Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка и их воплощение в механизме конституционно-правового регулирования 23
1.1. Конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан по обеспечению общественного порядка 23
1.2. Конституционный механизм обеспечения общественного порядка и его содержание 48
1.3. Анализ опыта конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в зарубежных странах 66
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в Российской Федерации 92
2.1. Конституция Российской Федерации как базис формирования государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка 92
2.2. Конституционно-правовые основы полномочий субъектов системы обеспечения общественного порядка 111
2.3. Общественные объединения граждан по обеспечению общественного порядка и их роль в формировании гражданского общества 126
2.4. Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка 147
Заключение 166
Библиографический список использованной литературы 177
- Конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан по обеспечению общественного порядка
- Анализ опыта конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в зарубежных странах
- Конституция Российской Федерации как базис формирования государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка
- Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Современное развитие российской государственной и политической систем характеризуется усилением участия общественных объединений и граждан в реализации основных задач государственного управления, решения различных вопросов организации и обеспечения общественной жизнедеятельности. Это касается и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации.
Многие прогрессивные начинания в экономике и политике, личная безопасность и защита собственности, модернизация производства и развитие многонациональной культуры народов России напрямую зависят от установленного в обществе и поддерживаемого государством конституционного порядка. В рамках обеспечения конституционного порядка одним из важнейших направлений политики российского государства в соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для реализации этой конституционной нормы государство создает необходимые механизмы, одним из которых является система обеспечения общественного порядка. В современной России вопросы обеспечения общественного порядка стали особенно актуальными, поскольку периоды смены конституционного строя всегда связываются со стремлением к радикальным переменам в общественных отношениях, ростом надежд и иллюзиями относительно будущей социальной жизни.
Одним из результатов трансформации российского общества стало значительное снижение эффективности правоохранительной деятельности государства, в том числе и по обеспечению общественного порядка. Это во многом обусловлено недостатками осуществления в России в девяностые годы XX века реформ, затронувших все сферы жизни, в том числе и обеспечение общественного порядка. На волне либерализации общественных отношений была развернута пропагандистская кампания по дискредитации существовавшей правоохранительной системы, которая обеспечивала решение стоящих перед нею задач не только силами государственных правоохранительных органов, но и использовала для этой цели потенциал общественных организаций в виде обществ содействия милиции, бригад содействия милиции, оперативных комсомольских отрядов, добровольных народных дружин и др. При всех существовавших в тот период недостатках этой системы участие населения в обеспечении общественного порядка во многом играло положительную роль, и решение этой важной государственной задачи, осуществлялось комплексно на основе конституционных положений и задействования всех субъектов политической системы. Как и первая Конституция РСФСР 1918 года, провозгласившая установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства как самого эффективного способа наведения революционного, социалистического порядка, так и последующие Конституции советского периода развития нашего государства содержали нормы, требующие активного участия трудящихся в государственной жизни, призывающие граждан быть непримиримыми к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка.
В девяностые годы XX века непродуманные реформы системы государственного управления привели не только к разрушению сложившейся правоохранительной системы, исключив из нее общественную составляющую, а также саму идею участия граждан и их объединений в охране общественного порядка, но и фактически нанесли большой ущерб формированию гражданского общества в России. Стало очевидным, что обеспечивать общественный порядок, сдерживать рост преступности, минимизировать ее последствия усилиями только государственных правоохранительных структур становится проблематичным.
В этих условиях органы государственной власти должны были выбрать один из алгоритмов решения этой проблемы: либо модернизировать правоохранительную систему с участием общественности, адаптировав ее к новым, рыночным условиям, либо обеспечивать правоохранительную функцию государства только силами специальных государственных органов, сделав упор на силовой вариант, исключив общественную составляющую из правоохранительной системы России. Второй вариант казался проще и обещал дать положительный результат в более краткосрочной перспективе, чем первый, и именно такую модель правоохранительной системы было решено сформировать в России. Недостатки в реализации такого решения проявились в усложнении криминогенной обстановки, в увеличении случаев противоправного поведения населения.
В отдельных субъектах Российской Федерации делались попытки использования потенциала общественных организаций по обеспечению общественного порядка, которые были успешными и дали положительные результаты. Однако, они были бессистемными, непоследовательными и не могли коренным образом изменить криминогенную ситуацию в России.
Обобщение положительного опыта функционирования общественных организаций и попытки формирования соответствующего правового механизма, начиная с 1996 года выразились в подготовке проекта федерального закона об участии общественности в правоохранительной деятельности. Вместе с тем, до настоящего времени ни один из предложенных проектов так и не был принят. Даже принятый Государственной Думой 27 января 1999 г. и одобренный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 18 февраля 1999 года Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" был отклонен Президентом Российской Федерации по причине несоответствия отдельных его положений Конституции Российской Федерации, противоречия ряду федеральных законов.
Во многом такое положение объясняется отсутствием на государственном уровне целостной, научно обоснованной концепции формирования правоохранительной деятельности, а также недостаточной теоретической разработанностью роли и места общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка с конституционно-правовых позиций.
В связи с этим, проведение конституционно-правового исследования, посвященного роли общественных объединений в обеспечении общественного порядка, представляет не только теоретический, но и практический интерес. Недостаточная проработка этих вопросов на федеральном уровне подчеркивает их актуальный характер.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в юридической науке разработаны недостаточно.
