политико-территориального устройства государства, то он не нашел отражения в отечественной научной конституционно-правовой литературе.
Объект и предмет исследования В данной работе исследуются общественные отношения, возникающие в сфере действия договорных форм внутрифедеративного регулирования в Российской Федерации, именно их в общем контексте отечественного федерализма нужно считать объектом исследования данной работы.
Предметом исследования данной работы являются конституционно-правовые договоры в Российской Федерации. В связи с этим анализу подвергается правовая природа, юридическая сила, законность, форма и внутренняя структура, а также функции договоров и их регулятивное воздействие на систему внутрифедеративных отношений - между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации.
Цель данного исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа правовой базы, практики строительства и функционирования Российской Федерации определить закономерности и нерешенные проблемы развития договорных форм урегулирования внутрифедеративных отношений России, которые необходимо учитывать в ходе осуществляемой в настоящее время реформы Российской Федерации и в практике взаимоотношений между федеральным центром и его субъектами, а также между самими субъектами федерации, в целях повышения эффективности государственного управления и развития демократии в России.
В соответствии с указанной целью в исследовании разрешались следующие конкретные задачи:
- проанализировать . современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических проблем федерализма и конституционных правовых основ легитимности договорных отношений в России, используя исследования в области международного права, гражданского права, конституционного права, философии, истории, политологии и иных гуманитарных дисциплин, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах, поисках ответа на них;
исследовать правовую природу конституционно-правовых договоров и их институциональные особенности;
определить юридическую силу конституционно-правовых договоров;
раскрыть основы легитимности внутрифедеративных договорных отношений в Российской Федерации в соотношении с Конституцией РФ, федеральными законами, актами конституционной юстиции;
изучить процесс возникновения и эволюции внутрифедеративных договорных отношений в России;
раскрыть сущность конституционно-правовых договоров, подвергнув сравнительному анализу с другими схожими правовыми и даже неправовыми актами, тем самым, определив надлежащую для данного вида договоров структуру, форму;
выявить общие проблемы, присущие каждому из видов договоров и соглашений, заключаемых федеральным центром со своими субъектами, а также договорам заключаемым между органами власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой исследования являются концепции федерализма и конституционного правосудия в науке конституционного права и юриспруденции в целом. При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные законы, Решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, международно-правовые нормы, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, договоры и соглашения между субъектами РФ.
Результаты и научная новизна исследования заключаются в том, что в диссертации с позиций современных научных подходов проведено комплексное исследование теоретико-методологических и прикладных проблем договорного регулирования федеративных отношений в России как в общетеоретическом плане, так и применительно к практике использования таковых.
Впервые исследованы вопросы юридической силы конституционно-правовых договоров и их конституционности. В диссертации проанализированы формально-структурные особенности внутрифедеративных договоров, процессуальные аспекты заключения, исполнения, прекращения, расторжения, приостановления, признания договора недействительным. Рассмотрены тенденции внутрифедеративного договорного процесса. Существенное внимание уделено выявлению реальных и мнимых противоречий в договорной практике Конституции и федеральному законодательству, указаны возможные направления совершенствования договорных отношений.
Результатом анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения, отличающиеся новизной или содержащие ее элементы:
1. О конституционно-правовой природе внутрифедеративных договоров,
их месте в системе источников конституционного права Российской
Федерации, юридической силе, а также материально-правовых и
процессуально-правовых аспектах интеграции указанных актов в отечественную правовую систему. В данном контексте формулируются методологические основы и принципы комплексного анализа особенностей и институционального
воплощения договорной формы регулирования внутрифедеративных отношений в Российской Федерации.
2. Формулируются критерии конституционности внутрифедеративных
договоров, главный среди которых - идентичность требованиям Конституции, и
сквозь призму данных критериев выдвигаются дополнительные аргументы в
пользу вывода, что встречающиеся в научной литературе тезисы о природе и
характере Российской Федерации как договорной, договорно-конституционной
несостоятельны, ибо Конституция Российской Федерации 1993 года изначально
базируется на принципах конституционной федерации. При этом приоритет
положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса
субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий
органов власти ее субъектов.
Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.
Отсюда также следует вывод, что Российская Федерация по типу организационных и функциональных связей между различными уровнями единой федеративной системы является централизованной, причем эта тенденция в последние годы усиливается.
