Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Гарантии депутатской деятельности в конституционно-правовом статусе депутата 12
1, Конституционно-правовой статус депутата; общая характеристика 12
2.1. Оридическис гарантии в системе специальных мер обеспечения депутатской деятельности 41
Глава 2. Юридическая неприкосновенность депутатов — мера обеспечения депутатской деятельности 66
1- Депутатская неприкосновенность: общая характеристика 66
2. Юридичеекан неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы 78
3 .Юридическая неприкосновенность депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления 104
4 Юридическая ответственность за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности 129
Глава 3. Конституционно-правовая ответственность депутатов как гарантия должного исполнения депутатских обязанностей 150
Заключение 185
Библиографический список 191
- Конституционно-правовой статус депутата; общая характеристика
- Оридическис гарантии в системе специальных мер обеспечения депутатской деятельности
- Депутатская неприкосновенность: общая характеристика
- Юридичеекан неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования тесно связана с проблемой конституционно-правового обеспечения депутатской деятельности
посредством дифференцированного подхода в зависимости от предметно-функциональной направленности применения юридических гарантий, а также необходимостью дальнейшего совершенствования конституционно-правовых мер, направленных на эффективную реализацию депутатами своих полномочий в системе представительной демократии.
Процесс становления и развития правового государства в Российской Федерации предполагает формирование эффективной государственной власти. Сильная и отвегствеппая власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны. Без сильной власти невозможен и прорыв в будущее .
Законодательные (представительные) органы Российской Федерации -неотъемлемый компонент действующей системы органов государственной власти, обеспечивающий осуществление властных прерогатив путём установления общеобязательных правил в форме закона. Формируясь путем избрания населения и являясь по своей сути коллегиальными органами, они одновременно выполняют функции представительных учреждений, что даёт им конституционное право выступать от имени парода, выражать его волю в законодательных актах и добиваться её претворения в жизнь.
Следует согласиться с В.П.Салышковым, который применительно к правам человека отмечал, что «государство должно создавать условия и предоставлять необходимые средства для свободной и беспрепятственной реализации гражданином закрепленных в Конституции прав, свобод, интересов, а в случае нарушения - восстановить их», в том числе гарантировано должно быть и право граждан на народное представительство.
Конституционно-правовое закрепление правомочий іраждан в сфере осуществления власти посредством народного представительства служит
1 См,: Послание Президента РФ В.В, Путина Федеральному Собранно РФ от 16 чая 2003 г, //
Российская газета от 17 мая 2003 г,
2 См.: Сборник материалов по итогам научно-практической конференции по правам человека, М,»
2003, с. 16.
4 законодательным средством обеспечения объективно существующих отношений народовластия, чго, в свою очередь, определяет принципиальные правовые
требования к депутатской дсятслмюсти как к конституционно-правовой форме реализации правомочий граждан в сфере представительной демократии, а, следовательно, и к формированию конституционно-правового статуса депутата как специального конституционно-правового статуса гражданина, непосредственно участвующего в управлении государством в качестве народного представителя.
Сама идея народного суверенитета и специфика представительного народовластия функционально предполагают в структуре конституционно-правового статуса депутата гарантии эффективной реализации депутатских полномочии. При этом многофункциональность гарантий, в том числе и юридических, как меры обеспечения надлежащего исполнения депутатских полномочий, позволяет считать их наиболее универсальным и эффективным правовым инструментом в системе мер обеспечения депутатской деятельности.
Изучение в комплексе юридических средств обеспечения деятельности депутатов - важное направление для теории и практики государственного строительства в силу особой социально-политической значимости задач, решаемых гражданским обществом через народное представительство. Совершенствование системы юридических гарантий будет способствовать также и оптимизации деятельности депутатов, совершенствованию реализации их правового статуса.
Поэтому в числе многих проблем на сегодняшний день актуальной является и исследование проблемы гарантий депутатской деятельности, поскольку от деятельности депутатов зависит и эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти.
Состояние разработанности темы. Несмотря на значительное количество исследований, посвященных статусу депутата, а также различным его аспектам, комплексного анализа юридических гарантий в системе мер обеспечения депутатской деятельности до настоящего времени не проводилось.