В связи с тем, что вопросы обеспечения общественного порядка как одного из направлений правоохранительной деятельности носят междисциплинарный характер, то их исследование в разных объемах осуществлялось в различных науках и научных направлениях: философии; истории и теории государства и права; конституционного права; административного права; уголовного права. Многие из научных выводов и заключений диссертанта сформулированы под воздействием научных исследований С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.А. Аржанова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Г.А. Гаджиева, Г. Гегеля, С.А. Глотова, А.И. Гурова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханова, А.Н. Кокотова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, М.И. Кукушкина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, А.Ю. Мордовцева, О.О. Миронова, В.Г. Пахомова, А.С. Прудникова, А.С. Пиголкина, В.М. Редкоуса, О.П. Сауляк, В.Е. Сафонова, Ю.И. Скуратова, П.И. Сыдорука, А.И. Числова, С.Н. Чурилова, Ю.В. Шабанова, Т.М. Шамба, Ю.Е. Ширяева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, Ц.А. Ямпольской и других.
Защита и охрана прав и свобод человека и гражданина, развитие гражданского общества, деятельность общественных объединений, их участие в работе государственных органов, исследовались в трудах ученых-конституционалистов: А.Б. Агапова, Л.Ю. Грудцыной, В.З. Гущина, Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Е.А. Лукашевой, В.В. Лысенко, Т.Д. Матвеевой, Ю.В. Соболевой, Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, В.В. Таболина, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.Н. Шеломенцева, С.С. Юрьева, Т.Я. Хабриевой и др.
Необходимо отметить, что труды вышеперечисленных ученых посвящены либо общим вопросам правоохранительной деятельности, либо общим вопросам деятельности общественных объединений. Что же касается непосредственно обеспечения общественного порядка и участия общественности в такой деятельности, то эти проблемы нашли свое отражение в трудах ученых юристов разных лет. Следует выделить труды таких ученых как М.И. Байтина, Т.И. Желудковой, Г.П. Ермоловича, А.З. Гливинского, С.И. Шкуркина, Д.В. Васильева, В.Б. Белорусова, П.А. Кунакова, С.А. Терентьева и др. Указанные авторы исследовали вопросы участия общественности в обеспечении общественного порядка преимущественно с административно-правовых, уголовно-правовых и теоретических позиций, не уделяя должного внимания конституционно-правовым основам такой деятельности.
Отдельные аспекты участия общественности в правоохранительной деятельности, взаимодействие с государственными органами с позиций государственного права и управления, конституционного права рассматривались в работах Е.А. Слепнева, анализирующего развитие организационно-правовых форм взаимодействия советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка , Л.Ф. Кваша, исследовавшей деятельность негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации, А.Б. Козловского, рассматривающего вопросы участия общественности в борьбе с правонарушениями.
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что данные исследования, хотя и проводились с позиций конституционного права и государственного управления, но в них затрагивались только отдельные аспекты участия общественности в правоохранительной деятельности и некоторые вопросы их взаимодействия с государственными органами. Системного же анализа конституционно-правовых основ деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка, учитывающего потребности современного российского общества, криминогенную обстановку и изменившиеся социально-экономические условия в России, не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются организация и деятельность общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовое регулирование формирования и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка, а также правовое положение граждан, участвующих в этой деятельности.
Цель диссертационного исследования - всестороннее и комплексное изучение конституционно-правовых основ деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в современном Российском государстве.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе необходимо решить следующие задачи:
раскрыть конституционно-правовую природу деятельности общественных объединений граждан по обеспечению общественного порядка;
рассмотреть конституционный механизм обеспечения общественного порядка и его содержание;
проанализировать опыт конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в зарубежных странах;
показать роль Конституции Российской Федерации как базиса формирования государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка;
выделить конституционно-правовые основы полномочий субъектов системы обеспечения общественного порядка;
раскрыть роль общественных объединений граждан по обеспечению общественного порядка в формировании гражданского общества;
рассмотреть конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, законодательство субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты в рассматриваемой области исследования.
Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованные материалы научно-практических конференций, посвященные данной тематике; зарубежный опыт деятельности общественных объединений в обеспечении общественного порядка; опыт работы Московской городской народной дружины; статистические данные и официальные сведения органов государственной власти Российской Федерации (в том числе МВД России, Росстата и др.), а также иные фактические данные из официальных источников. В работе использованы отдельные правовые акты Российской Империи, СССР и РСФСР.
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования, использованных для достижения целей и задач исследования, среди которых следует выделить: диалектический, конкретно-исторический, логический, системный, анализа и синтеза, обобщения, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-юридический, метод правовой герменевтики, статистический, и ряд других методов. Применение различных методов позволило всесторонне раскрыть предмет диссертационного исследования, сформулировать научно-обоснованные теоретические положения, выводы и рекомендации.
Теоретические выводы и практические рекомендации основаны на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, общепризнанных принципов и норм международного права. Проведение исследования потребовало изучения специальных отечественных и зарубежных источников по проблеме темы, а также литературы по общей теории права и государства, философии, конституционному, административному, гражданскому и другим отраслям права.
Теоретической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых, положения теории государства и права, философии, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, в которых исследуются вопросы обеспечения конституционного порядка, деятельности общественных объединений, правоохранительной деятельности, обеспечения общественного порядка, участия общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка.
Научная новизна данного исследования заключается в том, что автором проведено системное конституционно-правовое исследование формирования и деятельности общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка, результаты которого имеют как научно-теоретическую, так и практическую значимость.