3. Доказательно аргументируется несостоятельность утверждения об
имманентной противоречивости конституционных основ российского
федерализма как главной причине значительного числа проблем и конфликтов в
сфере федеративных отношений. Российская Федерация не гетерогенное
объединение разнородных сочленов, а органическое и целостное государство,
единство которого обеспечивается единой верховной суверенной властью, распространяющейся на всю территорию Российской Федерации и способной эффективно воздействовать на всю систему социальных, экономических и т.п. отношений, включая оптимизацию федеративной системы и преодоление указанных противоречий.
В данном контексте также обосновывается два положения: во-первых, основы конституционного строя Российской Федерации, в том числе федерализм и самоопределение народов в Российской Федерации, не находятся в прямом неразрешимом противоречии друг с другом, ибо своими предписаниями не исключают действия друг друга. Они имеют глубокий политический и юридический смысл, так как сохраняют предмет для постоянного диалога и взаимодействия федерации и ее субъектов; во-вторых, конституционные основы России находятся в постоянной конкуренции, что свидетельствует о признаках кооперативного федерализма в России, обусловливающего систему сдержек и противовесов, которые осуществляются на федеральном уровне с помощью разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а по вертикали - с помощью разделения властных полномочий между центром и субъектами.
4. На основе теоретико-методологического и конституционно-правового
анализа внутрифедеративных договоров автор предлагает типологию
внутрифедеративных договоров. В данном контексте указанные договоры
делятся, в частности, на межсубъектные категории, выделяются договоры и
соглашения по цели и направленности, предлагаются критерии отграничения
конституционно-правовых договоров от договоренностей и других неправовых
актов, заключаемых внутри Российской Федерации, обосновывается особая роль
договоров реализации конституционной модели российского федерализма в том
числе в устранении противоречий между федеральным центром и субъектами,
устранении национальных и социальных конфликтов и т.д.
5. Исходя из анализа конституционно-правовой природы института
Президента Российской Федерации, автор делает вывод, что Президент
11 Российской Федерации должен оставаться над договорным процессом, а, значит, не должен подписывать конституционно-правовые договоры. Правовые возможности такого положения дает сама Конституция РФ (ст.77. п.2), согласно которой исполнительные органы власти Российской Федерации наделены правом и возможностью самостоятельно регулировать ими такого рода отношения. Тем самым, глава государства, оставаясь над договорным процессом, в состоянии в полной мере осуществлять контрольные функции и полномочия в отношении всей системы исполнительной власти.
6. Доказывается, что форма и содержание конституционно-правовых договоров взаимосвязаны, и именно, должное сочетание элементов структуры договора с его текстом составляет его содержательную часть, имеющую первостепенное значение для всех стадий договорного регулирования (обсуждения, заключения, расторжения договора, признания его недействительным, а также его толкования). В данном контексте в диссертации раскрыты стадии договорного процесса и высказаны предложения по его законодательному оформлению.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных проблем совершенствования договорной формы регулирования федеративных отношений в России. Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых наук, могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательской работе и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования представлены автором в публикациях, апробированы в выступлениях на конференциях и "круглых столах" в различных научных центрах России.
Договор в системе источников конституционного права: понятие и правовая природа
Одним из средств конституционного-правового регулирования общественных отношений, наряду с федеральными и региональными законодательными и другими нормативно-правовыми актами, являются и внутрифедеративные договоры.
Длительное время в трудах по теории государства и права договоры вообще не относили к видам нормативного социального регулирования, не рассматривали в качестве источников права1. При этом подчеркивалась роль велений как актов, рассчитанных на неопределенное количество однотипных случаев, имеющих общий характер.
Хотя, высказывалась и иная точка зрения. Так, Н.Г. Александров писал: «...Представляется бесспорно неправильным, ограничивать в теории государства и права рассмотрение договора плоскостью только юридических фактов и упускать роль договоров хотя бы при выяснении проблемы источников права.. .»2. Аналогичной позиции придерживался и Н.Н. Разумович. «Даже при самой совершенной форме законодательства не исключаются другие формы, развивающиеся во взаимодействии с законом, например, договор. Это тоже форма права, которая находится на стыке закона (права) и обычая»3.
