Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Права журналиста 22
1.1. Историческое развитие российского законодательства о печати и других средствах массовой информации 22
1.2. Четыре императива законодательства о средствах массовой информации 32
1.3. Права журналиста в структуре взаимодействия государственных органов и средств массовой информации 42
1.4. Права журналиста в системе отношений средств массовой информации и общественных институтов, граждан и организаций 60
1.5 Правовая и общественная защита профессиональной деятельности журналиста 77
Глава 2. Обязанности журналиста 92
2.1. Правовое содержание профессиональных обязанностей журналиста 92
2.2. Обязанности журналиста, вытекающие из неправовых предписаний:
профессиональной этики, долга, чести, совести 104
2.3. Юридическая и иная ответственность журналиста 120
Глава 3. Правовое образование и воспитание журналистов в российской федерации (опыт, проблемы, перспективы) 141
3.1. Правовое образование журналистов в системе высшей школы 143
3.2. Государственные органы, общественные и профессиональные организации и их деятельность по юридическому просвещению и правовому воспитанию журналистских кадров 157
Предложения 166
Заключение 176
Список использованных нормативных источников и литературы 181
Приложения 225
- Историческое развитие российского законодательства о печати и других средствах массовой информации
- Четыре императива законодательства о средствах массовой информации
- Правовое содержание профессиональных обязанностей журналиста
- Правовое образование журналистов в системе высшей школы
Введение к работе
Законодательство Российской Федерации (РФ) о средствах массовой информации является результатом утверждения и развития конституционных норм, декларирующих относительно работоспособную и эффективную модель демократического государства, выработанную на протяжении длительной истории социально-политической практикой как России так и западных стран. Конституция РФ (1993) не является закреплением политических, экономических и иных реалий российского общества, она обозначает принципы и направления его организации как демократической республики, о чем провозглашается уже в ее первой статье1. Она регулирует отношения между гражданами и государством, «закрепляет основы общественного строя, принципы организации государственного аппарата»2, а также служит основой всей правовой и политической системы. Новая Конституция закрепляет равноправие, гарантирует права и свободы, защищает граждан от произвола государства в процессе осуществления им власти. Конституция (в перспективе!) должна выступать фактором социальной стабильности, последовательности в закреплении демократических отношений. И все же в нынешний, переходный, период истории России нельзя не признать наличия именно конституционного кризиса. Формируется особый тип отношений между государством и обществом. Наша Конституция политически заметно шире своего юридического выражения, по сути, это «оформление общественного согласия по поводу определенных ценностей, принципов и механизмов, которые таким образом превращаются в допустимые для данного общества на данном этапе его развития правила игры»3.
Сложности возникают при применении правовых норм, опосредующих создание и оборот материальных благ, сложности порождаются также оче-
1 Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. С.4.
2 Колесников Е.В. Конституция и конституционные законы как основа российской правовой системы // Право
ведение, 1995, №4-5. С.З.
Пастухов В. Политический режим и конституционный кризис в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Спец. выпуск, 1998, №2 (23). С. 28.
видной неспособностью национальной экономики создать эти блага. Политический смысл многих конституционных положений, в результате сугубо эмоционального их восприятия, породил в нашем обществе завышенные ожидания как скорого экономического процветания, так и немедленного утверждения провозглашенных прав и свобод. Ю.М. Батурин, указывая на противоречия формирования новой государственности, прямо ставит немаловажные во-
# просы: «Как найти точку опоры в условиях чрезвычайно быстро меняющихся
ситуаций, неустойчивых общественных отношений, неустановившегося ново
го и запутанного старого законодательства? И могут ли вообще уложиться в
систему конституции правовые положения, возникающие в моменты кризиса
государственности?»'.
Такое положение заставило субъекты Российской Федерации форсированным образом создавать свои нормы, как бы «компенсирующее» конституционные положения, часто нарушая последние, что вызывает закономерную і
тревогу у федеральной власти, «...важной задачей, стоящей перед Министер-
* ством юстиции, - заявил СВ. Степашин, - является экспертиза конституций и
нормативных актов субъектов Федерации. Экспертные заключения Министер
ства юстиции носят рекомендательный характер, поэтому субъекты не всегда
на них реагируют/.../. Полагаю, было бы необходимым, чтобы наши органы на
местах участвовали в подготовке проектов нормативных актов и визировали
бы окончательный текст проекта. Это, безусловно, поможет снять часть про-
» тиворечий.»2
Отсутствие ожидаемого экономического благополучия и гарантий провозглашенных прав и свобод порождает как состояние социального скепсиса, так и определенную степень стихийного сопротивления осуществлению демократических лозунгов. Особенно это проявляется в системе отношений государства и средств массовой информации (СМИ). Чтобы преодолеть это проти-
1 Батурин Ю. Конституционализм для России: книга за семью печатями? // Конституционное право: восточно-
р европейское обозрение. Спец. вып., 1993, № 2(23). С. 8-Ю.
2 Степашин СВ. Доклад на Российском совещании руководителей органов юстиции 9 декабря 1997 г. // Пра
воведение, 1998, № 1.С 7.
6 воречие, требуется ответственная, в том числе законодательная, работа по гармонизации отношений граждан, органов государственной власти разных уровней, общественных организаций и журналистики, которая (что однозначно признано!) обладает определяющей силой формирования общественного мнения и управления им.
Необходимость исследования правовых условий осуществления профессиональной деятельности журналиста (особенно в части его прав и обязанностей) как научная проблема возникает преимущественно из несовпадения (частичного, а иногда полного) теоретических представлений о назначении журналистики, как общественно-практического явления, и правовыми возможностями ее самоосуществления, границы которого продиктованы демократическими реформами в российском обществе. Право СМИ есть прямое выражение реализации конституционных принципов прав и свобод человека и гражданина.
