Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Информационно-аналитическое обеспечение работы федерального собрания Росийской Федерации
1. Государственно-правовая политика организации информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации 15
2. Оптимизация информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности 51
3. Правовая инфильтрация экспертно-аналитического знания в законодательную деятельность 61
ГЛАВА II. Информационно-аналитическое обеспечение работы законодательных органов субъектов Российской Федерации
1. Правовое обеспечение информационно-аналитической деятельности в субъектах Российской Федерации 70
2. Аналитическое обеспечение правовой экспертизы законопроектов субъектами Российской Федерации 101
ГЛАВА III. Информационно-аналитическое обеспечение работы законодательных органов зарубежных стран
1. Правовая основа информационно-аналитического обеспечения работы зарубежных парламентов 119
2. Сравнительный анализ организации информационно-аналитического обеспечения в России и зарубежных странах 135
Заключение 159
Список использованной литературы 164
Приложения 186
- Государственно-правовая политика организации информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации
- Оптимизация информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности
- Правовое обеспечение информационно-аналитической деятельности в субъектах Российской Федерации
- Правовая основа информационно-аналитического обеспечения работы зарубежных парламентов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского общества, характеризующемся сложными и противоречивыми процессами в социально-экономической и государственно-правовой сферах, большинство российских правоведов — как теоретиков, так и практиков — сходятся во мнении, что на сегодняшний день наиболее слабым звеном законодательной деятельности является несогласованность социальных интересов в рамках правообразующего процесса, отсутствие последствий прогнозирования принятия законопроектов.1 Законодательная (представительная) власть, являясь одним из важнейших уровней организации публичной власти, обеспечивает, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе ее органов негативным образом сказываются на состоянии всего общества.
Повышенное внимание к исследованию информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности государственных органов вообще, Федерального Собрания — Парламента России — в особенности, в науке конституционного права во многом связано с активной информатизацией российского общества, формированием единого информационного пространства. В современном демократическом государстве парламенты играют важнейшую роль по обеспечению институционального баланса исполнительной власти и представлению интересов и точек зрения избирателей.
Существует три взаимосвязанных аспекта деятельности законодательной власти: парламент в качестве законодательного органа; парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти (что позволяет измерить легитимность работы правительства); парламент как представительный орган, выражающий интересы народа. Без сильного парламента невозможно реализовать основные принципы успешного управления, такие как контроль, прозрачность, уважение к плюрализму. Эффективный парламент в свою очередь нуждается в квалифицированной интеллектуальной поддержке в обеспечении выполнения своих функций.2
На рубеже нового тысячелетия в России, как и во всем мире, произошли изменения на фундаментальном уровне, бурно развиваются информационные системы. Россия стала открытой страной в мировом информационном пространстве. Ученые мира предсказывают, что в наступившем веке будут происходить мощные цивилизационные сдвиги во всех сферах жизни. Процесс этот сложный, противоречивый и затронет фундаментальные основы общественного бытия различных социумов. В основе этих глубинных преобразований все большую, практически определяющую роль играют знания и информация как субстраты информационного общества.
Б условиях построения информационного общества информация становится основным неотъемлемым атрибутом социального управления в целом, информационное управление — его частью. Но есть особая сфера, связанная с управлением самой информацией, то есть с управлением информационными процессами, составляющими ядро информационной политики. В Послании Президента Российской Федерации в 2005 году значительное внимание уделено вопросам развития гражданского общества, включая задачи обеспечения права граждан на объективную информацию, скорейшего принятия закона об информационной открытости государственных органов, создания гарантий, при которых государственное телерадиовещание будет максимально объективным, свободным от влияния каких-либо отдельных групп и отражать весь спектр общественно-политических сил в стране.3
Понятие «информационная политика» служит одним из базовых как в научном, так и в общественно-политическом лексиконе. С одной стороны — оно довольно широко используется в разных отраслях знания: философии политики, теоретической и сравнительной политологии, социальной и политической психологии, политическом менеджменте, коммуникативистике и т.д. С другой стороны — данное понятие весьма часто присутствует в различных политических декларациях, концепциях и тому подобных документах. Вместе с тем, несмотря на сравнительно продолжительный опыт употребления термина «информационная политика» в политической теории и практике, в академической и общественно-политической среде не прекращаются дискуссии о содержании этого важнейшего научного понятия.
