Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика муниципальных правовых актов и место в правовой системе Российской Федерации 14
1.1. Понятие, признаки, виды и формы муниципальных правовых актов 14
1.2. Система муниципальных нормативных правовых актов как неотъемлемая часть системы законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации 48
Глава 2. Виды муниципальных правовых актов 76
2.1. Устав муниципального образования: порядок принятия, внесения изменений и дополнений 76
2.2. Решения, принятые на референдумах и сходах граждан: особенное и принятия, юридическая сила, проблемы реализации 94
2.3. Правовые акты представительного органа муниципального образования 116
2.4. Правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации и иных должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления 152
Заключение 174
Библиографический список 177
- Понятие, признаки, виды и формы муниципальных правовых актов
- Система муниципальных нормативных правовых актов как неотъемлемая часть системы законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации
- Устав муниципального образования: порядок принятия, внесения изменений и дополнений
- Решения, принятые на референдумах и сходах граждан: особенное и принятия, юридическая сила, проблемы реализации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена постоянным развитием местного самоуправления, муниципального права как отрасли права, законодательства о местном самоуправлении, что порождает стойкую общественную потребность в исследовании таких важных аспектов местного самоуправления, как муниципальные правовые акты, правотворческая компетенция муниципальных образований, прямое правотворчество и правотворчество органов и должностных лиц муниципальных образований, применение форм непосредственной демократии в правотворческом процессе органов и должностных лиц местного самоуправления. Потребность в данном исследовании в первую очередь определяется вступлением в силу с 1 января 2009 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года1. Согласно Федеральном закону «О внесении изменений в ст. 83 и 85 Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ...» со дня официального опубликования Федерального закона от 6 октября 2003 года до 1 января 2009 года устанавливается переходный период, который необходим для подготовки муниципальных образований к работе в новых условиях. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года является не только весьма значительным этапом в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти в целом, но и важным этапом в проведении
См: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации* Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред Федеральных законов от 19 06 2004 N 53-ФЗ, от 12.08 2004 N 99-ФЗ, от 28.12 2004 N 183-ФЗ, от 28.12 2004 N 186-ФЗ, от 29 12 2004 N 191-ФЗ, от 29.12 2004 N 199-ФЗ, от 30 12 2004 N 211-ФЗ, от 18 04 2005 N 34-ФЗ, от 29 06 2005 N 69-ФЗ, от 21 07 2005 N 93-ФЗ, от 21 07 2005 N 97-ФЗ, от 16 10 2006 N 129-ФЗ) // Собрание законодательства РФ -06 102003.-N40 -Ст. 3822
См : О внесении изменений в ст 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»- Федеральный закон от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ//СЗ РФ - 17.10 95.-№421.-Ст. 4216.
реформы местного самоуправления. Хотя новый Федеральный закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает практически все вопросы организации и деятельности местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении. С принятием Федерального закона существенно изменилась система законодательства о местном самоуправлении, система муниципальных правовых актов, расширены нормотворче-ские возможности населения муниципальных образований и муниципальных органов. Федеральный закон от 6 октября 2003 года гораздо более, чем действующий закон о местном самоуправлении, уделяет внимание институтам непосредственной демократии, в связи с чем в организации местного самоуправления в современной России в значительной степени возросла доля самоорганизующих регуляторов. Все ключевые вопросы организации и деятельности местного самоуправления должны решаться с участием населения муниципального образования, что предполагает, с одной стороны, широкие возможности населения муниципальных образований в прямом правотворчестве, с другой - большой потенциал участия населения в правотворческом процессе органов и должностных лиц муниципальных образований. Все это требует глубокого теоретического осмысления. Кроме того, в муниципальных образованиях в настоящее время накоплен определенный эмпирический опыт правовой регламентации системы муниципальных правовых актов, их видов, форм, самого механизма правотворчества и т.п. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и противоречия также нуждаются в детальном рассмотрении. Актуальность темы настоящего исследования обусловлена также отсутствием научных разработок комплексного характера, посвященных теоретическому осмыслению новелл Федерального закона, связанных с правотворчеством в муниципальных образованиях, в то время как многие из вопросов данной проблематики являются достаточно дискуссионными.
