Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-организационные основы законотворческого процесса в субъектах федерации ... 25
1.1. Теоретические основы законотворческого процесса 25
1.2. Проблема целеполагания в законотворческой деятельности субъектов федерации 28
1.3. Теоретико-организационные основы кадрового обеспечения законотворческого процесса 52
ГЛАВА 2. Состояние кадрового обеспечения законотворческого процесса в субъектах российской федерации 65
2.1. Состав кадрового обеспечения 65
2.2. Система работы с кадрами аппарата законодательного органа субъекта федерации ,... 77
2.3. Управление компетентностью законодательного органа субъекта федерации 82
2.4. Организационная структура и планирование деятельности законодательного органа субъекта федерации 87
ГЛАВА 3. Пути совершенствования кадрового обеспечения законотворческой деятельности в субъектах федерации 104
3.1. Построение законодательных органов на основе положений теории управления 104
3.2. Увеличение числа субъектов права законодательной инициативы 107
3.3. Привлечение интеллектуального потенциала гражданского общества субъекта федерации к законотворческому процессу 110
3.4. Интеграция интеллектуального потенциала субъектов федерации 115
Заключение 120
Список литературы 124
- Теоретические основы законотворческого процесса
- Проблема целеполагания в законотворческой деятельности субъектов федерации
- Состав кадрового обеспечения
- Построение законодательных органов на основе положений теории управления
Введение к работе
В современных условиях новая политическая и экономическая система Российского государства может успешно развиваться только при активном участии в этом процессе всех регионов страны. В связи с этим, в ходе проводившихся с начала 90-х годов политических реформ было осуществлено существенное перераспределение законотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в её состав республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами и городами федерального значения. В результате субъекты Российской Федерации получили несравнимо большие возможности для участия в законодательном регулировании социально-экономических процессов, протекающих на их территориях.
Для реализации этих полномочий в субъектах Российской Федерации были созданы выборные, постоянно действующие законодательные (представительные) органы государственной власти. Уже сегодня эти органы внесли довольно значительный вклад в формирование российского законодательства и их роль продолжает возрастать. Ориентируясь на местные, региональные особенности, развивая и конкретизируя положения федерального законодательства, законодательные органы субъектов Федерации осуществляют формирование основ территориального законодательства.
Вместе с тем, как отметили участники Межрегиональной научно-практической конференции «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт и перспективы», проводившейся в г. Тюмени 19-20 марта 1999 года, правотворческая деятельность в субъектах Федерации требует совершенствования. Отмечается «бессистемность, хаотичное развитие законодательства, отсутствие научно-обоснованной системы нормативных правовых актов региона, противоречия и несогласованность внутри нормативно-правового массива субъектов, неоправданные расхождения между актами разных субъектов, хотя эти акты действуют в одном правовом пространстве, обусловленном действием
Конституции Российской Федерации и всего федерального законодательства» [186, с.З].
Низкая эффективность законотворческого процесса характеризуется как количеством, так и качеством принятых законов. Принимается большое количество законодательных актов частного характера, относящихся к вопросам, вполне подведомственным урегулированию иными нормативными актами. Часто законы не отвечают злобе дня, недолговечны. Продолжается практика внесения в закон изменений едва ли не сразу после его введения в действие, а то и до введения[93]. Это значительно замедляет деятельность по разработке других законопроектов.
Например, с 1994 по 1999 год Законодательной Думой Хабаровского края (до 1997 года - Хабаровская краевая Дума) принято 282 закона, из них непосредственно законов - 158, а законов «О внесении изменений и дополнений ...» -123, при этом некоторые законы изменялись и дополнялись от 4 до 12 раз. Как показывает анализ принятых законодательных актов в других дальневосточных субъектах Российской Федерации (Амурская область, Приморский край, Республика Саха (Якутия)), аналогичная ситуация наблюдается и там.
Ряд исследователей считает, что «...намечается определенный перекос в соотношении актов законодательной и исполнительной власти в сторону увеличения объема и значения подзаконных актов по сравнению с законами. Не изжит и такой свойственный правотворчеству и Российской Федерации, и её составных частей недостаток, как мелкотемье, т.е. издание нормативных актов по мелким, узким проблемам, что в будущем способно привести к неоправданной множественности действующих актов, а также к возникновению пробелов, противоречий в правовом регулировании, ненужных повторений одних и тех же норм. Наблюдается декларативность многих положений законов, во многих из них отсутствует механизм их реализации - меры ответственности, поощрения, организационные меры. Не всегда готовятся научные концепции важнейших законопроектов» [186, с.З].
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
"Россия, за которую мы в ответе. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" отмечено: "За прошедшие два года было принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. А главное, многие законы принимались с низким юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции, Гражданскому кодексу, другим принятым ранее законам.
Поспешность в принятии законов нередко приводила к тому, что законы не содержали механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение. Законодатель сам лишает себя существенной доли власти, когда отдает на откуп ведомственным подзаконным актам решение важнейших вопросов"[90, с.48].
Низкая эффективность законотворческой деятельности характеризуется также и тем, что многие принятые законы, вступая в силу, не применяются, другими словами «не работают».
Выявленные проблемы не являются спецификой какого-либо одного субъекта Российской Федерации, а носят типичный характер.
Одна из причин такого положения дел - недостаточный уровень профессионализма депутатского корпуса и других участников законотворческого процесса. Многие депутаты недостаточно знают основы теории государства и права, слабо ориентируются в законодательстве, не владеют методикой законопроектной работы. Иными словами, не обладают качествами, необходимыми для работы на профессиональной основе [83, с.22]. Практически эмпирическим путем, в ходе непосредственной работы, на уровне интуиции депутаты и участвующие в законотворчестве сотрудники аппаратов законодательных органов, специалисты исполнительных органов власти субъектов Федерации, депутаты представительных органов местного самоуправления и местных администраций разрабатывают технологию правотворческого процесса, определяют стратегию и тактику построения регионального законодательства. Давний принцип «Кадры решают все!» и сегодня оказался весьма злободневным.
6 Очевидно, что сложившаяся ситуация требует исследования всего комплекса проблем, связанных с кадровым обеспечением законотворческой деятельности в субъектах Федерации, что и определяет актуальность данного исследования.