В числе основных элементов научной новизны можно представить следующие положения:
общественный порядок рассмотрен с позиции реализации конституционных принципов и норм: Конституция Российской Федерации устанавливает основы, принципы и характеристики «конституционного порядка», образующего ядро «общественного порядка»; определяет совокупность субъектов, обеспечивающих общественный порядок, конституционно-правовую природу системы обеспечения общественного порядка;
правоохранительный механизм государства в сфере обеспечения общественного порядка в современных, изменившихся социальных условиях может быть представлен как комплексная система, элементами которой являются государственные правоохранительные органы, теснейшим образом взаимодействующие с общественными объединениями граждан;
дана трактовка понятия «обеспечение общественного порядка», определено соотношение понятий «конституционный порядок», «общественный порядок», «правопорядок»;
сформулированы основные конституционно-правовые принципы деятельности общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка;
деятельность граждан по обеспечению общественного порядка рассматривается автором как проявление самостоятельности и стремления населения страны к созданию дополнительных гарантий соблюдения их прав и свобод, предусмотренных Конституцией, как важнейший шаг к формированию правового государства и гражданского общества в России;
сформулированы основные полномочия, которыми могут наделяться общественные объединения, создаваемые в целях обеспечения общественного порядка;
проведен анализ конституционного разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления в отношении регулирования и деятельности общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка;
сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства в отношении лиц и их объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Укрепление общественного порядка в современной России следует, прежде всего, рассматривать с позиции реализации конституционных принципов и норм. Роль Конституции Российской Федерации в создании правовых основ обеспечения общественного порядка носит многогранный, многоплановый характер. Во-первых, она устанавливает основы, принципы и характеристики «конституционного порядка», который образует ядро, сердцевину «общественного порядка». Во-вторых, определяет систему, совокупность субъектов, обеспечивающих общественный порядок, среди которых можно выделить, с одной стороны, негосударственные субъекты: народ, коллективы, объединения граждан, отдельных граждан; с другой стороны, государственные органы: органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, Конституция Российской Федерации определяет государственно-общественную природу системы обеспечения общественного порядка.
2. В Конституции Российской Федерации в прямой постановке не закреплены положения, регулирующие порядок формирования и деятельности общественных объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка. Однако конституционные нормы, закрепляющие право человека на защиту своих прав, свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), право на объединение (ст. 30) для защиты своих интересов могут быть использованы в качестве основы для формирования правового механизма деятельности таких объединений. Исходя из смысла данных конституционных норм, граждане вправе создавать общественные объединения для обеспечения общественного порядка с целью защиты своих прав, свобод и законных интересов, обеспечения комфортных условий в местах проживания и их безопасности как самостоятельно, так и во взаимодействии с государственными правоохранительными органами.
3. Необходимость урегулирования на федеральном уровне механизма формирования и деятельности объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка обусловлена тем, что положения Конституции не содержат достаточно четкой регламентации данных процедур. Кроме того, анализ полномочий и конституционного разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления в правоохранительной сфере свидетельствует о том, что исследуемый объект находится в совместном ведении органов государственного и муниципального управления, что является доказательством необходимости создания на федеральном уровне механизма правового регулирования, обеспечивающего единство правовых и организационных основ деятельности такой системы обеспечения общественного порядка с участием общественных объединений граждан как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне местного самоуправления.
4. Предметы ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования деятельности общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка, должны быть разграничены с учетом требований конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами. В связи с этим предлагается дополнить пп. «а» ч. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положением о наделении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по координации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере обеспечения участия общественных объединений в охране общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации.
5. С учетом специфики деятельности граждан в рамках общественных объединений по обеспечению общественного порядка одним из условий в организации таких объединений является наличие фиксированного членства, обусловленного необходимостью обеспечения гарантий социальной защищенности граждан, участвующих в их деятельности, наделения их соответствующими правами и обязанностями, а также необходимостью организации взаимодействия с компетентными органами для выполнения этой общественно значимой функции. Поскольку, из всех законодательно закрепленных организационно-правовых форм общественных объединений таким свойством обладают только общественные организации, то объединение граждан с целью охраны общественного порядка может осуществляться в форме общественных организаций.
6. Конституционно-правовыми принципами, на основе которых могут создаваться и функционировать общественные объединения граждан в сфере обеспечения общественного порядка, являются: принцип законности, принцип добровольности участия граждан в деятельности объединений, принцип самоуправления объединений граждан, принцип отсутствия у граждан в составе общественных объединений государственно-властных полномочий, принцип убеждения, как основной формы деятельности таких объединений и принцип социальной защищенности граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка. Данные принципы должны найти свое отражение в проекте федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», рассматриваемого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
7. Лицам, участвующим в деятельности общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка, необходимо предусмотреть систему социальных гарантий в виде страхования жизни и здоровья во время осуществления ими деятельности по обеспечению общественного порядка; выплаты им, либо членам их семей единовременного материального пособия, а также меры морального и материального стимулирования (например, право бесплатного проезда на общественном транспорте, награды за проявленное мужество и героизм, награждение ценным подарком).
8. Добровольное участие граждан в обеспечении общественного порядка следует рассматривать как свидетельство пробуждающегося гражданского правосознания населения России, как форму общественного контроля над правоохранительной деятельностью государства, а формирование конституционно-правового механизма, регулирующего процессы создания и деятельности общественных организаций, как существенный вклад в становление правового государства и гражданского общества в Российской Федерации.
9. Наделение участников общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка государственно-властными полномочиями, позволяющими им использовать в своей деятельности не только меры убеждения, но и применять меры принуждения, является недопустимым, по следующим причинам:
- во-первых, деятельность объединений с такими полномочиями вступает в противоречие с нормами Конституции Российской Федерации, в соответствии со ст. 11 которой государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды, а также органы государственной власти в субъектах Российской Федерации;
- во-вторых, попытки наделения таких общественных объединений государственно-властными полномочиями идут вразрез со стратегическими целями развития нашей страны, направленными на максимально возможную либерализацию общественных отношений, развитие демократических институтов, как в системе государственного управления, так и в других элементах политической системы российского общества, а также вступает в противоречие с концепцией развития гражданского общества, предусматривающей относительную самостоятельность элементов политической системы и их независимость от государственных органов, что само по себе создает эффективную систему «сдержек» и «противовесов» в политической системе государства и, в конечном счете, приводит к гармонизации общественных отношений.
