Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Форма государственного устройства и международный опыт федерализма в полиэтнических государствах .
1. Форма государственного устройства в мировой и отечественной конституционной практике 13
2. Этнический фактор в системе управления Российским федеративным государством 33
Глава II. Реформы российской государственности и развитие государственности этносов России
1. Реформы российской государственности в период до Октябрьской революции 1917 г 49
2. Реформы национальной государственности этносов России в послеоктябрьский период 66
3. Развитие национальной государственности субъектов Российской Федерации после распада СССР 81
Глава III. Национально-государственные образования и конституционно-правовое регулирование кооперационного федерализма в Российской Федерации .
1. Интеграционная направленность современного федерализма 103
2. Национально-государственные образования: виды и предназначение.
3. Совершенствование конституционно-правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации.
Заключение 168
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 182
- Форма государственного устройства в мировой и отечественной конституционной практике
- Этнический фактор в системе управления Российским федеративным государством
- Реформы российской государственности в период до Октябрьской революции 1917 г
- Интеграционная направленность современного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трудность федеративного
построения современной России обусловлена определенным непониманием,
что вкладывает в понятие федерализма теория государственного управления
№ и противоречиями, которые сопровождают реализацию избранной в России
модели на практике.
Многонациональность населения России предопределяет тщательный учет этого обстоятельства при решении всего спектра проблем федерализма. Не является исключением и проблема состава субъектов Федерации. Любой федерации присущи объективные противоречия распределения между уровнями власти полномочий, предметов ведения, ресурсов. Учет в структуре и составе субъектов Федерации этнического фактора усложняет характер объективных противоречий, создает дополнительные предпосылки для возникновения субъективных. Хотя в Конституции России отсутствуют положения об этнической основе статуса ряда субъектов Федерации, само по себе наличие в структуре Федерации республик и автономных образований является косвенным тому подтверждением.
Современное понимание российского федерализма во все большей
степени исходит из реализации конституционного положения о равноправии
субъектов Российской Федерации. Однако, это понимание не противоречит
ни традициям развития национальной государственности этносов,
проживающих на единой территории Российской Федерации, ни очевидным
^f различиям между субъектами Российской Федерации различных видов:
республик, краев (областей), автономных округов и автономной области. Проблематика развития государственности многочисленных этносов, сформировавших перечисленные выше государственные образования, сохраняет свою значимость и при утверждении модели кооперативного федерализма.
Достаточно часто обосновываются предложения о возможности и даже
4 необходимости реорганизации модели российского федерализма
исключительно на территориальном принципе. Между тем попытка ликвидации таких субъектов Российской Федерации, как национально-государственные образования: республика, автономный округ, область, неизбежно повлечет за собой катастрофические последствия не только для коренного населения, но и для всего российского народа, приведет к таким межнациональным конфликтам, которые поставят под угрозу само существование России как самостоятельного, независимого, самодостаточного государства и великой мировой державы.
Территория России изначально формировалась из отдельных регионов, весьма разнообразных по своим природно-географическим характеристикам, образу жизни и трудовой деятельности населения, уровню экономического и культурного-развития. На протяжении столетий она представляла собой сильное централизованное государство, что позволило ей пройти через многие тяжелые испытания, выжить и сохранить все народы, проживавшие на огромной евроазиатской территории.
Согласно Конституции Российской Федерации; 1993 г., составляющие ее территории республики, края, области, округа наделены правом решать самостоятельно весьма широкий спектр хозяйственных, культурных, социальных вопросов, что закреплено в их конституциях и уставах, двухсторонних договорах, заключенных с федеральными органами государственной власти. Система взаимоотношений, разграничение полномочий строятся таким образом, чтобы, создать благоприятные возможности для саморазвития каждого региона, наиболее полного использования им своего внутреннего потенциала.
Организация эффективно функционирующей государственной власти в Российской Федерации невозможна без решения проблемы федеративных отношений. Этот вопрос интересует не только структуры государственного и муниципального управления, но и все российское общество. Приоритет проблемы обусловлен кризисом российского
5 федерализма на фоне правовых коллизий, политических конфликтов и
издержек экономических реформ в Российской Федерации.
Все это свидетельствует о принципиальной важности исследования
национально-территориальных принципов формирования субъектов
Российской Федерации, изучения видов субъектов Российской Федерации и
W требует усиления роли правовой науки в изучении столь значимого аспекта
федеративных отношений, эффективности действующего законодательства и практики его применения.
Степень научной разработанности темы. Проблемы федерализма, федеративного устройства государства в силу своей актуальности находятся в центре внимания отечественных ученых. В диссертационной работе широко используются фундаментальные конституционно-правовые и административно-правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли А.С. Автономов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Л.Ф. Болтенкова Н.В. Витрук, А.А. Володин, И.В. Выдрин, И.Н. Гомеров, А.И. Дорогий, В.Р. Енгибарян, М.В. Золотарева, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетян, А.И. Ким, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, О.Е.Кутафин, Д.Б. Левин, И.Д. Левин, В.О. Лучин, С.Э. Несмеянова, П.И. Савицкий, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова (Конюхова), В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин и другие отечественные ученые.
Исследованию национального фактора в истории становления и
XjP современного состояния российской государственности посвящено много
трудов, заслуживающих самого пристального внимания, (см., например, работы О.И. Чистякова, В.Е. Чиркина, Е.А. Скрипилева, Д.Л. Златопольского, Р.Г. Абдулатипова, Б.С. Эбзеева, С.А. Авакьяна и многих др.). Обращение авторов к теме национального в государственности России обусловлено тем, что российская государственность изначально представляла собой полинациональное образование.
Определенный интерес для глубокого понимания национально-государственных образований в системе российского федерализма представляют научные исследования государственного суверенитета таких ученых, как КБ. Арановский, И.Н. Барциц, В.А. Дорогий, Д.Л. Златопольский, Д.А. Ковачев, P.M. Кочкаров, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, И.М. Степанов, Ю.Г. Судницын и B.C. Шевцов.
Особый вклад в развитие учения о федерализме и суверенитете внесли также ученые-правоведы XIX - начала XX века: В.М. Гессен, Г. Еллинек, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов и А.С. Ященко.
Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов Ю.М. Алпатова, Г.Б. Инспаевой, А.Н. Кокотова, P.M. Кочкарова, C.F. Наймущиной, С.Э.Несмеяновой, А.С. Саломаткина, А.И; Соловьева, СВ. Чердакова, С.Д. Хазанова, Б.Г. Хачатуряна, а также научные труды зарубежных ученых, касающиеся различных правовых аспектов федеративных отношений.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, в настоящее время практически нет комплексных научных работ, посвященных глубокой разработке конституционно-правовых основ развития национальной государственности народов, имеющих на территории Российской Федерации государственные образования, что оставляет место для специального комплексного анализа данного феномена. Дополнительным фактором, обуславливающим необходимость настоящего исследования, является изменение законодательства, а также социально-политических и экономических условий федеративных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые отношения, формирующиеся в процессе взаимодействия федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации, причем как материально-правового, так и процессуального характера. Как частное таких отношений
7 непосредственным объектом выступают отношения в процессе развития
видов субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовое регулирования динамики национально-государственных образований в Российской Федерации. В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы развития форм национальной государственности этносов России в различные периоды отечественной истории
Цель диссертационного исследования состоит в представлении рекомендаций, направленных на развитие федеративной организации Российского государства, преодоление имеющихся в федеративных правоотношениях противоречий при использовании национально-территориального принципа построения ряда субъектов Российской Федерации. В ходе осуществления диссертационного исследования дан комплексный анализ современной отечественной концепции федерализма
Автор отдает приоритет формулированию теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанных выше отношений, а также на выработку практических рекомендаций для учета в деятельности органов государственной власти.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач;
- анализ отечественного опыта реформирования федеративного устройства и опыта конституционного регулирования федеративных отношений в России;
изучение видов и анализ государственно-правового предназначения национально-государственных образований для развития структуры федеративного устройства Российской Федерации;
выявление противоречий федеративных отношений на современном этапе развития российского государства;
- выявление проблем реформирования федеративного устройства в
России;
оценка роли этнического фактора в системе управления Российским федеративным государством;
представление интегративной направленности современного модели отечественного федерализма
определение путей оптимизации реформирования федеративного устройства России.
Теоретико-методологическая основа диссертационного
исследования. Методология исследования предполагает использование теоретических достижений науки конституционного права, общей теории государства и права, а также других отраслей научных знаний. В качестве составных частей методология включает общие, частнонаучные и специальные методы познания предмета. В качестве специальных методов исследования чаще других применялись исторический метод, формально-юридический анализ, а также метод сравнительного правоведения, позволяющий провести сравнительный анализ различных норм права.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании национально-территориальных форм государственности народов Российской Федерации, основанном на системном анализе теории и практики правового регулирования федеративных отношений в стране.
На защиту выносятся выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
- Конституционно-правовой анализ позволяет прийти к выводу, что хотя Федеративный договор и Конституция Российской Федерации на момент их принятия и не позволили полностью отказаться от национального принципа построения Российской Федерации по причинам, прежде всего, политическим, с их принятием сделан серьезный шаг не просто к дополнению национального принципа построения Российской Федерации
9 территориальным, но и к рассмотрению территориального принципа
построения РФ как ведущего, доминантного по отношению к национальному
принципу построения Российской Федерации.
В то же время полный отказ от национального принципа построения Федерации невозможен без пересмотра Конституции, да и вряд ли политически: целесообразен в современных обстоятельствах. Между тем перспективы постепенного, эволюционного усиления территориального фактора федеративной организации России, сочетающиеся с одновременной активизацией деятельности государства по обеспечению и гарантированию социальных и экономических прав всех этносов в составе РФ неполитическими средствами, представляются нам чрезвычайно конструктивными с точки зрения усиления единства России.
Диссертант исследует перспективы развития смешанной национально-территориальнойї федерации в России. Реформирование государственного управления в России требует учета национального фактора. Однако национальный принцип даже применительно к национальным субъектам (республикам и автономиям) в современных условиях выступает как вспомогательный и все более уступает свое место принципу безусловного соблюдения; прав человека безотносительно к его национальной принадлежности, но в связи с проживанием на соответствующей территории. Поэтому перспективным является формирование единой полиэтнической нации. При этом меняется само предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, превращающегося в форму демократизации управления государством.
- Формой реализации иных, неполитических прав этносов в республиках и иных субъектах РФ должна стать национально-культурная автономия. Причем национально-культурная автономия имеет к построению России на началах федерации лишь «косвенное» отношение, ибо, согласно ст. 4 Федерального закона, «право на национально-культурную автономию не
10 является правом на национально-территориальное самоопределение», в силу
чего формы ее организации не могут составлять субъектов федерации. Они
предназначены для иного: реализации прав граждан, принадлежащих к
различным национальным общностям (включая малочисленные, дисперсно
расселенные народы и национальные меньшинства), решения вопросов
сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры,
образования.
Диссертант обосновывает линию на деэтнизацию экономической и политической сферы как неотъемлемой части политики федерализма. В деэтнизации, прежде всего, нуждается утверждение понимания государственности (республик) как формы самоопределения титульной нации. Такой подход провоцирует конфликты и подрывает устои Федерации. Тем более что он противоречит самим конституциям республик, в которых сказано, что источником власти в них является многонациональный народ данных республик. Полиэтничность российского общества делает насущным отказ от унитарных принципов построения государства и признания государствообразующими, наряду с русским, всех других коренных народов России. Федерализм является инструментом равноправия народов. Но это обстоятельство вовсе не делает обязательным этнотерриториальный принцип построения Федерации
В то же время в диссертации обосновываются меры по учету этнического компонента в системе государственного и муниципального управления. Так, в ряде субъектов Федерации на местном уровне приняты нормативно-правовые акты, которые в сфере управления вводят определенные пропорции представительства различных этносов. Действующие процедуры формирования властных структур пока не учитывают многонациональности территорий и государства. В результате представители многих народов фактически лишены возможности влиять на их работу, на принятие государственных решений или вообще отсутствуют в этих структурах. В настоящее время фактически утеряны исторически
сложившиеся в России механизмы гарантированного представительства народов в органах государственной власти всех уровней. Спонтанно решается данная проблема и в структурах государственной службы.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты настоящего исследования могут быть использованы для дальнейшего изучения проблем федеративного устройства Российской Федерации. Положения настоящей работы согласуются с действующими государственными программами федеративного устройства и отражают проблемы, затронутые посланиями Президента Российской Федерации.
Сформулированные выводы и положения расширяют и углубляют понимание форм и видов национальной государственности народов Российской Федерации. Законодательство о федеративных отношениях является одной из наиболее развивающихся сфер нормотворчества на федеральном уровне государственной власти. Содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление системы гарантий государственной целостности и территориального единства Российской Федерации и, соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового законодательства по вопросам развития статуса субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что они могут быть использованы:
- в практике государственного управления при разработке идеологических основ, концепций, программ реформирования федеративного устройства России, нормативно-правовых актов; теоретических и методологических основ комплексного анализа моделей федеративных отношений; в практике регулирования конфликтов между субъектами РФ;
- в практике деятельности федеральных и региональных органов
власти, при разработке методик и рекомендаций по совершенствованию федеративного устройства;
- в процессе подготовки кадров государственного управления: при
разработке программы подготовки и переподготовки специалистов,
vT направлений и содержания конкретных учебных курсов; материалы
диссертационного исследования могут быть включены в учебные пособия по вопросам государственного строительства.
Теоретические и практические выводы могут найти применение в
научной и педагогической работе по курсу «Конституционное
(государственное) право Российской Федерации», спецкурсу «Российский
федерализм», в процессе подготовки учебных программ, методических
/. рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
' Сказанное свидетельствует о высокой степени практической
значимости исследования, содержащего как теоретические разработки, так и конкретные рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования динамики статуса национально-территориальных образований - субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Положения, изложенные в
настоящей работе, прошли апробацию на научно-практических
конференциях, на кафедре государственного управления и правового
обеспечения государственной службы Российской академии государственной
службы при Президенте Российской Федерации. Наиболее важные
^J' теоретические и практические положения диссертационного исследования
были изложены в докладах и публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Форма государственного устройства в мировой и отечественной конституционной практике
Под государственным (государственно-территориальным) устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение частей государства (их взаимоотношения с центральной властью), характеризующая уровень централизации государственной власти, соотношение компетенции центральных и региональных органов государства. Государственное устройство современной России основывается на принципе федерализма. Причем, федерация в России построена по этнотерриториальному принципу, являющемуся источником многих неразрешенных практических и теоретических вопросов строительства единой российской государственности.
В последние десятилетия XX века ясно обозначились тенденции в развитии государственного устройства развитых стран, которые определят развитие государств и в будущем. В целом, их можно охарактеризовать как объективные, обусловленные потребностями национального и мирового развития. Всем мировым опытом подтверждается, что принцип федерализма, применяемый государствами со сложной территориальной структурой, обеспечивает, при соблюдении определенных условий, наиболее гармоничные социально-экономические отношения между субъектами общества в пространственно-региональном аспекте и, в итоге, способствует динамичному экономическому и социальному развитию страны.
Одним из важнейших факторов, определяющим особенности государственного управления страны является его государственное устройство. Реформируя систему государственного управления в России, которая является федеративным государством, необходимо принимать во внимание все, без исключения, особенности, присущие этому типу государственного устройства. Форма государственного устройства - это структура государства, соотношение государства как целого и его частей, структура государственности. Существует три основные формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство и конфедерация.
Унитарное государство - это государство, части которого (департаменты, провинции, округа) являются только административно-территориальными подразделениями, не имеющими каких-либо суверенных прав. У этих подразделений нет своего законодательства и особой судебной системы, а органы административного управления либо исключительно подчинены «центру», либо имеют двойное подчинение центру и местным представительным органам. Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам, не обладают политической самостоятельностью, а население такого государства имеет единое гражданство. Для унитарного государства характерна единая система права: единая конституция, единая судебная система, также используется одноканальная система налогов.
С развитием капиталистических отношений, научно-технического прогресса, появлением глобальных проблем начинаются интеграционные процессы, приводящие к созданию сложных государств и их образований -федераций, конфедераций, содружеств и т.д.
Федерация (от позднелатинского foederatio — союз, объединение), наряду с унитарной формой, представляет собой одну из основных форм территориальной организации государства. Как форма государственного устройства она предполагает особый характер отношений между федеральными органами власти и органами составляющих федеративное государство территориальных частей — субъектов федерации.
Девятая часть государств мира являются федерациями. На их территориях проживает треть населения Земли. Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Австрия, Бельгия), крупные (Бразилия) и небольшие (Сербия и Черногория), находящиеся на среднем уровне жизни (Индия, Исламская Республика Пакистан), страны со значительным удельным весом патриархальных народов (Танзания, Новая Гвинея). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной с несовершенством федеративной структуры (Канада) и с точки зрения государствоведческих и правовых характеристик, национально-территориальных факторов (к ним примешиваются еще и религиозные проблемы). Россия самое большое в мире федеративное государство по количеству субъектов. Их - 89: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), 1 автономная область и 10 автономных округов. Между ними существуют различия по численности населения, его этно-конфессиональному составу, культурно-образовательному уровню, экономическому потенциалу, объему промышленного и сельскохозяйственного производства. Согласно ст.5 ч.1 Конституции РФ они равноправны. Однако ч. 2 той же статьи провозглашает: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свой устав и законодательство».
В зависимости от взаимоотношений между федеральными органами власти и органами субъектов федерации, от объема полномочий субъектов федерации можно различать относительно децентрализованные федерации и относительно централизованные федерации, где объем полномочий федеральных органов весьма значителен, вплоть до приближения к модели унитарного государства, в качестве примера чего можно привести СССР. Германскими конституционалистами сформулирована концепция, в соответствии с которой унитарное начало не является антагонистом федерализма. Наоборот, унитаризм и федерализм - две силы, действующие внутри федеративного государства и определяющие его облик в зависимости от преобладания одной из них, но ни одна из этих сил не теряет своего влияния полностью. В случае, если унитарное начало исчезает полностью, федеративное государство подвергается опасности дезинтеграции; если нежизнеспособным оказывается федерализм, государство преобразуется в унитарное.
Этнический фактор в системе управления Российским федеративным государством
Особенностью Российской Федерации является то, что она имеет в своем составе три вида субъектов - республики (государства), государственно-территориальные образования - края, области и города федерального значения и национально-государственные образования -автономная область и автономные округа. Это разнообразие обусловлено ходом развития российского федерализма. РСФСР, будучи "федерацией автономий", имела в своем составе автономные национально-государственные образования - автономные ССР (АССР), автономные области и автономные округа.
Россия исторически формировалась как многонациональная держава. Полиэтнический фактор Российской государственности - характерная особенность отечественной социальности, духовности и государственности, однако этот фактор, обусловленный наличием около 200 российских этнических групп и культур, недостаточно используется для развития всего общества. Сегодня остро ощущается необходимость научно обоснованной и взвешенной концепции государственной этнической политики, основанной на принципах и ценностях демократии, которая создавала бы условия для всестороннего развития потенциала страны и учитывала специфические потребности в государственном управлении представителей всех этносов нашей страны.
Устав ООН, являющийся общепризнанной основой международного права; правом Jus Cogens (т.е. общеобязательным для всех государств мира, независимо от их признания, одобрения данного Устава или даже от их членства в ООН), в качестве важнейшей цели ООН закрепляет развитие дружественных отношений между нациями на основе принципа равноправия и самоопределения народов1. Термины «нация» и «народ» часто заменяют друг друга в различных текстах русского перевода международно-правовых документов. Однако их значение очевидно. Само название ООН — «Организация Объединенных Наций» (United Nations Association I Organisation des Nations Unies), конечно, имеет в виду сообщество народов (nations), а не этнических общностей (ethnics). Именно о самоопределении народов идет речь в процитированной статье Устава ООН.
Данное положение конкретизировано в иных международно-правовых актах и прежде всего в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., в Декларации гражданских и политических прав, в Декларации о принципах международного права 1970 г., в Заключительном акте СБСЕ 1975 г.
Так, ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет право народов (nations) на самоопределение и обязанность всех государств-участников Пакта поощрять осуществление права народов на самоопределение и уважать его. Однако, в отличие от устава ООН, Пакт дает элементарную расшифровку данного права: «В силу этого права они (народы) свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»2. Право народа (nation) на самоопределение означает свободный выбор собственного пути (модели) социального, политического, экономического и культурного развития.
Еще более подробная фиксация права народов на самоопределение приводится в Декларации о принципах международного права. Данная Декларация определяет три способа политического самоопределения народа: - создание суверенного и независимого государства; - свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; - установление любого другого политического статуса, свободно определяемого данным народом.
Обратим внимание, что среди форм реализации права нации (народа) на самоопределение отсутствует такая форма, как «отделение». В контексте терминологического содержания понятия «нация» это вполне объяснимо. Нация, как единый политический субъект, включающий в себя всех политсубъектных граждан, просто не может отделиться. Нельзя отделиться от самого себя, ибо нация, как понятие, неделима. Поэтому вполне понятными становятся формы реализации права нации на самоопределение, закрепленные указанной Декларацией: создание государства, преобразование государства, присоединение к другому государству, разделение государства, но не отделение. Такая форма реализации права нации на самоопределение просто алогична.
Данное обстоятельство особо подчеркивается Декларацией, закрепляющей, что ничто в праве нации на самоопределение «не должно трактоваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств». Однако здесь же закрепляется возможность исключения из данного правила, когда правительства государств нарушают принцип равноправия и вследствие этого отстраняющих либо ограничивающих в осуществлении политической власти часть народа, принадлежащего к данной территории по признаку расы, вероисповедания или цвета кожи1.
Приведенное исключение имеет принципиальное значение с точки зрения содержания права наций на самоопределение. В случае, когда часть народа дискриминируется в политических правах, государство уже не представляет собой мононациональное образование (national state). А поскольку Устав ООН и Всеобщая декларация прав и свобод признают равное право каждого на управление делами государства и общества, постольку дискриминированная часть населения (которая, таким образом, уже не входит в понятие нации) имеет право на самостоятельно политическое самоопределение вплоть до отделения от материнского государства.
Таково юридическое содержание права наций (народов) на самоопределение, закрепленное во всех международно-правовых документах. Как можно обнаружить, указанное право не имеет никакого отношения к этническому составу населения1. В международном праве этнические общности получают право на самоопределение только в рамках существующего государства либо в случаях их политической дискриминации в рамках существующего государства. Во всех остальных случаях речь идет о защите культурных, экономических, социальных и иных прав этнических меньшинств, но не о праве этносов на политическое самоопределение и тем более не об этническом суверенитете.
«При конституционном демократическом правительстве, представляющем интересы всего населения без какой-либо дискриминации и уважающем права меньшинства, право последних на отделение следует подвергнуть сомнению. Но если какая-то часть нации подвергается дискриминации, которая делает невозможной реализацию права на самоопределение в данном государстве, то указанное право может быть осуществлено путем отделения даже в ущерб принципу территориальной целостности...
Реформы российской государственности в период до Октябрьской революции 1917 г
Становление российской государственности на протяжении десятка веков характеризуется глобальными потрясениями от нашествия иноземных захватчиков, внутренних смут, восстаний и революций. Но были периоды, когда государственность совершенствовалась эволюционно, путем проведения реформ управления.
К концу X в. в становлении единого государства формируется централизованный и разветвленный аппарат управления. При князьях существует совет (дума), представляющий собой совещание князя с верхушкой дружины. Князья назначают из числа дружинников наместников в города (наездников); воевод - представителей высших обрядов; тысячных -высших должностных лиц в так называемой десятичной системе деления общества; сборщиков поземельных податей - данников, судебных чиновников - мечников, варпиков, емцев, подъездных; сборщиков торговых пошлин - мытников, биричей, метельщиков. Из состава дружины выделяются управители княжеской вотчиной - тиуны.
В течение второй половины XII и в XIII вв. дружина распадается на бояр - вотчинников и княжеский двор, члены которого стали именоваться дворянами и слугами. В XV в. Русь превращается в единое государство с подчинением удельных князей московскому князю. В XVI в. боярская дума существует на правах совещательного органа при Великом князе. В середине этого века создаются Приказы - центральные органы управления: Поместный, Разрядный, Разбойный, Посольский, Челобитный. Государство делится на уезды, а уезды - на волости. Во главе их наместник (в уезде) и волостель (в волости). В 50-х годах XIII в. создается избранная Рада (кружок служилой знати и придворных), которая, по существу, становится правительством России и в течение 13 лет (до 1560 г.) управляет государством от имени царя. Совершенствуется приказная система. К концу века насчитывается уже 30 приказов.
В XVII в. создан Приказ тайных дел, который был поставлен над всеми государственными учреждениями и лицами. В нем впервые было объединено финансовое управление страны. В конце XVII - начале XVIII вв. происходит коренная перестройка управления. На смену Боярской думе в 1699 г. пришла «Ближняя канцелярия», с 1708 г. называвшаяся «консилией министров». Она стала предшественницей Сената - высшего правительственного учреждения с судебными, административными, а иногда и законодательными прерогативами, созданного в 1711 г. в составе 9 сенаторов, назначенных Петром I. Ему были переданы дела Разрядного и Поместного приказов, он заботился о государственных доходах и расходах, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Для этого с 1711 г. в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов. Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство приказов и канцелярий и ввела коллегии, где решения принимались коллективно. Например, занималась финансовыми доходами Камер-коллегия, расходами - Штатс-контор-коллегия, контролем за сбором и расходованием казенных средств - Ревизион-коллегия. Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые другие находились в ведении специальных приказов, палат и контор.
Вместо воеводской администрации в 1708-1715 гг. была введена губернская система учреждений. В 1721 г. Петром I Россия была провозглашена империей. Император осуществлял всю законодательную власть в Российском государстве в соответствии с главой первой Основных законов «О существовании верховной самодержавной власти». Государство было разделено на восемь губерний: Ингерманская (позднее Петербургская), Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. При образовании губерний не учитывались ни этнический, ни языковой, ни религиозный факторы. Государственным языком был только русский. Во главе губернии стоял губернатор, подчинявшийся государю, а после смерти Петра I - осуществлявший всю исполнительную власть на местах. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы со штатом чиновников, ведающих фискальными, судебными, почтовыми, богоугодными и другими делами. В 1719 г. насчитывалось 50 провинций, которые делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами.
В царствование Анны Ивановны (1730-1740) был учрежден Кабинет министров, который упразднила императрица Елизавета Петровна (1741-1761). При Петре II (1761-1762) высшим органом руководства политикой страны стал Императорский совет.
Крупные изменения в административном устройстве России произошли во времена царствования императрицы Екатерины П. Она создала Комиссию по выработке Нового изложения кодексов законов для империи, направленных «на благо всех сословий ее населяющих». Среди них был принят указ о местном самоуправлении, по которому империя делилась на 50 губерний во главе с государевым наместником - генерал-губернатором. Он был по указу императрицы «глава и хозяин всей врученной его смотрению губернии». Как и в петровские времена, при определении границ империи этнический, культурный и языковой факторы не учитывались, а границы Эстляндской, Курляндской, Лифляндской, Виленской губерний, например, никак не совпадали с границами сегодняшних Эстонии, Латвии и Литвы. Губернии делились на уезды.
Губернатору подчинялось губернское правление, состоявшее из чиновников различных служб. Но не чиновники были вершителями дел в губерниях, а дворяне. В 1762 г. Екатерина II издала Манифест о вольности дворянства, который дал этому привилегированному сословию России ряд льгот, в том числе и в местном самоуправлении. В 1785 г. было опубликовано монаршье повеление о создании губернских и уездных дворянских собраний, которые собирались один раз в три года. Собрания избирали предводителя дворянства губернии или уезда, а также судей и земских исправников, составляли капиталы для сословных нужд и вели дворянские книги. Предводитель дворянства имел право обращаться с петицией к любому должностному лицу империи, а также на высочайшее имя. Принимали участие в дворянских собраниях только потомственные дворяне.
Губернские и уездные дворянские собрания являлись основой местного самоуправления Российской империи. Они избирали из своей среды мировых посредников, которые осуществляли надзор над помещичьим землевладением и крестьянскими общинами. Мировой посредник утверждал старост и участвовал в разрешении земельных и имущественных споров,
Александр I 8 сентября 1802 г. издал манифест об учреждении в России министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения, Государственного казначейства на правах министерства и Комитета министров.
Интеграционная направленность современного федерализма
Федерация стала для ряда стран формой решения конкретных задач государственного строительства, сохранения целостности, установления национально-этического мира, преодоления религиозных противоречий. Хартия местного самоуправления Совета Европы устанавливает четкие рамки, в пределах которых должен проходить процесс совершенствования федеративных отношений. Причем устанавливает таким образом, чтобы взаимоотношения публичных властей более всего отражали принцип " субсидиарное", когда местные проблемы решаются на местном уровне, региональные — на региональном, общегосударственные — на общегосударственном. Такой подход к организации власти определяет необходимость нового прочтения основных положений региональной политики Российской Федерации, в первую очередь в вопросах обеспечения:
- самостоятельности субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;
- равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
- права субъектов федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;
- права выбора субъектом Федерации формы своей политической организации в рамках республиканского строя.
В силу исторических обстоятельств, личностных особенностей тех или иных политиков федерация благополучно справлялась с одними проблемами - и порождала другие. Свою роль играла и неравномерность развития разных социальных сфер: некоторые получали дополнительный импульс, иные, напротив, утрачивали динамизм. Например, сохранение национально-культурной и религиозной идентичности во многих странах шло в ущерб экономике - через консервацию отсталых методов хозяйствования. Хотя сама по себе форма федеративного устройства при условии соблюдения базовых принципов ее построения дает широкие возможности для гармоничного развития ее субъектов.
Анализ особенностей взаимоотношений и распределения полномочий между федерацией и ее субъектами дал основание ученым-государствоведам выделить различные концепции федерализма. Наиболее распространенными являются концепция кооперативного федерализма и концепция координированного (или дуалистического) федерализма.
Наиболее распространенной является концепция кооперативного федерализма1. Она основана на принципе взаимодействия и взаимозависимости федерации и ее субъектов при осуществлении ими своих конституционных полномочий и реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. Другая концепция, концепция координированного федерализма, предполагает полное и исчерпывающее разграничение предметов ведения и полномочий федерацией и ее субъектами таким образом, что оба уровня власти в пределах конституционной компетенции обладали, в принципе, одинаковым статусом. Однако практическое воплощение данной концепции сильно затруднено тем, что полностью разграничить предметы ведения между федерацией и субъектами практически невозможно. Такую систему, например, можно видеть в Бельгии, однако при этом зачастую возникают требующие судебного разрешения споры по поводу вопросов, не предусмотренных названным исчерпывающим разделением компетенции. Именно в силу слабой жизнеспособности данной модели, как мало соответствующей политическим реалиям, где обнаруживаются сферы, требующие сотрудничества и солидарной ответственности федерации и ее субъектов, наряду со сферами ведения федерации и субъектов федерации зачастую устанавливается сфера совместной компетенции.
Как уже упоминалось выше, на основе данных анализа особенностей взаимоотношений и распределения полномочий между федерацией и ее субъектами выделяются различные концепции федерализма. Данные концепции являются теоретическими основаниями для создания различных моделей федерализма, специфика которых базируется на тех или иных принципах, в соответствии с которыми осуществляется деятельность государства по распределению между федерацией и субъектами федерации полномочий по регулированию общественных отношений.
Наиболее распространенной является концепция кооперативного федерализма. Она основана на принципе взаимодействия и взаимозависимости федерации и ее субъектов при осуществлении ими своих конституционных полномочий и реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. Как пишет германский государствовед О. Киминних, "в любом случае федерация остается государством кооперативным и приходится только удивляться, что понятия "кооперативное союзное государство" или "кооперативный федерализм" заявили о себе в политических и научных дискуссиях в ФРГ так поздно, а именно во второй половине 60-х годов. Теория государственного права англосаксонских стран освоила этот термин еще в 30-е годы"1. Тем не менее, ведущей страной в разработке теории кооперативного федерализма и пионером в его практике в настоящее время считается именно ФРГ. Как упоминается в монографии "Федерализм: теория, институты, отношения", по мнению западногерманского ученого Б. Тиманна включение в 1969 г. в Основной закон ФРГ отдела Villa ("Общие задачи Федерации и земель") впервые в мировой истории; федерализма закрепило принципы кооперативного федерализма на конституционном уровне1.
О. Киминних указывает, что "в Германии понятие кооперативного федерализма относится к институционально оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой . . К. Хессе определил кооперативный федерализм как общую? формулу более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами...... Как отмечают германские государствоведы; "на смену четкому разделению8 задач; в- таких сферах, как улучшение региональной экономической, а і также аграрной3 структур, строительство? новых высших учебных заведений, планирование образования; поддержка научных исследований пришла; общая ответственность федерации w земель" (У. Менле)4. Действительно, "хотя Основной закон исходит из;принципиального разграничения компетенции; между Федерацией ш землями (т. е. никакое "совместное ведение" не допускается), тем не менее в современном высокоразвитом обществе кооперация между Федерациеш и землями; необходима, поскольку в противном случае вряд ли будет возможным: надлежащее осуществление задач государства" (BL Рудольф)?.