Большинство работ по проблемам гарантий депутатской деятельности было опубликовано до 1993 года.1 Тем не менее» вопросы определения понятия,
1 См.; например: Зиновьев А.В. Гарантии депутатской деятельности в СССР. // Советское государство и право, 1975 г, № 6; ІІудненко А.А. Правовое регулирование гарантий деятельности депутатов Верхсяного Совета СССР. // Вестник Московского университета , 1976 г., №2; Просаирнин Ю.Г. Гарантии депутатской
5 структуры, содержания структурных элементов конституционно-правового статуса депутата продолжают оставаться в центре внимания исследователей и требуют, по мнению диссертанта, своего дальнейшего теоретического осмысления и практического разрешения. Потребность в систематизации представлений об юридических гарантиях в системе мер обеспечения депутатской деятельности, поиск путей их совершенствования в целях обеспечения эффективности деятельности депутатов и обусловили выбор данной темы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения депутатской деятельности, возникающие в процессе реализации депутатами своих полномочий.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы,
устанавливающие гарантии депутатской деятельности, решения
Конституционного, Верховного Судов Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является попытка на основе современных методологических позиций и с учетом имеющегося опыта дать объемное представление о природе и содержании юридических гарантий в системе мер обеспечения депутатской деятельности.
В соответствии с поставленной в диссертации целью определены следующие задачи:
Обосновать демократическую природу депутатского статуса как специального конституционно-правового статуса гражданина, непосредственно участвующего в управлении государством в качестве народного представителя.
Уточнить понятие конституционно-право во го статуса депутата и раскрыть содержание его структурных элементов.
Исследовать сущность гарантий депутатской деятельности как структурного элемента конституционно-правового статуса депутата.
Проанализировать проблематику становления и развития современного отечественного конституционно-правового института депутатской неприкосновенности как меры обеспечения депутатской деятельности через привилегированное привлечение народных представителей к административной и
деятельности в развитом социалистическом обществе. Воронеж. 1982 г.; Ярлштоа АЛ. Гарантии депутатской деятельности. М., 1978 г.
уголовно-правовой ответственности.
Рассмотреть особенности защиты депутатской деятельности от противоправного воспрепятствования ей посредством законодательного установления соответствующих составов правонарушений, влекущих юридическую ответственность лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов депутата.
Провести осмысление теоретической интерпретации и практики реализации конституционно-правовой ответственности как гарантии реализации депутатских полномочий.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на
диалекта ко-матери ал истическом подходе к системно-аналитическому
исследованию соответствующего правового материала: от наиболее общих категорий конституционно-право во го статуса депутата к конкретным мерам обеспечения депутатской деятельности. При этом, помимо общенаучных методов, использовались формально-юридический, историко-правовой, нормативно-логический методы исследования, а также методы сравнительного правоведения, интерпретации научных идей и концепций, теоретико-правового моделирования.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного, гражданского права, материалы практических и научных конференций. Это работы С.А. Авакьяна, А.А. Ллсйника, С.С. Алексеева, И.А. Алексеева, Г.ГІ. Атаманчука, Н.А. Богдановой, А.А. Бсзуглова, П.С. Бондаря, Н.В. Витрука, И.В. Выдрипа, И.В. Захарова, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, А.П. Кокотова, В.А. Кочева, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, О.П. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Лебедева, М.Н. Матвеева, О.М. Матвеевой, О.О. Миронова, Л.А. Нудпснко, И.П. Окулича, В.А. Пертцика, Н.Т. Савенкова, В.А. Сивова, Н.Г, Старовойтова, Г,И. Савицкого, В.Н, Хорькова, Б.С. Эбзесва и других исследователей, внесших значительный вклад в исследование проблем конституционно-правового статуса депутата в целом, а также составляющих его элементов.