Состояние научной разработанности темы. Степень научной разработанности темы диссертационной работы вытекает из комплексного характера исследуемой проблемы. Большинство рассматриваемых в диссертации вопросов предполагают необходимость их анализа в единстве конституционного, муниципального, административного - правового подходов на базе теории права. В связи с этим для настоящего исследования прежде всего немаловажное значение имеют труды теоретиков права: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.И. Бобылева, М.Н. Марченко, В.В. Лазарева, В.М. Сырых, Г.Н. Манова, В.М. Корельского, Н.И. Матузова, А.В. Малько, А.С. Пиголкина, Г.Ф. Шерше-невича и других. Значимыми для данной темы являются и работы российских ученых - конституционалистов и административистов: И.Н Барцица, А.Ф. Григорьева, Д.А. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.О. Лучина, СВ. Нарутто, Н.Г. Салищевой, А.А. Федосеева, А.Ф. Шебанова, В.Н. Ширяева и других. Не менее важны для данного исследования также разработки в области законодательной техники и правотворческого процесса таких ученых, как И.Л. Брауде, Н.А. Власенко, Д.А. Керимов, И.В. Коте-левская, СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров. Большое значение для темы диссертационного исследования имеют работы ученых, специализирующихся в муниципальном праве. В их числе: СА. Авакьян, А.С. Автономов, Ф.М. Бородкин, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, А.Ф. Малый, И.Г. Мачульская, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, А.С. Соломаткин, В.И. Фадеев, Е.С Шугрина. Законодательство о местном самоуправлении, муниципальное нормотворчество представлено в работах Л.А. Андреевой, О.В. Берга, М.А. Васильева, А.Е. Гаврищева, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова, М.А. Кулушевой, Т.С Масловской, А.В. Москалева, Н.Л. Пешина, А.Н. Романова, А.А. Сергеева, К.Ф. Шеремета, СИ. Шишкина. Раскрытию содержания, особенностей уставов муниципальных образований посвящены работы СВ. Арбузова, И.В. Захарова, О.А. Иванченко, Д.Л. Суркова и др. Проблемы
систематизации законодательства о местном самоуправлении анализируют М.Ю. Дитятковский, А.Н. Костюков, А.Н. Романов и другие ученые.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся по поводу правового регулирования, содержания, механизма реализации муниципальных правовых актов.
Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления, регламентирующих понятие и содержание муниципальных правовых актов, их виды и формы, правотворческую деятельность в муниципальных образованиях, а также постановления Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ по данной тематике.
Цели диссертационного исследования сводятся к определению сущностных характеристик муниципального правового акта; установлению основных принципов построения системы муниципальных правовых актов; определению особенностей содержания и механизма правотворческого процесса в муниципальных образованиях в зависимости от субъекта правотворчества и видов муниципальных правовых актов; анализу применения форм непосредственной демократии в правотворчестве на муниципальном уровне.
Основные задачи диссертационного исследования:
изложить концептуальные положения теории права в отношении правовых актов и на этой основе выяснить сущность и содержание, характерные черты муниципального правового акта;
показать особенности видов муниципальных правовых актов и дать им определения, а также установить взаимосвязь отдельных видов муниципальных правовых актов с их формами;
проанализировать систему муниципальных правовых актов, предусмотренную Федеральным законом от 6 октября 2003 года и выявить принципы ее построения;
изучить нормативные правовые акты муниципальных образований с точки зрения правового закрепления правотворческой функции различных органов и должностных лиц и его соответствия нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года;
показать особенности правотворческого процесса по принятию различных видов муниципальных правовых актов;
подробно проанализировать правовое регулирование форм прямого правотворчества населения муниципальных образований;
определить и проанализировать формы участия населения в правотворческом процессе органов и должностных лиц местного самоуправления;
выявить и охарактеризовать недостатки правовой регламентации различных аспектов правотворчества в муниципальных образованиях, сформулировать предложения по их устранению.
