Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена ролью и значением актов управления в решении задач органов исполнительной власти и государственного управления, хозяйственного и социально-культурного строительства в Кыргызской Республике, во всей жизни нового демократического общества и правового государства, а также местом общего надзора прокуратуры в системе средств обеспечения законности актов органов государственного управления.
Значение актов государственного управления в жизни нашего общества исключительно велико и многопланово. С момента провозглашения своей независимости и принятия декларации о государственном суверенитете Кыргызской Республики как суверенное государство самостоятельно определяет и осуществляет в интересах своего народа собственную экономическую и социальную политику. В настоящее время в Кыргызской Республике происходит реформирование всех областей общественной жизни, в том числе и в органах государственного управления, так как создание демократического общества и правового государства в республике прежде всего связано с реконструкцией именно этой области, местом актов в системе средств осуществления данного вида государственной деятельности, их ролью в механизме правового регулирования.
Акты управления воздействуют на различные стороны жизни. С ними связано использование всех средств социального управления, осуществление каждой государственной функции, решение важнейших задач государственного, хозяйственного п ссциалькс-культурксго строительства. Они имеют особо важное значение в реализации компетенции государственных органов. Именно посредством этих актов законодательные, исполнительные и судебные органы, а также другие субъекты управления реализуют свои государственно-властные полномочия в сфере управления, их воля становится государственной
БОЛСИ, БЫраЖаСТСЯ БОЕКС И ДОВОДИТСЯ ДО СБсДсНйй йСПОЛНйТслси. /\к.'ГЫ
управления - единственный способ создания, а в большинстве случаев и применения в процессе управленческой деятельности правовых норм.
С их помощью осуществляется большая /по обл>ему/ часть всего Конституционного регулирования. Они издаются повсеместно большим
количеством субъектов управления. Предписания этих актов наиболее мобильны и практически распространяются на все государственные органы, общественные организации, на всех должностных лиц и граждан. В актах управления часто дается оценка поведения граждан, действий должностных лиц и организаций. С их помощью пресекаются незаконные действия, применяются к правонарушителям административные и дисциплинарные взыскания.
Непреходящее значение имеют акты управлении в механизме реализации конституционных прав и обязанностей граждан.
Акты государственного управления относятся к числу важнейших средств проведения в жизнь политики Президента Кыргызской Республики Акаева А.А.; твердо взявшего курс на создание правового государства. В условиях переходного периода реализации стратегического курса на ускорение социально-экономического развития общества значение этих правовых средств возрастает и потребность их оптимизации усиливается.
Между тем работа, направленная на обеспечение законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, не является еще достаточно эффективной и не в полной мере отвечает требованиям времени, современного этапа демократического общества. В повседневной практике исполнительных и хозяйственных органов нередко допускаются серьезные отклонения от правовых норм, особенно при решении различных вопросов, затрагивающих жизненные интересы людей. Довольно распространенный характер носят нарушение административного законодательства, правил наложения штрафов и
nm ц-м j v- о птгтіїлтпотипчі і V D'^lPruUMH
/-!,»-/> 1 U'l U^iurilliiv ipiii iiuuuin uji-iwiimiiiii,
Все эти нарушения допускаются в соответствующих актах управления.
В этих условиях естественно усиливаются требования к деятельности всех правоохранительных органов и, прежде всего, органов нрокураіурьі, расширяю і си их полномочия по осуществлению общего
НаДЗОра, й ГарЯНТИруСТСЯ і\.ОНСТгіТуЦгІСИ jLvblprbiSCXGri і'ССПуОЛгїГСгІ.
В Кыргызской Республике намечается комплекс мер, направленных на оптимизацию этих актов, на обеспечение их соответствия законам. Задачи прокурорского надзора за соблюдением законов всеми организациями и должностными лицами в процессе
эбновления, как было отмечено, всей правовой системы и !аконодательства, неизменно возрастает.