С переходом от командно-приказной к демократической системе обусловлено существенное повышение роли договора в жизни страны. В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений во многих областях общественной жизни, пришедших на смену многим ранее действующим административно-правовым актам1.
В условиях современности договоры признаются источниками права практически всеми исследователями, занимающимися этими вопросами. Так, В.Л. Кулапов считает, что «в условиях реформирования политической и экономической систем в России, когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации, хозяйственных предприятий и отдельных граждан, рассматривая виды источников права, оптимальной формой учета многообразного спектра интересов становится не властный приказ из центра, а договор...»2. « В качестве одного из самостоятельных источников права в РФ, — указывает B.C. Нерсесянц, - выступает нормативный договор, т.е. договор, содержащий нормы права... Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется как самой Конституцией РФ, так и Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» 3.
Той же позиции придерживаются и специалисты в области конституционного права. «Источниками конституционного права, - полагает М.И. Кукушкин, -считаются и договоры, заключенные внутри Российской Федерации» 4. Рассматривая источники конституционного права России, М.В. Баглай отмечает, что в практику Российской Федерации все шире входят внутренние договоры и соглашения»5.
Вместе с тем, Е.В. Колесников относит внутрифедеративные договоры к числу нетрадиционных источников конституционного права1. Традиционно под договором понимается соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области2.
Термин «договор» в конституционно-правовой науке России применяется для определения федеративных отношений и употребляется в двух значениях.
В соответствии с одним из них (широком смысле) договор есть, гипотетическое согласие этносов или населения, территориальных единиц, органов власти федерации и ее субъектов жить в составе федерации 3.
Именно согласие сторон есть признак консолидации их воли, направленной на достижение общей цели - создание федеративного государства. Согласие, являя собой важный признак для должного воплощения цели, т.е. создания полноценных федеративных отношений, однако, не в состоянии отразить весь смысл термина «договор», ибо он гораздо шире.
Второе значение термина «договор» в теории федерализма являет собой правовой акт, т.е. юридический документ, фиксирующий упомянутое выше согласие или волеизъявление субъектов федеративных отношений.
В отечественных внутрифедеративных отношениях такие юридические акты находятся в виде Федеративного договора от 31 марта 1992 г., а также договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Конституционно-правовая наука России такие правовые акты еще называет внутрифедеративными нормативными или конституционно-правовыми, договорами последний термин более удачен с точки зрения полного отражения природы и специфики регулируемых отношений г.
Договорная теория и практика в конституционном праве не столь проработана и велика по сравнению с имеющимися знаниями договоров в международной, гражданской, трудовой или административной отраслях права. С.С. Алексеев формулирует широкое определение « Нормативные договоры - это совместные акты - документы, выражающие в своем нормативном содержании взаимное изъявление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя из них юридических обязанностей»1
В.В. Иванов, исследуя договор как акт правотворчества и как источник нормативного регулирования, предлагает соответствующее понимание нормативного договора, в котором сделана попытка соединить эти два разных подхода: « Нормативный договор — правовой акт, оформляющий, выражение согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм». При этом выделяются пять «универсальных признаков» договорных актов: а) обособленность волеизъявлений субъектов, б) согласованность волеизъявлений субъектов, г) формальное равенство субъектов, д) предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договора2. Четыре первых признака не вызывают сомнения и могут быть использованы при формулировке дефиниции. Черепанов В.А. считает, что «предполагаемая обязательность исполнения характерна для любого нормативного акта, разновидностью которого является нормативный договор, и поэтому не относится к специфическим признакам»3.
Выработка текста внутрифедеративных договоров: конституционные пределы усмотрения участников
Роль договорного текста настолько существенна, что зачастую в теории и практике их отождествляют, между тем договор и его текст - понятия не идентичные.1 Ведь, устные соглашения не могут иметь текста, однако, могут являть собой полновесные конституционно-правовые сделки, регулируемые конституционным правом РФ. Больше того, наличие текста в договоре при толковании является главным, хотя и не единственным свидетельством его содержания2. Так, органы конституционного правосудия РФ (Конституционный Суд, конституционные и уставные суды субъектов Федерации) при толковании актов разграничения законодательной компетенции Федерации и её субъектов в сфере совместного ведения (коими являются и конституционно-правовые договоры) пользуются не только контекстом акта, но и дополнительными средствами толкования. Примером может служить решение Конституционного суда РФ, исходившего из принципа федерализма при оценке Федерального закона "О дорожных фондах в Российской Федерации". В своем решении от 15 июля 1996 г. Конституционный суд подчеркнул, что "федеральный законодатель в сфере своей компетенции не вправе решать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации без учета конституционных основ федеративного устройства"3. Данное постановление защищает и конституционный принцип равноправия субъектов Федерации тем, что "диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации"1.