Исходные условия эффективного проведения государственной политики, направленной на удовлетворение потребностей и интересов общества в определенной сфере — это формируемые самой государственной властью: концепция государственной политики, определяющая краткосрочные, среднесрочные и долговременные перспективы развития данной сферы жизнедеятельности общества и государства; законодательная база — обязательные для всех в демократическом правовом государстве правила, условия и необходимые ограничения деятельности в данной сфере; организационно-технологическое обеспечение практической реализации и контроля процессов государственного регулирования данной сферы как объекта государственного управления.
Поэтому содержание информационной политики государственных органов управления составляет набор разнообразных мероприятий ад-министративно-управлен-ческого характера. С точки зрения политологического подхода, технологии проведения политики государственных органов управления, в том числе информационной, определяются в зависимости от состояния объекта регулирования, возможностей государственных органов управления и ряда других факторов. Вместе с тем обязательно нужно учитывать то обстоятельство, что универсальными технологическими звеньями принятия решений, лежащими в основе разработки политики государственных органов управления и направленными на согласование интересов, соотнесение целей, средств и т.д. являются политическое прогнозирование (разработка концептуально обоснованных суждений о состоянии объекта в будущем, а также об альтернативных путях и сроках осуществления этого состояния), планирование (определение перспективы состояния объекта в будущем, а также альтернативных путей и сроков достижения этого состояния) и программирование (принятие мер по достижении запланированного состояния объекта в будущем с учетом установленных альтернативных путей и сроков достижения этого состояния).4 Подчеркнем, что без формирования осмысленной и проговоренной, документально закрепленной государственной политики в современных обществах не развивается ни один конструктивный процесс. Поэтому формирование и постоянная корректировка государственной информационной политики есть главный залог конструктивного развития и оптимального развития общества, культуры, информационной среды.
Роль и значение информации в решении глобальных проблем современности несомненно, ибо от их успешного решения зависит само существование, сохранение и развитие цивилизации. Глобализм означает, что современные человечество рассматривается не как сумма отдельных стран и народов, а как единое целое — принципиально новая социальная суперсистема, все элементы которой (конкретные страны и народы) находятся во взаимосвязи и взаимозависимости.5 Тотальная глобализация, происходящая в мире, обусловлена, прежде всего, интернационализацией всех сторон жизни современного общества, включая информационную сферу. Причем глобализация экономических, политических, социальных и культурных отношений и процессов находит свое выражение не только в том, что те или иные черты общественного развития приобретают планетарные масштабы и появляются глобальные проблемы современности (которые отдельные страны не способны решить, опираясь только на собственный внутренних потенциал), но и в том, что достигается такой уровень единства человечества, когда безопасность, существование и развитие каждой страны и каждого народа находятся в прямой зависимости от безопасности и состояния мира в целом. И наоборот, обеспечение международной безопасности конструктивное решение глобальных проблем зависит от безопасности, активности действий всех стран и народов, входящих в мировое сообщество.
Неизбежные трудности переходного состояния нашего российского общества — нестабильное экономическое и политическое положение, низкий уровень политической и правовой культуры, обусловленный посттоталитарным сознанием, концептуальные ошибки правового оформления современной модели российской государственности, которые вызваны нежеланием учитывать реальное, исторически обусловленное состояние российского общества и определяемую последним оптимальную степень его демократизации во многом связаны с отсутствием контроля со стороны гражданского общества за деятельностью органов государственной власти.
Однако само по себе усиление государственного контроля за организацией и деятельностью органов власти одновременно может способствовать как укреплению режима законности, так и возрастанию оторванности государственной власти от общества. Выбор разумного баланса между самостоятельностью и контролем, между децентрализацией и деконцентрацией государственной власти — такова главная задача современного этапа развития российского общества. Выбор этот должен производиться в рамках уже существующей российской модели с учетом опыта информационного развития российской государственности и определяться реально возможным, а не желаемым. Определение же этого реально возможного должно исходить из общих тенденций формирования единого мирового информационно-аналитического пространства.
Степень разработанности проблемы. Проблемы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности государственных органов федерального и регионального уровня вообще, пар ламента России — в частности, являются относительно новыми для науки конституционного права. Толчком к их активному изучению явилась информатизация общества, формирование единого информационного пространства, имеются отдельные работы, рассматривающие указанные проблемы в качестве своего основного предмета исследования.