С учетом того, что новеллы Федерального закона от 6 октября 2003 года в большей степени направлены на усиление демократизации правотворчества в представительных органах муниципальных образованиях, вполне оправданным представляется сделанный в диссертационной работе акцент на специальный анализ форм участия населения в данном процессе. Теоретическое осмысление правовой регламентации муниципальных правовых актов призвано способствовать решению проблем реализации их на практике. На это направлены высказанные предложения по совершенствованию норм Федерального закона от 6 октября 2003 года, регулирующего эти вопросы.
Методологической основой исследования явились такие методы познания, как диалектический, системный, сравнительно - правовой подходы к анализу проблем нормативно - правового регулирования муниципальных правовых актов. Применение всех вышеперечисленных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые вопросы во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 года, иные федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты, судебная практика, в том числе, Конституционного Суда РФ. Особое внимание в диссертации уделено сравнительному анализу нормативной базы и практической правотворческой деятельности представительных органов муниципальных образований. Такой выбор обоснован тем, что Федеральным законом от 6 октября 2003 года основные полномочия по реализации его норм относительно муниципальных правовых актов возложены именно на представительные органы муниципальных образований.
Научная новизна исследования. В настоящей диссертации предпринята одна из первых попыток комплексного анализа муниципальных правовых актов на основе обобщения опыта их нормативного правового регулирования в соответствии с нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года в муниципальных образованиях Дальневосточного федерального округа. Углубленный анализ норм указанного Федерального закона и практики их реализации способствует выявлению и постановке соответствующих проблем и выработке предложений по дальнейшему совершенствованию как норм самого Федерального закона, так и муниципальных правовых актов в этой сфере общественных отношений. Всестороннее, системное, критически - аналитическое осмысление выявленных при данном анализе проблем позволяет, во-первых, сделать значимые для науки теоретические заключения; во-вторых, сформировать практические выводы и рекомендации; в-третьих, придает обсуждению проблем правового регулирования муниципальных правовых актов более конструктивный характер и, следовательно, делает его более результативным
На защиту выносятся следующие основные положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании и имеющие элементы новизны:
Одной из основных идей Федерального закона от 6 октября 2003 года является встраивание местного самоуправления в систему государственной власти. В данном Федеральном законе модернизированы отношения по вертикали, обновлена система отношений органов местного самоуправления по горизонтали -к этим отношениям применены правила, имманентные органам государственной власти. Такой подход предполагает четкое разграничение правотворческой компетенции органов муниципального образования, их должностных лиц, которое должно осуществляться в уставах муниципальных образований и конкретизироваться в иных нормативных правовых актах, регламентирующих порядок принятия муниципальных правовых актов различными органами муниципальной власти, что позволит более четко сформулировать систему муниципальных правовых актов.
Регламентация муниципальных правовых актов в Федеральном законе от 6 октября 2003 года, несмотря на ее очевидную неопределенность, позволяет все муниципальные правовые акты подразделить на три вида: нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования; локальные правовые акты, действующие в рамках какого-либо органа местного самоуправления; индивидуальные правовые акты, рассчитанные на разовое применение. На наш взгляд, такое разделение всей совокупности муниципальных правовых актов соответствует реальному состоянию массива правовых актов на муниципальном уровне. Отсутствие законодательных определений нормативных и ненормативных актов, нечеткая регламентация локальных муниципальных правовых актов в Федеральном законе от 6 октября 2003 года затрудняют правотворческую деятельность муниципальных органов. Учитывая положения, разработанные в теории права и определение муниципального правового акта, данное федеральным законодателем, полагаем, что названным видам муниципальных правовых актов можно дать следующие дефиниции.
Муниципальный нормативный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных пол-
номочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления в определенном порядке и в пределах их правотворческих полномочий, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее либо отменяющее нормы права - общеобязательные правила, рассчитанные на многократное применение и адресованные неопределенному кругу лиц.