Можно предположить, что принципы федерализма, прокомментированные в каждом частном случае органом конституционного правосудия, являют собой и образуют те другие, дополнительные средства толкования, применимые, в том числе к конкретным конституционно-правовым договорам. Последнее видится весьма важным, ведь не всегда текст конституционно-правового договора источает ясные постановления.
Будучи формой договора, текст выражает и закрепляет содержание соглашения. Текст и соглашение тесно между собой связаны и существуют в относительном единстве2. Договор не может не иметь той или иной формы, в которой отражается его содержание3.
В международном праве считается, что содержание договора первично, а форма производна. Данные утверждения вполне характерны и для конституционно-правовых договоров. Тесная связь формы и содержания не исключает, однако, противоречий между ними.
В конституционно-правовых, как и в международных договорах, содержание динамично, а форма стабильна3. Практики изменений формы каких-либо конституционно-правовых договоров РФ еще не много, хотя это совсем не значит, что её нет.
Развитие противоречий между реальным содержанием соглашения и его формой может начинаться ввиду качественно нового развития или изменения динамики конституционно-правовых отношений сторон 4, т.е. возникновения, изменения юридических фактов - жизненных обстоятельств, влекущих изменение в соглашении сторон. В этой связи, постепенно накопившиеся противоречия между реальным содержанием соглашения и его формой, могут привести к тому, что данная форма соглашения уже не сможет содействовать развитию договорных отношений между сторонами и будут тормозить его, что и определит необходимость в изменении формы.
Тем не менее, содержание конституционно-правовых договоров может меняться строго в пределах усмотренных Конституцией РФ. Возможность изменения содержания и формы удачно сформулирована Н.В. Витруком, указавшим, что «законодатели и правоприменители самостоятельно, по своей инициативе должны изменять содержание нормативных актов, договоров, предпринимать необходимые правовые действия в соответствии с требованиями прямого действия положений Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации1».
Примером имеющейся практики изменения формы договора в РФ можно считать "Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ивановской области от 26 февраля 2002г"2.
Для должного регулирования конституционно-договорных отношений, содержание договора должно обеспечить оптимальный баланс динамизма и стабильности.
Многое в конституционно-правовых договорах зависит от их формы нацеленности. Форма рассчитанных на длительные сроки конституционно-правовых договоров общей нацеленности должна открывать значительные возможности для развития содержания.
Форма договоров по конкретным вопросам должна быть предельно точной. Так, в отношении Федеративного договора, заключенного 31 марта 1992 г, можно сказать, что его нормоутверждения носят общий характер, где содержание сознательно сформулировано сторонами таким образом, чтобы органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти её субъектов, имели реальные возможности для развития содержания федеративных отношений путем уточнения, изменения и даже признания недействительными его установлений. На первый взгляд, может показаться странным, что возможность исключения признания действительности некоторых установлений Федеративного договора рассматривается как один из факторов развития его содержания, но необходимо признать, что динамизм и конституционное стремление развивать систему федеративных отношений не должны сдерживаться или тормозиться правовыми актами, даже самыми значимыми.
Подписание внутрифедеративных договоров
В соответствии с Законом от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ конституционно-правовые договоры подписываются Президентом Российской Федерации и лицом, уполномоченным Конституцией или уставом представлять соответствующий субъект Российской Федерации.1
Вместе с тем, кажется, что Президент России мог бы оставаться над договорным процессом. Целесообразность такого предположения исходит из того, что президент, не «связанный» договорами, мог бы олицетворять, качественно иную, более подвижную и необремененную, с точки зрения подходов к разрешению возникающих вопросов и противоречий, высоту.