Применительно к отдельным вопросам анализируемой проблемы следует назвать работы Р.Ф.Абдеева, Ю.Ф.Абрамова, С.А. Авакьяна, С.А.Автономова, И.А. Азовкина, В.В.Альхименко, В.ГАфанасьева, О.Н.Блиновой, Н.В.Бубличенко, Н.А.Васецкого, И.Л.Бачило, В.И. Васильева, А.Г.Ветрова, О.А.Гаврилова, Л.А. Григоряна, Г.В.Грачева, А.Г.Гуриновича, Г.П.Ивлиева, В.И.Ильина, В.Б.Исакова, О.Камеррера, А.Г.Киселева, С.А.Комарова, С.В.Коновченко, П.Ю.Конотопова, Е.И. Козловой, В.И.Кольцова, О.Е. Кутафина, М.А. Краснова, Ю.К.Краснова, В.Д.Кривова, Ю.В.Курносова, В.Л. Лавриненко, Н.СЛеонова, В.Н.Лопатина, И.К.Мельник, А.И. Лукьянова, С.В.Максимова, В.А.Нестерова, И.И. Овчинникова, В.М.Оробца, И.Н.Панарина, Р.Рамсея, С.П.Расторгуева, О.В.Сафроновой, Н.А.Сахарова, А.И.Селиванова, Е.В.Скурко, Н.А.Слядневой, В.М.Сырых, Ю.А. Тихомирова, ТЛ.Хабриевой, В.Е.Чиркина, Ю.Л.Шульженко, Д.А.Яковлева и др.
Несмотря на большое количество работ, так или иначе затрагивающих проблемы организации и деятельности органов законодательной власти, в более поздних исследованиях, фактически, за небольшим исключением, не были комплексно проанализированы тенденции в развитии и функционировании системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности на современном этапе, особенно в свете обновленного российского законодательства, формированием общего информационного пространства.
Исходя из выше сказанного, объект, цель и задачи исследования можно сформулировать следующим образом.
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы функционирования информационно-аналитических служб законодательных органов вообще, Парламента Российской Федерации в современных условиях — в особенности.
Предметом исследования является эволюция организационных структур, форм и принципов функционирования аналитических служб в России на современном этапе их реформирования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, проследить основные тенденции в процессе становления и развития информационно-аналитических служб в России на рубеже XX и XXI веков, высказать соображения о путях оптимизации их организационной структуры и деятельности в интересах прогрессивного развития Российской Федерации в общем русле современной мировой цивилизации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
- показать организационные недостатки современной модели информационно-аналитической деятельности;
- дать оценку нормативно-правовому обеспечению законодательной деятельности в Российской Федерации;
- провести сравнительно-правовую характеристику организации и деятельности аналитических служб в зарубежных парламентах;
- высказать предложения о дальнейшем реформировании информационно-аналитических служб в современной России, определить тенденции развития.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования. Использование перечисленных методов позволило выявить особенности и этапы формирования и развития идей о правовой основе организации и деятельности информационно-аналитических служб. В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы информационно-аналитических органов.
Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании содержания, функций, стадий и этапов информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности в современной России. Элементами научной новизны обладают отдельные предложения автора о совершенствовании законодательного процесса в федеральном государственном законодательном (представительном) органе государственной власти — Парламенте Российской Федерации.
Исследовательские задачи и методологическая база их решения определили характер выносимых на защиту положений.
1. Государственно-правовая политика обеспечения законодательной деятельности парламента в Российской Федерации отражает процесс становления ее современной модели информационно-аналитического сопровождения с использованием опыта работы зарубежных парламентов. Исходя из сложности политической, экономической и социальной ситуации в современной России, государственная политика в сфере реформирования информационно-аналитической деятельности должна исходить из необходимости усиления государственно-правовой ответственности субъектов законодательной инициативы за качество и содер жание предлагаемого законопроекта; оптимизацию и последующую активизацию парламентских процедур, включая и федеральный контроль за взаимоотношениями между федеральными и региональными органами.
2. Сравнительный анализ организации информационно- аналитического обеспечения законодательной деятельности в ряде зарубежных стран и России показывается, что, несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития, при сопоставлении законодательного и теоретического подходов к аналитической работе можно увидеть достаточно много общих моментов. Современные государства строят аналитическую работу на основе универсальных демократических принципов, сложившейся практики. Наличие общих исходных принципов в оценке роли аналитических служб (исследовательских центров), однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в конкретном государстве.