Журналистика - одна из форм общественного сознания и одно из средств его отражения. Ее функциональная сфера, как она формулируется на уровне теоретическом и как выражается на практике, во многом не адекватна более узкой и строго нормативной сфере права. Это несовпадение является источником целого ряда противоречий в сугубо профессиональном и правовом поведении российского журналиста. Выявление и анализ причин возникновения этих противоречий, а также поиск путей их преодоления, составляют концептуальную задачу диссертации.
Объектом диссертационного исследования является прежде всего законодательство о СМИ, под которым понимается система общеобязательных норм, охраняемых принудительной силой государства и обеспечивающих юридическую регламентацию отношений СМИ с государством, гражданами, общественными объединениями, а также отношений внутриструктур-ных, внутрипрофессиональных. Будет правильным отнести к сфере неписаного права и совокупность социально-нравственных регуляторов, не облеченных
собственно в законодательную форму, но которые выработаны в результате длительного процесса направленного взаимодействия, самоорганизации, которые в значительной степени определяют характер профессионального поведения журналиста. Некоторые из них собраны в отдельные своды (кодексы), другие нет. К объекту исследования следует отнести также и сами условия правового самоосуществления СМИ.
Автор обращает внимание на различие двух понятий: «право СМИ» и «информационное право». Первое связано прежде всего с правовым регулированием производства и распространения массовой информации, второе - с организационным и научно-техническим процессом создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей общества и личности на основе формирования и использования информационных ресурсов, информационных технологий вообще. В понятийном аппарате диссертации используется, между тем, и второе понятие.
Предметом исследования выступает содержание конституционно-правовых положений, составивших законодательную основу деятельности СМИ, состояние правопорядка (как определенного состояния регулируемых правом отношений, реальным уровнем соблюдения законных прав, юридических обязанностей) и правосознания (сфера группового и индивидуального сознания, связанная «с отражением правозначимых явлений» и обусловленная правозащитными ценностями, правопониманием, готовностью следовать юридическим предписаниям, правилам и традициям профессиональной морали) в сфере журналистской деятельности. К предмету исследования следует отнести и существующую систему формирования правопорядка в области журналистики, воспитания правосознания в среде журналистов. В диссертации находит место анализ гносеологических (теоретико-познавательных) особенностей возникновения как права СМИ в целом, так и его части - прав и обязанностей журналиста. В частности теория свободы, как источник основных личных прав человека, выступает одним из теоретических
обоснований профессиональных прав и обязанностей журналиста. «Свобода печати, трансформировавшаяся с развитием новых средств коммуникации в свободу массовой информации, по праву считается главным принципом функционирования печати, радио, телевидения в правовом государстве. Она является обязательным элементом режима демократии и необходимым условием для индивидов и их объединений политического плюрализма и культурного многообразия»1.
Журналистика как профессия возникла в результате разделения труда в системе взаимоусложняющихся социальных связей и отношений - появилась необходимость в людях, специализирующихся на тиражировании новостей, имеющих общественную, экономическую и иную ценность. В таком виде, в каком она была востребована обществом изначально (новостной журналистики), эта профессия функционально мало чем отличается от других общественных профессий, призванных распространять знания в форме информации. Но журналистика, с течением времени, как бы «присвоила» еще две (свойственные ей по природе) функции: первая - сбор (отбор) новостей, вторая - комментирование новостей. После этого она стала не только журналистикой новостей, но и журналистикой мнений, и именно с этих пор (и по той же причине) над журналистской деятельностью устанавливается (всегда относительно жесткий) контроль, приобретающий самые разнообразные формы: моновластный (авторитарный), государственно-олигархический, партийный, общественный, демократический и др., в зависимости от изменяющихся форм политического режима. И тогда же встает вопрос о свободе журналистики (свободе печати, информации, слова). Свобода журналистики - проблема не только политическая, но и профессиональная, так как журналистика может действовать дисфункционально (прежде всего по отношению к государственно-общественным интересам) и в случае абсолютной свободы (отсутствия контроля), и в случае чрезмерного контроля (отсутствия свободы). История
1 Федотов М.А. Грани свободы // Законодательство о средствах массовой информации. Учебно-практические материалы. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. С. 9.
формирования демократического политического режима во многих государств проходит и через поиск меры свободы для журналистики не только в виде принципиальной теоретической и практической проблемы, но и политической. История российского законодательства о печати представляет собой не что иное, как историю государственной и иной (духовной или партийной, например) цензуры над журналистикой (шире - творческой деятельностью в целом). Однако исторический опыт диктует однозначный вывод: меру свободы журналистики должен определять закон.
Проблема свободы в новейшей истории стала одним из краеугольных камней современных международных отношений, что положительно повлияло на состояние ее, свободы печати (в расширительном понимании - свободы массовой информации), во многих государствах мира. Основу конституционных прав и свобод в Российской Федерации составили преимущественно положения таких международных документов, как Международная Хартия Прав Человека: Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и др.
Право СМИ - это важнейшая часть конституционного права. Учитывая достижения теории российского права, журналистику можно определить как род социально-творческой деятельности по производству (сбор, обработка, хранение) и периодическому распространению массовой («предназначенной для неограниченного круга лиц») информации в виде печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений и материалов. Отметим, что понятие это достаточно широкое, что, по-видимому, служит причиной сдержанного отношения к нему юридических источников. Среди основных категорий, составляющих систему юридических понятий права СМИ, есть определение и журналиста: «Под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редак-
ции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию»1.
