Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика устава муниципального образования
1.1. Устав муниципального образования: правовая природа, функции и значение как источника муниципального права 14
1.2. Становление и развитие в России уставного регулирования общественных отношений на местном уровне 36
Глава 2. Юридические свойства устава муниципального образования
2.1. Предмет и метод уставного регулирования 44
2.2. Структура устава муниципального образования и ее технико юридическое выражение 69
Глава 3. Проблемы правового регулирования процедурных вопросов, связанных с созданием устава муниципального образования, в контексте реформы местного самоуправления в современной России
3.1. Особенности принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений 99
3.2. Регистрация устава муниципального образования и вступление его в силу 134
Заключение 166
Список использованной литературы 170
- Устав муниципального образования: правовая природа, функции и значение как источника муниципального права
- Структура устава муниципального образования и ее технико юридическое выражение
- Особенности принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений
- Регистрация устава муниципального образования и вступление его в силу
Введение к работе
Актуальность темы исследования предопределяется теми проблемами, которые возникают в процессе осуществляемой в России реформы местного самоуправления. Достаточно указать на тот факт, что сроки вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно переносились, а в сам закон после его подписания Президентом России 6 октября 2003 г. уже внесено множество изменений, многие из которых носят принципиальный характер. Частые изменения наблюдаются также в региональном законодательстве о местном самоуправлении и на уровне самих муниципальных образований. Между тем нестабильное законодательство не способствует эффективному функционированию института местного самоуправления в контексте предоставленных ему полномочий Конституцией Российской Федерации. При этом важнейшее место в системе правового регулирования муниципально-правовых отношений занимают уставы муниципальных образований. Устав муниципального образования как институт муниципального права имеет в России сравнительно небольшую историю - такого рода обособленные нормативно-правовые акты стали создаваться лишь с первой половины 1990-х гг. А на уровне городских и сельских поселений такой опыт вообще минимальный. Одновременно федеральный центр настолько подробно закрепляет требования к уставам муниципальных образований, что для проявления местного творчества резерва остается очень мало. Это является одной из причин того, что большинство уставов муниципальных образований во многом копируют соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в субъектах Российской Федерации уставы муниципальных районов нередко различаются только по названиям районов, городов и сел. В практике функционирования института местного самоуправления возникает проблема предмета уставного регулирования, - его содержание вызывает неоднозначные оценки специалистов и ученых-правоведов. По-прежнему актуальна проблема соотношения полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в регулирования требований, предъявляемых к уставам муниципальных образований. Так, федеральный закон детально регулирует перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований России, которые необходимо отразить в уставе. При этом полномочия субъектов Российской Федерации в этом аспекте практически сведены к нулю, в то время как в субъектах и в самих муниципальных образованиях
лучше видно, какие вопросы местного значения следует включать, исходя из конкретных условий жизни населения. Имеются спорные вопросы в части принятия уставов муниципальных образований - так, в настоящее время соответствующая формулировка ч. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает однозначного ответа на вопрос о том, могут ли уставы приниматься на местном референдуме. Дискуссионные, недостаточно четко отрегулированные вопросы имеются также при государственной регистрации уставов муниципальных образований, определении даты вступления их в силу и т.д. В результате значимость устава муниципального образования как своеобразной местной конституции некоторым образом снижается. Такое положение определяет необходимость дополнительных муниципально-правовых исследований проблематики, связанной с функционированием уставов муниципальных образований как муниципальных правовых актов, имеющих важнейшее значение в регулировании муниципально-правовых отношений.
Степень разработанности темы. Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права, и прежде всего С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, М. А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Сахарова, Ю.А. Скуратова, В.И. Фадеева и др. Отдельные аспекты исследуемой проблематики, причем в достаточно общем виде, стали находить отражение в работах, начиная с середины 1990-х гг., где в рамках комплексных исследований по проблемам местного самоуправления затрагивались также вопросы, связанные с уставным регулированием муниципально-правовых отношений. Среди авторов следует отметить труды А.С.Автономова, Г.В. Барабашева, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, И.М. Козлова, СИ. Кулиевой, С.В.Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Е.М. Ковешникова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.С. Саломатникова, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.Е.Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др. В своих работах указанные авторы высказывали конструктивные идеи и предложения, которые способствуют дальнейшему совершенствованию правовой базы и механизма уставного регулирования муниципально-правовых отношений. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. также способствовало активизации исследова-
ний по данной проблематике. По теме, связанной с содержанием, принятием, регистрацией уставов муниципальных образований, особенностями уставного регулирования деятельности института местного самоуправления, был защищен ряд диссертаций (Арбузов СВ. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления), 2001; Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов, 2004; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации 2004; Чащина СИ. Система муниципальных правовых актов, 2006; Сикайло А.В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации, наук, 2007; Гонтарь СГ. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления, 2008; Улюкина И.Н. Специфика нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы: по материалам внутригородских муниципальных образований, 2009; Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления, 2009 и др.). Однако еще немало аспектов в сфере уставного регулирования муниципально-правовых отношений остаются малоизученными. В частности, это касается круга вопросов, которые должны регулироваться нормами уставов муниципальных образований, соотношения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в части установления требований к содержанию и структуре устава муниципального образования, процедуры регистрации устава муниципального образования и др. Нужно учесть также, что муниципальное законодательство подверглось в последние годы значительным изменениям, и обновленные муниципально-правовые нормы в контексте рассматриваемой проблематики еще не были предметом научного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются содержание и механизм уставного регулирования муниципально-правовых отношений. Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы принятия и действия устава муниципального образования, его место в системе муниципальных правовых актов, научные труды по данной проблематике, материалы правоприменительной практики по реализации функций устава муниципального образования как регулятора муниципально-правовых отношений.
Цель и задачи исследования. Цель данной работы заключается в комплексном правовом исследовании устава муниципального образования как регулятора муниципально-правовых отношений и выработке на этой основе
предложений по совершенствованию механизма уставного регулирования этих отношений.
С учетом поставленной цели, основными задачами работы являются:
разработать понятийный аппарат по изучаемой проблематике;
дать общую характеристику устава муниципального образования;
исследовать функции устава муниципального образования;
показать значение устава муниципального образования как источника муниципального права;
исследовать становление и развитие в России уставного регулирования общественных отношений на местном уровне;
выявить и проанализировать юридические свойства устава муниципального образования;
уточнить предмет и метод уставного регулирования;
определить структуру устава муниципального образования и охарактеризовать ее технико-юридическое выражение;
изучить особенности принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений;
рассмотреть вопросы регистрации устава муниципального образования и вступления его в силу.
Методологической основой диссертационного исследования является системный подход к анализу правовых проблем, связанных с действием устава муниципального образования как регулятора общественных отношений на местном уровне. Такой подход имеет важное значение, поскольку позволяет показать в комплексе исторические условия, теоретическую базу, нормативно-правовую основу устава муниципального образования как института муниципального права и действия его норм во взаимосвязи. В работе использовался конкретно-исторический подход, который дает возможность рассмотреть функционирование уставов муниципальных образований с учетом российских традиций. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов. Автором использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая сфера общественных отношений. Поставленные проблемы исследовались как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта по вопросам уставного регулирования муниципально-правовых отношений. Нормативно-
правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентируют содержание, принятие и действие уставов муниципальных образований. В их числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты, в том числе правоприменительного характера, а также материалы судебной практики. Теоретические, нормативные и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.
Научная новизна исследования определяется тем, что в работе осуществлено комплексное муниципально-правовое исследование, связанное с уставом муниципального образования как регулятором муниципально-правовых отношений, в результате которого обоснован ряд оригинальных положений и выводов, в совокупности составляющих определенное приращение знаний в науке муниципального права. Элементы научной новизны содержатся также в самой постановке исследовательских задач.
В диссертации содержится научное обоснование новых подходов, реализация которых может способствовать решению проблемы повышения эффективности уставного регулирования общественных отношений на местном уровне, в том числе в результате проведенного исследования:
предложены определения основных понятий по изучаемой проблематике (муниципальный правовой акт, устав муниципального образования и др.);
осуществлена авторская классификация муниципальных правовых актов и показано место в их системе устава муниципального образования;
выявлена юридическая природа устава муниципального образования как основного муниципального правового акта в контексте специфики властеот-ношений на местном уровне;
выявлены и раскрыты особенности предмета и метода уставного регулирования муниципально-правовых отношений;
обобщена практика и выявлены тенденции уставного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации на примере городских округов, муниципальных районов и поселений Республики Татарстан, Краснодарского, Пермского и Приморского краев, Архангельской, Курганской областей и других субъектов Российской Федерации;
определены факторы, влияющие на формирование структуры устава муниципального образования и ее технико-юридическое выражение;
показана региональная специфика в вопросах регулирования критериев, определяющих содержание устава муниципального образования;
обоснованы конкретные предложения по совершенствованию уставного регулирования общественных отношений на местном уровне;
дано авторское толкование норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части регулирования вопросов о стадиях разработки, принятии и вступления в силу устава муниципального образования;
обоснована юридическая иерархия актов органов местного самоуправления по реализации переданных им отдельных государственных полномочий и иных муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования;
обобщена практика органов юстиции нескольких регионов Российской Федерации по государственной регистрации уставов муниципальных образований, выявлены ее негативные стороны и предложены пути устранения недостатков;
выявлены основные исторические тенденции развития в Российской Федерации уставного регулирования местного самоуправления и др.
Научная новизна исследования находит также отражение в конкретизации новых знаний о системе муниципальных правовых актов в целом и уставов муниципальных учреждений в частности, в условиях осуществления местного самоуправления в России на основе самостоятельности и организационной обособленности органов местного самоуправления.
Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
Понятие устава муниципального образования, под которым следует понимать основной муниципальный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу среди актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно, и комплексно регулирующий функционирование местного самоуправления на территории муниципального образования. Устав муниципального образования в соответствии с разделением публичной власти в России на три уровня (федеральный, региональный, муниципальный) является нижним звеном из категорий нормативно-правовых актов универсального характера, к которым относятся также Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Определение юридической природы устава муниципального образования, которая заключается в том, что этот нормативно-правовой акт выражает
публично-властную сущность местного самоуправления как формы народовластия на местном, наиболее приближенном к населению уровне и одновременно устанавливает и закрепляет структуру и организацию всех институтов самоуправления на территории муниципального образования в их единстве и взаимосвязи.
Характеристика соотношения правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в порядке реализации отдельных государственных полномочий, и иных муниципальных правовых актов, суть которой в том, что акты первой из указанных группы не могут считаться актами органов государственной власти и по юридической силе не могут стоять над остальными муниципальными правовыми актами, поскольку в системе муниципальных правовых актов на территории муниципального образования высшую силу имеет устав муниципального образования.
Оценка законодательного положения о юридической силе устава муниципального образования, принимаемого представительным органом местного самоуправления, и решений, принятых на местном референдуме (ч. 2 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), которая сводится к тому, что референдный акт безусловно имеет более высокую юридическую силу, чем акты, принятые представительным органом местного самоуправления, в том числе это касается соответственно и устава муниципального образования.
Содержание предмета уставного мунщипалъно-правового регулирования, в которое, помимо указанных в законе аспектов, могут также включаться вопросы о статусе конкретного муниципального образования, его территориальных границах, сведения о входящих в него населенных пунктах. Перечисленные вопросы должны находить отражение в структуре устава муниципального образования, причем в разной степени подробности - это зависит уже от уровня правосознания депутатов представительных органов местного самоуправления, их профессионализма, складывающейся правотворческой практики в том или ином субъекте Российской Федерации. При этом в уставе должны быть как минимум отражены вопросы, закрепленные в статьях ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», прямо указывающих на необходимость их регулирования именно в уставе.
Оценка законодательного запрета (ч. 3 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») принимать устав муниципального образования на местном референдуме,
суть которой в том, что такой подход законодателя вступает в противоречие с конституционными принципами народовластия и местного самоуправления, нарушает право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления посредством самостоятельного выбора наиболее оптимального в рамках предусмотренных законодательством организационно-правового механизма реализации муниципальной власти на конкретной территории и с учетом местных традиций. Соответственно полагается целесообразным предоставить населению муниципального образования принимать устав муниципального образования не только представительным органом, но и путем референдума.
Авторская позиция о допустимости внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме, решениями представительного органа местного самоуправления, суть которой в том, что уставах муниципальных образований целесообразно указывать те положения, в которые изменения и дополнения в устав могут приниматься представительным органом местного самоуправления, а какие - только на референдуме. В частности, такие вопросы, как выбор структуры и видов органов местного самоуправления и их компетенция по своей важности должен решаться на местном референдуме. Остальные вопросы могут корректироваться депутатами; то же касается и изменений и дополнений, которые должны вноситься императивно виду изменений в федеральных правовых актах и правовых актах субъектов Российской Федерации.
Предложение по корректировке ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», смысл которого в том, чтобы к перечню условий, при которых по проекту устава муниципального образования могут не проводиться публичные слушания, добавить два условия: 1) если устав муниципального образования приводится в соответствие с актами субъекта Российской Федерации; 2) если устав муниципального образования принимается на сходе граждан.
Оценка условий государственной регистрации уставов муниципальных образований, суть которой в том, что регистрация не входит в ту сферу, где требуется вмешательство федеральных структур, в связи с чем целесообразно вернуть субъектам Российской Федерации полномочия регистрировать уставы муниципальных образований, а территориальным органам Министерства юстиции Российской федерации (главным управлениям) федеральных округов предоставить контрольно-методические полномочия, а также полномочия по ведению федерального регистра муниципальных правовых актов. Кроме того, сама регистрация не должна быть обязательным условием
вступления в силу муниципального образования - таковым условием должна быть официальная публикация принятого акта.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об уставе муниципального образования как регуляторе муниципально-правовых отношений. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении состояния и развития местного самоуправления в нашей стране, в частности, при дальнейшей разработке категорийного аппарата науки муниципального права и в целом проведении научных исследований по проблемам функционирования различных форм осуществления населением права на местное самоуправление.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой муниципального права практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, и состоит прежде всего в том, что собранный и обобщенный материал может представить методологическую и методическую основу для органов местного самоуправления в практической деятельности по определению содержания и реализации уставного регулирования муниципально-правовых отношений. Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса муниципального права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего конституционного права, теории и истории отечественного государства и права). Они представит также интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованном автором ряде статей научного характера. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях в Ростове-на-Дону, Краснодаре, Нальчике, Новороссийске, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2006-2011 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в учебных заведениях МВД России и вузах других ведомств. Положения диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих программ по ряду тем в учебных курсах по муниципальному праву.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Устав муниципального образования: правовая природа, функции и значение как источника муниципального права
С началом формирования в 1990-х гг. в России института местного самоуправления и после закрепления его в Конституции России1 возникла необходимость выделения муниципального права как самостоятельной отрасли права, а в его рамках в контексте источников муниципального права-встал вопрос об обособлении в качестве таковых муниципальных правовых актов, в число которых входит в первую очередь устав муниципального образова-ния . В юридической литературе в этой связи стала обсуждаться проблема упорядочения муниципальных правовых актов в определенную систему. Законодатель в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в ст. 43 уже использует термин «система муниципальных правовых актов» - так именуется указанная статья закона. Однако, как будет показано ниже, с теоретических позиций версия законодателя нуждается в определенном совершенствовании.
Законодатель раскрывает также понятие муниципального правового акта (ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Несмотря на то, что с момента принятия закона прошло уже шесть лет, в правовой литературе данная формулировка не является предметом дискуссий, из чего можно сделать вывод, что сомнений у болыпинствашсследователей она не вызывает.
Между тем данное понятие не является безупречным, если иметь в виду позиции по этому поводу в науке теории права и муниципального права . Однако в обсуждение по данному вопросу мы не вступаем, учитывая, что эта проблематика несколько выходит за пределы предмета нашего анализа. Затронем лишь несколько аспектов. Так, на наш взгляд, неудачным представляется определение муниципального правового акта как «решения» в качестве родового значения для всех абсолютно актов, поскольку, например, представительные органы местного самоуправления могут также принимать «решения» (ч. 3 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), в то время как иные органы и должностные лица «решений» как разновидности муниципального правового акта, то есть не в родовом, а в узком значении этого термина, принимать не могут, но в то же время принимаемые ими акты входят в категорию решений в родовом смысле, и в результате появляется некоторая нежелательная путаница (в литературе Т.М. Бялкина особое внимание обращает на необходимость точной терминологии в муниципально-правовых отношений5, с чем нельзя не согласиться).
Далее, законодатель указывает, что муниципальный правовой акт принимается «по вопросам местного значения». Данная формулировка также представляется далекой от оптимальной. Дело в том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14, 15, 16 прямо определяет «вопросы местного значения» для поселения, муниципального района и городского округа, и этот перечень является закрытым. Однако органы местного самоуправления принимают немало индивидуальных правовых актов, которые формально не подходят под перечень «вопросов местного значения» (например, заявления по каким-либо общественно-политическим событиям, кадровые назначения и др.). Принятие устава муниципального образования также формально не проходит под перечень «вопросов местного значения», указанных в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя, безусловно, в уставе так или иначе находят отражение эти вопросы. В этом же контексте нет необходимости включать в понятие муниципального правового акта формулировку о вопросах осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поскольку это презюмируется из самого решения о передаче указанных полномочий.
Кроме того, законодательное понятие муниципального правового акта не во всем корреспондирует со ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где совершенно правильно указывается на то, что муниципальными правовыми актами могут быть акты только органов и должностных лиц, указанных в уставе муниципального образования — мы полагаем, что данное уточнение является существенным. Следует учесть также общепризнанные характеристики правового акта, имеющиеся в теории права, в частности, то обстоятельство, что правовой акт может быть только письменным6 — устных правовых актов нет, и поэтому подчеркивать «документальную оформленность» не нужно.
В результате в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно понятие муниципального правового акта определить следующим образом: это решение по вопросу местного значения, принятое населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, указанными в уставе муниципального образования, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.; устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Как видно, здесь нами предлагается, в отличие от законодательной формулировки, добавить ссылку на устав муниципального образования, и исключить упоминание о «документальной оформленности». Вместе с тем эти коррективы, конечно, не являются принципиальными.
В целом же в научной литературе, по справедливому замечанию некоторых авторов, именно муниципальным правовым актам не уделяется должного внимания7, чаще всего они рассматриваются в виде отдельной подсистемы подзаконных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Допускается подмена целого (общей системы муниципальных правовых актов) ее частью (подсистемы актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления). Несправедливо забываются соглашения нормативного характера; локальные правовые акты, а также акты органов местного самоуправления, принятые в рамках делегированных полномочий. Решения также требуют вопросы, касающиеся юридической природы муниципальных правовых актов, характера взаимоотношений актов местного самоуправления с нормативно-правовыми, актами, принятыми государственными органами, места и роли муниципальных правовых актов в системе источников российского права8. В этом же контексте нуждается в научном осмыслении правовая природа устава муниципального образования, его функции, а также значение как источника муниципального права.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. кардинально изменил систему муниципальных правовых актов, расширил нормотворческие возможности населения муниципальных образований и муниципальных органов.
Структура устава муниципального образования и ее технико юридическое выражение
Устав муниципального образования, как и любой другой нормативно-правовой акт, имеет свою структуру, которая с технико-юридической точки зрения в правотворческой практике муниципальных образований разных регионов Российской Федерации, как будет показано ниже, имеет много общих черт, причем общее преобладает над особенностями. Предварительно заметим также, что на структуру уставов муниципальных образований как на логико-текстовую форму изложения уставных норм существенную роль имеют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые, хотя и не могут предписывать муниципалитетам использовать ту или иную форму, однако предлагаемые рекомендации (как правило, в виде типовых, модельных проектов уставов муниципальных образований) настолько сильны, что абсолютное большинство уставов муниципальных образований в і OR конкретном-субъекте Российской Федерации малоотличимы друг о друга. (к этому аспекты мы ниже еще вернемся).
Структура устава муниципального образования определяется на основе предмета уставного регулирования, который был рассмотрен ранее и по основным позициям отражен в ч. 1 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные здесь и другие вопросы (в том числе обязательные для закрепления именно в уставе муниципального образования, причем, как справедливо отмечается в литературе, при этом не может быть ссылок на другие акты10 ) могут быть структурированы по-разному. Так, в одном из комментариев к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что особое внимание при разработке муниципального кодекса следует уделить классификатору. Одним из возможных способов решения этого вопроса может состоять в том, что примерная структура.муниципального кодекса может состоять из разделов:
Территория, административно-территориальное деление;
Глава местного самоуправления;
Представительный орган местного самоуправления;
Местная администрация, муниципальная служба;
Непосредственное участие населения в местном самоуправлении;
Избирательная система; муниципальные выборы;
Местный референдум;
Территориальное общественное самоуправление населения;
Муниципальная собственность;
Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
Местные финансы, бюджет, налоги и сборы;
Муниципальные образовательные учреждения;
Муниципальные учреждения здравоохранения;
Охрана общественного порядка, муниципальная милиция;
Планировка и застройка территории;
Использование земель и природных ресурсов, охрана окружающей среды;
Коммунальные службы;
Муниципальное дорожное строительство, транспорт и связь;
Утилизация и переработка бытовых отходов;
Ритуальные услуги и места захоронения;
Муниципальные архивы;
Торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;
Культура, физическая культура и спорт;
Муниципальная информационная служба, средства массовой информации;
Социальная поддержка и занятость населения;
Противопожарная безопасность110.
Как видно, здесь структуру предлагается устанавливать, исходя из перечня вопросов местного значения111. Такой подход, бесспорно, заслуживает внимания, однако из него не ясно, какие вопросы и в каком объеме должны в обязательном порядке быть отрегулированы в уставе муниципального образования, а какие могут быть в других муниципальных правовых актах. В этой связи следует заметить, что в субъектах Российской Федерации с середины 1990-х гг., как отмечалось, разрабатывались типовые (модельные) уставы муниципальных образований, где предлагалась и соответствующая структура устава муниципального образования. В этой связи Е. Шестакова отмечает, что «поэтапное реформирование местного самоуправления предполагает поиск новых правовых регуляторов. Одним из таких регуляторов является модельное законодательство»112. По мнению М. Митюкова модельное законодательство должно использоваться более активно113.
Необходимость такого подхода была достаточно четко обозначена и подчеркнута при обсуждении проекта ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» в апреле 2003 г. , где, в частности, председатель Комитета Государственной думы по местному самоуправлению B.C. Мокрый сказал следующее: «...следует следующий вопрос. Соберутся депутаты, ведь первое, с чего должны они начать — это принять свой устав. Но вы представляете, опять на все про все нам дается два месяца, чтобы запустить систему. Опять же тогда субъекты надо наделить правом: законом своим принять типовые уставы для разных систем организации местного самоуправления. И когда депутаты соберутся, уже хотя бы будет модельный, как говорится, устав, который, может быть, можно быстро довольно принять»115.
Одними из первых текст такого модельного устава муниципального образования был разработан в Саратовской области под руководством профессора Поволжской академии государственной службы Н.Т. Разгельдеева . Авторы во вводной части к публикации проекта Типового устава указывали, что «нет сомнения в необходимости Типового Устава сельского муниципального образования, поскольку организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации проходит с большими трудностями и особенно на уровне таких муниципальных образований, как сельские административные районы. В ряду нормативных правовых актов района Устав имеет доминирующее значение, так как он решает весьма непростые вопросы организации народовластия, определяет структуру органов самоуправления и их взаимоотношения. Поэтому, обсуждая и принимая Устав, население непосредственно участвует в разграничении предметов ведения органов местного самоуправления, указывает объем их полномочий, определяет организационные, экономические и иные основы деятельности местного самоуправления, проникается чувством ответственности. Концепция предлагаемого Типового Устава исходит из того, что районное местное самоуправление представляет собой комплексное муниципальное образование, в составе которого находятся поселки, округа (сельсоветы) и иные сельские образования, как равные субъекты районного муниципального образования ... На основе изучения федерального законодательства и законов субъектов России, авторский коллектив учел в Типовом Уставе все необходимые требования к составлению правового акта такого уровня. В статьях Устава отражены и авторские взгляды опубликованные в научной и публицистической литературе. При этом, учтена практика организации местного самоуправления США, Франции и Германии»117.
Особенности принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений
Согласно ч. 3 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования муниципальным образованием разрабатывается самостоятельно и принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Данная норма достаточно активно обсуждается специалистами и учеными в области конституционного и муниципального права. Указывается, в частности, что принятие устава непосредственно населением в большей степени соответствует самой природе местного самоуправления, последовательной реализации конституционного принципа самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения155. И в целом вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений приобретает все большую актуальность. Это связано в том числе и с проводимой сейчас реформой местного самоуправления. Дело в том, что в п. 2 ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.156 прямо закреплялось два варианта принятия устава муниципального образования - представительным органом муниципального образования или населением непосредственно. В новой редакции (от 6 октября 2003 г.) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных (до 100 человек) устав муниципального образования принимается непосредственно населением на сходе граждан. Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержится. Поэтому именно суды могут внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ, в, каких случаях принятие устава муниципального образования (внесение в него изменений и. дополнений) возможно представительным органом, а в каких - непосредственно населением на местном референдуме157. Пока, однако, такого однозначного ответа нет.
В литературе в этой связи сформировались две крайние точки зрения. Согласно одной из них по ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 44) устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме . Некоторые авторы при этом вполне категоричны, используя термин «закон исключает» принятие устава на референдуме159. Другая позиция у Н.С. Бондаря, который считает, что из указанных норм федерального закона о местном самоуправлении нет оснований выводить запрет на принятие устава непосредственно населением160. Если же иметь в виду, что ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»161, обладающий приоритетом в регулировании данной сферы общественных отношений, закрепляет исчерпывающий, не подлежащий расширению другими законами перечень вопросов, не могущих быть предметом референдумов в Российской Федерации, и в него принятие устава муниципального образования не входит, можно сделать вывод о том, что ус-тав муниципального образования может быть принят и на референдуме .