3. Основной этап аналитической работы, на котором осуществляется осмысление материала, выработка новой выводной информации, формирование предложений по практическому их применению и документированию результатов исследования связан с реализацией последствий анализа собранных материалов в соответствии с целями и задачами исследования. В этом случае анализ информации — совокупность методов формирования фактических данных, обеспечивающих их сравнимость (сопоставляемость), объективную оценку и выработку новой выводной информации.
4. Выработка новой информации — это извлечение содержания из всей массы исходных данных, отыскание причинно-следственных и пространственно-временных связей и взаимосвязей между сопоставляемыми сведениями (анализ собранной информации (построение гипотезы, вы явление причинно-следственных связей, определение тенденций, прогнозы). Под проблемой исследования понимается разновидность вопроса, ответ на который не содержится в накопленном знании, и его поиск требует аналитических действий, отличных от информационного поиска.
5. Содержание аналитической работы — приведение разрозненных сведений в логически обоснованную систему зависимостей (пространственно-временных, причинно-следственных и иных), позволяющих дать правильную оценку как всей совокупности фактов, так и каждому из них в отдельности.
• систематизацию фактов, которые сортируют по степени их отношения к тому или иному вопросу;
• выявление, основываясь на интуиции, ключевых моментов;
• построение предположений, объясняющих основные факты;
• получение, при необходимости, дополнительных данных;
• оформление выводов и их проверка на соответствие другим фактам.
На отдельные вопросы часто удается получить прямой и вполне определенный ответ, а в отношении других вынужденно ограничиваются одними предположениями.
6. Поставлена проблема системного исследования информационно- аналитического обеспечения законодательной деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней, так как совершенно очевидно, что в изменившихся условиях, связанных с ростом информационного потенциала российского общества, требуется переосмысление старых и формулирование новых правовых оснований информационно-аналитического сопровождения законодательной деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию информационно-аналитического обеспечения деятельности, как Парламента Российской Федерации, так и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, повышении эффективности государственной политики в сфере законотворческой деятельности, в возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания как конституционного, муниципального, информационного права, так и специальных курсов и специальных семинаров по соответствующей тематике парламентской деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на II Всероссийской научно-практической конференции аналитических работников «Информационно-аналитическая деятельность в России: состояние и перспективы» (Москва, май 2005 г.); обсуждались на заседании кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института и отражены в 4 публикациях автора общим объемом 1,8 п.л.
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания конституционного права, правоведения в Тамбовском государственном техническом университете, учтены в практической юридической деятельности, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений. Общий объем диссертации 185 страниц (+11 страниц приложений), что вполне отвечает задачам предпринятого исследования.
Государственно-правовая политика организации информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации
Особенности современной государственно-правовой политики организации обеспечения законодательной деятельности в Российской Федерации невозможно рассматривать в отрыве от общемировых процессов формирования информационного общества. По выражению Э.Тоффлера, человечество приготовилось творить новую цивилизацию6. Б глоссарии по информационному обществу7 утверждается, что информационное общество — это ступень в развитии современной цивилизации, характеризующаяся увеличением роли информации и знаний в жизни общества, возрастанием доли инфокоммуникаций, информационных продуктов и услуг в валовом внутреннем продукте (ВВП), созданием глобального информационного пространства, обеспечивающего эффективное информационное взаимодействие людей, их доступ к мировым информационным ресурсам и удовлетворение их социальных и личностных потребностей в информационных продуктах и услугах.8
В этой связи большое значение для совершенствования законодательных процедур, повышению качества законопроектов, принимаемых как Государственной Думой, так и иными органами государственной за конодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, их соответствия потребностям общества имеет правильно выработанная политика политического консультирования при организации работы аналитических служб. Выработка рекомендаций по информационной подготовке законопроектов, совершенствованию аналитического обеспечения контроля над исполнением законопроектов, во многом способствуют повышению эффективности законодательной деятельности.
В современном демократическом государстве парламенты играют важнейшую роль в системе разделения властей, функционировании системы сдержек и противовесов, способствуют институциональному балансу сил исполнительной власти и представлению интересов и точек зрения избирателей. Существует три взаимосвязанных аспекта деятельности законодательной власти: парламент в качестве законодательного органа; парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти (что позволяет измерить легитимность работы правительства); парламент как представительный орган, выражающий интересы народа. Без сильного парламента невозможно реализовать основные принципы успешного управления, такие как контроль, прозрачность, уважение к плюрализму.
Эффективный парламент для осуществления законодательной деятельности в любой стране в свою очередь нуждается в квалифицированной интеллектуальной поддержке в обеспечении выполнения своих функций: совершенствовании законодательства; контроле над исполнительной властью; выражении мнения избирателей с помощью системы представительной власти. Важно отметить, что «лля обеспечения эффективности законодательного процесса важны не только основные элементы процедуры, но и их сочетание с иными составляющими орга низации законодательной работы и существенными условиями этой работы, а также конкретные приемы выполнения отдельных действий».9
Взаимодействие парламента и других заинтересованных групп, включая средства массовой информации, является дополнительным компонентом прозрачности, что также стоит учитывать.10
Что касается законодательной инициативы, сегодня очень немногие парламенты вносят комплексные законодательные предложения. Обычно правительственное ведомство представляет парламенту законопроекты на обсуждение, доработку и внесение поправок в содержание. Необходимо помнить, что в странах сложившейся демократии законотворчество проходит в общих рамках институционального баланса, который основывается на традициях, в соответствии с которыми роль парламента выходит за рамки просто технической функции.11 То есть, по сути, роль парламента заключается не только в улучшении качества законодательных текстов, но и в осуществлении контроля над политикой, лежащей в основе законопроектов. Для этого парламенту необходимы не только квалифицированные специалисты по составлению законопроектов, но также исследователи, которые могли бы предоставить профессиональное, своевременное консультирование по сущности вопроса для того, чтобы помочь членам парламента выполнять свои обязанности.
Оптимизация информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности
Необходимость в информационно-аналитической деятельности в России сегодня настолько очевидна и актуальна, что вряд ли кто возразит, и будет сопротивляться усилиям, направленным на ее организацию. Но это только на первый взгляд, ибо реальная практика настойчиво создает впечатление, что информационно-аналитическая деятельность одновременно как бы противопоказана России. Поэтому вопрос: возможна ли в России информационно-аналитическая деятельность в принципе?
Во-первых, всякая информационно-аналитическая деятельность состоится только тогда, когда соответствующим образом организованы как сама информация, так и «русла», по которым она течет, то есть информационные потоки. Но сам процесс организации в свою очередь возможен только при наличии оформившейся методологии работы с информацией. Но для этого нужна идея, рационализация которой определит структуру, логическую организацию, методы и средства работы с информацией. Однако такой идеи и методологии, системы постановки задач для аналитической работы сегодня в России не существует и нет никакого органа, который мог бы осуществить постановку и решение этой задачи. Очевидно, что если разработка и внедрение методологии работы с информацией сегодня в России невозможны, допущение о создании особым образом организованной и структурированной инфраструктуры деятельности, связанной с анализом информации, оказывается несостоятельным и нереальным вообще.
Другой момент. Если вопрос о методологии и о создании инфраструктуры заведомо трудно решаем, то не менее трудно решаемой (а при отсутствии методологии не решаемой вообще) проблемой становится создание программы работы с информацией. Это и понятно, так как без идеи работы с информацией невозможна постановка задачи для создания «информационно-аналитической» программы, а тем самым и системы в целом.
Таким образом, высказанные допущения и умозаключения говорят о том, что невозможно то, другое и т. д. Но существуют ли реальные, объективные причины невозможности каких-либо допущений» информационно-аналитической системы?
Как организация аналитической работы с информацией, так и, собственно, информационно-аналитическая деятельность в значительной степени зависят от того, насколько прозрачна социальная система, подвергаемая анализу. Более того, такая организация и деятельность сами провоцируют создание прозрачных систем. Но это возможно только в том случае, если политические и экономические отношения, складывающиеся в социальной системе, в свою очередь открыты (то есть, демократичны в истинном смысле этого слова). Но при этом передел собственности в России не завершен и достаточно далек от завершения. Поэтому порой дикие, неуправляемые формы и методы приватизации собственности, осуществляющиеся до настоящего времени в России, свидетельствуют о бессилии государства, бессилии власти. При этом совершенно очевидно, что силы, которые включаются в борьбу за собственность, меньше всего заинтересованы в информационной прозрачности системы. Информационная «непрозрачность» системы и является условием приватизационного беспредела и развития российского капитала в целом. В информационной прозрачности заинтересованы лишь честная экономика и сильное государство. Поэтому не странно, что интересы развития российского капитала менее всего совпадают с интересами развития аналитической деятельности в России. Именно поэтому всякий призыв к развитию такой деятельности, к созданию «электронной России» является не чем иным, как только громко заявленной декларацией.
Информационно-аналитическая деятельность как система, как явление в России возможны при условии цивилизованных отношений по поводу собственности. До тех пор пока таковые не сложились, она возможна только в виде фрагментарных явлений, в виде корпоративного творчества. Только частный капитал в интересах своего развития способен подняться до информационно-аналитической деятельности, да и то только в рамках и границах своей экспансии, собственного развития. Понятно, что ему не до методологии, не до инфраструктуры, не до программы, целей и задач информационно-аналитической деятельности как социального явления российской политической и экономической действительности. А так как он, то есть частный капитал обладает достаточной силой влияния на власть, сам является в своем движении и развитии властью, ему информационно-аналитическая деятельность не нужна, более того - противопоказана.34
В информационно-аналитической деятельности как разновидности ситуативно-проблемного прикладного научного исследования можно выделить субъект и объект. Естественно, что объект - это то, что исследуется. Субъект информационно-аналитической деятельности предстает в двух видах: тот, кто анализирует, и тот, для кого анализируют (потребитель, заказчик, обычно это субъект принятия управленческого решения, он же субъект постановки или утверждения исследовательской задачи). Понятно, что эти функции (принятие решения и его информационно-аналитическое сопровождение) достаточно специализированы и потому выделенные субъекты обычно не совпадают.
Правовое обеспечение информационно-аналитической деятельности в субъектах Российской Федерации
Стремительные изменения, происходящие в сфере информатизации, развитие компьютерной техники и технологий способствуют выходу информационного и аналитического обеспечения законодательных органов на качественно новый уровень, оказывают существенное влияние на работу депутатов и сотрудников аппаратов законодательных органов, на весь законотворческий процесс, повышают его эффективность.
Круг задач, стоящих перед информационно-аналитическими службами законодательных органов, достаточно широк. Рассмотрим, как в практической деятельности региональных парламентов решаются некоторые из них.
Процесс информационно-аналитического обеспечения требует опоры на законодательство в области информационных ресурсов и информационных услуг. Основу нормативного регулирования в этой сфере составляют федеральные законы: «Об информации, информатизации и защите информации»51, «О средствах массовой информации»52, «Об участии в международном информационном обмене»53, «Об авторском праве и смежных правах»54, «О государственной тайне»55, «О правовой охране программ для электронно-вычислительных машин и баз данных»56, «О библиотечном деле»57, «О связи»58, «Об архивном деле в Российской Федерации»59, «Об обязательном экземпляре»60.
В субъектах Российской Федерации также принят ряд законов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере. Например, «Об информационном обеспечении органов государственной власти Ставропольского края»61, «Об информационном обеспечении органов государственной власти Мурманской области»62, «Об участии Республики Баш кортостан в международном информационном обмене»63, «Об информации и информатизации Московской области»
Подобные законы в последующем принимаются в целом ряде субъектов Российской Федерации: «Об информационных ресурсах Ханты-Мансийского автономного округа»65, «Об информационном обеспечении органов государственной власти Смоленской области, избирательной комиссии Смоленской области, органов местного самоуправления Смоленской области»66, «О государственных информационных ресурсах Ярославской области и информационном обеспечении органов государственной власти Ярославской области»67, «О государственных информационных ресурсах Ленинградской области»68, «Об информационных ресурсах Тюменской области»69, «О государственной политике Ивановской области в сфере формирования информационных ресурсов и информации»70, «Об информационных ресурсах Тверской области»71 и др. Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации»72, принятым 20 февраля 1995 г., определяются обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по формированию информационных ресурсов, отражающих их деятельность.
Информационные системы органов государственной власти субъектов Федерации, создаваемые на базе информационных ресурсов регионов, начинают рассматриваться как один из основных инструментов управления территориями.
Так, в Законе Ярославской области «О государственных информационных ресурсах Ярославской области и информационном обеспечении органов государственной власти Ярославской области»73 декларируется, что «государственная политика в сфере формирования, использования и защиты информационных ресурсов Ярославской области и информационного обеспечения органов государственной власти представляет собой деятельность органов государственной власти региона, осуществляемую в целях создания на его территории единого информаци онного пространства, обеспечивающего повышение эффективности функционирования социальных, экономических и управляющих подсистем, а также реализации права органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц на информацию».