Под профессиональной деятельностью журналиста понимается ряд традиционных социально-профессиональных функций, а также функций, диктуемых всем разнообразием повседневной жизнедеятельности общества. К более или менее устойчивым, самостоятельным видам такой деятельности можно отнести: а) творческую деятельность по созданию профессионально организованных текстов (носителей информационно насыщенного содержания); б) изучение (непосредственным образом или с помощью других специалистов) потребностей и интересов аудитории и создание такого информационного потока, «который соответствовал бы потребностям и интересам аудитории, с одной стороны, и требованиям и установкам органов, руководящих (прямо или косвенно) деятельностью данного издания, с другой»"; в) наконец, создание оптимальных (благоприятных) условий функционирования самих СМИ, с точки зрения тех задач, которые встают перед ними. К последнему возможно отнести и совокупность правовых и морально-этических норм функционирования СМИ.
В конституционном праве понятие свободы информации получило достаточно определенное выражение. Оно сформулировано как общее и охватывает целый ряд отдельных личных прав и свобод, как то: свобода слова (как свобода выражения мнений), свобода печати (и других СМИ), право на получение информации (в основном из государственных источников и от должностных лиц), имеющей общественное значение, «свобода распространения информации любым законным способом». Этот перечень прав и свобод изложен в ст. 29 Конституции РФ. Однако статья эта одновременно содержит не только гарантии, но и ограничения свободы информации: гарантии - запрещение цен-
' О средствах массовой информации. Федеральный закон. Принят 27 декабря 1991 года. № 2124-1. См. ст. 2 «Средства массовой информации. Основные понятия». Далее: Закон о СМИ.
2 Дзялошинский И.М. Российский журналист в посттоталитарную эпоху. Некоторые особенности личности и профессиональной деятельности. М.: ИД «Восток», 1996. С.29.
11 зуры, запрещение принуждения к выражению своих мнений и убеждений, а также отказу от них; ограничения - запрет любой пропаганды и агитации, возбуждающий социальную, национальную, расовую, религиозную ненависть и вражду; запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Положение п. 4 ст. 29 о том, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется законом, выступает одновременно и гарантией, и ограничением.
Из Конституции РФ (ст. 29) следует, что свобода информации не является правом абсолютным, она может ограничиваться. Например, на период чрезвычайного или военного положений.
Закон о СМИ как бы предварил по времени конституционные положения. Явление необычное в законодательной практике. Закон этот продолжает действовать и является основным законодательным актом, регулирующим деятельность СМИ, в том числе и в части прав и обязанностей журналиста.
Тема диссертационного исследования актуальна уже потому, что ставит задачи изучения конституционных положений о правах и свободах граждан, задачи оптимизации функционирования законодательства о СМИ в условиях реформирующегося российского общества. Стремление создать в России демократические формы отношений между государством и СМИ, признаемся, пока не приносит желаемых успехов. Первый Президент РФ Б.Н. Ельцин в выступлении перед участниками заседания Конгресса и 47-й генеральной ассамблеи международного института прессы (МИЛ), отмечал, что создание мирового информационного пространства - совершившийся факт. Однако Президент прямо указал на проблемы отношений СМИ и властных структур, отметил, что и в «российской власти еще есть люди», которые продолжают считать, что «журналисты должны обслуживать власть. И чем дальше от Москвы, тем таких людей больше»1. Подверглись президентской критике владельцы частных СМИ, которые, по словам Президента, представляют
1 Российская газета, 1998, 26 мая.
себя как «худшие цензоры», зачастую нарушая право граждан на объективную и правдивую информацию. Б.Н. Ельцин подчеркнул, что в России остались считанные СМИ, которые зависят только от своих читателей, зрителей, слушателей1.
Применение законодательства о СМИ встречает определенное сопротивление и со стороны аудитории. Диссертация дает обширный материал для теоретического осмысления такой научно-практической проблемы, обобщает опыт правоприменения, открывает возможности прогнозирования указанных отношений на ближайшую перспективу.
Новизна диссертационного исследования заключается в цельном, комплексном осмыслении правовых аспектов осуществления профессиональной деятельности российского журналиста. Впервые предпринимается попытка анализа состояния юридической подготовки журналистов в системе высшего специального вузовского и послевузовского образования, а также в структуре функционирования самих СМИ, их общественных объединений, организаций, содействующих развитию российских СМИ. Автор вводит в научную практику новые (концептуального характера) идеи и предложения, связанные непосредственным образом как с теоретическим пониманием значения юридических знаний для становления и развития современных СМИ, так и способы, формы их применения в границах осуществления профессиональных обязанностей практикующего журналиста. Среди этих идей есть такие положения, которые могут составить законодательную инициативу.
На защиту выносятся основные положения, являющиеся новыми для конституционного права как науки:
1. Конституционные нормы о свободе мысли и слова, о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию и гарантии их осуществления, в частности запрещение цензуры, журналистами-практиками восприняты субъективно, ошибочно, восприняты как невозмож-
1 Российская газета, 1998, 26 мая.
ность любого государственного регулирования и общественного контроля над деятельностью СМИ. Это привело к негативным явлениям, связанным с осуществлением функциональной деятельности СМИ. Например, превалирование корпоративных интересов над интересами государства, гражданского общества. Исторический отечественный опыт и опыт зарубежных демократических стран свидетельствует о необходимости законодательного установления меры
свободы журналистики, основными задачами которой всегда являлась защита
интересов государства, общества, свобод и прав личности, демократического
строя, развитие государственных и общественных институтов. Преодоление
такого положения автор видит в работе по формированию нового правового
сознания в профессиональной среде журналистов, в повышении их правовой
культуры, в том числе образовательными методами, в совершенствовании ме
ханизмов ответственности - уголовной, гражданской, административной, мо
ральной.