Недостатки деятельности прокуратуры в области обеспечения іаконности актов управления средствами общего надзора, ее деятельности по другим направлениям, а также распад СССР в известной ггепени сказались и на научной разработке соответствующих вопросов. Проблема обеспечения законности актов управления средствами збщего надзора прокуратуры обстоятельно исследовалась в монографии З.Г.Березовской, опубликованной еще в 1959г., в 1973 году была іащищена докторская диссертация Л.А.Николаевой - «Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда», в которой шачительное место было уделено вопросам общего надзора прокуратуры. Цве кандидатские диссертации - (Ю.В.Винокурова и Е.С.Кубанкова) -посвящены вопросам обеспечения законности актов, издаваемых в отдельных отраслях управления. Кроме того,, различные вопросы эбеспечения законности актов управления рассматривались в трудах Г.В.Барабашева, А.Д.Берензона, Ю.П.Битяка, Р.Ф.Васильева, В.В.Гаврилова, С.А.Емельянова, А.Н.Карповой, Ю.М.Козлова, \.П.Коренева, Б.М.Лазарева, А.П.Лунева, В.Г.Мелкумова, М.Н.Николаевой, В.И.Новоселова, В.И.Поповой, В.И.Ремнева, МЮ.Рагинского, Н.Г.Салищевой, С.М.Ходыревского, Ц.Я.Ямпольской и др.
tii^fisj-i' tt t!fi»>t^f t*r jff>[iEi:;;*.iv»rt«4> '„*ОЪСКТ~М ""ИНОГО
диссертационного исследования являются акты органов
mrvrr.qnr ти энного УППЯргтриттч Т-^тлпгілтртгоЧ Ppcnv^SnHKM УТпРПМРТОМ
'"J "'""" і * "" -/ " І" " J" ' ""' ' : г" і ' » І * ' - -
Кыргызской Республики другие законы Кыргызской Республики, Указы Президента Кыргызской Республики, акты Правительства Кыргызской Республики, акты местных государственных администраций, местного ;амоупрар.ления. Использовались также ведомственные нормативные 1кты, акгы Генеральной прокупатч'пы Кыргызской Республики. Базой исследования явились информационно-методические материалы Прокуратуры отдела по надзору за исполнением законов и законности правовых актов Генеральной Прокуратуры Кыргызской Республики и прокуратуры Ошской области, протесты и представления прокуратуры
Ошской области, внесенные в различные органы управления за 1995 -1999 г.г. статистические данные, обзоры, другие практические материалы. Автором изучены и материалы по вопросам темы из статистических сборников и периодической печати. Объектом исследования явилась общепадзорная" деятельность прокуратуры по обеспечению законности актов управления. Изучалась на месте работа прокуратур городов Ош, ЬСызыл-Кыя, районов Кара-Суу, Узген, Алай, Батксн, Ляйляк Ошской области. Использован также личный опыт работы автора в должности старшего помощника прокурора Ошской области.
Цель и задачи исследовании. Целью диссертации является разработка научно-обоснованных рекомендаций, направленных на улучшение деятельности прокуратуры по обеспечению законности актов управления, совершенствование нормативно-правового регулирования форм этой деятельности конституционной гарантии. Для решения этой цели автором решались следующие конкретные задачи:
показано значение актов управления, усиливающих необходимость безусловного исполнения требований законности, содержащихся в них предписаний, порядка подготовки и издания актов;
раскрыта роль и возрастающее значение общенадзорной деятельности прокуратуры по обеспечению законности актов управления и ее место в системе других государственных органов и общественных средств и механизмов, обеспечивающих законность актов;
проведен системный анализ актов управления, попадающих в сферу
г", і". .ІїГіЧЛ — >-» -, ПИЛ" гтл^т.-, пт ттллп-tt ТТПЛГ-1 ?*Л**--П **-. Т Т ТТ Л ГГ. Л П Л »1 i'Tf ТІГ. Л П - ТЇТ т
рекомендации по уточнению об.тъема полномочий прокурора в этой
актов управления (по материалам Кыргызской Республики) и даются возможные пути ее дальнейшего совершенствования, Конституционной гарантии.