Использование современных информационных технологий позволяет обеспечить хранение, поиск и быстрый доступ к информационным ресурсам, которые в электронном виде становятся доступными на любых расстояниях.
Работы по созданию и применению новых информационных технологий и систем, поддерживаемые государством, осуществляются в рамках региональных программ информатизации.
Основу информатизации составляют информационные технологии, реализующие новые и более эффективные процедуры сбора, обработки, хранения, передачи и предоставления информации. На современном этапе развития информатизации, когда имеются обширные возможности оснащения пользователей средствами вычислительной техники, центральным вопросом информатизации является переход от создания инструментов информационных технологий (программных и технических средств, локальных сетей и систем) к информатизации деятельности.
Правовая основа информационно-аналитического обеспечения работы зарубежных парламентов
Информационно-аналитическое обеспечение уже достаточно давно стало неотъемлемой частью процесса принятия решений в институтах государственной власти западных демократий. Стратегический выбор в пользу укоренения в политической системе демократических принципов и строительства демократических институтов, сделанный Россией в конце XX века, требует определенных усилий по разработке соответствующей «инфраструктуры», создающей условия для того, чтобы идеи демократии находили свое выражение в ежедневной работе государственной машины. Изучение американского опыта информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса в конгрессе США предоставляет хорошую возможность выявить позитивный зарубежный опыт, а также определить пределы и возможности его адаптации в российских условиях.90
Аналитическая деятельность во всем наборе ее методов и инструментов предназначена для анализа реальных ситуаций, влияющих на процессы развития и управления. Это особенно важно для системы государственного управления. Используя аналитические методы для иссле дования такой специальной и чрезвычайно важной для России проблемы, как законодательная деятельность, можно сделать вывод о том, что развернувшиеся на протяжении последнего десятилетия в мире экономические и политические процессы глобального уровня по-новому ставят вопрос о государственно-политических факторах информационно-аналитического обеспечения ее устойчивого состояния.
Рассмотрим отдельные нормативные правовые акты, являющиеся правовой основой информационно-аналитического обеспечения законотворческой работы ряда зарубежных парламентов.
При всех существующих различиях в политических системах США и России в целом и при всей несхожести американского и российского опыта организации информационно-аналитического обеспечения про цесса принятия решений в высшем законодательном органе, есть об стоятельства, которые позволяют нам проводить сравнение и говорить о возможности адаптации опыта США в данной сфере. Те проблемы, с которыми сталкиваются в настоящее время наши эксперты, работающие, в частности, в отделе аналитического обеспечения законодательной дея тельности Правового управления Аппарата Государственной Думы, вполне сопоставимы с теми проблемами, которые приходилось преодо левать специалистам Исследовательской службы Конгресса США на всем протяжении ее существования. Можно также говорить о некоторых универсальных принципах организации информационно аналитического обеспечения процесса принятия решений, безотносительно содержания конкретных законотворческих задач.
Идея целенаправленно организованной и концептуально оформленной информационной поддержки законодательного процесса появилась в США на рубеже XIX-XX вв. В развитии информационно-аналитической работы в конгрессе можно выделить три этапа, отражающие трансформацию содержания информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса: от выполнения ограниченных реферативных функций до поддержания сложной, отвечающей всем со временным требованиям универсальной информационно аналитической системы, а изменение роли соответствующих структур — как путь от реакции к активной интеракции в ходе законодательного процесса.
Следует особо отметить, что переломные моменты в развитии информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений соотносятся с периодами реформирования самого конгресса. Более того, усиление информационно-аналитических функций и укрепление соответствующих структур рассматривалось как их неотъемлемая и важная часть, направленная на обеспечение эффективности законотворческой работы конгресса. Особо следует подчеркнуть, что усиление информационно-аналитической «составляющей» процесса принятия решений в конгрессе неизменно рассматривалось в качестве необходимого условия поддержания «баланса сил» в системе разделения властей и поддержания независимости конгресса в контексте реализации принципа «сдержек и противовесов». Так, например, стремление конгресса создать собственную, независимую от исполнительной власти информационную базу стало одним из важных аргументов законодательного закрепления статуса Законодательной справочной службы (предшественницы Исследовательской службы Конгресса США) в Законе о реорганизации легислатуры 1946 г.