Состояние разработки проблемы. Происходящие в стране преобразования, связанные с утверждением начал парламентаризма и внедрением в жизнь принципа разделения властей, обуславливают новую роль закона как акта независимой представительной власти, призванного согласовывать и выражать в общеобязательной форме интересы всех слоев общества. В связи с этим проблемы совершенствования законодательной практики, повышения эффективности законодательства приобретают все более актуальное звучание.
С начала 90-х годов законодательная практика в России претерпела существенные изменения. Наиболее заметным среди них явилось увеличение количества органов, обладающих полномочиями по законодательному регулированию, что, в свою очередь, привело к значительному увеличению числа законов, которое, однако, не повлекло за собой повышение эффективности законодательства и не способствовало росту авторитета закона среди граждан и должностных лиц.
Вопросы повышения эффективности законодательной деятельности, в том числе проблемы техники, этапов и процедур, правового, информационного и технического обеспечения законотворческого процесса, исследовались в трудах О.А. Гаврилова [49], В.В. Игнатенко [61], Д.А.Керимова [253], Л.С.Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С.Самощенко, В.В.Глазырина [165], В.В.Лапаевой [166], Р.К.Надеева [83], А.С.Пиголкина [88, 179, 186, 219, 264, 265], С.В.Полениной [89, 182], В.Ф.Прозорова [91], В.М.Сырых [205], Ю.А.Тихомирова [102, 179, 207, 282] и других.
Что же касается кадрового обеспечения законотворческого процесса, то данная проблема не нашла ещё должного отражения в отечественной науке. Как показал анализ, основную нагрузку по разработке проектов нормативных
правовых актов несут на себе депутаты и специалисты аппаратов законодательных органов. Более того, по мнению руководителя Аппарата Государственной Думы Н.Н.Трошкина: «Общепризнанно, что от успешной работы аппарата того или иного парламента во многом зависит не только качество деятельности высших законодательных и представительных органов, но и степень их влияния на формирование и реализацию государственной политики». В связи с этим проблемы кадрового обеспечения законотворческого процесса и повышения эффективности деятельности аппаратов законодательных органов представляются сегодня весьма значимыми и требуют теоретического осмысления.
Поскольку участвующие в законотворческом процессе сотрудники аппаратов законодательных органов и специалисты органов исполнительной власти субъектов Федерации являются государственными служащими, то проблема кадрового обеспечения законодательной деятельности в субъектах Федерации не может решаться вне проблем становления института государственной службы в Российской Федерации.
Весомый вклад в развитие отечественной науки государственной службы внести Г.В.Атаманчук [32, 33, 221, 222, 223], Д.Н.Бахрах [38, 39], Б.М. Лазарев [74], В.М. Манохин [80, 81], А.Ф. Ноздрачев [85], Д.М. Овсянко [86], И.Н. Па-хомов [87], Ю.Н.Старилов [96, 97], Чиканова Л.А. [213] и ряд других исследователей. Теоретические и практические вопросы, связанные с особенностями организационно-управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, в том числе вопросы собственно кадровой политики и формирования кадрового потенциала, проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации рассматривались В.А.Гневко [51, 133, 134, 135, 136, 240, 241], В.И. Матирко [128, 294], Д.М.Овсянко [86] и другими. Однако, как отмечает В.И. Матирко [294], многое из того, что достигнуто отечественной наукой в области государственной службы и кадровой политики игнорируется властными структурами, что явно не идет на пользу государственному строительству.
Вместе с тем следует отметить, что в исследованиях упомянутых авторов при всей их значимости, как правило, раскрываются отдельные важные проблемы, но в них в достаточной мере не рассматриваются вопросы формирования государственного аппарата адекватно быстро меняющимся условиям проводимых в России реформ. Недостаточное теоретическое осмысление проблем организации и функционирования государственного аппарата приводит к тому, что в нем принимаются малоэффективные решения.
В связи с вышесказанным, значимой и актуальной представляется постановка следующей цели исследования:
- определение путей совершенствования кадрового обеспечения законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Определить организационно-теоретические основы законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Проанализировать следующие аспекты деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: содержание, организационные основы и кадровое обеспечение законотворческой деятельности.
Выявить кадровые проблемы, препятствующие эффективной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Разработать пути совершенствования кадрового обеспечения законо
творческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Объектом исследования является законотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования - кадровое обеспечение законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
В качестве методологической основы диссертации был использован системный подход к анализу правовых и организационных проблем становления и развития законотворческой деятельности в субъектах Федерации. Такой подход позволяет выявить и показать взаимосвязи всех элементов законотворческого процесса. Были раскрыты существующие противоречия между имеющимися научными разработками и реальной практикой. В работе также использовались такие методы исследования как анализ, сравнение, классификация, обобщение, моделирование, методы сбора информации (интервьюирование, анализ официальных документов, статистических данных и т.д.). В ходе исследования изучался и обобщался опыт работы законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов Федерации, в том числе деятельность аппаратов этих органов. Анализировался и обобщался личный опыт работы диссертанта в должности консультанта организационного отдела Законодательной Думы Хабаровского края.
Теоретической основой работы послужили научные разработки по общей теории права, государственному управлению, конституционному и административному праву, теории управления, системному анализу, социальному менеджменту и т.д.
Источниковедческой базой диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные законы, нормативные акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, отечественная и зарубежная научная, методическая и учебная литература по вопросам законодательной деятельности, государственного управления и менеджмента, государственной службы, социального управ-
ления, а также текущая управленческая информация, данные социально-правовых исследований и публикаций средств массовой информации.
Научная новизна исследования определяется поставленными выше целью и задачами. Автор старается самостоятельно осмыслить сложившуюся практику законотворческой деятельности в субъектах Федерации и выявить наиболее значимые факторы, влияющие на её эффективность. Диссертантом характеризуются и критически оцениваются существующие в дальневосточных субъектах Федерации подходы к планированию законотворческого процесса, организационному построению законодательных органов, а также работа с кадрами аппарата. Соискателем выявлены имеющиеся противоречия и проблемы кадрового обеспечения законотворческой деятельности в субъектах Федерации и предлагаются пути их решения.