10. В целях обеспечения прав граждан в сфере участия в деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка, необходимо устранить противоречие ст. 19 и ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях». В соответствии со ст. 19 данного закона органы государственной власти и местного самоуправления не могут являться учредителями, участниками и членами общественных объединений, в то время как ст. 51 этого же закона, предусматривает создание и деятельность общественно-государственных, а также государственно-общественных объединений в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем: проведен анализ исторических и теоретико-правовых вопросов возникновения объединений населения по обеспечению порядка в обществе; рассмотрено соотношение понятий «конституционный порядок», «общественный порядок», «правопорядок»; уточнено понятие «обеспечение общественного порядка» и его конституционное содержание; рассмотрена конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка, а также опыт деятельности таких объединений в зарубежных странах; общественный порядок рассмотрен с позиции реализации конституционных принципов и норм; выделены модели обеспечения общественного порядка; дано определение конституционного механизма обеспечения общественного порядка; сформулированы принципы формирования и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка; рассмотрены формы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем: выделены особенности понятия «общественный порядок»; рассмотрена эффективность выделенных моделей обеспечения общественного порядка; определен ряд возможностей использования положительного зарубежного опыта в российских условиях; определены полномочия, которыми могут наделяться общественные объединения, действующие в системе обеспечения общественного порядка; показано, что формирование конституционно-правового механизма, регулирующего процессы создания и деятельности общественных организаций в системе обеспечения общественного порядка, следует рассматривать как существенный вклад в становлении правового государства и гражданского общества в Российской Федерации; обосновано, что общественные объединения граждан в сфере обеспечения общественного порядка могут создаваться преимущественно в форме общественных организаций; сформулированы требования, которым должен отвечать правовой механизм взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.
Реализация и апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были использованы при подготовке предложений по совершенствованию федеральных законов «Об общественных объединениях», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при подготовке проекта федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», ведомственных нормативных актов МВД России, а также иных федеральных органов исполнительной власти.
Основные результаты исследований апробированы во время выступлений на научно-практических конференциях, в том числе на: Отчетной конференции аспирантов (октябрь 2008 г.), VIII Международном социальном конгрессе, (ноябрь 2008 г.), Конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (декабрь 2008 г.), Конференции, посвященной дню аспиранта (аспирантские чтения) (апрель 2009 г.), IX Социальном конгрессе (ноябрь 2009 г.), X Социальном конгрессе (ноябрь 2010 г.), Годичных научных чтениях РГСУ (январь 2011 г.), круглом столе «Юридическое образование в контексте инновационного развития России» (июнь 2011 г.), использованы при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Проблемы реализации Конституции Российской Федерации», «Административное право», «Правоохранительные органы», а также нашли свое отражение в опубликованных научных трудах автора, общим объемом более 7 п.л. Материалы данного исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры Конституционного и административного права Российского государственного социального университета.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной деятельности для исследования отдельных элементов системы субъектов негосударственной правоохранительной деятельности и, в частности, общественных объединений граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка, а также при проведении научных исследований, затрагивающих проблемы совершенствования правоохранительной системы в целом.
Кроме того, материалы данного исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методической литературы и практикумов, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «конституционное право», «административное право», «муниципальное право», «правоохранительные органы» в высших учебных заведениях.
Положения и выводы настоящего диссертационного исследования, могут быть использованы в законодательном процессе при совершенствовании действующего законодательства, а также в разработке проектов законодательных актов (как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации) по вопросам правового регулирования деятельности общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка.
Структура диссертационной работы определяется содержанием, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной научной литературы и нормативных источников.
Конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан по обеспечению общественного порядка
Одним из важнейших средств регулирования и организации общественных отношений выступают социальные нормы. Среди таких норм можно выделить: нормы права, нормы морали, обычаев, традиций, ритуалов и т.д. Данные нормы призваны регулировать отношения людей в обществе и обеспечивать его гармоничное функционирование. При таких помощи социальных норм достигается наиболее целесообразное взаимодействие людей, обеспечивается баланс интересов всех членов общества, решаются задачи, которые не под силу отдельному человеку. Через соблюдение социальных норм всеми участниками общественных отношений достигается обеспечение порядка в обществе (далее общественный порядок).
Потребность в социальных нормах, а, соответственно, и потребность в обеспечении соблюдения их членами общества, появилась на самых ранних стадиях развития человеческого общества, поскольку возникла необходимость регулирования поведения людей какими-либо правилами поведения. В родоплеменном обществе общественные отношения строились на началах естественного самоуправления. В этот период регулирование общественных отношений осуществлялось с помощью обычаев - исторически сложившихся правил поведения, вошедших в привычку в результате их многократного повторения в течение длительного времени и стали естественной жизненной потребностью людей. Обычаи в основном регулировали труд, семейные отношения, быт членов рода или племени. Они регулировали труд, быт членов рода или племени, семейные отношения. Такие нормы действовали в силу привычки и исполнялись добровольно членом рода или племени. Специальных органов, обеспечивающих соблюдение таких норм, то есть охраняющих общественный порядок, не было, и поэтому, в случае необходимости, к нарушителям внутриродовых или внутриплеменных правил поведения применялось убеждение, а в некоторых случаях принуждение, которое исходило от всего рода или племени. То есть, при родоплеменной организации общественный порядок обеспечивался всеми членами общества.
В процессе длительной эволюции и усложнения общественных отношений происходили изменения человеческого общества. В этих условиях родоплеменной организации власти все сложнее удавалось координировать общественные отношения, поскольку интересы индивидов стали непримиримыми (антагонистическими). Эти преобразования привели к оформлению государственного строя, важнейшим признаком которого было появление особой, не совпадающей непосредственно с населением, отделенной от него публичной властью, располагающей специальным аппаратом управления и распространяющейся на определенную территорию. Поэтому, функцию регулирования общественных отношений взяли на себя специально создаваемые государственные органы. В этот период сущность социальных норм изменилась. Они стали не только общими, но и обязательными правилами поведения людей в обществе. В системе социальных норм появились нормы права - правила поведения, которые устанавливаются и охраняются государством. Вместе с тем, в родоплеменном обществе обеспечивалось выполнение не только правовых норм, но и иных социальных норм. К нарушителям требований социальных норм применялись меры государственного принуждения - в случае применения правовой нормы, и общественного воздействия - в случае несоблюдения иных социальных норм.