Отдельные элементы системы юридических гарантий анализировались, в дополнение к трудам названных выше ученых, в работах Ф. Агасва, СМ. Бекетова, А.Д. Бойкова, А.А. Жижилснко, П.М. Кандалова, А.Т. Карассва, Г.П. Комковой,
7 Ю.Г. Просвирнина, Н.С. Сопельцевой, СЮ. Суменкова, Б.Н. Скрынникова, А.В. Тарасова, А.В. Федорова, Д.Т. Шона, А.Я. Ярматова. Вместе с тем в этой сфере выявляются проблемы, не позволяющие депутатам эффективно осуществлять свои полномочия, поэтому автор предпринял попытку восполнить появившийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, регламентирующее статус депутата и закрепляющее гарантии депутатской деятельности, При написании диссертации использовались решения Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе проведено исследование юридических гарантий обеспечения депутатской деятельности. Юридические гарантии рассматриваются как один из важнейших элементов системы мер обеспечения деятельности депутатов, включающий в себя как неприкосновенность депутатов, юридическую ответственность за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности, так и конституционно-правовую ответственность самих депутатов за надлежащее и должное осуществление ими своих полномочий. В работе определяется, что она является одним из первых специально-юридических исследований указанной системы юридических гарантий депутатской деятельности. В ней сформулированы теоретические положения по определению природы юридических гарантий депутатской деятельности, проанализирована их система и показано место в общей системе мер конституционно-правового обеспечения деятельности депутатов. Сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения депутатской деятельности.
В рамках сформулированных задач и обозначенных целей результатом работы явились следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
1. Конституционно-правовой статус депутата представляет собой системно-интегрированный юридический феномен, сущность которого проявляется в опосредованном политико-правовой природой депутатского мандата
8 структурном единстве основных полномочий депутата в сфере представительного народовластия, гарантий депутатской деятельности, а также дополнительных прав и обязанностей парламентария в рамках отношений государственного обеспечения должной депутатской деятельности.
2, Основываясь на положении о том, что «правовой статус депутата является одним из специальных видов правового статуса гражданина, выступающего в качестве депутата», можно предположить, что и гарантии, входящие в данный статус, по отношению к общей системе гарантий также выступают в качестве специальных гарантий.
3- Все специальные гарантии депутатской деятельности (как элемент конституционно-правового статуса депутата) по своей юридической природе являются обеспечительными правоотношениями и своей целью имеют содействие исполнению основных депутатских полномочий, являющихся главным основанием их установления.
Специальные гарантии депутатской деятельности, в силу системности, структурно связаны и функционально взаимодействуют между собой. Тем не менее, в зависимости от функционально-целевой направленности и конкретных средств и способов обеспечения деятельности депутатов вся совокупность данных гарантий подразделяется па социально-экономические, организационные и юридические видовые группы.
Применительно к юридической видовой группе отмечается, что специальные гарантии депутатской деятельности подразделяются на депутатскую неприкосновенность, юридическую ответственность за воспрепятствование нормальной депутатской деятельности, а также конституционно-правовую ответственность самих депутатов,
Юридическую неприкосновенность депутатов в науке конституционного права традиционно рассматривают как наиболее широкое по объему понятие, т.е. как правовые привилегии народных представителей относительно привлечения их к юридической ответственности в ходе парламентской деятельности, включающие депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и индемнитет (неответственность) как элементы
9 соответствующего конституционно-правового института, что, в свою очередь, исключает всякую терминологическую и дефиниционную путаницу.
Ликвидация института правовой неприкосновенности, равно как и наделение депутатов неоправданно широкой по объему неприкосновенностью {когда неприкосновенность касается любого рода правонарушений) по мнению диссертанта вряд ли оправданы. Иммунитет и индемнитет необходимы для обеспечения свободы деятельности депутатов, которые не должны опасаться, что в силу их политических убеждений против них может быть развернуто уголовное или административное преследование. Цель законодателя — найти баланс между необходимостью привлечения депутата к ответственности по делам, не связанным с их депутатской деятельностью, и гарантиями их защиты от преследования по политическим мотивам.
Статья 98 Конституции РФ, определяя общее направление и условия действия депутатской неприкосновенности, допускает возможность конкретизации ее положений в федеральном законодательстве, однако расширительная конкретизация должна касаться таких вопросов как парламентский индемнитет; порядок лишения неприкосновенности; в компетенцию какого органа входит вопрос о лишении псприкосновеипости; как определяется отношение противоправного деяния к депутатской деятельности. Что же касается перечня действий, которые не могут быть совершены в отношении депутата без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, то любое расширительное регулирование эгих вопросов в федеральном законодательстве выходит за рамки конкретизации и детализации, представляя собой, тем самым неправомерное расширение исключительной конституционной нормы,
При решении вопроса о введении института правовой неприкосновенности региональных и местных депутатов законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и представительный орган местного самоуправления должны следовать соответствующим положениям федерального законодательства, определяющим содержание института неприкосновенности региональных и местных депутатов, закрепляя это в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных
10 образований; при этом не допускается изменять установленную федеральным законодательством соответствующую процедуру.
Юридическая ответственность за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности, в частности, за невыполнение требований законодательства о депутатской неприкосновенности, имеег своей целью предотвращение воспрепятствованию деятельности депутатов, восстановление закрепленных законодательством прав депутата в случае их нарушения.
Обосновывается положение, что представительное народовластие наряду с гарантиями депутатской деятельности диалектически предполагает в качестве одной из основных мер обеспечения эффективной работы депутатов и право граждан па контроль за деятельностью депутатов. Такой контроль невозможен без признания и закрепления в законе ответственности депутатов за ненадлежащее исполнение конституционно-правовых статусных обязанностей или злоупотребление соответствующими полномочиями* В связи с чем об институте конституционно-правовой ответственности можно говорить как об одном из самых важных обеспечительных правовых инструментов представительного народовластия, который заключает в себе два аспекта воздействия на поведение депутатского корпуса: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный. Единственным же основанием конституционно-правовой ответственности является нарушающее конституционно-правовые нормы деяние (конституционно-правовой деликт), признаки которого предусмотрены соответствующими конституционно-правовыми нормами.
Следует признать, что конституционно-правовая ответственность не получила должного законодательного урегулирования через конституционно-правовые санкции, что создаёт условия для применения кваз и конституционно-правовых мер политического воздействия на соответствующие властные субъекгьк В этой связи конституционно-правовая санкция должна быть обьективироваиа в соответствующем правовом тексте, то есть иметь заранее установленные форму и содержание, а также преследовать определенную правовую цель.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что всестороннее, системное, критически-аналитическое осмысление проблем правовой регламентации и практики реализации юридических
гарантий как меры обеспечения депутатской деятельности в Российской Федерации позволило выявить как имеющиеся проблемы в этой сфере, так и сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию обеспечения депутатской деятельности.
Изложенные в диссертационной работе положения и выводы могут быть использованы в процессе дальнейших научных конституционно-правовых исследований и законотворчества в части уточнения и конкретизации юридических гарантий депутатской деятельности, а также в правоприменительной практике деятельности органов власти и депутатов.
Выводы и предложения исследования могут найти применение в процессе преподавания и изучения учебных дисциплин конституционного и муниципального права, при подготовке соответствующих образовательных программ, методических разработок и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена па кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД Российской Федерации.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и моїут представлять научный и практический интерес для государственных служащих, политиков, работников правоохранительных органов, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
Материалы исследования используются при чтении лекций, а также при проведении семинарских занятий на очном и заочном отделениях Уральского юридического института МВД Российской Федерации по конституционному праву России, муниципальному праву России.
Структура диссертационной работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования, а также логикой изложения соответствующего материала и состоит из введения, трёх глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Конституционно-правовой статус депутата; общая характеристика
Одним из основополагающих принципов демократии является принцип большинства. При авторитарной форме правления вся полнота пласти сосредоточена в руках узкого слоя политической элиты, которая часто в своих действиях игнорирует волю и интересы большинства народа. При демократии в процессе свободного волеизъявления народа в пользу тех или иных предложений выявляется большинство, позицию которого власти не должны игнорировать. Принцип большинства — суть народного суверенитета, в соответствии с которым народ провозглашается источником верховной государственной власти, которая может осуществляться пародом посредством двух форм: прямой и представительной демократии.
Современные демократические режимы чаще всего существуют как полиархии (многовластие). По мнению американского политолога Р. Даля, полиархия предполагает существование множества центров политической активности, привлекающих к себе граждан и от имени своих лидеров отстаивающих их (граждан) интересы1. Это устраивает большинство населения, поскольку освобождает от обременительной обязанности слишком часто и активно участвовать в политике. «Полиархия — политическая система, предполагающая политический контроль, в системе которою все должностные лица государства вынуждены так модифицировать свое поведение, чтобы победить па выборах в условиях жесткой конкуренции с другими кандидатами, группами, партиями. Наконец, это система политических прав и свобод граждан и система демократических институтов, обеспечивающих соответствующий процесс принятия решений От демократий прошлого полиархия отличается расширением индивидуальных политических прав как по количеству, так и по охвату ими граждан. Многие права выступают в качестве компенсации или альтернативы прямому участию граждан в политической жизни. Изменяется и целевая направленность прав: они необходимы гражданам не только для отстаивания ими своих интересов, но и, что более важно в современном мире, для достижения консенсуса интересов, их согласования»1.
В современном демократическом обществе формирование государственной политики на всех уровнях происходит главным образом в представительных учреждениях, в которых работают профессиональные политики и управленцы. Это обусловлено возросшей сложностью присущих современной цивилизации экономических, социальных, политических, экологических и других проблем. Главным является ответственность на всех уровнях власти и государственного управления» п то время как принцип соучастия граждан оттесняется па второй план, хотя в целом и не отвергается, так как без признания народа источником и высшим контролером власти демократия невозможна уже по своему определению («народовластие»).
Воля парода не отождествляется здесь с его прямым участием в осуществлении власти. Она выражается как непосредственно на выборах, так и делегируется депутатам и представительным органам власти, которые в пределах предоставляемых им полномочий самостоятельно формируют народную волю, а порой — действуют вопреки ей под свою ответственность- Отношения между народом и его представителями должны строиться на основе контроля, доверия, конституционного ограничения компетенции органов власти и должностных лиц, их ответственности перед народом и независимости в реализации полномочий в пределах закона.
Совершенствование представительного народовластия, реализация политических прав граждан могут иметь успех только в условиях правового государства, верховенства закона во всех сферах жизни общества, В основу деятельности демократического правового государства положеп принцип копеїитуционализма, в соответствии с которым конституционные и другие правовые нормы действуют в обществе независимо от смены партий и руководителей, находящихся у власти.
Так, К.С. Гаджнев отмечает, что сущность демократии кроется в праве. Политические права граждан есть не что иное, как формально-определённая мера возможного поведения личности по участию в политической жизни общества, в формировании и осуществлении государственной власти и местного самоуправления- Политические права направлены на укрепление связи гражданина с обществом и государством, они имеют цель не допустить безразличного отношения граждан к судьбе и деятельности своего государства (которое по сути дела есть союз и сотрудничество людей), предупредить их взаимное отчуждение. Поэтому их и называют еще публичными правами. Для политических нрав характерно наличие юридического алгоритма их реализации гражданами .
Политические права граждан непосредственно связаны с организацией и осуществлением власти в государстве и характеризуют правовое положение личности в политических отношениях, её полити ко-правовой статус. Специфика политических прав выражается в их носителе — гражданине государства, в цели — реализации народного суверенитета, в функциях — привлечении граждан к осуществлению народовластия. Право граждан на участие в управлении делами государства и общества обусловливает его содержательные разновидности, например, право избирать и быть избранным, право па участие в референдуме и других формах прямой демократии (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), равный доступ к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ), право па участие в отправлении правосудия (ч, 5 ст. 32 Конституции РФ) и др. Можно заключить, что чем шире спектр политических прав и свобод и совершеннее механизм
Оридическис гарантии в системе специальных мер обеспечения депутатской деятельности
В правовой науке под гарантиями (от фр, garantic - обеспечение) с той или иной степенью обобщения и аспекгной интерпретации понимается система социально-экономических, политических, нравственных, юридических, идеологических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих реальные возможности личности для осуществления своих прав, свободи интересов .
Считая вопрос достаточно разработанным в общей теории права применительно к гарантиям субъективных прав граждан, большинство исследователей проблем депутатского статуса полностью перенимают общетеоретические определения гарантий для гарантий депутатской деятельности. Общее определение гарантий прав граждан, — отмечает Л. А. Нуднепко, — «полностью применимо и к гарантиям деятельности депутатов как граждан,..» .
Методологические основы такого заимствования обосновывают тем, что «правовой статус депутата, — как пишет Н. В. Витрук, — является одним из специальных видов правовою сгатуса гражданина, выступающего в качестве депутата». Это] специальный статус есть положение «гражданина в обществе и государстве, связанное с особой (в отличие от общсфажданской) его деятельностью, чго регламентировано соответствующими специальными нормами»3.
Не вдаваясь в полемику и основываясь на общем определении гарантий прав и свобод граждан, к гарантиям депутатской деятельности общего характера можно отнести закрепленные конституционно-правовыми нормами политические, экономические, идеологические, социальные условия, обеспечивающие фактическую возможность реализации депутатом своих прав и обязанностей.
«Демократическое государство — важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного па свободе людей» . Именно демократический характер российского государства (ст. 1 Конституции РФ), нормы Конституции Российской Федерации о многонациональном пароде как единственном источнике власти и носителе суверенитета, непосредственной и представительной формах осуществления государственной власти, запрете присвоения власти в Российской Федерации (ст. 3), разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельности (ст. 10), признании и гарантировании местного самоуправления, признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2) являются общими гарантиями политического характера, обеспечивающими надлежащие условия для реализации депутатами своих прав и обязанностей.
Общей правовой гарантией депутатской деятельности является правовой характер российского государства (ст, 1 Конституции РФ).
«Правовое государство есть форма ограничения власти правами и свободами человека. Права и свободы индивида — важнейший противовес всесилию государственной власти, призванной обеспечить ее ограничение и самоограничение»2. Высший приоритет прав и свобод человека и гражданина обеспечивается в условиях: верховенства конституции по отношению ко всем иным нормативным актам, независимости суда, приоритета международного права, связанности государственной власти правом и законами. В правовом государстве власть и политика подчиняются праву.
П. Новгородцев необходимым условием существования правового государства считал наличие солидарности общества3. Солидарность гражданского общества относительно принципов его устройства, целей развития позволяет обеспечить такое взаимоотношение человека и власти, при котором человек выступает «как равноправный партнер государства, участвующий в принятии решений, осуществляющий в предусмотренных законом формах контроль за деятельностью властных структур, освобожденный от жесткой опеки
государственной власти»1. Именно правовое государство, основанное на солидарности іражданского общества» позволяет обеспечить должный контроль за деятельностью депутатов, ее соответствием целям и задачам народного представительства.
Проблемы реализации этой гарантии обусловлены низкой правовой культурой должностных лиц, отсутствием реальной ответственности за отступление от норм права, неуважением и пренебрежением правом со стороны должностных лип и самих депутатов, неумением и нежеланием рядовых граждан пользоваться своими правами и защищать их, влияя на деятельность народных представителей.
Общей гарантией депутатской деятельности является идеологическое и политическое многообразие, обусловленное неоднородностью гражданского общества, свободой человека выражать свои взгляды и участвовать в политической деятельности (ст. 13 Конституции РФ). Депутаты, являясь выразителями воли и интересов различных классов и слоев гражданского общества, должны быть свободны в выражении и отстаивании своих взглядов и убеждений. Это необходимое условие реализации представитель!юй демократии.
Депутатская неприкосновенность: общая характеристика
Исторически функционально центральными в системе депутатских гарантии, се ядром выступают парламентский иммунитет и индемнитет.
Парламентский иммунитет (англ. immunity, от лат. immunitas- освобождение от чего-либо) означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является Понятие парламентского индемнитета (англ, indemnity, от лат. indemmtas -безущербиость) имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эш действия будут затем признаны проіиіюправньши. Второе значение индемнитета — депутатское вознаграждение за парламентскую деятельность .
К депутатскому иммунитету и индемнитету «притягиваются» и упорядочиваются все остальные гарантии, конкретизируя и развивая эти два основополагающих обеспечения депутатской деятельности.
Необходимость обеспечения членов представительных органов власти повышенной правовой защитой стала очевидной в период формирования первых парламентов и исторически связана со стремлением к укреплению выборных законодательных органов, ограждению их от абсолютной королевской власти. По мерс развития институтов парламентаризма появляется идея о зависимости между необходимостью наделения парламентариев правовой неприкосновенностью и значимостью для общества идеи народного представительства. Сегодня необходимость установления правовой неприкосновенности для депутатов законодательного органа также связывается с идеей о ценности народного представительства для общества и необходимостью обеспечить независимость представительной (законодательной) ветви власти. Доказательством тому служит признание позитивной роли этогч) инспиута (хотя и в различных пределах) практически всеми демократическими государствами мира.
Традиционно гарантии депутатской неприкосновенности предполагают наличие у народных представителей таких юридических привилегий как депутатский иммунитет и депутатский индемнитет.
Термин привилегия этимологически берёт своё начало от латинского слова «privilcgium», которое образовано от privus — отдельный, единичный и lex — право, закон, что означает соответственно «специальный закон для особого лица», исключительное право, преимущество, предоставленное кому-либо .
В юридической литерагуре привилегии определяются как специальные (во многом исключительные) льготы для конкретных еубъекюв и, в первую очередь, ;іля властных органов и должностных лиц, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих определенных обязанностей", В свою очередь, СЮ. Суменков предлагает определять привилегию как исключительное юридическое средство, представляющее собой максимальные преимущества, распространяющиеся главным образом па властные органы и должностных лиц, характеризующее социальный и индивидуальный статус своих обладателей, являющееся разновидностью льготного способа регулирования общественных отношений3.
Таким образом, определение депутатских юридических привилегий как исключительного средства правового обеспечения осуществления представительного народовластия, является обоснованным л наиболее объективно отражающим юридическую природу этого позитивного правового явления применительно к гарантиям депутатской деятельности, парламентскому иммунитету и индемнитету.
Парламентский иммунитет, или собственно неприкосновенность в узком понимании, как уже отмечалось выше, означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является1. «Под неприкосновенностью депутатов, — писал Н,И. Лазаревский, — разумеют тот принцип, в силу которого арест члена палаты или возбуждение против него судебного преследования по какому бы то ни было поводу в течение сессии возможны не иначе, как с согласия палаты» . П.И. Лазаревский отмечал, что разновидности в постановке этого института неприкосновенности депутатов состоят в том, что в одних сграпах воспрещается возбуждение преследования без специального на то разрешения палаты, в других воспрещается лишь ограничение или лишение свободы без такого разрешения, возбуждение же преследования, поскольку им свобода депутата не ограничивается, не ставится в зависимость от разрешения палаты. В некоторых странах существует правило, согласно которому в случае ареста депутата па месте преступления он должен быть освобожден и возбужденное расследование должно бьпь приостановлено на все нремя сессии, если палата этого потребует, а правило, гласящее, что депутат не может быть подвергнут личному задержанию во время сессии без специального поста по мл ей и я об этом палаты, в некоторых странах получает дальнейшее развитие; так, предусматривается, что если депутат подвергся личному задержанию в промежутке между сессиями, по требованию палаты он должен быть освобожден на время сессии .
Понятие парламентского индемнитета имеет два значения. Первое — неответствепность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием. Второе значение индемнитета — депутатское вознаграждение за парламентскую деятельность (жалованье, компенсационные выплаты, другие социально-экономические и организационные гарантии).
Юридичеекан неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
Необходимо признать, что сегодня механизм представительства в России как па федеральном уровне, так и на региональном во многом превратился в фикцию, когда вместо того, чтобы выражать интересы населения, кандидаты в депутаты и политические партии сами навязывают свои взгляды пассивному в политическом смысле большинству населения, интересы которого находятся и латентном СОСТОЯНИИ, обеспечивая тем самым себе победу на парламентских выборах. При этом в условиях пропорциональной системы избрания депутатов по партийным спискам и повсеместного доминирования механизма «свободного мандата» неизбежно отчуждение парламентариев от широких слоев населения. «Императивный мандат», в свою очередь, имеет другие принципиальные недостатки и не может служить панацеей (тем более, что в современном конституционном законодательстве и практике он фактически отсутствует).
В этой связи одна из главных проблем механизма эффективного воздействия па депутатский корпус — ответственность парламентариев за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих конституционно-правовых статусных обязанностей, основывающаяся на принципе признания ответственности государства как субъекта права перед народом.
Эффективный контроль за деятельностью депутатов невозможен без признания и закрепления в законе их ответственности за ненадлежащее исполнение конституционно-правовых статусных обязанностей народного представителя. Юридическая ответственность за нарушение депутатских обязанностей в конституционно-правовых отношениях народного представительства имеет целью обеспечить поведение народных избранников в соответствии с законодательной моделью полигико-правовой идеи соответствующих отношений. Таким образом, проблема совершенствования института юридической ответственности депутатов является проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов народного представительства.
Юридическая ответственность является одной из самых основных по воздействию па субъекты тех или иных правоотношений гарантий должного исполнения соответствующих обязанностей. Однако о какой ответственности депутата может идти речь, если народные избранники оградили себя системой юридической неприкосновенности (иммунитетом и индемнитетом) от уголовної о и административного преследования? Например, привлечь депутата Федерального Собрания РФ к указанным видам юридической ответственности возможно лишь теоретически.
Гем не менее, в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации депутатскую неприкосновенность нельзя интерпретировать как установление общего конституционно-правового принципа, исключающего юридическую ответственность депутатов.
Исследования последних 20-30 лет убедительно доказывают, что специфика конституционно-правовых отношений (а таковыми являются и отношения народного представительства) обуславливает существование предметио-самостоятелыюй разновидности юридической ответственности для субъектов соответствующих общественных отношений, а именно — конституционно-правовой ответственности .
В настоящее время наметилось стремление многих правоведов выработать общетеоретическое понятие конституционно-правовой ответственности, определить ее роль и место в системе конституционно-правового регулирования общественных отношений, в том числе, и в сфере представительного народовластия.
Следует отметить, что единственное положение, всеми признаваемое и одинаково оцениваемое, — это факт существования конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности. Что же касается других моментов, то здесь наблюдается широкий разброс мнений, расходящихся не только в деталях, но и нередко — принципиально. Объяснить это, очевидно, можно сложностью и многоаспектпостыо анализируемой проблемы, что в свою очередь создаст объективные трудности па пути однозначного понимания вопросов конституционно-правового охранительного регулирования.
Полагаем, что конституционпо-правоїшя ответственность в широком плане является реально существующим политико-правовым феноменом, определяемым в рассматриваемой сфере совместной деятельностью всех субъектов представительного народовластия как ответственность за ненадлежащую реализацию тех государственно-властных полномочий, которые народные представители получили от народа как единственного источника власти.
Особенностью конституционно-правовой ответственности депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска, определяемая, как отмечает С. А. Авакьян, тем, что государственно-правовые отношения представляют собой разновидность политических отношений и возникают в связи с осуществлением государственной власти народа. «Их участники несут политико-правовую ответственность за свои действия, обусловленную оценкой назначения субъекта отношения, его поведения, последствий проводимой им деятельности» .
Вместе с тем конституционно-правовую ответственность нельзя рассматривать лишь как «продукт» политической взаимосвязи соответствующих субъектов, она как элемент конституционно-правового охранительного регулирования обладает активным юридическим началом, дающим возможность реального правового воздействия на процессы представительной демократии. В этом плане об институте конституционно-правовой ответственности можно говорить как об одном из самых важных обеспечительных правовых инструментов представительного народовластия.
Похожие диссертации на Юридические гарантии в системе мер конституционно-правового обеспечения депутатской деятельности