Новизной отличается проведенный с работе анализ существующего федерального и регионального законодательства, касающегося проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Это позволило разработать методологический подход к определению исчерпывающего на определенный момент времени перечня объектов нормативно-правового регулирования субъектов Федерации, а также состава компетенции законодательных органов территорий.
Научная новизна данного исследования состоит также в том, что автор рассматривает законодательный (представительный) орган как частный случай организации, что, в свою очередь, позволило сделать вывод о том, что данный орган должен строиться и осуществлять свою деятельность в соответствии с основными положениями современной теории управления.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Существующие организационные основы и кадровое обеспечение законотворческой деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации не могут гарантировать реализа-
11 цию полномочий, предоставленных субъектам Федерации в области нормативно-правового регулирования социально-экономических процессов.
2. Совершенствование кадрового обеспечения законотворческого процесса в субъектах Федерации может осуществляться следующими путями:
увеличение числа субъектов права законодательной инициативы;
внедрение в законотворческий процесс новых социальных технологий государственного управления, обеспечивающих привлечение интеллектуального потенциала населения субъекта Федерации к законотворческому процессу;
использование новых информационных технологий и современных средств коммуникации с целью интеграции интеллектуального потенциала сопредельных субъектов Федерации для законотворческого процесса;
построение организационной структуры законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с полномочиями, предоставленными субъектам Федерации в области нормативно-правового регулирования социально-экономических процессов;
- организация работы с кадрами в аппаратах законодательных (представи
тельных) органов государственной власти субъектов Федерации на основе со
временных концепций управления персоналом.
Практическая значимость исследования заключается в разработке технологических приемов, позволяющих сформировать исчерпывающий на определенный момент состав компетенции законодательных органов субъектов Федерации по нормативно-правовому регулированию переданных субъектам Федерации предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации, который, в свою очередь, должен являть основой для планирования законотворческой деятельности. Сформулированные в работе выводы и предложения могут служить основой для анализа эффективности и совершенствования деятельности законодательного органа субъекта Федерации, а также его аппарата.
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертации докладывались на Межрегиональной научно-практической конференции «Конституционные реформы в дальневосточных субъектах Российской Федерации» (г. Хабаровск, декабрь, 1998г.), на Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы устойчивого развития дальневосточных регионов России» (Хабаровск, февраль 1999) и на Межрегиональной научно-практической конференции «Приоритеты и механизмы общественных преобразований на Востоке России» (Хабаровск, февраль 2000)
Структура и основное содержание диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
В первой главе «Теоретике - организационные основы законотворческого процесса в субъектах Федерации» законодательная деятельность рассматривается как один из видов общественных отношений, обладающий определенной спецификой. В то же время данный процесс может характеризоваться общими для любой целенаправленной деятельности признаками. Данная деятельность осуществляется непосредственно людьми в определенной организации, что позволяет применить к этой организации положения современной теории управления. В связи с этим предполагается, что вышеуказанные положения могут быть применены как для построения законотворческой деятельности, так и для анализа ее эффективности. Отсюда следует, что для организации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации необходимо определить:
цели законодательной деятельности (объекты правового регулирования),
технологию законодательного процесса,
организационную структуру законодательного органа,
системы обеспечения (материально-технического, финансового, кадрового и т.д.) законодательного процесса,
систему управления законодательной деятельностью.
Главными системообразующими элементами всех построений являются цели деятельности законодательного органа. При этом если цели поставлены правильно и реальны, организационные построения сделаны в соответствии с определенными целями и все структурные подразделения и должностные лица четко выполняют закрепленные за ними задачи, то можно надеяться, что ожидаемый результат будет достигнут.
Несмотря на достаточную простоту и ясность данного подхода, на пути его практической реализации встретились значительные трудности. Как показали исследования, ни в одном законодательном органе дальневосточных субъектов Федерации не сформирован исчерпывающий перечень полномочий по нормативно-правовому регулированию. Более того, ни депутаты, ни специалисты аппаратов не располагают ни теоретическими, ни технологическими подходами, необходимыми для построения такого перечня. Анализ публикаций по данному вопросу показал, что эта проблема не нашла пока должного освещения и в научной литературе. В связи с этим, в ходе проведенного исследования были разработан методологический подход к определению исчерпывающего на определенный момент перечня объектов нормативно-правового регулирования субъектов Федерации и состава компетенции законодательных органов территорий.
Были разработаны 12 вариантов (способов) выявления состава компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Такое многообразие связано с федеративным устройством Российской Федерации, а именно, с выделением объектов трех видов:
предметы ведения Российской Федерации,
предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
и предметы ведения субъектов Российской Федерации.
При этом полномочия по нормативно-правовому регулированию различных объектов может передаваться от федеральных органов к органам государственной власти субъектов Федерации. Все это порождает достаточно значительное число объектов нормативно-правового регулирования, которые, в свою очередь, могут быть представлены как цели деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.
В данной ситуации возникает проблема определения минимального «базового ядра» правового поля субъекта России, которое, по мнению А.С. Пиголки-на [186, с.232-237], должно включать в себя совокупность законов по следующим сферам:
государственно-правовое строительство;
финансы и налоги;
социальное развитие;
аграрная;
экология;
охрана правопорядка.
Представляется целесообразным рассматривать предлагаемый перечень как необходимый минимум законов субъекта Федерации, который может (и, видимо, должен) служить ориентиром как для планирования законотворческой деятельности, так и для анализа её эффективности.
Для проверки этой гипотезы, было проанализировано соответствие между «базовым ядром» правового поля субъекта Федерации, определенного А.С. Пи-голкиным, и результатами деятельности законодательных (представительных) органов Республики Саха (Якутия), Амурской и Сахалинской областей, Приморского и Хабаровского краев. В итоге было установлено, что ни в одной территории до настоящего времени не принят минимум законов субъекта Российской Федерации ни по одному из предлагаемых направлений нормативно-правового регулирования. При этом удалось выявить перечень законов, отнесенных А.С. Пиголкиным к рекомендуемому «базовому ядру», но не принятых ни в одном из дальневосточных субъектов Федерации.