Q _ /Т ,- —г-.— ,.-,-! г-. .~К -, Г — „ „ „ „г
І &0'_'ій Над .и.*!*--1-' t'j_' і аЦіґ1і_"гї UUy vjiUtiiri Л О. п^*.'ОЛ\.'ДміМО^ f h
иг.пп.чкчппяния метода системного яня.пичя. Использованы спегтиальные методы исследования права и правовых явлений, например: конкретно -социологический, сравнительный, статистический, аналитический и научный анализ. Теоретической и методологической основой диссертационного
исследования - материалистическая диалектика. В процессе работы над диссертацией использовались труды по общей теории государства и права, конституционному праву, прокурорскому надзору, административному праву и законодательству, которые являются источником ряда других отраслей права.
Методологическая и теоретическая основа исследования диссертации является материалистическая диалектика. Содержание работы обусловило необходимость широкого использования метода системного анализа. Средства обеспечения законности актов управления рассматривались как система взаимосвязанных элементов. В работе применялись специальные методы исследования права и правовых явлений, в частности, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, аналитический и статистический, научный юридический анализ.
Теоретический основой исследования являются научные труды правоведов в области общей теории государства и права, конституционному праву, прокурорскому надзору, административному праву и законодательству, которые являются источником ряда других отраслей права.
При написании работы использовались статистические данные и другие материалы Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики и прокуратур Ошской области, ее городов и районов.
Научная новизна работы обусловлена главным образом тем, что в качестве самостоятельного предмета исследования данная проолема рассматривается в административно-правовой науке впервые. Все вопросы, связанные с обеспечением законности актов государственного управления средствами общего надзора прокуратуры, его конституционные гарантии впервые исследуются в комплексе на ochoec анализа новейшего нормативного материала и современной общенадзорной практики органов прокуратуры Кыргызской Республики.
.-! » мґ'ї r.~i Vj*# -j і ї-л Ті J*'"> -J ПмПІіі-ІТиГм ІГ»Г»> и-їійПН'ї mi і-шЧичі і »т и /* і> ; і V iiU UVJIUUW і-ІИ 4-і. і і А~) ІЛ liWJyiiii-tJlitJllWiW -ViUi vptlUiiU, VI IV 1 OiViUl ilUuuUUlJn^
*" і^ їт»~ тй Гни- " іТгмгїїьї -її "ілй'Гінн'мГТи її К. ГО s *' Гі * imji'zai'i?! її 'сі?, і _мї\.і"і
использования различных форм общенадзорной деятельности в исследуемом направлении сформулированы некоторые понятия, сделаны выводы и рекомендации, которые являются новыми или характеризуются элементами новизны. В частности, в диссертации:
сформулировано комплексное определение понятия системы правовые средств обеспечения законности актов государственного управления;
сформулировано понятие акта управления;
обоснована принципиальная необходимость и социальная значимость различия двух актов дефектных актов - оспоримых и ничтожных й предложения о путях решения этой практически сложной задачи;
- сделаны выводы о наиболее типичных и распространенных ошибках
и нарушениях, допускаемых прокурорами при внесении протестов и
представлений, основанных на анализе качества этих актов
прокурорского реагирования, высказываются предложения по
устранению ошибок;
- предложена система показателей эффективности деятельности
прокуратуры по надзору за законностью актов управления;
- предложение о включении в статистическую отчетность данных,
отражающих реальный ущерб, причиненный незаконными правовыми
актами,
- предложение о необходимости принятия нормативного акта,
устанавливающего порядок проведения совместных мероприятий,
проводимых прокуратурой с другими органами и организациями по
вопросам обеспечения законности в органах управления;
- высказаны предложения по совершенствованию законодательства о
прокурорском надзоре, в частности внести в Закон Кыргызской
Республики « О прокуратуре Кыргызской Республики следующие
изменения и погюлнния»;
а) предложение о дополнении в Закон Кыргызской Республики новой статьи об институтах общественных помощников;
и) предложение о нормативном чякпеплении обшенад?ог»!ой компетенции помощников и старших помощников прокурора;
в) о нормативном закреплении устной формы протеста, а. также
унификации его письменной формы;
г) ввести в статотчетность такие показатели, как устный протест
на незаконные акты и действия должностных лиц;
д) о требовании отмены незаконного акта, либо приведении его
в соответствие с законом, а также прекращения незаконного действия
должностного лица, восстановления нарушенного права;
е) предложение о дополнении в ст. 17,18 Закона «О прокуратуре
Кыргызской Республики» посредством указания в них на то, что должностные лица, нарушившие срок рассмотрения /с сообщением о результатах прокурору/, соответственно протестов и представлений прокурора, привлекаются к ответственности;
ж) предложение о необходимости нормативного закрепления
устной формы предостережения прокурора о недопустимости нарушений
закона; указания на конкретный срок обжалования предостережения, а
также указания срока рассмотрения жалобы вышестоящим прокурором;
з) предложение к закону «Об информациях прокуроров,
направляемых в соответствующие государственные органы и трудовые
коллективы о состоянии законности и правопорядка в части
обязательности таких информации и их систематичности, а также
предложение о закреплении обязанности прокуроров вносить такие
информации в соответствующие органы местной государственной
администрации и местное самоуправление;
- предложения в целях совершенствования законодательства о юридической службе:
а) о разработке нового положения о юридическом отделе / бюро/ Теоретическое и практическое зпаченке исследования. Выводы и предложения, высказанные в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности актов управления, а также в работе по дальнейшему совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре. Кроме того, предложения и выводы диссертации могут быть основой при подготовке лекций на курсах квалификации и переподготовке прокурорских кадров при составлении методических рекомендаций по курсу , «іірикурорская де.яіельносіь», «Административное право» для юридических факультетов, а также для проведения дальнейших исследований по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные положения
лл їгитгїг-.гїїа пьтг.~ргтгяп;/;ї<ї иятіїгїї,? .-"vm^-i-Pin^ д mjri.*„-r*tjur-.u пяв.лт-^ і-ііуііічгнііо
.. „ ^--^, г,„ч, .... ^.^„..„....w „ ....^ .,.,.......V,.. ^U.4. Ч.~ _.._, Ш^. — .,.
. . і 1W I г я I * і .1 і .4 1...1 II .^1 І і-І П (Ч.-.Г ...... ...ri ІІ^ПЧШНІЛМІИЛ (W^ ^ . І"-'- У і' _, і --
СССР в 1991 году, б опубликованных автором работах, в лекциях и в выступлениях на научно-теоретических конференциях, на семинарских занятиях со студентами на юридическом факультете ОшГУ, Московском социальном университете. Ряд предложений, содержащихся в
диссертации, реализованы в практической работе. В частности был! реализованы рекомендации по проведению прокурорских проверої законности правовых актов одновременно с проверкой законности і обоснованности рассмотрения жалоб и.заявлений граждан (Ошскоі областной прокуратуры). Они использованы при подготовке информацш но указанному вопросу в Ошскую областную государственнук администрацию, отражены в докладной записке, направленной і Генеральную прокуратуру. Рекомендации использованы прокурорамі Ошской области на соответствующих совещаниях, выступлениях Апробированы на региональной научно-практической конфсренциі «Социально-экономические проблемы южного региона Кыргызстана і условиях перехода к рынку» посвященной 70-летию профессор; М.С.Осипова (1-2 декабря 1999 года) на научно-теоретическоі конференции юридического факультета становление правовой государства в Кыргызской Республике, организованной юридическии факультетом Ошского государственного университета (19 марта 2000 г.) Структура и объем диссертации - отвечает основной цели предмету исследования и состоит из введения, двух глав и краткой заключения, содержащего выводы, сделанные на основаниі проведенного исследования, приложений и библиографии.