2. Законодательство о СМИ - обязательное условие оптимального функционирования журналистики в демократическом государстве. Право СМИ имеет императивный характер Его императивами являются:
Общее (объективное) право как достижение мировой и национальной цивилизации в области правоотношений;
Права человека как непреложные ценности современного мирового сообщества;
Конституция РФ (1993) как правовая основа демократического государства, отразившая новые политические и социальные изменения в российском обществе, обеспечивающая взаимосвязь экономических, политических и идеологических конституционных институтов на основе народовластия;
Мораль как особая форма общественного сознания и вид общественно-профессиональных отношений.
3. Общественно-политическая ситуация конца 80-х - начала 90-х годов
существенным образом повлияла на создание российского права СМИ. Одна-
ко, наряду с «форсированным» принятием законов, отвечающих мировым стандартам, в стране отсутствовала благоприятная политико-экономическая основа их внедрения в социальную практику, что негативным образом сказалось на результатах правоприменения нового законодательства о СМИ. Последующее создание и укрепление в стране политико-экономической базы, укрепление государственности будет способствовать внедрению в социальную практику законодательства о СМИ, повышать эффективность его правоприменения, в частности, в отношениях между СМИ и государственными структурами, СМИ и общественными институтами, СМИ и организациями, СМИ и личностью. Поиск конкретных путей оптимизации таких отношений составляет актуальную научно-практическую задачу.
4. Конституционный статус журналиста реализуется преимущественно в
процессе осуществления его прав и обязанностей, установленных как законо
дательным образом (Федеральный Закон «О средствах массовой информа
ции»), так и системой морально-этических предписаний. По мнению автора,
права и обязанности журналиста - недостаточным образом разработана часть
права СМИ, нуждается в совершенствовании как на уровне правотворчества,
так и на уровне правоприменения (см. «Предложения»),
Профессиональная деятельность журналиста нуждается в создании эффективной правозащитной системы, поддерживаемой государством и обществом, так как явления злоупотребления свободой массовой информации со стороны отдельных лиц и групп, воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста, формы экономического и иного давления на СМИ, к сожалению, получили достаточно широкое распространение.
Теоретическое осмысление и толкование прав и обязанностей журналиста - обязательная (этапная) часть работы по утверждению правовых начал в отношениях между СМИ и государственными институтами, гражданским обществом. Деятельность по распространению юридических знаний, воспита-
ниє правовой культуры - наиболее вероятный путь преодоления правового нигилизма в профессиональной среде журналистов (см. «Предложения»).
Автор ставит исследовательскую цель: осуществить (методами смешанного типа) предметно-функциональное, теоретико-практическое исследование, позволяющее создать объективную, цельную, многоаспектную и многоуровневую картину состояния и функционирования правовых установлений в такой специфической области как журналистика, дающее возможность выйти на новый уровень знания и понимания значения права, в том числе профессионального (отраслевого), для оптимального функционирования СМИ в правовом государстве.
Чтобы достигнуть поставленной цели, выдвигаются общие и частные научные задачи:
а) осуществить общий научный анализ результатов правотворчества в
области журналистской деятельности (в части прав и обязанностей журнали
ста);
б) выявить законодательные установления в области деятельности СМИ,
которые малоприменимы или неприменимы в осуществлении, не дающие ре
зультатов в системе правового регулирования деятельности СМИ;
в) оценить возможности реализации прав журналиста в новой российской
социально-политической и экономической действительности, предписанных ему
федеральным законодательством;
г) дать научно-теоретическую оценку характеру и возможности испол
нения профессиональных обязанностей журналиста, предписанных ему зако
нодательством, а также общественно-профессиональной моралью;
д) описать существующие механизмы правовой и иной защиты профес
сиональной деятельности журналиста;
е) подвергнуть анализу состояние правового образования и воспитания
журналистов, выработать пути и способы оптимизации формирования правового
сознания и правовой культуры журналистов;
ж) по-новому, с учетом современных правовых отношений и реалий, по
ставить проблему социально-правовой ответственности российского журнали
ста;
з) сформулировать выводы и предложения, способствующие оп
тимизации правового обеспечения профессиональной деятельности россий
ского журналиста.
Методологической основой диссертации явились современные методы
познания, включая системный, сравнительно-правовой, историко-
юридический, социологический подходы к анализу проблем профессиональ
ной деятельности журналистов в России, а также теоретические труды отече
ственных и частично зарубежных ученых, исследующих конституционное
право РФ (С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, М.В. Баглай, Ю.М.Батурин,
А.А.Белкин, К.С.Вельский, Н.С.Бондарь, С.Н.Братусь, Г.А.Гаджиев,
Э.П.Гаврилов, В.Е.Гулиев, В.Н.Додонов, Б.И.Кожохин, А.А.Котенков,
В.Н.Кудрявцев, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин,
А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.М. Прусаков В.А. Ржевский,
О.Г. Румянцев, М.Ю. и Л.В. Тихомировы, Ю.В. Трошкин, Б.Н. Топорнин,
В.А. Туманов, Р.Г. Орехов, Н.М. Чепурнова, A.M. Эрделевский и др.), новей
шее право СМИ (А.Л. Анисимов, Ю.М. Батурин, А.Б. Венгеров, Г.-П. Гассер,
И.М. Дзялошинский, О.В. Исаенкова, В.Н. Монахов, А.Г. Рихтер,
А.К. Симонов, А.Р. Ратинов, В.А. Кнышев, М.А. Федотов, В.Л. Энтин и др.), теорию СМИ (А.И. Акопов, Е.А. Блажнов, Б.И. Варецкий, В.М. Горохов, Я.Н. Засурский, Е.А. Корнилов, Е.И. Пронин, Е.П. Прохоров, Л.Г. Свитич, И.Д. Фомичева, А.А. Ширяева, В.П. Смирнов и др.), профессиональной этики журналиста (Д.С. Авраамов, Р.Г. Бухарцев, К. Бюхер, О.Г. Дробницкий, Ф.С. Сиберт, Р. Сильвестр, В.М. Теплюк, Г.В. Лазутина С.А. Муратов, К. Нешев, Т. Питерсон, Ю.А. Шерковин, У. Шрамм и др).
В диссертации использованы также некоторые положения отечественных и зарубежных авторов, исследовавших в разное время проблемы истории законодательства о печати.
В процессе исследования применялись логические, сравнительно-правовые, теоретико-аналитические, фактологические, филологические, социологические, статистические и другие методы, в зависимости от поставленных исследовательских задач.
Материалы и источники. Так как в диссертации доминирует все же комплекс теоретических задач, то в качестве научного материала выступают преимущественно действующие нормативные источники (международные, федеральные и др.), научная юридическая литература по проблемам законодательства о СМИ, практики его применения. Эмпирический материал составили документы судов Ростовской области и Краснодарского края, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, служебная информация государственных органов, организаций, ведомств, информация по правонарушениям в печати, накопленная Фондом защиты гласности (ФЗГ), результаты социологических исследований (как введенных, так и не введенных в научный оборот), результаты социологических опросов, осуществленных автором (1997-1999 гг.). В сферу научного анализа введены также учебные программы более десяти университетов России, другие материалы семинаров, курсов, проведенных Фондом защиты гласности, Комиссией по свободе доступа к информации (КСДИ), Центром права СМИ, а также материалы Летней школы по законодательству СМИ (Москва, 1996, июль; Москва, 1999, июнь); школы-семинара «Юридическое просвещение журналистов региональных СМИ» (Ростов-на-Дону, 1997), семинара «СМИ и выборы» (Ростов-на-Дону, 1996, ноябрь) и др. Источниками научного материала послужили также специализированные и иные издания (газеты, журналы, бюллетени), материалы отечественных и зарубежных теле-, радиопрограмм, архивные документы. Диссертант в качестве научного материала включил в исследование обобщенные результаты
личных научных и учебно-методических наработок в итоге шестилетнего преподавания курса «Правовые основы журналистики» в Ростовском госуниверситете, экспертные заключения, подготовленные им для судебных слушаний по делам, связанным с правонарушениями в системе деятельности СМИ Краснодарского края и Ростовской области.
Практическая значимость диссертации заключается в возможном использовании ее теоретических и иных результатов в разработке общей теории права СМИ в РФ, некоторые ее положения и результаты могут служить оптимизации практики правоприменения в области функционирования СМИ; отдельные положения, методики сбора и обработки научного материала могут значительно улучшить учебный процесс на факультетах и отделениях журналистики российских университетов, изучающих профессиональное право, а также в системе послевузовского и вневузовского ^правового образования „журналистов-практиков; другие положения могут стать предметом рассмотрения в законодательных органах в качестве предложений по оптимизации содержания законодательных актов, улучшения процесса правотворчества в области права СМИ.
Состояние изученности темы. Право СМИ по настоящее время все еще находится в состоянии разработки, становления, и, естественно, в целом не получило фундаментальной теоретической изученности. Пока идет количественное накопление материала как по проблеме в целом, так и по отдельным ее составляющим. Надо, в первую очередь, указать на вышедшие в последние годы сборники нормативных актов1, регулирующих деятельность СМИ.
1 Нормативные акты, действующие в сфере управления и правового регулирования средств массовой информации и издательской деятельности Российской Федерации. - М.: Россия, 1992; Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации, серия «Журналистика и право». Научн. комментарий д.ю.н. М.А.Федотова. Ред.-сост.: М.В.Панярская, А.Г.Рихтер. М. «Гардарика», 1996; Краткий юридический справочник для журналиста, Ред. А.Симонов. M,: «Права человека», 1996; Правовое поле журналиста. Настольная справочная книга. Научн. ред. и отв. за выпуск Б.И:Варецкий. М.: «Славянский диалог», 1997 и др. Сборники правовых актов о СМИ выпускались региональными издательствами: Свобода слова и закон о печати /сборник документов и материалов/ Ростов н/Д:1992; Бусленко Н.И. Правовые основы журналистики. Словарь-справочник. Ростов н/Д: Цвет, печ., 1998 и др.
Сравнительно подробно разработаны отдельные сферы права, относящиеся прямо или опосредованно к функционированию СМИ. Например, авторское право, информационное право, права человека и некоторые другие. Проблема доступа к информации, организации деятельности СМИ, их распространения, ответственности за нарушения законодательства о СМИ и другие разработаны значительно меньше. Но менее всего, по мнению автора, проявлялось исследовательского интереса к проблеме прав и обязанностей журналиста, что и стало одной из предопределяющих причин выбора темы диссертации.
По этой проблеме едва ли наберется два десятка газетно-журнальных статей, вышедших со времени принятия закона о СМИ, затрагивающих в какой-то мере сферу прав и обязанностей журналиста. Проблема же очень важна - за многие годы свобода слова, мнений, печати, лишь декларируемые прежними конституциями, впервые получают как правовое выражение (в виде законов), так и судебную защиту. «С принятием декларации прав и свобод человека и гражданина и действующей Конституции начался важный этап в закреплении гарантий реализации основных прав и свобод. Не секрет, что предшествующее конституционное законодательство лишь декларировало закрепленные в нем права и свободы, не предусматривая для их реализации каких-либо гарантий. Отсутствовали конкретизирующие законы, которые выводили бы права и свободы на уровень их реального осуществления»1, - пишут В.А. Ржевский и Н.М. Чепурнова. Малоизученность избранной темы возможно (гипотетически) объяснить характером развития судебной практики в ближайшем прошлом - она менее других была детерминирована сферой прав и обязанностей журналиста.
Апробация диссертации. Основные положения диссертации изложены в монографии «Российский журналист: права и обязанности» (1999), а также в статьях и докладах на научных конференциях, семинарах раз-
1 Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М.: Юристь, 1998. С. 143-144.
личного уровня, в научно-методических статьях и выступлениях, в учебных курсах «Правовые основы журналистики» и «Основы международного права СМИ», читаемых автором на факультете филологии и журналистики Ростовского госуниверситета. Основные понятия, относящиеся к теме диссертации, включены в словарь-справочник по правовым основам журналистики1, а также юридический словарь-справочник2.
Структура и основное содержание
диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, предложений, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы и приложений.
В главе первой «Права журналиста» на основе анализа исторических источников прослеживается генезис становления и развития отечественного законодательства о СМИ, рассматриваются права журналиста в контексте новейшего законодательства (в различных сферах осуществления его профессиональной деятельности), а именно: в структуре взаимодействия СМИ и государственных органов (с особым акцентом на правовых аспектах механизма и процедуры аккредитации, доступа к информации, рассмотрения правонарушений, связанных с разжиганием социальной, межнациональной розни, защите чести, достоинства и деловой репутации и др.), в системе отношений СМИ и общественных институтов, организаций, граждан, а также механизмы осуществления правовой (судебной) и иной защиты журналиста.
Во второй главе «Обязанности журналиста» подвергается научному анализу правовое содержание профессиональных обязанностей, вытекающих не только из правовых норм, но и предписаний, не регулируемых им (профессиональная этика, долг, честь, совесть и др.), ставятся задачи правовой и социальной ответственности журналиста.
Третья глава «Правовое образование и воспитание журналистов в Российской Федерации (опыт, проблемы, перспективы)» содержит опыт и
1 Бусленко Н.И. Правовые основы журналистики. Словарь-справочник. Ростов-н/Д: РИО «Цвет. печ.». 1998.220 с.
2 Бусленко Н.И. Юридический словарь-справочник. - Ростов н/Д: «Феникс». 1996. 544 с.
проблемы правового образования и воспитания журналистов как в системе высшего образования, так и в системе послевузовского образования, а также параллельного образования, осуществляемого силами профессиональных общественных объединений, организаций содействия развитию СМИ в Россини тд.
В разделе «Предложения» диссертант формулирует рекомендации, возможные для использования в процессе правотворческой работы, в правоприменительной практике, а также в системе правового образования и воспитания журналистов.
В Заключении подводятся общие итоги диссертационного исследования.
Диссертация снабжена (в качестве приложений), рядом документов и материалов, уточняющих, конкретизирующих или иллюстрирующих отдельные положения ее содержания.
">->
Историческое развитие российского законодательства о печати и других средствах массовой информации
Современное состояние права СМИ в Российской Федерации неоднозначно. С одной стороны, само его возникновение - значительный прорыв в создании демократического общества. С другой - массив законодательных актов, указов, постановлений, направленных на регуляцию деятельности СМИ, трудноприменим, иногда - противоречив. Это отмечается и другими исследователями. «Юридическая база российских СМИ только складывается, формируется. Принят ряд законов, активно разрабатываются новые (...). Все эти официальные материалы находятся в разрозненном состоянии, нередко не стыкуются между собой и даже противоречат один другому (...). Многие правовые акты неизвестны даже профессиональным юристам и журналистам» , -пишут составители сборника правовых актов о СМИ «Правовое поле журналиста».
В отдельных странах мира (США, ФРГ, Канада) с развитым демократическим устройством оказалось достаточным двух-трех законов, составивших законодательную базу деятельности СМИ. В других (Великобритания, Испания) действуют десятки таких законов2. В Российской Федерации создание законодательства о СМИ пошло, к сожалению, по второму варианту - только федеральных законов, регулирующих деятельность СМИ, принято около тридцати. Причины в следующем. Законодательство о СМИ в Российской Федерации создавалось под воздействием определенных социально-политических факторов, а именно:
а) политической борьбы между Президентом РФ и Государственной Думой за утверждение в качестве гаранта свободы слова, печати и других гуманитарных свобод с тем, чтобы обеспечить себе политическую поддержку СМИ на всех уровнях функционального самоосуществления. То есть процесс формирования права СМИ проходил в условиях сложной политической борьбы: Президент не утверждал законы, принимаемые Государственной Думой (например, «О телевизионном вещании и радиовещании»), последняя не раз своими инициативами пыталась нейтрализовать указы и распоряжения Президента. Законодательные акты в результате множились;
б) многочисленность нормативно-правовых актов, составляющих право вую базу журналистики, - результат лоббирования в законодательных орга нах: самые различные силы в государстве с кризисной, неустойчивой эконо микой стремятся получить юридические гарантии не только своего существо вания (деятельности), но и влияния на СМИ. Например, в содержании Феде рального Закона «О рекламе» (1995)1 отчетливо проявились интересы, с одной стороны, рекламодателей, с другой - Государственного Комитета по антимо нопольной политике;
в) существенным фактором стало также стремление Российской Феде рации войти на равных в международное сообщество, стать членом основных его организаций, что подвигало принимать законы («О средствах массовой информации», 1991 , «Об авторском праве и смежных правах», 1993 и др.), отвечающие мировым правовым стандартам, но которые впоследствии оказы вались трудноприменимыми в самой России.