В этой же главе рассматриваются некоторые организационно-теоретические основы кадрового обеспечения законотворческой деятельности. Выделение именно этой подсистемы обеспечения в качестве объекта исследования связано с тем, что в соответствии с положениями современной теории управления кадры признаются основным ресурсом организации, который в первую очередь определяет успех ее деятельности. Несмотря на наличие достаточно обширной библиографии по вопросам государственной службы, следует отметить, что вопросы кадрового обеспечения законотворческого процесса практически не исследовались в отечественной науке.
Решать проблему компетентности кадров законотворческого процесса предполагается на основе положений «теории рациональной бюрократии» М. Вебера [40, 41, 132] и норм Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95 № 119-ФЗ (ред. от 18.02.99) [6] (далее - Федеральный закон). М. Вебер считал [132, с.82], что помимо обязательного юридического образования государственный чиновник, соответствующий рациональному типу государства, должен иметь специальное образование, поскольку от него требуется компетентность. Заметим, что требование юридического и специального образования М.Вебер предъявляет одновременно к одному специалисту. Это говорит о том, что наличие в штате аппарата государственного органа отдельно специалистов-юристов и отдельно специалистов по конкретным отраслям не решает проблемы кадрового обеспечения, необходимого для данных организаций. Также необходимо отметить, что уровень и специальность образования сотрудника, работающего в некотором структурном подразделении органа власти, должны соответствовать задачам, которые решает данное структурное подразделение.
Точка зрения М.Вебера поддержана российским законодателем через включение в Федеральный закон норм, содержащих требование об обязательности наличия у государственного служащего:
- высшего образования по специальности, соответствующей сфере деятельности государственного органа,
- знаний федерального и регионального законодательства, необходимых
для осуществления должностных обязанностей.
В соответствии с современными концепциями управления решать проблему кадрового обеспечения невозможно без наличия системы управления персоналом. Отсюда следует, что современная система управления персоналом должна существовать в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наибольшее внимание в данном исследовании уделено изучению кадрового состава аппарата территориального парламента. Выбор аппарата как объекта исследования не случаен. Это объясняется следующими причинами:
в связи с формированием законодательных (представительных) органов на принципе выборности, состав депутатского корпуса существенно обновляется каждые четыре года, что, естественно, приводит к некоторой потере достигнутого уровня квалификации в законодательной работе в среде депутатов;
в этих условиях аппарат становится фактически не только хранителем того уровня компетентности, который был достигнут в ходе работы предыдущего созыва, но и единственным органом, способным обеспечить скорейшее включение вновь избранных депутатов в новый для них вид профессиональной деятельности.
Это приводит к выводу о том, что от аппарата сегодня в большей степени зависит эффективность законотворческой деятельности. При этом, опираясь на исследования В. Макелвилла, М. Бомензата и Г.Каннака, в первую очередь необходимо решать проблему компетентности аппарата, включающую в себя решение трех основных задач: приобретение, стимулирование и развитие компетентности [157, с. 167-169].
Таковы некоторые организационно-теоретические основы законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с данными организационно-теоретическими основами в главе 2 «Состояние кадрового обеспечения законотворческого процесса в субъектах Федерации» исследуется состав, организационная структура депу-
татского корпуса и аппарата законодательного органа субъекта Федерации, а также система управления персоналом аппарата.
Определяя состав кадрового обеспечения, учитывался тот факт, что законотворческий процесс в субъектах Федерации осуществляют различные субъекты права законодательной инициативы: депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, глава органа исполнительной власти субъекта Федерации, депутаты Федерального Собрания Российской Федерации от субъекта Федерации, представительные органы местного самоуправления, суд субъекта Федерации, арбитражный суд субъекта Федерации, прокурор субъекта Федерации и т.д. Как показал анализ, степень участия каждого из этих субъектов в законотворческом процессе существенно различается. Как правило, большинство законопроектов разрабатывается в законодательном органе. В связи с этим представляется целесообразным, рассматривая проблему кадрового обеспечения законотворческого процесса в субъектах Федерации, уделить основное внимание депутатскому корпусу и кадрам аппарата.
Рассматривая проблему уровня компетентности депутатского корпуса, удалось установить, что на сегодняшний день примерно 40-50% депутатов имеют высшее инженерно - техническое образование, 10-15% - высшее юридическое образование. При этом специализация высшего образования депутатов в большинстве своем не достаточно соответствует направлениям законотворческой деятельности комитетов, в которых они работают.
Исследования кадров аппаратов законодательных органов показали, что непосредственно в законотворческом процессе принимают участие консультанты двух отделов: организационного и юридического (государственно - правового). При этом консультанты юридического (государственно - правового) отдела
осуществляют правовую экспертизу проектов законов,
готовят заключения и предложения по проектам законов,
оказывают юридическую помощь депутатам.
Консультанты организационного отдела участвуют в разработке проектов законов, выполняя при этом следующие виды деятельности:
анализируют материалы и документы, относящиеся к сфере деятельности соответствующего комитета,
готовят по ним аналитические справки,
организуют подготовку заключений и поправок,
дают консультации депутатам и работникам аппарата законодательного органа,
вносят предложения о привлечении научных работников, экспертов и специалистов для разработки законопроектов,
участвуют в разработке примерной программы законотворческой деятельности законодательного органа, в перспективном и текущем планировании работы комитетов законодательного органа, а также в формировании повестки заседаний законодательного органа.
Как правило, все консультанты имеют высшее образование.
Однако лишь некоторые из них имеют высшее образование со специальностью, соответствующей профилю деятельности структурного подразделения, в котором они работают, а также высшее юридическое образование, что соответствовало бы требованиям, предъявляемым М.Вебером к государственным служащим, и положениям Федерального закона. Наличие данной проблемы, как правило, осознается руководством аппаратов и решается путем закрепления за каждым комитетом консультантов - юристов юридических (государственно -правовых) отделов. Однако такой вариант решения не соответствует ни научной точки зрения на необходимый уровень квалификации чиновников, ни требованию Федерального закона об обязательности наличия у государственного служащего определенного уровня знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации и т.п.