Локальный муниципальный правовой акт - это принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ органа местного самоуправления или его руководителя, содержащий нормативное предписание длительного действия, регулирующее внутреннюю деятельность соответствующего органа муниципального образования и распространяющий свое действие на всех работников данного органа.
Индивидуальный муниципальный правовой акт - это официальный, письменный, обязательный для исполнения документ органа или должностного лица местного самоуправления, принятый в рамках его компетенции и содержащий индивидуальное предписание, рассчитанное на однократное применение, устанавливающее, изменяющее или отменяющее права и обязанности конкретного лица (лиц) либо относящийся к конкретной жизненной ситуации.
3. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта и его формы, поскольку формы муниципальных правовых актов установлены в соответствии с субъектом их принятия, вне зависимости от их вида. Следствием этого является дублирование одних и тех же форм в муниципальных правовых актах разного вида. Представляется целесообразным при правовом регулировании форм муниципальных правовых актов брать за основу их виды и унифицировать формы актов отдельных видов. Предлагается в целях унификации нормативным правовым актам пред-
ставительного органа и актам, принятым на референдуме (сходе граждан) ввиду сложившей муниципальной практики, придать форму решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации - форму постановления. Локальные правовые акты всех без исключения органов и должностных лиц местного самоуправления целесообразно издавать в форме распоряжений, а индивидуальные правовые акты, в своем большинстве относящиеся к сфере трудового права, также всех должностных лиц местного самоуправления - в форме приказов. Такая регламентация позволяет непосредственно по форме муниципального правового акта определять его принадлежность к тому или иному виду, что значительно упростит и облегчит правоприменение не только в каждом муниципальном образовании, но и в целом по стране.
4. Законодательство о местном самоуправлении с точки зрения теории права и теории систем является подсистемой более общей категории «система законодательства Российской Федерации», в связи с чем она обладает всеми свойствами, присущими последней. В частности, оно характеризуется вертикальной (иерархической) структурой, определенной юридической силой входящих в нее нормативных правовых актов. Исходя из указанного признака в систему законодательства о местном самоуправлении могут входить исключительно нормативные правовые акты всех трех уровней публичной власти Российской Федерации: федеральной, региональной и муниципальной. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ст. 4, 7), устанавливая трехуровневую систему законодательства о местном самоуправлении, включает в муниципальный уровень данной системы не только нормативные акты, но и все «иные муниципальные правовые акты», т.е. и локальные, и индивидуальные. В связи с этим налицо явное рассогласование муниципального уровня системы законодательства о местном самоуправлении с двумя вышестоящими уровнями, выстроенными по юридической силе входящих в них нормативных правовых актов. Представляется, что муниципальные правовые акты должны включаться в систему законодательства о местном самоуправ-
лении не просто в своей совокупности, а в организованной и упорядоченной правовой целостности, т.е. в качестве подсистемы. Это предполагает, что в данную подсистему могут быть включены только муниципальные нормативные правовые акты.
Недостаточная четкость норм Федерального закона от 6 октября 2003 года, проявившаяся в неполной регламентации иерархической структуры муниципальных правовых актов, смешении нормативных, локальных и индивидуальных актов в системе, построенной в нарушении правил логики на двух основаниях, повлекла за собой такую же неупорядоченность и неопределенность при детализации норм Федерального закона в нормативных правовых актах на муниципальном уровне. В результате нарушается классификация правовых актов, из которых складывается система законодательства о местном самоуправлении, снижается эффективность муниципальных правовых актов. Полагаем, что для устранения отмеченных недостатков необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года. Данные изменения позволят систематизировать муниципальные правовые акты в соответствии с положениями, разработанными в теории права. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов позволит также обеспечить создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.