Во всем этом нельзя не видеть положительных моментов, но надо учесть и то, что правотворческая деятельность российских законодателей не всегда была направлена исключительно на обеспечение максимальной свободы слова, мнений, информации для граждан и СМИ, не всегда опиралась на исторический опыт и национальные традиции.
На фоне возрастающей роли СМИ в российском обществе создание правовой базы их функционирования, хоть и чревато целым рядом издержек (например, напряженность в отношениях между государственными институтами власти и СМИ), работа, безусловно, государственного значения. Однако задача исследователей права СМИ шире сложившихся реалий современной законодательной политики. Она состоит прежде всего в изучении глубинных свойств самой природы этого профессионального права, свойств, детерминированных как достижениями цивилизованных межгосударственных отношений вообще, так и необходимостью координации их в отдельных областях, как то осуществление профессиональной деятельности журналиста.
Право, в идеале, отождествляется с законом, который устанавливает государство. Следовательно, в законе воплощаются интересы государства, а также интересы и воля доминирующих общественных групп. Закон, как правило, опирается на представления о справедливости, свободе, равенстве граждан, их материальных и духовных благах. Всяким базисом для законотворчества выступает совокупность общественных (гражданских) и государственных интересов. Интересы (правопритязания) имеют прямое отношение к доминирующей в обществе морали, а оптимальным бывает тот результат, когда в полном объеме право (jus) и юридическом смысле закон (lex), выражающий это право, максимально отвечают совокупности правопритязаний.
Четыре императива законодательства о средствах массовой информации
Понятие журналиста современное законодательство определяет как лицо, «занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию» (см. выше).
Таким образом, юридический статус журналиста жестко установлен законодателем в пределах функциональной деятельности редакции средства массовой информации. Отсюда и ограниченность его законных прав и обязанностей, соотносимых не с объективными условиями состояния общества в целом и функционирования в нем журналистики, а с интересами (которые можно вполне квалифицировать и как корпоративные) редакции и ее, как правило, неполными возможностями для свободного осуществления сущностных прав и обязанностей журналиста. Это, пожалуй, одно из важнейших противоречий российского законодательства о СМИ, существенным образом ограничившее условия реализации конституционно установленных профессиональных прав журналиста. Здесь кроется причина повышения конфликтности в процессе повседневной деятельности журналиста.
Правовая сущность вышеприведенного понятия закреплена также ст. 52 Закона о СМИ («Специальный статус»), в которой сказано: «Профессиональный статус журналиста, установленный настоящим законом, распространяется: на штатных сотрудников редакций, занимающихся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для многотиражных газет и других средств массовой информации, продукция которых распространяется исключительно в пределах одного предприятия (объединения), организации, учреждения; на авторов, не связанных с редакцией средства массовой информации трудовыми или иными договорными отношениями, но признаваемых ею своими внештатными авторами или корреспондентами при выполнении ими поручений редакции»1. Следовательно, лица, имеющие диплом о высшем журналистском образовании, или члены Союза журналистов России, или сотрудники пресс-центров, пресс-секретари и др., профессионально занимающиеся журналистикой, не имеют юридического статуса журналиста, если не связаны с той или иной редакцией трудовыми отношениями и не признаются внештатными авторами.
Эта коллизия уже «замечена» не только журналистами, правоведами, но и законодателями. Есть попытка исправить положение. В проекте ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О средствах массовой информации»2 определено: «под журналистом средства массовой информации понимается лицо, занимающееся редактированием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации и состоящее с ней в трудовых или гражданско-правовых отношениях» (см. ст.1 проекта указанного ФЗ). И снова неудача. Критика отреагировала на это новшество следующим образом: «Законопроект же предлагает считать журналистом лицо, занимающееся подготовкой материалов для редакции и состоящее с ней в трудовых «или гражданско-правовых отношениях». Но поскольку спектр гражданско-правовых отношений чрезвычайно широк, журналистом, согласно новому закону, может оказаться практически кто угодно. Например, лицо, обратившееся в суд с иском к редакции, вступает с ней в гражданско-правовые отношения, а написание опровержения формально является подготовкой материала для редакции данного СМИ. Следовательно, это лицо приобретает статус журналиста со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями»
Как видим, поиск точных дефиниций продолжается (см. «Предложения»). В том числе и понятий прав и обязанностей журналиста.
Отметим, что закон о СМИ, в своей концептуальной основе, определяет права и обязанности журналиста преимущественно в границах внутриредак-ционных служебных отношений, а не профессиональных, которые значительно шире первых.
И, в связи с этим, закономерен поиск теоретического (хотя бы!) выражения и представления структуры профессиональных прав журналиста. Закон четкого определения прав не дает, он ограничивается простым их перечнем1.
Права журналиста, по мнению автора, в единстве с его обязанностями, составляют основу социально детерминированной, целенаправленной, творческой деятельности, реализующей фундаментальные потребности общества и человека.