Отдельно исследовалось соответствие между направлениями нормативно-правового регулирования профильных комитетов и специальностью высшего
образования закрепленных за ними консультантов. Анализ показал, что во многих законодательных органах по данному вопросу наблюдается некоторое не-соответствие.
В целом же проведенные исследования показали, что примерно 35-40% сотрудников аппаратов, непосредственно участвующих в законотворческом процессе, не удовлетворяют в полном объеме перечисленным выше требованиям, предъявляемым к государственным служащим.
Через призму современной концепции управления персоналом была проанализирована система работы с кадрами в аппаратах законодательных органов дальневосточных субъектов Федерации. Изучение перечня функций по работе с кадрами аппарата, осуществляемых должностными лицами, позволило сделать вывод о том, что работа с кадрами в законодательных (представительных) ор-ганах государственной власти дальневосточных субъектов Федерации не совсем соответствует современной концепции управления персоналом, поскольку
* при работе с кадрами не осуществляются в полной мере такие виды деятельно
сти по управлению персоналом, каксоциально-психологическая диагностика;
управление производственными и социальными конфликтами и стрессами;
информационное обеспечение системы кадрового управления;
* - управление занятостью;
анализ кадрового потенциала;
анализ рынка труда;
- планирование и прогнозирование потребности в персонале;
планирование кадров;
планирование и контроль деловой карьеры
и т.д.
Ввиду особой значимости осуществления при работе с кадрами функций по управлению компетентностью, данный вопрос изучался отдельно. Проведенные исследования показали, что, несмотря на наличие некоторых видов дея-
тельности, которые могут быть отнесены к этапам приобретения, стимулирования и развития компетентности кадров аппарата, в целом следует признать недостаточность использования современной системы управления компетентностью кадров в законодательных органах субъектов Федерации. А именно, не осуществляются в полном объеме такие важные функции как:
оценка потребностей организации в персонале в соответствии с целями и задачами организации, а также с выбранной стратегией развития на ближайшие годы,
сопоставление имеющихся ресурсов с потребностями в соответствующей компетенции
и т.д.
При исследовании организационной структуры законодательных органов было выявлено, что существующая оргструктура региональных парламентов и распределение объектов нормативно - правового регулирования между комитетами, с одной стороны, не охватывают весь объем компетенции законодательного органа, с другой стороны, между некоторыми комитетами по ряду направлений законотворческой деятельности наблюдается дублирование.
В большинстве территориальных парламентов законотворческая деятельность осуществляется «снизу» по предложениям отдельных депутатов и комитетов. В свою очередь данные предложения рождаются достаточно стихийно, часто без связи со стратегией и перспективами социально-экономического развития территорий. Это свидетельствует об отсутствии политики и неопределенности приоритетов в законотворческой деятельности.
Сравнительный анализ структуры аппаратов законодательных органов субъектов Федерации и организационных структур аппаратов палат Федерального Собрания Российской Федерации позволил сделать вывод о наличии некоторых упущений в аналитическом и информационном обеспечении деятельности ряда дальневосточных парламентов. В некоторых из них практически не осуществляются такие важные функции как:
обеспечение депутатов аналитическими материалами по проблемам развития общества, требующим законодательного регулирования, а также эффективности законодательного процесса,
подготовка тематических бюллетеней и вестников,
обобщение отечественного и зарубежного парламентского опыта,
разработка для депутатов и специалистов аппарата практических рекомендации по совершенствованию работы законодательного органа
и т.д.
Очевидно, что в аппаратах этих органов нет и соответствующих специалистов, которые могли бы осуществлять вышеуказанные аналитические и информационные функции. Это, в свою очередь, говорит о еще одном достаточно существенном пробеле в кадровом обеспечении деятельности законодательных органов субъектов Федерации.
Результаты исследований, приведенные в данной главе, показывают, что законотворческий процесс в дальневосточных субъектах Федерации в большинстве своём идет достаточно стихийно, без учета стратегии и приоритетов социально-экономического развития территорий. Одной из причин сложившейся ситуации является имеющееся в настоящее время несоответствие между задачами, стоящими перед законодательными органами субъектов Федерации, организационной структурой данных органов и кадровым обеспечением законотворческой деятельности. В связи с этим представляется целесообразным, в первую очередь, предложить меры по устранению противоречий, возникших при построении и организации деятельности законодательных органов, а, во-вторых, разработать дополнительные пути совершенствования кадрового обеспечения законотворческой деятельности, чему и посвящена глава 3 «Пути совершенствования кадрового обеспечения законотворческой деятельности в субъектах Федерации».
Как было показано в главе 1, законодательная деятельность, являясь одним из видов общественных отношений, обладает определенной спецификой, но также и характеризуется общими для любой целенаправленной деятельности
признаками. При этом органы, которые осуществляют законодательную деятельность в субъектах Федерации и деятельность которых направлена на создание регионального законодательства, можно рассматривать как частный случай любой целенаправленной организации.
Применение положений теории управления к построению и совершенствованию работы законодательного органа субъекта Федерации предполагает осуществление следующего:
определить объекты правового регулирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, т.е. выявить исчерпывающий на текущий момент перечень объектов нормативно -правового регулирования, отданных на откуп законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации;
определить приоритеты и технологию законотворческой деятельности;
определить необходимое для эффективной работы законодательного органа ресурсное обеспечение, в том числе определить систему кадрового обеспечения законотворческой деятельности;
на основе выявленного перечня, принятой технологии и разработанного ресурсного обеспечения построить организационную структуру законодательного органа.
Для осуществления первой операции данного алгоритма можно воспользоваться разработанными автором и описанными в первой главе 12 способами (вариантами) выявления состава компетенции законодательных органов субъектов Федерации. Созданная при этом база данных объектов нормативно - правового регулирования законодательного органа территории должна периодически обновляться в соответствии с изменениями, происходящими в федеральном и региональном правовом поле.