Таким образом, с момента формирования в обществе государства -особой организации управления обществом, соблюдение социальных норм обеспечивается мерами государственного принуждения или общественного воздействия, то есть субъектами обеспечения общественного порядка уже являются не только члены общества, но и специальные государственные органы. Именно с момента появления в обществе государства начинается процесс поиска оптимальной модели степени участия общественности и государства в поддержании общественного порядка. Соотношение степени участия общественности и государства в этом процессе в различные исторические периоды изменялось и было обусловлено целым рядом факторов, а именно: политическим, экономическим и идеологическим состоянием общества, уровнем законности, социальной активностью, эффективностью правоохранительных органов, уровнем правосознания членов общества, их социальной защищенностью, морально-психологической обстановкой в обществе и др. Процесс перераспределения функций по обеспечению общественного порядка варьировался в различных странах и в различных исторических ситуациях от совместного выполнения этих функций государственными органами и общественными объединениями граждан до их полной монополизации государственными органами.
Так, в дореволюционной России обеспечение общественного порядка было в исключительной компетенции государства. Уставом Благочиния или Полицейским 1782 г. в обязанности Управ Благочиния входило «иметь бдение, дабы в городе были сохранены благочиние, добронравие и порядок»1. После учреждения министерств к полномочиям Министра внутренних дел, как руководителя одного из ведомств, относилась забота о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи . Вместе с тем, следует иметь ввиду, что в этот исторический период, период, в России еще сохранились и эффективно действовали родоплеменные принципы организации в поселениях, где общественный порядок обеспечивался самими жителями этих поселений. Особенно четко это проявлялось в районах компактного проживания казаков. В этих районах устанавливались и поддерживались свои порядки и своя система управления. В силу отдаленности от центральной власти, они создавали свои собственные формы управления. Высшим органом управления было собрание, избиравшее гетмана или атамана, а также являющееся высшим судом. В собрании на равных условиях участвовали все члены общины. В большинстве казачьих регионов охрана общественного порядка осуществлялась представителями выборной «станичной полиции, которые назначались из числа местных жителей на станичных (хуторских) сборах»1.
После октябрьской революции 1917 года задача обеспечения общественного порядка стала одной из важнейших для молодого советского государства. Понимание руководством страны необходимости участия общественности в охране общественного порядка подчеркивает тот факт, что оно получило закрепление в Конституциях страны.
Право на создание общественных организаций закреплялось в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 года, провозгласившей «свободу союзов», их «свободу организации и действия», оказание государством таким организациям «всяческого содействия», материального и иного для их объединения и организации2. Аналогичные положения предусматривались в ст. 7 Конституции РСФСР 1925 года3. Кроме того. Конституцией РСФСР 1918 года и Конституцией РСФСР 1925 года предоставляется трудящимся «почетное право защищать революцию с оружием в руках» .
Советское государство ставило своей целью «установление социалистической организации общества», «рабочего контроля» , а также достижение «революционными мерами демократического мира трудящихся»1, спокойствия. В Основном законе (Конституции) СССР 1923 года констатируется, что советскому государству удалось успешно «ликвидировать гражданскую войну, обеспечить свое существование и приступить к мирному хозяйственному строительству» .
Конституцией РСФСР 1918 года закреплялось, что вся власть принадлежит «всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах»3. В ст. 3 Конституции СССР 1936 года декларировалось, что «вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся» Вопросы охраны общественного порядка и безопасности решались как на уровне союзного государства, так и на уровне отдельных республик. Например, в Конституции союзного государства - СССР 1923 года, а затем и в Конституции СССР 1936 года разграничивалась власть и предметы ведения Союза и союзных республик, где закреплялось, что «суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах», указанных в данной Конституции, и «лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз ССР. охраняет суверенные права союзных республик» . республик» .
Вопросы обеспечения «революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности» закреплялись Конституцией РСФСР 1925 года за местными органами власти - краевыми.
Анализ опыта конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в зарубежных странах
В рамках настоящего исследования представляет особый интерес опыт правового регулирования деятельности общественных организаций в сфере обеспечения общественного порядка в зарубежных странах, где на протяжении нескольких десятилетий эффективно осуществляют свою деятельность разнообразные добровольные организации, реализуется множество программ, направленных на участие населения в обеспечении общественного порядка, как самостоятельно, так и во взаимодействии с органами полиции.
Исследованию деятельности таких общественных организаций в зарубежных странах посвящено несколько научных трудов отечественных ученых, в частности, В.М. Николайчика, Л.М. Дегтерева, Д.Д. Шалягина, А.В. Губанова, Д.В. Васильева и других1. Данные авторы исследовали новые подходы в решении вопросов борьбы с правонарушениями не сколько в принятии «жёстких» законов» , применением полицией карательных средств и методов, а в сотрудничестве правоохранительных органов государства и населения, возможности повышения эффективности такой деятельности. Так, Л.М. Дегтерев, изучая полицейскую систему США, отмечает, что «никакими средствами и методами, применяемыми полицией, а также другими карательными органами США, невозможно ликвидировать преступность в стране»1. Исследуя труды западных ученых, посвященных обеспечению общественного порядка, Д.Д. Шалягин приходит к аналогичным выводам. В своих научных работах он отмечает, что за последние 10-15 лет многие американские, британские и австралийские исследования в данной области подтвердили, что победа с преступлениями и правонарушениями, невозможна с помощью механического увеличения числа полицейских на душу населения или принятием «жёстких» законов .
Анализируя деятельность органов полиции в США и в некоторых странах Западной Европы, Д.В. Васильев, среди прочих причин высокой эффективности такой деятельности, отмечает активное сотрудничество полиции и населения, участвующего в профилактике правонарушений, обеспечения общественного порядка . Особенно активно взаимодействие органов полиции и общественности в сфере обеспечения общественного порядка осуществляется в некоторых зарубежных странах, в частности в США, где, наряду с традиционной системой организации органов полиции, свое развитие получила концепция «коммунальной полиции», предусматривающая активное взаимодействие и сотрудничество государственных и негосударственных субъектов, оказание помощи населению по различным вопросам, своеобразная многофункциональная социальная служба . Особенностью такого подхода является то обстоятельство, что граждане олицетворяют органы коммунальной полиции с партнером, совместно с которым осуществляют борьбу с правонарушениями . Положительный результат работы «коммунальной полиции» достигается поддержкой ее деятельности не только со стороны департамента полиции, но и институтов гражданского общества и представителей органов власти, в том числе гражданами, общественными организациями, средствами массовой информации, социальными агентствами, педагогами, специалистами по здравоохранению, местными органами власти1, усилия которых направлены не только на уменьшение количества правонарушений, но и на устранение самих причин их совершения. Для достижения наибольшей эффективности в вопросах взаимодействия органов полиции с населением, в США, согласно Закону о борьбе с насильственной преступностью 1994 г., федеральным правительством были учреждены должности сотрудников полиции, к задачам которых относилось «стимулирование и организационное оформление активности граждан в рамках типовых программ» . Среди таких программ можно выделить создание общественных организаций «соседский надзор», «бригад безопасности», «остановим преступность» и др. Стоит отметить, что в зарубежных странах взаимодействие полиции и общественных организаций осуществляется в самых разнообразных формах, причем «формы участия населенйя нередко оказываются различными даже в разных полицейских управлениях».
Изучению такого многообразия видов и форм участия общественности в правоохранительной деятельности, в том числе и в обеспечении общественного порядка в зарубежных странах, посвящены научные труды некоторых отечественных ученых-юристов. Среди них можно выделить работы Л.А. Нежинской, Г.П. Ермоловича и других . Данные авторы пошли по пути изучения, наряду с другими возможностями, также и возможностей использования в практике борьбы с правонарушениями населения . Обобщение
Обобщение данного опыта и изучение возможности его применения в отечественной теории и практике представляется весьма целесообразным.
Основой правового регулирования деятельности таких общественных организаций в зарубежных странах выступают высшие законодательные акты -Конституции. Основным законам различных государств присущи специфические особенности, отражающие исторические, национальные, экономические, политические, социальные черты того или иного государства.
В то же время. Конституциям зарубежных стран свойственны некие общие черты, закрепляющие право на объединение и основные принципы деятельности общественных организаций. Так, например, в Конституции Федеративной Республики Германии сказано, что «...все немцы имеют право образовывать союзы и общества...»1, а Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает, что любое лицо имеет право создавать ассоциации, вступать в них и принадлежать к ним, также как участвовать в их деятельности, и «никто не может принуждаться к вступлению в какую-либо ассоциацию или принадлежать к ней»2, Конституция Италии признает и гарантирует неотъемлемые права человека, в том числе как члена общественных объединений, предоставляя право на создание таких организаций .
В отличие от конституционных норм стран Западной Европы, непосредственно закрепляющих право на объединение. Конституция США не содержит прямого закрепления права на объединение. Это может объясняться особенностью конституционной модели в этой стране, поскольку конституционные нормы США построены таким образом, что в них закрепляются в основном ограничения, запреты. В Конституции США отсутствует запрет на создание общественных объединений, что является основой для реализации широкого круга основных прав и свобод, в том числе для предоставления возможности создания общественных объединений на уровне отдельных штатов.
В Преамбуле и ст. 1 Конституции штата Иллинойс США закреплено, что обеспечение безопасности рассматривается как неотъемлемое право народа штата7. Так, по утверждению ГЛ. Ермоловича, граждане из пассивных наблюдателей, статистов, превращаются в активных участников правоотношений, возникающих между полицией с одной стороны и правонарушителями, с другой, правда, только в том случае, если они начинают оказывать помощь полиции при задержании или преследовании правонарушителя2. Такая государственно-общественная система обеспечения общественного порядка предусматривается и Конституциями других штатов. Это может объясняться тем, что при принятии Конституций различных штатов в США законодатели руководствовались едиными идеями, подходами, мировоззрением. Данные подходы выражаются в том, что обеспечение общественного порядка является не только обязанностью государства, но и правом граждан. Такой тезис подтверждает ст. 10 Конституции штата Массачусетс, закрепляющая, что каждое лицо может требовать от общества защиты его жизни, свободы и собственности на основе законов постоянного действия. Но как следствие, оно должно внести свой вклад в расходы на эту защиту; лично содействовать ей, либо, при необходимости, «возместить возникшую потребность в его услугах...»о.
Конституция Российской Федерации как базис формирования государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка
Отечественный опыт использования потенциала населения страны в обеспечения общественного порядка совместно с государственными правоохранительными органами и аналогичный опыт зарубежных стран свидетельствует о значительном повышении эффективности правоохранительной деятельности и такой опыт, безусловно, должен быть учтен в процессе совершенствования отечественной правоохранительной системы.
В ходе настоящего исследования установлено, что основными принципами организации и деятельности таких организаций являются принципы законности, добровольности, отсутствия государственно-властных полномочий, убеждения, самоуправления и социальной защищенности.
В результате анализа положений Конституции Российской Федерации установлено, что она как высший законодательный акт страны устанавливает основы для российского законодательства во всех сферах жизнедеятельности, в том числе, непосредственно затрагивает вопросы создания и деятельности общественных объединений, основные принципы их организации и деятельности.
Так, принцип законности подразумевающий: во-первых, всеобщность соблюдения законов и основанных на них подзаконных актов всеми участниками общественных отношений, закрепленная в статье 15 Конституции Российской Федерации, где сказано, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». И, во-вторых - законодательное закрепление порядка формирования и деятельности общественных объединений в исследуемой сфере, которое содержится в статье 30 «каждый имеет право на объединение» . Федеральный закон «Об общественных объединениях» в ст. 3 закрепляет гарантированное ст. 30 Конституции Российской Федерации право на объединение. В соответствии с названным федеральным законом данное право предусматривает:
- право вступать в общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;
- право беспрепятственно выходить из общественных объединений;
- право создавать на добровольной основе общественные объединения
для защиты общих интересов и достижения общих целей .
Следовательно, в Федеральном законе «Об общественных объединениях» устанавливается, что создание таких объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. С учетом этой нормы, люди, наделенные желанием навести порядок в обществе, стремлением жить по установленным правилам, в установленных законом рамках, могут объединяться с целью участия в деятельности по обеспечению общественного порядка, что свидетельствует о пробуждающемся правосознании людей и формировании гражданского общества в Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что, вместе с тем. Конституция Российской Федерации предписывает ряду специализированных государственных органов реализовывать данные цели в качестве обязанностей, в частности:
- в ст. 2, предусматривающей что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»;
- в ч. 1 ст. 45, устанавливающей, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется»;
- в ст. 71 к ведению Российской Федерации, относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, в ст. 72, закрепляющей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым в числе других относятся «защита прав и свобод человека и гражданина»; «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности»; ст. 132 устанавливающей, что органы местного самоуправления «осуществляют обеспечение общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» и «могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»1.
Для понимания функций органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения общественного порядка необходимо определить понятие «защиты прав и свобод», соотношение данного понятия с обеспечением общественного порядка. Под защитой прав и свобод в юридической литературе понимают «совокупность мер, направленных на недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самими управомоченным лицом» . Ряд ученых отождествляют понятия «охрана прав» и «защита прав». Так, Н.В. Витрук отмечает, что «деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и обязанностей», «на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, составляет содержание охраны (защиты) прав»3. Другой подход к определению данных понятий предполагает соотносить «охрану прав», направленную на недопущение посягательства на права человека, и «защиту прав», нацеленную на восстановление нарушенного права как целое и часть1. Вместе с тем, по мнению В.А. Тарасовой, «охрана прав заключается не только в восстановлении нарушенного права, но и в создании таких условий, при которых субъективные права граждан беспрепятственно бы удовлетворялись»2, Таким образом, данные понятия взаимосвязаны и взаимообусловлены. Деятельность по обеспечению общественного порядка направлена на соблюдение всеми участниками общественных отношений социальных норм и обеспечивает охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав людей, специфика же деятельности по обеспечению общественного порядка заключается в том, что она обеспечивает упорядоченность общественных отношений, порядок в обществе. Анализ разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в исследуемой сфере позволяет сделать вывод о том, что осуществление данной деятельности находится в совместном ведении органов государственной власти и местного самоуправления. Подтверждение данному тезису можно найти в Конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Так, согласно Конституции Республики Татарстан, к полномочиям органов государственной власти Республики отнесены :
- обеспечение прав и свобод граждан Республики Татарстан, суверенитета Республики, общественной безопасности, законности и правопорядка на ее территории (высшее должностное лицо Республики);
- осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (Кабинет Министров Республики).
К вопросам местного значения Уставом Муниципального Образования «Чистопольский муниципальный район» Республики Татарстан в числе других отнесена организация обеспечения общественного порядка на территории Района муниципальной милицией в соответствии с действующим законодательством .
Уставом города Москвы к полномочиям города Москвы по предметам субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в числе других относится обеспечение общественного порядка и обеспечение безопасности граждан . Уставом внутригородского муниципального образования Аэропорт в городе Москве к вопросам местного значения отнесено взаимодействие с общественными объединениями и участие в организации работы общественных пунктов по охраны порядка .
Уставом Санкт-Петербурга закреплено отнесение к предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности , а к вопросам местного значения Уставом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Белоостров среди прочих отнесено осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка на территории муниципального образования .
Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка
В процессе деятельности по обеспечению общественного порядка формируются сложные и многосторонние отношения между элементами государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка -в данном исследовании это государственные правоохранительные органы и общественные организации, осуществляющие деятельность в исследуемой сфере. Актуальность проблемы взаимодействия между элементами данной системы состоит в том, что через такое взаимодействие осуществляется внутреннее управление элементами системы, определяется роль общественных организаций в этой системе и их влияние на эффективность деятельности всей государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка.
Взаимодействие между элементами государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка необходимо рассматривать как обмен информацией (специальными знаниями, сведениями о криминогенной ситуации в районе, сообщениями о фактах нарушения общественного порядка), материальными объектами (средствами материальной поддержки, документами, средствами связи, средствами защиты). Такое взаимодействие связано с взаимоотношениями между элементами системы, осознанием, фиксированием и исполнением этими элементами своих функций, а также осознанием руководителями как государственных правоохранительных органов, так и руководителями общественных организаций тех проблем, которые возникают в процессе деятельности по обеспечению общественного порядка.
Формируя и рассматривая классификацию взаимодействия между элементами государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка, следует подчеркнуть, что основными типами такого взаимодействия являются организационное и мотивационное взаимодействие.
Они имеют определяющее значение, так как обусловливают поведение всех субъектов общественных отношений в сфере обеспечения общественного порядка, исходит из неизбежности изменения управленческой структуры государственных правоохранительных органов, изменения содержания и обеспечения механизма их взаимодействия с общественными организациями по обеспечению общественного порядка.
Прежде чем исследовать правовые нормы и рассмотреть конкретные формы наиболее эффективного взаимодействия указанных субъектов, необходимо уяснить само понятие «взаимодействие». Филологическое значение термина «взаимодействие» означает взаимную поддержку, согласованные действия при выполнении тех или иных задач1. Некоторые ученые выделяют различные виды взаимодействия, отличающихся друг от друга характером «объективной и субъективной связи субъектов: совокупная, кооперативная деятельность, эпизодическое сотрудничество, взаимное информирование, косвенная взаимосвязь, прямая взаимосвязь и т.д.» . П.А. Кунаковым была проведена классификация форм взаимодействия государственных органов и общественных объединений граждан по нескольким признакам. Во-первых, по степени участия таких объединений в государственных делах - непосредственные и опосредованные. В качестве непосредственной формы данный автор выделяет «участие граждан в ДНД, общественный контроль за деятельностью власти и т.п.», а опосредованной -институт непосредственной демократии, местное самоуправление . Во-вторых, по вектору направления в реализации целей - сонаправленные (например, частное партнерство) и разновекторные (индивидуальная деятельность). В-третьих, по степени влияния на материальные и нематериальные сферы формы взаимодействия подразделить на - материальные (призваны обеспечить финансовую поддержку) и идеологические (например, направленные на пропаганду здорового образа жизни, формирование правосознания)1.
Отдельные формы классификации взаимодействия государственных органов и объединений граждан предлагались СВ. Калашниковым, в числе которых: «взаимное целенаправленное воздействие» государственных органов на общественные объединения и общественных объединений на государственные органы, «при определенных пределах вмешательства в целях эффективного и качественного выполнения ими задач и функций»; взаимная помощь государства и объединений граждан; их взаимная ответственность; сотрудничество в решении «социальных и культурных проблем, в охране окружающей среды, общественного порядка, в развитии науки, здравоохранения, образования, культуры, и т.п.» .
Исследуя вопросы взаимодействия общественных формирований, органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения общественного порядка, необходимо сконцентрировать внимание на возможности использования различных форм и способов их взаимодействия и на эффективность такого взаимодействия. Выбор наиболее оптимальных, с точки зрения функциональных возможностей элементов государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка и эффективных, с точки зрения воздействия на нарушителей общественного порядка, форм и способов такого взаимодействия, является важной задачей настоящего исследования.
Основополагающим положением при осуществлении такого выбора является положение о верховенстве Конституции Российской Федерации. Именно на принципах, изложенных в российской Конституции и должно основываться взаимодействие негосударственных и государственных элементов государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка. Некоторые ученые, исследуя взаимодействие государственных органов и общественных объединений, выделяют принципы, вытекающие из положений Конституции Российской Федерации (законности, гласности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина и т.д.), а также специальные принципы взаимодействия - планирования, добровольности, непрерывности, индивидуальности и коллективности, научности, конфиденциальности, самоуправления, взаимообусловленности, территориальности, оперативности и др . Вторую группу принципов можно еще назвать организационными.
Выбор оптимальных и эффективных форм и способов взаимодействия элементов государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка основан на принципах, которые содержатся в Конституции Российской Федерации.
Принцип законности - важнейший принцип права. Он закреплен во многих статьях Конституции Российской Федерации (ч. 2 статьи 4, ч. 4 статьи 13, статьи 15 и 18, ч. 1 статьи 19, пп. «б» ч. 1 статьи 72). Данный принцип устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 статьи 15). Таким образом, взаимодействие общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления должно осуществлятъся строго на основании норм права.
В непосредственной связи с принципом законности, находится принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации закрепляет, что смысл, содержание и применение законов определяют права и свободы человека и гражданина, которые являются высшей ценностью, их осуществление не должно нарушать прав и свобод других лиц (статья 18, статья 2, ч. 3 статьи 17). Следовательно, взаимодействие государственных и негосударственных субъектов, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения общественного порядка, должно осуществляться, во-первых, на основе уважения и соблюдения прав друг друга, и, во-вторых, указанные субъекты в своей деятельности обязаны уважать и соблюдать права и свободы других лиц.
Один из принципов деятельности общественных объединений - принцип добровольности, который также нашел свое выражение в нормах Конституции Российской Федерации, где сказано, что никто не может быть принужден к вступлению в общественное и объединение и свобода деятельности общественных объединений гарантируется (статья 30). Применительно к взаимодействию общественных объединений с другими органами, данный принцип означает, что взаимодействие должно осуществляться на основании твердого убеждения в необходимости осуществления взаимодействия, отсутствия принуждения в отношении общественных объединений, понимания преимуществ такого взаимодействия.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности и др. (статья 39). Принцип правовой и социальной защищенности нашел свое выражение в законодательстве о деятельности государственных субъектов, в частности, органов полиции, однако, в отношении членов общественных организаций, участвующих в обеспечения общественного порядка, таких положений на федеральном уровне не закреплено. Вместе с тем, данный конституционный принцип реализуется путем формирования у членов общественных организаций, участвующих в обеспечении общественного порядка, уверенности в их защищенности и в поддержке их деятельности со стороны государственных органов и органов местного самоуправления.
Конституционный принцип защиты своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, закрепленный в ч. 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации, позволяет каждому защищать свои права. При этом граждане могут организовываться в общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общественно полезных целей, взаимодействуя с органами власти и местного самоуправления. Использование своего конституционного права на защиту своих прав и свобод должно осуществляться строго в рамках закона, поскольку никто не может присваивать властные полномочия в Российской Федерации (ч. 4 статьи 3). Следовательно, взаимодействие органов власти и общественных объединений должны строиться на принципе отсутствия государственно-властных полномочий у общественных объединений, недопустимости присвоения властных полномочий. Данный принцип должен выражаться в необходимости четкого правового регулирования прав и обязанностей членов общественных объединений.
