Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономическая деятельность как объект конституционно-правового регулирования 15
1. Понятие экономической деятельности как объекта конституционно правового регулирования 16
2. Регулирование основ экономической деятельности в конституционном законодательстве 33
3. Роль государства в регулировании экономики 40
4. Свобода экономической деятельности как конституционно-правовой принцип 48
Глава 2. Собственность как основа экономической деятельности: некоторые конституционно-правовые проблемы 60
1. Собственность как конституционно-правовая категория 61
2. Конституционно-правовое закрепление права собственности в субъективном смысле 95
3. Конституционно-правовые ограничения права собственности 105
Глава 3. Конституционно-правовое регулирование экономических прав человека и гражданина 130
1. Общая характеристика экономических прав 130
2. Право на труд как основное экономическое право 142
3. Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности 152
Заключение 164
Библиография 167
- Регулирование основ экономической деятельности в конституционном законодательстве
- Свобода экономической деятельности как конституционно-правовой принцип
- Конституционно-правовое закрепление права собственности в субъективном смысле
- Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности
Регулирование основ экономической деятельности в конституционном законодательстве
Термин «экономическая деятельность» используется в ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Второй раз термин «экономическая деятельность» встречается в ст. 34 Конституции России: «1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. 2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Естественно, содержание понятия «экономическая деятельность» в самой Конституции не раскрывается. Некоторые авторы12 комментариев к Конституции РФ для уяснения содержания понятия «экономическая деятельность» обращаются к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД) ОК 004-93, утвержденному Постановлением Госстандарта РФ от 6 августа 1993 г, № п13. Во введении ОКВЭД сказано, что экономическая деятельность, как процесс, есть сочетание действий, приводящих к получению определенного перечня продукции. Это достигается тогда, когда объединяются ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье и материалы) и производственный процесс для создания конкретных товаров и услуг. Это определение дано в соответствии с методическими рекомендациями Статистической комиссии ООН. При этом экономическая деятельность характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (оказанием услуг). Основываясь на данных положениях ОКВЭД, Ю.А. Дмитриев предлагает понимать под экономической деятельностью по созданию общественно полезного продукта14. На наш взгляд, данное определение относится скорее к экономике, чем к праву. Более того, представляется необходимым разработать определение экономической деятельности в рамках именно конституционного права как отрасли, закрепляющей основы экономического строя.
То, что определение экономической деятельности как деятельности по созданию общественно полезного продукта, не подходит для конституционного права, подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ. В своем Постановлении от 22 июля 2002 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 ст. 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков» и жалобой ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств»15 Конституционный Суд РФ к экономической деятельности отнес и заключение гражданами договоров банковского вклада. Очевидно, что заключение договора банковского вклада не является деятельностью по созданию общественно полезного продукта. Данной деятельностью будет заниматься впоследствии банк, размещая тем или иным образом деньги своих вкладчиков. Аналогично и в Постановлении № 3-П от 24 февраля 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы»16 к экономической деятельности Конституционный Суд РФ отнес участие в хозяйственных обществах, в частности, владение акциями. Подобные примеры говорят в пользу деления экономической деятельности на активную и пассивную . Хотя следует отметить, что словосочетание «пассивная деятельность» не совсем удачное. К активной экономической деятельности можно отнести непосредственно производство и реализацию товаров, работ и услуг, а к пассивной - размещение денежных средств в кредитных организациях, передача имущества в аренду и т.п.
Критерием отнесения экономической деятельности к активной или пассивной является профессионализм, то есть осуществление деятельности на профессиональной основе людьми, имеющими определенную квалификацию или информацию, необходимую для принятия и реализации решений; по определенным правилам и методикам; с соблюдением определенных требований к результатам; под контролем государственных органов и при наличии государственных гарантий 8. Так, например, покупка паев инвестиционного фонда является пассивной экономической деятельностью. поскольку итоговое решение об использовании определенных финансовых инструментов (акций, облигаций, опционов) принимают специалисты инвестиционного фонда. Учреждение юридического лица для занятия предпринимательской деятельностью или участие в его капитале является активной экономической деятельностью. Подобное деление экономической деятельности позволит дифференцировать подход к ее правовому регулированию. Однако следует согласиться с А.Я. Курбатовым, в Конституции РФ «экономическая деятельность» употребляется в разных смыслах - в узком (только активная экономическая деятельность) и в широком (и активная, и пассивная деятельность). В статье 8 говорится об экономической деятельности в узком смысле, а в статье 34 - в широком. В настоящем исследовании термин «экономическая деятельность» будет использоваться в широком смысле, с учетом того смысла, который придавал им Конституционный Суд РФ.
Деление экономической деятельности на пассивную и активную следует осветить еще в одном аспекте. Говоря об экономической деятельности, С.А. Авакьян отмечает, что объединительная роль конституционного регулирования состоит также и в закреплении общественно полезного назначения экономической (в целом трудовой)19 деятельности20. Деление экономической деятельности на трудовую и нетрудовую заставляет нас воспринимать нетрудовую деятельность в негативном свете, с чем нельзя полностью согласиться. В СССР активно использовалась формулировка «нетрудовые доходы», которая осуждала различные виды экономической активности. Причем наряду с доходами, полученными преступным путем, в нее включались и доходы, которые в странах с рыночной экономикой считаются полностью законными (репетиторство, сдача в аренду недвижимого имущества, продажа продукции, выращенной на садовом участке).
Свобода экономической деятельности как конституционно-правовой принцип
В связи с этим законодатель, регулируя публичные свободы, может пойти в своей регламентации дальше, чем при регламентировании личных свобод101 С этими рассуждениями автора нельзя полностью согласиться - практически все реализуемые права и свободы человека затрагивают интересы общества - именно поэтому они и регламентируются правом. Поэтому более правильно говорить о большей или меньшей степени влияния осуществления прав и свобод на интересы общества. В случае со свободой экономической деятельности такое влияние достаточно велико.
Свобода экономической деятельности гарантируется ст. 8 Конституции РФ и традиционно рассматривается в нескольких аспектах. Во-первых, это свобода выбора вида экономической деятельности, в том числе предпринимательской деятельности. Во-вторых, это свобода выбора формы экономической деятельности (индивидуально или коллективно)102. В-третьих, свобода экономической деятельности рассматривается как универсальный принцип, объединяющий такие принципы, как свобода договора, принцип защиты от недобросовестной конкуренции, принцип свободного объединения для совместной экономической деятелъности, принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств103. То естъ свобода экономической деятелъности должна рассматриватъся как принцип конституционного строя и как принцип, предопределяющий содержание некоторых прав человека и гражданина.
Свобода экономической деятельности раскрывается в решениях Конституционного Суда РФ следующим образом. В своем Постановлении № 3-П от 24 февраля 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы»104 Конституционный Суд РФ обозначил, что принципом экономической свободы предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Реализуя данное право, закрепленное в ч. 1 ст. 34 Конституции России, граждане вправе определять сферу этой деятельности и осуществлять соответствующую деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами путем участия в хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, т.е. путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, самостоятельно выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных Конституцией гарантий права собственности и поддержки государством добросовестной конкуренции. Таким образом, свобода экономической деятельности лежит в основе конституционного закрепления таких прав, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, право выбирать род деятельности и профессию, право на объединение, право частной собственности, свободы научного, технического творчества и др.
Также свобода экономической деятельности была отнесена Конституционным Судом России к правовым основам единого рынка, которые должны устанавливаться на федеральном уровне. Более того, государственные органы выводят из конституционного положения о свободе экономической деятельности - правовой режим стабильных условий хозяйствования, что в целом следует признать правильным.
При всей важности института свободы экономической деятельности он не нашел своего закрепления в отраслевом законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ, зачастую воспроизводящем конституционные положения, говорится лишь о свободе договора (ст. 1). Между тем принцип свободы экономической деятельности является универсальным по отношению к свободе договора. В литературе приводятся примеры, когда принцип свободы договора может противоречить свободе экономической деятельности. В договоре предприниматели предусмотрели условие, согласно которому бывшие служащие предпринимателя обязуются не заниматься деятельностью, подобной той, которой он занимался раньше107. С учетом основополагающей роли свободы экономической деятельности данное условие договора следовало признать не соответствующим закону. Таким образом, в ст. Гражданского кодекса РФ следует включить и принцип свободы экономической деятельности как основополагающий принцип гражданского законодательства.
Следует согласиться с высказанной в литературе позицией, что во многих зарубежных странах предпринимательство является неотъемлемой частью рыночной экономики, и, оказывая предпочтению закреплению политических и социально-экономических прав, законодатель не закладывает конституционно-правовых основ регулирования предпринимательской деятельности. А в развивающихся странах принцип свободы экономической деятельности должен получить надлежащее конституционно-правовое закрепление108, Это относится, в том числе и к России, с учетом наличия переходного периода в экономике и силы традиций планового регулирования.
Конституционно-правовое закрепление права собственности в субъективном смысле
Совершенно иное объяснение подобных различий в формулировках конституций предлагает Г.А. Гаджиев. Он пишет о разных этапах развития конституционных норм, регулирующих отношения собственности, и предлагает их классификацию, основываясь на хронологическом критерии:
1. конституционные нормы старых конституций (США, Франция); целью содержащихся в этих нормах предписаний было гарантирование индивидуальной свободы в экономической сфере. Необходимо было порвать с остатками феодализма, устранить сословные различия. Конституции закрепляли идею упрощенного либерализма в его классическом виде. На государство не возлагались какие-либо обязанности по регулированию отношений собственности, поскольку считалось достаточным провозгласить свободу частной собственности, договора и торговли;
2. однако вся общественная практика XIX века, особенно это было характерно для густонаселенной Европы, поколебали святость и непререкаемый авторитет идей классического либерализма. В правовой жизни обозначился процесс, который Р. Саватье назвал «публицизацией частного права» . Так появились нормы о частной собственности в конституциях стран Западной Европы (Германии, Франции, Италии, Испании и т.д.). В этих нормах содержатся предписания о социальных функциях собственности. Это было время торжества идей, провозглашенных французским солидаристом Л. Дюги, которого великий русский юрист М.М. Агарков называл не иначе как «случайный гость в цивилистике»174, имея в виду его ярко антииндивидуалистическое мировоззрение. В этих конституциях отсутствуют положения о неприкосновенности права частной собственности, поскольку к моменту их появления никто в обществе не ставил под сомнение ни индивидуальную свободу, ни частную собственность;
3. на рубеже 80-90-х годов появились нормы о частной собственности в постсоветских конституциях и в конституциях стран Восточной Европы. Эти нормы провозглашаю равенство частной и государственной собственности, и казалось бы, возрождают представления о почти абсолютном характере права частной собственности, существовавшие двести лет назад175.
При этом Г.А. Гаджиев пишет, что нормы конституций постсоветских стран и стран Восточной Европы текстуально почти не различаются между собой (в качестве примера приводятся положения ст. 35 Конституции России и в том числе ст, 21 Конституции Грузии). Однако вышеприведенные примеры не позволяют в полной мере согласиться с данным высказыванием.
Кроме того, в дальнейшем Г.А. Гаджиев пишет, что представления о том, что право частной собственности в российской Конституции якобы является абсолютным правом, далеки от истины176. В том то и дело, что Конституция России лишь создает иллюзию абсолютного права собственности (при этом не играет роли отсутствие положений о социальных обязанностях собственника). Так, в п, 2 ст. 36 Конституции РФ сказано, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. То есть собственность уже ограничена законными интересами третьих лиц, что исключает ее абсолютный характер.
Абсолютный характер собственности также нельзя увязать и с налогами, как серьезным ограничением права собственности. Так, еще К. Маркс приводил пример, что если у собственника земли нет капитала, чтобы обрабатывать ее, ему придется продать земельный участок в виду отсутствия возможности уплачивать налоги177. Этот пример является актуальным и сегодня. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ178 содержит норму о взыскании налога, сбора, а также пеней и штрафов за счет имущества налогоплательщика (статья 47). Таким образом, говорить об абсолютном характере права собственности, закрепленном в российской Конституции, нельзя. Еще одним аргументом в пользу использования исключительно термина собственность и отсутствия деления на частную и государственную, является необходимость защиты именно собственности граждан и юридических лиц от произвола государства. Сложно представить себе ситуацию, тем более в России, когда полномочия государства как собственника будут ущемляться. От кого в таком случае государство защищает свою собственность - от самого себя? Хотя в литературе высказывалась точка зрения, что гарантирование собственности «общим образом» без конкретизации ее видов и субъектов распространялось в первых конституциях прежде всего на частную собственность, поскольку доля имущества, находившегося в публичной собственности, была невелика. В качестве примера приводится ст. 17 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.179
Представляется, что все-таки дело не в количестве публичной собственности, а в противопоставлении публичной и частной собственности, и необходимости повышенной защиты последней. Таким образом, когда в конституции говорится о защите и гарантировании собственности - очевидно, что в первую очередь речь идет о собственности частной. Следует согласиться с Г.Н. Андреевой, что для государства важна не защита его права собственности как такового - в отличие от гражданина, для которого конституционные нормы о защите собственности являются основанием для обращения за защитой к государственным органам, государству это не нужно .
Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности
Одной из наиболее острых проблем является определение соразмерной компенсации. Доктрина и судебная практика пытаются выработать ряд общих приемлемых правил для установления размера компенсации. В качестве таковых предлагаются: соответствие размера компенсации стоимости изымаемого имущества; учет существующей ситуации и статуса лица; учет социальной обстановки; учет нематериального (морального) и материального Вреда, причиненного лицу. к сожалению, в решениях Конституционного Суда РФ не раскрывается понятие справедливой и соразмерной компенсации. В частности, не говорится об учете морального вреда, причиненного лицу. Судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов также обычно не учитывает данный вид вреда и не обязывает его компенсировать. Так, в п. 28 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»273 говорится, что под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п. 2 ст. 281 ГК РФ и п. 4 ст, 63 ЗК РФ включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
Однако социальный критерий компенсации нашел свое отражение в решении Конституционного Суда РФ, которое выше нами уже частично рассматривалось (Постановление Конституционного Суда от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited»). Конституционный Суд РФ сформулировал принцип соразмерности компенсации с точки зрения обеспечения справедливого баланса между публичными и частными интересами. В данном случае имеется ввиду возможность уменьшения компенсации в случаях необходимости учета публичных интересов (в решении речь шла о социально-значимых объектах (школах, больницах, жилищном фонде и Т.П.), включенных в конкурсную массу при процедуре банкротства. С точки зрения Конституционного Суда РФ данный принцип отвечает и европейской практике. В качестве примера приведены решения ЕСПЧ (решение от 23 сентября 1982 года по делу Sporrong and Lonnroth, Series A no. 52, para. 69; решение от 21 февраля 1986 года по делу James and Others, Series A no. 98, paras. 50, 54; решение от 8 июля 1986 года по делу Lithgow and Others, Series A no. 102, paras. 109, 122), где при определенных фактических обстоятельствах учет публичных интересов, связанных с необходимостью обеспечения большей социальной справедливости, может обусловливать выплату возмещения ниже рыночной.
Подобная позиция может справедливо быть подвергнута критике, особенно в части расплывчатой формулировки «необходимости обеспечения большей социальной справедливости». Рыночная оценка социально-значимых объектов и без того затруднена, а последующее занижение ее результатов неоправданно ущемит права собственника. В США главное назначение конституционного требования о выплате «справедливого возмещения» заключается в том, чтобы не позволить правительству «принудить отдельных граждан взять на себя бремя государственных расходов, которое по всей справедливости, должны нести все граждане страны» . Установленная законом обязанность государства выкупить у собственника изымаемое имущество позволяет распределить расходы по финансированию общественно-полезных преобразований среди всех налогоплательщиков. В случае же занижения рыночной стоимости пусть и социально-значимых объектов финансовое бремя ляжет на плечи одного собственника, что несправедливо.
Еще одним важным конституционно-правовым аспектом принудительного изъятия имущества у собственника - является эффективный судебный контроль. Конституционное положение об обязательном судебном рассмотрении дел о принудительном изъятии имущества у собственника -является основополагающей гарантией прав собственника. Данная позиция была четко сформулирована Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24 февраля 2004 № 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных общества», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы»)275. В случаях принудительного изъятия имущества у собственника - независимо от оснований такого изъятия - должен осуществляться эффективный судебный контроль как гарантия принципа неприкосновенности собственности. В соответствии со статьей 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Термин «лишен» означает принудительный характер прекращения права частной собственности и предполагает наличие спора, что в обязательном порядке требует судебного контроля, который может быть либо предварительным, либо последующим.
Подобную позицию Конституционного Суда РФ можно подвергнуть критике. Последующий судебный контроль не соответствует положению Конституции РФ о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35). «По решению суда» означает в судебном порядке - а это означает предварительный судебный контроль. Поэтому нельзя признать соответствующими Конституции любую административную процедуру, в результате которой происходит конфискация имущества. Последующий судебный контроль может не состояться не только потому, что собственник согласен с произведенной конфискацией, но и по другим, в том числе объективным, причинам. Таким образом, только предварительный судебный контроль следует признать надлежащей процедурой лишения собственника имущества, гарантирующей соблюдение его прав.
При этом следует отличать лишение имущества, связанное с переходом права собственности, с превентивными мерами, которые также могут быть связаны с лишением собственника его имущества (например, арест или задержание транспортного средства), но при этом не влекущие перехода права собственности. Так, в своем Постановлении от 11 марта 1998 г. «По делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 22 Кодекса об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова»276 Конституционный Суд постановил, что до вынесения судебного решения должностные лица, реализующие установленные законом полномочия по применению превентивных мер в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе для обеспечения возможной конфискации соответствующего имущества, вправе изымать у нарушителя вещи и документы, налагать арест на имущество, задерживать транспортные