В соответствии с положениями теории управления формирование кадрового обеспечения должно осуществляться на основе выбранных приоритетов законотворческой деятельности. Для этого, во-первых, необходимо изучить уровень компетентности депутатского корпуса по отношению к планам законопро-
ектной работы. Как показали исследования, результаты которых изложены в главе 2, в условиях ограниченного количества депутатов и огромного перечня полномочий законодательного органа велика вероятность того, что общий объем компетентности депутатского корпуса будет недостаточен для осуществления эффективного законотворческого процесса. В данной ситуации необходима целенаправленная работа кадровых служб аппаратов по приобретению необходимой компетентности путем подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов и сотрудников аппарата, привлечения специалистов в аппарат законодательного органа, а также специалистов органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также включения в законотворческую деятельность ученых и квалифицированных специалистов - интеллектуальной элиты данной территории и сопредельных субъектов Федерации.
Однако для осуществления таких функций в аппарате законодательного органа должна использоваться современная система управления персоналом, содержащая в себе подсистему планирования и прогнозирования потребностей в персонале, описанная в главе 1.
Представляется, что перечень функций аппарата, обеспечивающего деятельность законодательного органа субъекта Федерации, должен совпадать с аналогичным перечнем функций Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. А потому организационная структура аппарата территориального законодательного органа должна содержать в себе соответствующий перечень структурных подразделений (или должностных лиц), реализующих полный набор этих функций.
По мнению автора, одним из путей совершенствования кадрового обеспечения законотворческой деятельности в субъектах Федерации может явиться увеличение числа субъектов права законодательной инициативы.
А именно, дополнительно предлагается наделить правом законодательной инициативы: органы политических партий и общественных объединений субъекта Федерации, начальника управления внутренних дел по вопросам его ведения, избирательную комиссию субъекта Федерации, представителя коренных
малочисленных народов по вопросам его ведения (обусловлено спецификой дальневосточного региона), объединения профсоюзов по вопросам, затрагивающим трудовые и социально-экономические права и интересы населения субъекта Федерации, население субъекта Федерации в порядке реализации права народной правотворческой инициативы.
Кроме того, представляется целесообразным применение в законотворческом процессе новых социальных технологий государственного управления, предполагающих привлечение интеллектуального потенциала гражданского общества субъектов Федерации к законотворческому процессу. Автором предлагается алгоритм поэтапного решения данной задачи создания условий и механизмов привлечения к законотворческой деятельности квалифицированных специалистов и ученых - интеллектуальной элиты территории, имеющих желание и возможность активно участвовать в региональном нормотворчестве.
Совершенствованию кадрового обеспечения законодательного процесса в субъектах Федерации может также способствовать интеграция интеллектуального потенциала сопредельных территорий для решения общих задач построения регионального законодательства. Все предпосылки и необходимые организационные механизмы уже существуют на Дальнем Востоке.
В заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, доказано, что поставленные задачи решены, а, следовательно, цели исследования достигнуты.
Теоретические основы законотворческого процесса
Под законотворчеством понимается совокупность последовательных действий уполномоченных органов и лиц по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и введению в действие законов, устанавливающих новые правовые нормы, изменяющих действующие или отменяющих устаревшие предписания [93]. Другими словами, законотворческий процесс, или, говоря иначе, законотворческая деятельность, представляет собой урегулированную правовыми нормами деятельность уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц и граждан по созданию законов [83]. Конечной целью или результатом такой специфической деятельности как законотворчество является законодательный акт. Однако, основной целью законодательной работы должно быть не только и не столько принятие отдельных законов, сколько целенаправленное формирование целостной системы действующего законодательства. Не менее важно обеспечение необходимого качества совокупных текущих изменений действующего законодательства — принятие законов по актуальным, приоритетным проблемам в последовательности, наиболее рациональной с точки зрения логики взаимосвязей новых и действующих законодательных актов [93]. Говоря о законотворческой деятельности как о целенаправленном процессе, необходимо определиться, что понимается под её эффективностью. Деятельность законодательных органов считается эффективной, если построенная ими система нормативных правовых актов как совокупного результата законотворческого процесса обладает следующими признаками: согласованность, системность действующего законодательства; полнота и безызбыточность законодательного регулирования общественных отношений всей совокупностью действующих правовых норм; обозримость массива действующих актов, обеспечивающая реальные возможности для субъектов законодательного регулирования по ознакомлению с ними для их конструктивного применения. По своей сути любой закон представляет собой установленные и охраняемые государством правила поведения граждан, следовательно, он способен оказывать существенное влияние в их жизнь. А любое вмешательство со стороны тех, кто призван управлять обществом, должно быть ответственным и строго целенаправленным. При рассмотрении каждого конкретного законопроекта законодателю необходимо полно и точно оценивать реально существующую ситуацию, которую предлагается изменить, отчетливо представлять, чего он хочет достичь, и понимать, каким способом это можно сделать. В связи с вышеизложенным, своеобразной азбукой законотворческой деятельности должно стать соблюдение общих принципов управления, в первую очередь таких, как: целенаправленность, полнота (достаточность) и безызбыточность регулирования; соответствие регулирующего воздействия проблемной ситуации, своевременность регулирования; эффективность решения - взвешенный компромисс между стремлением к максимально возможному достижению цели с возможно меньшими негативными побочными результатами и наименьшими затратами [93]. Законотворческая деятельность является одним из видов общественных отношений, причем важнейшим по значимости конечного результата деятельности для государства и общества в целом. Данная деятельность, конечно же, обладает определенной спецификой, но она характеризуется также и общими для любой целенаправленной деятельности признаками. Так как законотворчество осуществляется непосредственно людьми, то в данном случае необходимо говорить об определенной организации (структуре), целью деятельности которой является законотворчество. Теория управления рассматривает любую организацию как целеустремленную систему, деятельность которой направлена на достижение какой-либо цели. При этом цели организации являются главными, системообразующими элементами при её построении. Недостаточная продуманность целей - быть может самая важная причина расстройства и краха предприятий [155]. В ходе проектирования организации каждая цель декомпозируется на подцели (задачи), в результате чего получается так называемое «дерево целей». Для решения получившихся задач создаётся организационная структура, которая включает в себя совокупность структурных подразделений и должностных лиц. За каждым элементом организационной структуры закрепляются конкретные задачи из составленного «дерева». При этом многие специалисты в области теории организации и менеджмента сходятся во мнении, что «дерево целей» организации должно совпадать с организационной структурой. В частности, Г.С. Поспелов и В.А. Ириков считают необходимым совпадение иерархического графа целей и задач с графом организационной структуры. В противном случае будут задачи, которые некому будет решать, и организации, которым нечего делать. Граф оргструктуры должен отражать все материальные и информационные потоки между всеми подразделениями организации [183]. Таким образом, если цели были определены правильно и реальны, организационные построения сделаны в соответствии с требованиями теории управления и все структурные подразделения и должностные лица выполняли строго закрепленные за ними задачи, то можно надеяться, что цели, поставленные перед организацией, будут достигнуты.