Предполагаемое положение Президента, могло бы послужить дополнительным стимулом для должной реализации и осуществления обязательств, взятых на себя сторонами в договорах и соглашениях, путем легитимной досудебной, а также не отягощенной парламентскими процедурами (при условии, что регулируемые вопросы не затрагивают предметов ведения и полномочий законодательной и судебной властей РФ) возможности урегулирования противоречий между субъектами договорных отношений, возникающих, то и дело, на разных уровнях2.
Несомненно, такая мера повлияла бы на их содержание, и, какой бы вектор внутрифедеративной направленности они не имели, содержание договоров было бы более конкретным, ведь обязательства сторон, заключенные в виде постановлений, необходимо было бы уже формулировать, исходя из расчета их обязательного исполнения, а не из расчета создания видимости в такой решимости.
Как следствие указанного, следует ожидать четкости постановлений и определенности форм конституционно-правовых договоров, где обязательства сторон, заключенные в их содержании, будут близки конституционному, политическому, географическому, экономическому и иному потенциалу возможностей их исполнения. Именно такое положение вещей позволило бы в перспективе ожидать отказа субъектов федеративных отношений от "сепаратных"1 способов регулирования внутрифедеративных отношений вообще.
Переходя от научных приемов логики к конституционным возможностям, сказанное выше кажется вполне реальным еще и потому, что ст. 77 п.2. Конституции России, прямо указывает на то, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации2.
Другими словами, данная конституционная норма усматривает возможность регулирования договоров по передаче полномочий исполнительной властью, в пределах своей компетенции, самостоятельно и на свое усмотрение, в том числе, в определении процесса их заключения и подписания.
Закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ существенно усложняет процедуру подготовки и рассмотрения проекта договора, предоставляя право высказать по свои замечания законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации и Совету Федерации, а также субъектам Федерации, не являющимся стороной данного договора, если они полагают, что договор ущемляет их права и интересы (ст. 22,23 Закона).1
На наш взгляд, в соответствии со статьей 77 части 2 Конституции РФ, исполнительной власти Российской Федерации предоставлена незыблемая возможность в реализации возможности распределения собственных полномочий, поэтому видится нецелесообразным включение в данный процесс законодательной (представительной) властей (при условии, если данный процесс не затрагивает предметы ведения и полномочия законодательной власти).
Однако, законодательная ратификация упомянутых конституционно-правовых договоров видится необходимой, если в них содержатся нормы, выходящие (по качеству или объему) за рамки полномочий исполнительной власти, усмотренные Конституцией РФ, ибо, как указал Президент России В.В. Путин в своем послании к Федеральному Собранию РФ: "Любой выход за пределы установленной компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий"2.
Полномочия на ведение согласований и на подписание конституционно-правовых договоров на федерально-региональном уровне определены Федеральным законом за Президентом РФ и главами субъектов Федерации.
На уровне регионов Конституции, уставы субъектов Федерации предусматривают возможность заключения договоров между законодательными и исполнительными органами власти субъектов Федерации соответственно за главами регионов.
Так, согласно Конституции республики Алтай (п.2 ст. 118)3 глава Республики Алтай, Председатель правительства Республики Алтай ведет переговоры и подписывает межреспубликанские соглашения от имени республики, заключенные в пределах ее компетенции.
На регионально-местном уровне данное право остается за главами регионов и местных образований.
Для понимания формы договора и ее содержания существенное значение имеет значение процесс создания текста договора. Текст вырабатывается и принимается в процессе, именуемом переговорами. Поддержание внутрифедеративных отношений невозможно без переговоров и согласований. Переговоры - один из самых древних институтов, появившихся одновременно с международными отношениями1. Поэтому, наиболее широка практика применения данного процесса в международных отношениях, однако, применение его не чуждо и для конституционно-правовых отношений, об этом свидетельствует некоторая общность целей переговорного процесса, а иногда, даже, в его механизмах (приемах) и формах.
Наименование внутрифедеративных договоров
Создание внутрифедеративных договоров есть очень ответственный и наукоемкий процесс. Основу данного процесса составляют два наиболее значимых момента: - одним из них является процесс создания текста договора. - вторым главным моментом является процесс структурного моделирования самого договора.
Оба упомянутых момента тесно взаимосвязаны, так как текст и структура договора являют собой единое целое, на всех его стадиях.