А.А.Джагарян и Н.В.Шевченко также считают, что закон о местном самоуправлении не исключает возможности принятия устава муниципального образования путем референдума, поскольку отсутствие законодательного запрета на принятие устава муниципального образования непосредственно населением должно квалифицироваться как отсутствие препятствий для проведения по данному вопросу местного референдума163. Согласно еще одной точке зрения, «в настоящее время из федерального законодательства исключена возможность принятия устава муниципального образования на местном референдуме, что также нужно принимать во внимание при определении юридической силы. Но это не распространяется- на актьъ о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, которые могут быть приняты на местном референдуме»164.
Данный вопрос вызывал оживленную дискуссию и среди депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в преддверии принятии ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, на парламентских слушаниях, состоявшихся в апреле 2003 г. указывалось, что в главе 7 «Муниципальные и правовые акты» проекта ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наибольшее количество поправок относится к статье 44 — «Устав муниципального образования». В частности, предлагалось принимать устав не только представительным органом, но и непосредственно населением, то есть референдумом .
Как нам представляется, грамматическое толкование ч. 3 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает основание считать, что здесь усматривается практически полный запрет принимать уставы муниципальных образований путем референдума. Трудно согласиться и с доводом о такой возможности посредством ссылки на нормы ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку в этом законе речь идет о вопросах, которые нельзя выносить на референдум, а в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо регулируется вопрос о способе принятия устава муниципального образования, и в таком случае, на наш взгляд, приоритет должен быть отдан ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Между тем следует подчеркнуть, что устав муниципального образования, как отмечалось выше, является не просто одним из актов муниципального нормотворчества - по своим юридическим, социально-политическим характеристикам это также важный компонент нормативного материала единой в своей основе конституционной модели муниципальной демократии в Российской Федерации. В нее органически вплетаются, в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 15 Конституции России, общепризнанные принципы и нормы международного права. И поэтому право населения муниципального образования принять устав муниципального образования на местном референдуме обусловлено конституционной природой местного самоуправления как прежде всего формы публично-правовой самоорганизации граждан по месту жительства; оно составляет важнейшее правомочие в структуре права на осуществление местного самоуправления и во всяком случае не может быть изъято из него без умаления его основного нормативного содержания. И соответственно запрет законодателя принимать устав муниципального образования путем референдума вступает в противоречие с конституционными принципами народовластия и местного самоуправления, нарушает право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления посредством самостоятельного выбора наиболее оптимального в рамках предусмотренных законодательством организационно-правового механизма реализации муниципальной власти на конкретной территории и с учетом местных традиций.
Регистрация устава муниципального образования и вступление его в силу
Федеральный законодатель в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. значительное внимание уделяет регистрации устава муниципального образования. Согласно ч. 6 ст. 44 устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: 1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; 2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений1 в. устав.
Следует заметить, что до недавнего времени в законах субъектов Российской Федерации право государственной регистрации уставов муниципальных образований предоставлялось различным органам: а) органу законодательной власти субъекта Российской Федерации (Омская область); б) органу юстиции (Алтайский, Приморский края, Иркутская, Новосибирская области); в) представительному органу муниципального района, регистрирующего уставы муниципальных образований, входящих в его состав (Самарская область)220.
В настоящее время процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц индивидуальных предпринимателей» , в соответствии с которыми это право должно осуществляться органами юстиции. Вместе с тем следует отметить, специфика муниципально-правовых отношений потребовала принятия конкретного федерального закона, которым бы регулировался порядок государственной регистрации только уставов муниципальных образований. Таким законом стал ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»222. В соответствии с этим актом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим законом. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Регистрирующий орган: 1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; 2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; 3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; 4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; 5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Принят также ряд соответствующих ведомственных актов2 .
Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения: 1) государственный реги страционный номер устава муниципального образования; 2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); 3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе: 1) устав муниципального образования; 2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; 3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан)224.
Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» направляются: 1) новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями; 2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт; 3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту.
В законе указывается также, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. На титульном листе каждого из двух экземпляров устава муниципального образования делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.