Проблема целеполагания в законотворческой деятельности субъектов федерации
Методологические основы определения объектов нормативно - правового регулирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации В предыдущем параграфе было доказано, что для построения законотворческого процесса в субъекте Федерации необходимо сформировать исчерпывающий перечень объектов нормативно - правовое регулирования, входящих в непосредственную компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Компетенция — принадлежащий государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач: это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать данный орган[96, с. 13].
Другими словами, должен быть выявлен полный перечень целей деятельности, стоящих перед территориальными парламентами как перед целенаправленными организациями, осуществляющими специфическую законотворческую деятельность. Осуществление вышеуказанных целей деятельности возможно только через использование предоставленных законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, т.е. принадлежащих им прав и возможностей действовать в различных ситуациях, функций и задач, направленных на выполнение компетенции этих органов [96, с. 14]. Правовой базой для определения компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации служат Конституция РФ, федеральные законы, а также конституции (уставы) и законы субъектов РФ. Говоря о разграничении компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин «компетенция» в этом аспекте в Конституции Российской Федерации не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о «предметах ведения и полномочиях» (ст. 11), в другом - о «ведении» (ст. 71, 72) [121, С.418]. Согласно Конституции РФ [1, с.28-29] субъектам Российской Федерации предоставлены следующие полномочия: -По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76п.2 ); -Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73);
Последнее положение, касающееся закрепления за субъектами Российской Федерации «всей полноты государственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, нуждается в специальных существенных оговорках. Вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнительно, что вне этих пределов они обладают полнотой государственной власти. Субъекты Российской Федерации обладают государственной властью в пределах Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения органов государственной власти субъектов Федерации, противоречащие принципам Конституции Российской Федерации, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и признаны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие «самостоятельности в осуществлении компетенции», которой они действительно обладают, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно [121, с.421-422].
Однако, на основе данных полномочий во всех субъектах уже давно приняты уставы, в которых определены предметы ведения субъектов Российской Федерации и частично разграничена компетенция между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти.
В соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, большинство принимаемых в настоящее время федеральных законов по предметам совместного ведения содержат в себе правовые нормы, в которых определяется компетенция либо субъектов Российской Федерации в целом, либо органов государственной власти в целом, либо органов законодательной или исполнительной власти. Уже здесь можно увидеть некоторое противоречие, т.к. в Конституции как равнозначные употребляются понятия разграничение предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности субъектов Российской Федерации самой Российской Федерации, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. По мнению ряда авторов, именно эта концепция может быть использована для дезорганизации государственного управления общего для всей страны [121,с.418].
В результате изучения вышеприведенных положений можно сделать вывод, что для определения компетенции субъекта Российской Федерации или его законодательного органа в области законодательной деятельности и составления перечня объектов нормативного правового регулирования необходимо проанализировать федеральное и региональное законодательство и выбрать соответствующие нормы. При этом важно иметь в виду, что данный перечень в настоящее время (а может быть и всегда) будет переменной величиной, поскольку процесс разграничения компетенции по предметам совместного ведения будет продолжаться ещё достаточно долгое время.
Несмотря на ясность способа решения данной задачи, вопрос о составе компетенции по законодательной деятельности до сих пор не решен и не получил ещё должного освещения ни в науке, ни в практике. Как показал анализ, ни в одном из дальневосточных субъектов РФ не сформирован подобный исчерпывающий состав компетенции законодательного органа по нормативно-правовому регулированию и даже не ведутся работы по его формированию. Другими словами, цели законотворческой деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения либо не определены вовсе, либо определены на достаточно высоком стратегическом уровне, что в свою очередь требует их конкретизации.
Состав кадрового обеспечения
В законотворческом процессе в субъектах Федерации непосредственно участвуют субъекты права законодательной инициативы. Под законодательной инициативой понимается официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой, а также первая стадия законодательного процесса, т.е. установленного, как правило, конституцией (уставом) порядка принятия закона. Реализация законодательно определенным субъектом своего права законодательной инициативы влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании. Например, в соответствии со статьей 64 Закона Хабаровского края «О Регламенте Законодательной Думы Хабаровского края» от 27 ноября 1996 года N 85 [192] правом законодательной инициативы в Думе обладают депутаты Думы, постоянные комитеты Думы, Глава Администрации края, депутаты Федерального Собрания Российской Федерации от края, представительные органы местного самоуправления, краевой суд, арбитражный суд края, прокурор края. Практически аналогичный состав субъектов права законодательной инициативы определен и в других дальневосточных территориях. Как показывает анализ законов, принятых за период работы законодательных органов дальневосточных субъектов Федерации, степень участия каждого из этих субъектов в законотворческом процессе существенно различается. В частности, в Хабаровском крае с 1994 года по настоящее время Думой принято 286 законов. В том числе: -депутатами и постоянными комитетами (группами депутатов) разработано 144 закона, что составляет 50,3%; -Главой Администрации края - 138 (48,3 %); -представительными органами местного самоуправления - 2 (0,7%); -краевым судом - 1 (0,34%), -прокурором края - 2 (0,7%). При этом необходимо заметить, что основная часть законов, внесенных на рассмотрение Думы Главой Администрации края носят текущий, планово-финансовый характер (46 законов) и, в частности, представляют собой сметы доходов и расходов различных краевых внебюджетных фондов, а также отчеты об исполнении утвержденных смет. Это ежегодно принимаемые законы о бюджетной системе Хабаровского края на текущий год, а также законы об утверждении отчетов об исполнении сметы доходов и расходов девяти различных краевых внебюджетных фондов, таких как краевой внебюджетный фонд охраны и воспроизводства лесных ресурсов, краевой внебюджетный фонд охраны и воспроизводства охотничьих животных, краевой внебюджетный экологический фонд, и т.