Особое значение данная целостность имеет при толковании внутрифедеративных договоров. Так, компетентные органы (органы конституционной юстиции) в случаях неопределенности постановлений договорного текста, используют структуру договора в качестве одного из важнейших объектов дополнительного толкования. Вопросы создания договорного текста были освещены автором в предыдущей главе, данная же глава будет посвящена структурной организации договоров.
Вместе с тем, хотелось бы подчеркнуть, что внутрифедеративные договоры не содержат сегодня строго определенную текстуальную или структурную форму. Причем, такое положение не столько результат дозволения законодателем, сколько незавершенность процессуальных особенностей регулирования внутрифедеративного договорного процесса.
Однако, нельзя путать структурную и текстуальную процессуальную нестесненость со строгими правовыми границами, касающимися смысла конституционно-правовых договоров.
В связи с отказом от командно-приказной формы внутригосударственных отношений и переходом к истинно демократическим формам федерирования
Российского государства, необходимо отметить, что сегодняшние конституционно-правовые договоры характеризуются также разнообразием наименований, что, однако, не влияет на их юридическую природу.
Хотя было бы неправильно понимать это таким образом, что наименование вообще не имеет значения для определения юридической природы соглашения. Ведь существуют ряд наименований, которые свидетельствуют, что речь идет о конституционно-правовом акте.
К таким наименованиям можно отнести Федеративный договор, конституционное соглашение. Наименование может иметь политическое значение. В одних случаях оно подчеркивает значение, придаваемое сторонами данному акту, в других - ограничивает его.1
Например, название «договор» может свидетельствовать о намерении сторон стремиться к высокому уровню сотрудничества, а наименование «протокол» -об ограничении сотрудничества конкретными или специфичными вопросами. Наименование договор может определять в дальнейшем иные соглашения между теми же участниками путем заключения «соглашений».
Что касается практики, то здесь не прослеживается наличие единых правил в отношении наименований. Довольно часты случаи, когда одинаковые по форме и содержанию акты в одних случаях именуются договорами, в других -соглашениями или протоколами.
Занимающиеся этими вопросами юристы часто констатируют, что терминология, используемая для обозначения конституционно-правовых актов, является путаной, противоречивой, иной раз ненаучной, что требует подвести ее к общим правилам.2
Конституция РФ и федеральное законодательство не определяют, да и не могут определять, какие наименования применять в том или ином случае, основным их требованием является соответствие содержания договоров Конституционным положениям (Конституция РФ ст. 15 ч. 2),1 что определяет их конституционность и как следствие законность. Последнее означает, что решающее значение для конституционного права имеет характер содержания договора, а не название.
В целом, в конституционно-правовой практике договоров прослеживается тенденция использования двух наименований: конституционно-правовых договоров и соглашений. Остановимся на наиболее распространенных названиях договорных актов. Договор, как термин, используется в общем плане для обозначения всех видов конституционно-правовых соглашений, а также наименования конкретных договоров.
«Договор», как наименование конкретного акта, используется для основополагающего значения, которое обычно предполагает определенный законом порядок его заключения, т.е. процедуры согласования, утверждения и подписания данного соглашения сторонами с включением в данный процесс как исполнительных, так и законодательных (представительных) органов власти сторон.
На определенный законом порядок, как на существенный признак, в первую очередь указывают договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ведь закон определяет даже когда может быть заключен такой договор: а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона. По данному подобию регулируются и все остальные конституционно-правовые договоры. Именно таким образом заключенные правовые акты могут считаться полновесными конституционно-правовыми договорами. Наиболее признанными конституционным правом являются следующие наименования конституционно-правовых договоров: а) Федеративный договор, являющийся коллективным договором между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов, и уже упомянутые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти Российской Федерации и конкретными ее субъектами (как правило, федерально-региональный уровень); б) договоры о дружбе и сотрудничестве (чаще всего межрегиональный уровень); в) договоры о взаимопонимании и взаимодействии (межрегиональный и регионально-местный уровень). Анализ практики дает возможность установить более или менее четкие ограничения как в содержании, так и в отношении числа участников, об этом более подробно уже было упомянуто ранее. Наличие иерархии заключено в самой Конституции РФ, Б.С. Эбзеев подчеркивает: «...в Конституции РФ сохраняется иерархия федеративного государства и его субъектов. Но в ней нет иерархической соподчиненности между субъектами Российской Федерации, они равны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами власти».1