Принципиальная особенность Федерального закона от 6 октября 2003 года состоит в том, что он содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления путем прямого правотворчества и участия в правотворческом процессе органов местного самоуправления. Прямое правотворчество осуществляется населением посредством референдума и схода граждан. Участие населения в правотворческом процессе муниципальных органов в соответствии с нормами Федерального закона возможно через такие формы непосредственной демократии, как правотворческая инициатива граждан; публичные слушания, опросы. В муниципальных образованиях целесообразно развивать и иные формы участия населения в правотворческом про-
цессе, помимо предусмотренных Федеральным законом, например, общемуниципальное обсуждение проекта нормативного правового акта, подлежащего принятию представительным органом муниципального образования. Данная форма участия населения в нормотворческом процессе является наименее дорогостоящей по сравнению с иными формами, и довольно эффективной, т.к. представляет возможность вносить свои предложения по проекту нормативного акта жителям муниципального образования без каких-либо ограничений.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе диссертационного исследования выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательного регулирования муниципальных правовых актов, их системы, а также правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Полученные в ходе исследования результаты могут быть применены для оптимизации правового регулирования механизма правотворчества в муниципальных образованиях. Выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшего развития теоретических аспектов проблемы муниципальных правовых актов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертанта изложены в опубликованных работах. Положения диссертации использовались в процессе преподавания конституционного и муниципального права Российской Федерации на юридическом факультете Хабаровской государственной академии экономики и права. Материалы и выводы по теме исследования докладывались на научно-практических конференциях.
Структура диссертации определена задачами исследования и логикой его построения. Работа состоит из ведения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, документов и литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Понятие, признаки, виды и формы муниципальных правовых актов
Практическая деятельность по решению вопросов местного значения в области права в конечном счете выражается в выработке, оформлении многочисленных муниципальных правовых актов. Муниципальный правовой акт, как и любой иной правовой акт, является внешней формой права. Форма в философском смысле есть способ существования, выражения и преобразования содержания3, а «форма права - это способ выражения вовне государственной воли, юридических правил поведения»4. Форма права дает конкретное внешнее выражение тем глубоким внутренним процессам, которые совершаются в праве как явлении общественной жизни и характеризуют сущность права и его содержание. Сущность права и его форма всегда взаимосвязаны и оказывают взаимное влияние друг на друга. Сущностные качества права - это свойства, характерные для права вообще, те качества, без которых права не может быть5. К сущностным качествам права как формы организации общества относятся: его нормативность (нормативный характер права дает возможность выразить типичные для данного общества противоречия и способы разрешения возможных конфликтов)6; официальное установление (санкционирование или создание) правовых норм государством и охрана их государственным принуждением ; системность, т.е. такая связь правовых норм, при которых одни нормы определяют условия осуществления других правовых норм8; формальная определенность правовых норм ; обеспеченность права процессуально урегулированной системой правосудия и правоохраны10; авторитетность права (общепризнанная обязательность права, возможность права обеспечивать безопасность личности и государства, порядок в обществе и т.п.)11. Назначение формы права - упорядочение содержания права в соответствии с его сущностью, придание ему свойств государственно - властного характера12. Внутренняя форма права - это его структура и связи, внешняя -это его источники, важнейшими из которых являются правовые акты.
Муниципальный правовой акт обладает всеми свойствами, присущими правовому акту в целом, поэтому целесообразно сначала рассмотреть понятие правового акта. Законодательное определение данного понятия отсутствует, хотя можно отметить публичное, официальное обозначение правовых актов в Конституции России. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 6 ст. 125 - «акты». Помимо этого в Конституции РФ многократно упоминаются различные виды правовых актов: федеральные и конституционные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и пр. В юридической науке (в основном, в общей теории права) имеется множество определе-ний понятия правового акта . На наш взгляд, наиболее оптимальным, интегра-тивно объединяющим характерные черты правового акта, является следующее его определение: «Правовой акт есть письменный документ, принятый управо-моченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»14.
Признаки, общезначимые для всех правовых актов, следующие. Во-первых, правовой акт есть письменный документ особого рода, обладающий определенной формой выражения содержащейся в нем информации (структуризация текста акта и построение его по правилам юридической техники, формулирование правил поведения длительного и разового характера, нормативный язык, соблюдение обязательных реквизитов и пр.). Во-вторых, правовой акт имеет официальный характер (издается только управомоченными субъектами и в рамках их компетенции, определенной в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, федеральных и региональных законах, уставах муниципальных образований, положений об различных органах и учреждениях). В-третьих, правовой акт обладает целевой ориентацией, поскольку в нем в концентрированной форме выражены социальные интересы (например, правовой акт выражает волю населения муниципального образования). В-четвертых, правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния и т.п. В-пятых, правовой акт обладает общеобязательностью, т.е. официально признан государством, его институтами, которые гарантируют юридическую защиту правового акта1 .
Названные общие характеристики правового акта являются обязательными сущностными признаками муниципальных правовых актов. Помимо указанных общих (родовых) характерных черт, органически присущих любому правовому акту, муниципальные правовые акты обладают своими, только им свойственными признаками, которые можно вывести из законодательного определения понятия «муниципальный правовой акт», являющегося весьма значимой новеллой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года).
Система муниципальных нормативных правовых актов как неотъемлемая часть системы законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации
Для выявления сущности и содержания системы муниципальных нормативных правовых актов и ее места в системе нормативных правовых актов Российской Федерации представляется необходимым вначале обратиться к центральным системным категориям права.
Важным качеством права является его системность, т.е. такая связь правовых норм, при которых одни нормы определяют условия осуществления других правовых норм . Наиболее значительная по объему системная категория права носит название «правовая система». Правовая система - это предельно широкая, собирательная категория, отражающая все правовую организацию российского общества . Поскольку Конституция РФ, упоминая в ч. 4 ст. 15 понятие «правовая система Российской Федерации», не дает ее определения, то необходимо руководствоваться положениями теории права, понимая под правовой системой объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения правовых норм и правовую идеологию76, или, иными словами, правовой массив, правопонимание, правотворчество и правоприменение . Многие ученые, рассматривая российскую правовую систему, говорят о ее федерализме, о наличии собственных правовых систем субъектов РФ, региональных и местных правовых по инфраструктур в качестве элементов национальной правовой системы .
В объем данной собирательной категории входят такие парные категории, как «система права» и «система законодательства», соотносясь как содержание и форма права79. Система права - это «объективное, обусловленное системой общественных отношений, многоуровневое строение национального права, заключающееся в разделении единых по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями, подотраслями и институтами права» . Система права служит объективной основой для системы законодательства России, которая находится с ней в тесной гносеологической и функциональной связи. Система законодательства - это «единый по своей социальной направленности и назначению в общественной жизни комплекс всех действующих нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные части (отрасли) в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства» . Система законодательства характеризуется иерархией и соподчиненностью, соотносимостью входящих в нее в качестве составных частей нормативных правовых актов. В совокупности нормативных правовых актов, составляющих систему законодательства, объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права.
Законодательство о местном самоуправлении с точки зрения теории систем82 является подсистемой более общей категории «система законодательства», в связи с чем она обладает всеми свойствами, присущими последней. Законодательство о местном самоуправлении: представляет собой внешнюю форму муниципального права; имеет один предмет правового регулирования - местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации; характеризуется вертикальной (иерархической) структурой, определенной юридической силой входящих в нее нормативных правовых актов; в качестве составных частей включает нормативные правовые акты и отдельные статьи нормативных актов, регламентирующие правоотношения в сфере местного самоуправления.
Выявив основные признаки законодательства о местном самоуправлении как подсистемы российского законодательства, следует рассмотреть и соотношение законодательства о местном самоуправлении с понятием «источник права». «Источники права - это действующие в государстве официальные документы, устанавливающие или санкционирующие нормы права, внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения»83. В число источников права в теории права включаются: общие принципы права, доктринальные тексты, нормативные договоры, судебные прецеденты, правовые обычаи, корпоративные нормативные акты, судебная практика, международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права84. Главную подсистему источников российского права составляют нормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, а также нормативные правовые акты, принимаемые в порядке референдума, как на государственном уровне, так и на уровне местного самоуправления85. Таким образом, понятие «источник права» является более общим, чем понятие «система законодательства».
Устав муниципального образования: порядок принятия, внесения изменений и дополнений
Федеральный закон от 6 октября 2003 года устанавливает, что уставы муниципальных образований являются неотъемлемой составной частью правовых основ местного самоуправления (ч. 1 ст. 4). В соответствии с ч. 2 ст. 43 данного Федерального закона устав муниципального образования, наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Указанными обстоятельствами обуславливается особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года, исключительной компетенцией в этом вопросе обладает представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44; п. 1 ч. 1 ст. 17). Тем же субъектным составом осуществляется внесение в устав изменений и дополнений.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года не дает детальной регламентации порядка принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений. Он лишь рамочно регламентирует наиболее важные моменты указанного правотворческого процесса: возможность осуществления правотворческой инициативы граждан (ст. 26); требование официального опубликования проекта устава (изменений и дополнений) не позднее, чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии представительным органом муниципального образования; требование опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава (изменений и дополнений), а также порядка участия граждан в его обсуждении; обязательность принятия устава (изменений и дополнений) квалифицированным большинством депутатов; обязательность регистрации устава (изменений и дополнений) в органах юстиции с указанием исчерпывающего перечня оснований для отказа в регистрации; момент вступления в силу принятого устава (изменений и дополнений) (ст. 44). Все остальные вопросы федеральный законодатель оставляет на усмотрение представительного органа муниципального образования. В связи с этим целесообразно различные стадии прохождения проекта устава (изменений и дополнений) рассмотреть на примерах их регламентации в нормативных актах муниципальных образований.
Следует отметить, что в уставах муниципальных образований Дальневосточного федерального округа, как правило, подробно не регламентируется порядок принятия устава (изменений и дополнений). Уставы большинства муниципальных образований содержат главу «Порядок принятия и изменения Устава», состоящую их двух статей: «Принятие Устава» и «Внесение изменений и дополнений в Устав». Содержание первой статьи практически одинаково: устав принимается представительным органом 2/3 голосов от избранного числа депутатов; устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном субъектом РФ; устав вступает в силу после официального опубликования в ка-ком - либо местном официальном издании . Так, в соответствии со ст. 76 Устава Холмского района, Устав принимается Собранием 2/3 голосов от избранного числа депутатов. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом Сахалинской области. Устав вступает в силу после официального опубликования в газете «Холмекая панорама»129. Уставы некоторых муниципальных образований, несмотря на императивность законодательных предписаний, предусматривают возможность принятия устава референдумом. Например, в соответствии со ст. 118 Устава Ольского района, Устав района, решения о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются Думой, если иное не будет установлено местным референдумом130. Согласно ст. 79 Устава Чугуевского муниципального района, Устав принимается Думой, но по требованию населения, выраженного на местном референдуме, Дума вправе принять решение о проведении местного референдума по принятию Устава131.
Другая статья уставов, регламентирующая порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, обычно более обширна: наряду с указанными нормами в нее обязательно включены нормы о субъектах правотворческой инициативы. В некоторых уставах частично регламентирован и порядок реализации правотворческой инициативы граждан при внесении изме-нений и дополнений в устав данного муниципального образования .
Более подробно порядок принятия устава и внесения в него изменений и дополнений определен в регламентах представительных органов муниципальных образований, а также в специальных положениях о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений, в том числе о порядке учета предложений по проекту устава и порядке участия граждан в его обсуждении.
Решения, принятые на референдумах и сходах граждан: особенное и принятия, юридическая сила, проблемы реализации
В юридической литературе довольно часто отмечается, что в общественной жизни российских местных сообществ в последние годы все более заметное место начинают занимать такие институты прямого народовластия, как референдумы и сходы. С их помощью граждане непосредственно участвуют в управле нии делами муниципального образования, сами принимают юридически значимые решения, осуществляя прямое правотворчество .
Понимание прямого правотворчества как организационно - правовой формы деятельности субъектов непосредственного народовластия необходимо для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Прямому правотворчеству присущи следующие основные признаки: сознательная деятельность граждан, которая осуществляется непосредственно, производится от имени определенного субъекта прямого народовластия; она направлена на выражение собственной воли. Проявленная воля становится юридически значимым актом, входящим в существующую систему правовых актов159. Более того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года придал нормативно оформленным решениям, принятым на референдуме (сходе), высшую юридическую силу на муниципальном уровне, поставив их в иерархическом ряду вместе с уставом муниципального образования выше актов органов местного самоуправления.
Для прямого правотворчества характерны основные принципы, которые, во-первых, отражают главные, необходимые стороны и проявления прямого правотворчества и, во-вторых, характеризуют стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе непосредственного правотворчества. На современном этапе эти принципы выражают характер и направленность действий субъектов прямого народовластия относительно установления, изменения и отмены правовых норм. Анализ юридической литературы, посвященной проблемам прямого волеизъявления граждан, позволяет сделать вывод, что к основным принципам прямого нормотворчества можно отнести следующие принципы: демократизма, законности, научной обоснованности проектов нормативных правовых актов, профессионализма, согласованности и системности160.
Принцип демократизма является многосоставным и включает в себя в качестве составных частей, принципы: самостоятельности субъектов непосредственного правотворчества; прямого участия граждан в разработке и принятии актов; коллективности; гласности. В совокупности все названные принципы одновременно создают условия и гарантии обеспечения волеизъявления и реализации непосредственных интересов граждан, содействуют эффективности правовых актов в выполнении задач на местном уровне.
Самостоятельность субъектов прямого народовластия является существенной стороной демократического механизма непосредственного осуществления власти народом. Она закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года, выражается во многих аспектах правового состояния субъектов прямого народовластия в политический системе общества, в деятельности самих субъектов по разработке и принятию нормативных правовых актов. Самостоятельность обеспечивает последовательный демократизм правотворческого процесса указанных субъектов. Это находит свое выражение в окончательном решении вопросов местного значения в пределах предоставленной законодательством компетенции без какого-либо предварительного разрешения, согласования или утверждения; в создании организационно-правовых гарантий норм права, которые регламентируют процесс непосредственной разработки и принятия актов прямой демократии. Каждый гражданин, обладающий избирательным правом, высказывая свою волю, вправе принять участие в нормотворческом процессе прямого народовластия.
На местном референдуме и сходах граждан решения принимаются коллективно. Субъекты прямого правотворчества данных форм непосредственной демократии по своей природе являются коллективными субъектами и строят свою правотворческую деятельность на основании совместного свободного, демократического обсуждения и решения вопросов. Коллективность в прямом нормотворчестве находит свое проявление в совместном изучении состояния дел, сборе, обсуждении и анализе различных материалов; в общем принятии правовых актов установленным кворумом и количеством голосов субъектов прямого нормотворчества. Все это позволяет находить наиболее правильные и эффективные решения.
Демократизм подготовки и принятия актов прямого народовластия невозможен без гласности - открытого характера такой деятельности, широкой и систематической информации о ней. Одним из основных способов обеспечения гласности процесса прямого нормотворчества является широкое обсуждение проектов правовых актов. Гласность прямого нормотворчества субъектов непосредственной демократии проявляется также в свободном, деловом обсуждении и решении вопросов в процессе их подготовки. Гласность прямого правотворчества выражается и в информированности граждан о принятии субъектами непосредственной демократии правовых актов, результатах их реализации, в создании условий для беспрепятственного ознакомления с ними.
Для прямого нормотворчества большое значение имеет соблюдение принципа законности, из которого следует, что законом может быть, во-первых, разграничена компетенция различных субъектов непосредственного правотворчества по принятию нормативных правовых актов; во-вторых, определены основные стадии прямого нормотворческого процесса; в-третьих, предусмотрена система контроля за законностью и соответствием Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству нормативных правовых актов, принимаемых непосредственно населением на местном уровне. Система норм, которая регулирует полномочия субъектов прямого нормотворчества, содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 года, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, иных нормативных правовых актах местного самоуправления. Четкое соблюдение порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов непосредственного народовластия является залогом осуществления требований законности при осуществлении правотворческого процесса.