д. Отсюда следует, что основную нагрузку по осуществлению законотворческой деятельности в Хабаровском крае несут на себе депутаты Законодательной Думы, а также аппарат законодательного (представительного) органа государственной власти Хабаровского края. Аналогичная ситуация наблюдается и в других дальневосточных территориях, а также на федеральном уровне. Как подчеркивает первый заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации P.M. Романов [262]: «Россия взялась за колоссальную по своей исторической значимости задачу - построить правовое государство. К ее решению уже приступили, сделаны первые шаги, приняты и действуют первые сотни законов. Дальнейший успех продвижения в направлении правового государства будет всецело определяться людьми. В первую очередь их двумя категориями: законодателями и работниками аппаратов законодательных органов». Значимость аппарата в деятельности законодательных органов подчеркивается и Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Е.С. Строевым: «Во всем мире правомерно считают, что аппарат парламента - это элита государственной службы. Хотя законы принимают парламентарии, но готовят их, составляют, проводят консультационную и экспертную работу, выверяют каждое слово законопроекта - работники аппарата. Само собой разумеется, чтобы подготовить такой документ, нужно обладать богатым профессиональным опытом, насыщенной жизненной практикой, высокой государственной ответственностью, патриотизмом, нравственной и гражданской зрелостью, глубоким проникновением в механизмы законотворческой деятельности, знанием всех тонкостей этой работы». Таким образом, основная тяжесть законотворческой деятельности в субъектах Федерации ложится на плечи депутатов и специалистов аппаратов. Результаты изучения данных категории участников законотворческого процесса и соотношение полученных данных с теоретическими выкладками, содержащимися в первой главе, представлены в следующих разделах.
Построение законодательных органов на основе положений теории управления
Как было показано в параграфе 1.1. главы 1, законодательная деятельность обладает определенной спецификой, но также и характеризуется общими для любой целенаправленной деятельности признаками. При этом органы, осуществляющие законодательную деятельность в субъектах Федерации, направленную на создание регионального законодательства, можно рассматривать как частный случай любой целенаправленной организации. Следовательно, цели деятельности данных органов должны являться главными, системообразующими элементами при их построении. Для реализации имеющихся полномочий необходимо определить технологию законодательного процесса и систему его ресурсного обеспечения. При этом между данными элементами должны существовать следующие взаимосвязи: Далее необходимо решить задачу о разделении труда в законодательном органе. На основе полученного решения создаётся организационная структура законодательного органа, которая включает в себя совокупность должностных лиц и структурных подразделений (комитеты, комиссии, отделы и т.д.). При этом за каждым элементом организационной структуры закрепляются конкретные задачи по осуществлению законодательного процесса и его обеспечению. Таким образом, если цели деятельности законодательного органа определены правильно, организационные построения сделаны в соответствии с определенными целями и все структурные подразделения и должностные лица выполняли строго закрепленные за ними задачи, то можно надеяться, что весь объем полномочий законодательного органа будут реализованы. Применение данной логики для построения или совершенствования работы законодательного органа субъекта Федерации предполагает осуществление следующих видов деятельности: 1) определить объекты правового регулирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, т.е. выявить исчерпывающий на текущий момент перечень объектов нормативно -правового регулирования, входящих в непосредственную компетенцию законодательного органа субъекта Федерации; 2) определить приоритеты и технологию законодательного процесса; 3) определить необходимое для эффективной работы законодательного органа ресурсное обеспечение, в том числе определить систему кадрового обеспечения законотворческой деятельности; 4) на основе выявленного перечня, принятой технологии и разработанного ресурсного обеспечения построить организационную структуру законодательного органа. Для осуществления первой операции данного алгоритма можно воспользоваться разработанными автором и описанными в параграфе 1.2. главы 1 12 способами (вариантами) выявления состава компетенции законодательных органов субъектов Федерации. Созданная при этом база данных объектов нормативно-правового регулирования законодательного органа должна периодически обновляться в соответствии с изменениями, происходящими в федеральном и региональном правовом поле. Заметим, что реализация данного подхода на практике сопряжена с анализом значительного объема нормативно-правового материала, содержащегося как в федеральном, так и в региональном законодательстве. В частности, на сегодняшний день на уровне Российской Федерации уже принято более 200 нормативных актов, в которых содержатся указания на полномочия законодательных органов субъектов Федерации. В соответствии с положениями теории управления формирование кадрового обеспечения должно осуществляться на основе выбранных приоритетов законотворческой деятельности. Для этого, во-первых, необходимо изучить уровень компетентности депутатского корпуса по отношению к планам законопроектной работы. Как показали исследования, результаты которых изложены в главе 2, в условиях ограниченного количества депутатов и огромного числа объектов нормативно-правового регулирования законодательного органа, велика вероятность того, что общий объем компетентности депутатского корпуса будет недостаточен для осуществления эффективного законотворческого процесса. В этом случае для восполнения данного недостатка необходима целенаправленная работа кадровых служб аппарата по приобретению необходимой компетентности путем подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов и сотрудников аппарата, привлечения необходимых специалистов в аппарат законодательного органа, а также специалистов органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также включения в законотворческую деятельность ученых и квалифицированных специалистов - интеллектуальной элиты данной территории и сопредельных субъектов Федерации. Однако для осуществления таких функций в аппарате законодательного органа должна существовать современная система управления персоналом, содержащая в себе подсистему планирования и прогнозирования потребностей в персонале, описанная в параграфах 1.2.-1.3. главы 1. Представляется, что перечень функций аппарата, обеспечивающего деятельность законодательного органа субъекта Федерации, должен совпадать с аналогичным перечнем функций Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. А потому организационная структура аппарата законодательного органа субъекта Федерации должна содержать в себе соответствующий перечень структурных подразделений (или должностных лиц), реализующих полный набор этих функций. Таковы пути устранения существующих сегодня недочетов в организационном построении законодательных органов субъектов Федерации.
Похожие диссертации на Кадровое обеспечение законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации
