Содержание к диссертации
Стр.
Введение 3
Глава I Правовое регулирование местного самоуправления
как формы публичной власти 10
История становления правовой базы местного самоуправления в России 10
Правовое регулирование муниципальной власти в зарубежных странах 30
Система нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление в Российской Федерации 53
Глава II Правовая природа устава муниципального образования 77
Общая характеристика и юридические свойства устава муниципального образования 77
Структура и содержание устава муниципального образования ПО
Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования 130
Заключение 154
Список использованной литературы 161
Введение к работе
современной России возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные процессы. Ярким примером могут служить последние годы активного развития нормативной базы местного самоуправления, общее направление которого характеризуется стремлением создать систему четкого и полного правового регулирования общественных отношений, связанных с местным самоуправлением. Выстраивается определенная иерархия правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях.
Особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее разработку целого комплекса нормативно-правовых актов, касающихся самых различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка решения конкретных вопросов местного значения и форм участия самих граждан в этих процессах. Особая роль, в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит Уставу муниципального образования, который для Российской Федерации является относительно новым правовым актом.
Согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон 1995 года) посвященных уставу муниципального образования, можно сделать определенный вывод о конституирующем значении устава для организации и функционирования местного самоуправления.
Актуальность темы исследования значительно возрастает в связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35, Ст. 3506; 1996.
№ 17, Ст. 1917; 1996. № 49, Ст. 5500; 1997. №12, Ст. 1378; 2000. №32, Ст. 3330; 2002.
№ 12, Ст. 1093; 2003. № 28, Ст. 2892.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон 2003 года), с вступлением в силу которого будет необходимо привести в соответствие с ним уставы муниципальных образований.
Значимость исследования обусловлена и тем, что зачастую правовая теория не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, которые каждый день ставит практика.
В этих условиях особую важность приобретают научные исследования, направленные на выявление принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, разработку общих процедур, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться и применяться Уставы муниципальных образований.
Уровень научной разработанности темы исследования. Изучению теоретических основ институционализации местного самоуправления посвящены труды многих видных отечественных и зарубежных исследователей. В дореволюционной России можно выделить изыскания таких ученых как В.Д. Гольцова, Б.Б. Веселовского, Е.А. Звягинцева, Н.М. Коркунова, Г.С Михайлова и ряда других, которые заложили основы отечественной научной концепции местного самоуправления.
Исследовательские работы А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, Н.И. Лазаревского и других, положили начало теоретическому обоснованию природы и сущности местного самоуправления, в конце XIX начале XX века.
С началом демократических преобразований в Российской Федерации, местное самоуправление активно стало исследоваться современными российскими учеными: С.А. Авакьяном, С.С. Алексеевым, Г.В. Атаманчуком, Г.В. Барабашевым, В.И. Васильевым, Р.Ф. Васильевым, В.А. Виноградовым, Ю.А. Дмитриевым, Н.А Емельяновым, В.Н. Ивановым, О.Е Кутафиным, Б.М. Лазаревым, Е.А. Незнамовой, B.C.
Нерсесянцем, И.И. Овчинниковым, В.И. Патрушевым, В.А. Прокошиным, Н.В. Постовым, О.Л. Савранской, В.И Спасенко, В.В. Таболиным, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным, К.Ф. Шереметом, Е.С. Шугриной и другими авторами, которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления.
В рамках исследования особый интерес представляют работы Г.В. Барабашева, одного из первых авторов, акцентировавшего внимание на проблеме привнесения в российскую правовую систему актов новой правовой формы - уставов муниципальных образований. По его предложению норма об уставе (положении) муниципального образования впервые была закреплена в Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации»3.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с разработкой, принятием, вступлением в силу и реализацией положений устава муниципального образования.
Предметом диссертационного исследования является Устав - как основной нормативно-правовой акт муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования основ местного самоуправления, в современный период.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении правовой природы устава муниципального образования, определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, разработке методических рекомендаций по его совершенствованию.
Исходя из указанной цели, были определены, задачи:
- исследовать правовую природу устава муниципального образования посредством раскрытия совокупности его юридических свойств;
3 Ведомости Съезда нар. Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. Х29,Ст.10Ю.
определить место и роль устава в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации;
проанализировать практику разработки, принятия и изменения устава муниципального образования;
обосновать основные теоретические положения, определяющие смысл, содержание и форму устава;
провести анализ перечня вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования;
- выработать рекомендации по совершенствованию процедур
разработки и принятия уставов муниципальных образований.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели, диссертантом применялись современные способы познания, позволившие провести комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости.
В процессе работы над диссертацией были использованы как и общенаучные, так и частно-научные, специально-правовые методы, в том числе сравнительного правоведения, функциональный, формально-юридический, социально-юридический, психологический методы, а также метод аналитического толкования и другие.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации; международные правовые акты; федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; акты Президента и Правительства Российской Федерации; Постановления Конституционного Суда Российской Федерации; уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты местного самоуправления. Изучено и использовано законодательство дореволюционной России, материалы нормативного характера СССР, РСФСР.
Теоретическую основу составили положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных исследователей в
области конституционного и муниципального права, а так же истории, политологии, юридической психологии, философии.
Эмпирическая база исследования основана на анализе уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе отечественного и зарубежного опыта, с позиций конституционного и муниципального права, проводится комплексное исследование, направленное на раскрытие правовой природы устава муниципального образования, выявлении его места в системе нормативных правовых актов, а так же исследования особенностей нормотворческого процесса разработки, принятия и изменения устава муниципального образования.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие элементами новизны:
- Устав муниципального образования - это основополагающий
правовой акт, определяющий в соответствии с действующим
законодательством принципы и структуру организации местного
самоуправления на территории муниципального образования,
обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных
правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, эконо
мические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые
для эффективного развития муниципального образования;
- Правовая природа устава муниципального образования и его место в
правовой системе определяются характерными только для этого
правового акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими
дать оценку уставу как «основному» правовому акту конкретного
муниципального образования, обладающему правоустанавливающим
характером;
- Устав включает в себя положения обязательного характера,
предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет авторитет и влияние устава;
Комплексный анализ особенностей нормотворческих процедур разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования позволил сделать вывод, что при их применении должны учитываться мнения жителей муниципального образования, воля которых проявляется, например, в виде правотворческой инициативы, рассмотрения и обсуждение проектов устава, а в ряде случаев и его принятие непосредственно населением;
Федеральным законом 2003 года предусматривается, что Устав муниципального образования принимается представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно населением. По мнению диссертанта, устав каждого муниципального образования независимо от численности его жителей, должен приниматься непосредственно населением, поскольку прямое волеизъявление граждан является наиболее демократичным источником местного правотворчества, тем более, что устав принимается на длительный период действия;
В результате проведенного исследования автор полагает, что необходима определенная структурная унификация уставов муниципальных образований, в связи, с чем предлагается разработать общенациональную модель устава (типовой устав);
Устав муниципального образования, как важнейший правовой социально-управленческий акт, позволяет адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права, и тем самым выполняет функцию акта правотворчества;
Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления в соответствии с обновляемым законодательством способствует укреплению демократической, правовой сущности
Российской Федерации, развитию гражданского общества и обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Научная и практическая значимость состоит в том, что результаты диссертационного исследования расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований по правовому обеспечению местного самоуправления, могут быть использованы в процессе преподавания муниципального права, а также в практической деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и изложены на научно-практических конференциях, а также отражены в публикациях автора.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