Права журналиста - это совокупность правовых (юридически зафиксированных) норм его профессионального поведения, дающих возможность оптимально осуществлять предписанные ему законом обязанности, а также гарантирующие при этом его социально-правовую защищенность, безопасность.
Закон о СМИ не выделяет (специально, направленно) структуру общих прав журналиста, обусловленных социально-явленческим положением журналистики в гражданском обществе, ограничиваясь структурой (к сожалению, неполной) частных прав, осуществление которых ограничивается кругом служебных (внутриколлективных) отношений, а также «технологией» создания журналистского произведения.
Правовое содержание профессиональных обязанностей журналиста
Обязанность, как и право, является фактором нормативного действия. Она относится как к сфере правовых, так и моральных норм поведения. В лингвистике термин «обязанность» означает «определенный круг действий, возложенных на кого-нибудь и безусловных для выполнения». В юридических отношениях обязанность означает правоотношение, «в силу которого одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) опреде-ленное действие» . Или, наоборот, воздержание от определенного действия. Обязательства обусловливаются или в нормативно-правовом, или договорном порядке.
Обязанности журналиста - это нормативные предписания, направленные на обязательное осуществление его функциональных задач, его реакции на такие предписания, границы профессионального поведения. Поскольку деятельность журналиста носит публичный характер, следовательно, и функции его детерминированы общественными потребностями и интересами. Кроме того, журналист является гражданином своего государства (Российская Федерация),« и на него в полной мере распространяются общие (конституционные) обязанности: платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники культуры (п. 3 ст. 44); соблюдать Конституцию РФ и законы (п. 2 ст. 15); защищать Отечество (ст. 59); получить образование не ниже основного общего (ч. 4 ст. 43).
Теоретики журналистики (В.М. Горохов, Е.П. Прохоров и др.) не формулируют прямо систему обязанностей журналиста, относя их к области его (журналиста) правового положения. «Наиболее жестко в журналистике действуют правовые нормы, установленные государством общеобязательные правила (запреты, дозволения, обязывание)»1. Но именно теоретическими основами журналистики, описывающими ее объективное положение в обществе, то есть ее социальными функциями, предопределяются обязанности журналиста, исполнение которых подразумевает социально значимый результат. Е.П. Прохоров пишет: «Для реализации функций журналистики необходимо располагать совокупностью средств, использование которых представляет собой реальное функционирование, конкретное движение к результату. Всякая деятельность начинается с постановки задач, с выдвижения конкретных целей. Для их выполнения нужно четко определить средства и способы действий, которые ведут к ряду промежуточных результатов на пути к результатам конечным. Таким образом, знание функций - это совокупность представлений о назначении, средствах, организации в свете ожидаемых необходимых результатов деятельности»2.
Обязанности журналиста, предписываемые ему законом (правом), больше относятся не к результату его деятельности, а к организации таковой, устанавливают обязательные нормы и границы профессионального поведения журналиста. То же самое можно сказать и о профессиональной этике, морали. Однако и первое (право), и другое (мораль) ставят перед журналистом необходимость как социальной (что достигается), так и морально-правовой (как достигается) ответственности. Поэтому система обязанностей журналиста имеет сложный морально-правовой характер, выраженный как в конституционно-правовых установлениях государства, так и в морально-этических предписаниях всего общества.
В целом же обязанности журналиста можно подразделить на общие (определяемые законом, правом), специальные (функционально-должностные), определяемые уставом редакции и конкретными (договорными) условиями, инструкциями, положениями, правилами внутреннего распорядка, а также частные, вытекающие преимущественно из понятия гражданского долга, кодексов чести, профессиональной этики. В журналистской практике границы между этими типами обязанностей бывают достаточно размыты или отсутствуют вовсе. В данной главе подвергаются анализу все типы обязанностей журналиста, хотя приоритет отдается юридически установленным.
Профессиональные обязанности как совокупность общих поведенческих установок предписаны журналисту Конституцией РФ. Они вытекают преимущественно из ст. 29, в которой сказано, что каждому «гарантируется свобода мысли и слова» (ч. 1). Это и другие положения указанной статьи, в частности, о гарантии свободы массовой информации (ч. 5), воспринимаются журналистом-профессионалом не только как провозглашения, содержащие часть общегражданского права, но и как непосредственное морально-целеполагающее предписание (служение идеалам демократических свобод и др.). В его сознании право это трансформируется в обязанность (на уровне профессионального долга).
Следующей исходной правовой базы профессиональных обязанностей журналиста является Гражданский кодекс РФ. Многие его предписания (положения) прямо или косвенно составляют достаточно широкий круг установлений, обязывающих (принуждающих) журналиста к тем или иным действиям. Например, если журналист незаконными методами получил информацию, составляющую служебную или коммерческую тайну, то он обязан возместить причиненные убытки пострадавшему юридическому или физическому лицу (ст. 139 ГК РФ). Или: если журналист распространил сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию кого-либо, то доказательства того, что эти сведения соответствуют действительности, становятся его обязанностью (ст. 152, Ч. 1 ГК РФ) и др.
Но в более или менее категоричной форме профессиональные обязанности журналиста содержатся в ст. 49 Закона о СМИ («Обязанности журналиста»). Первая часть этой статьи гласит: «Соблюдать устав редакции, с которой он состоит в трудовых отношениях»
Правовое образование журналистов в системе высшей школы
Возникшая и установившаяся (в результате общей либерализации системы высшего образования в стране) свобода формирования учебных планов и программ способствовала сравнительно оперативному введению в учебные программы факультетов (отделений) журналистики университетов страны курсов современного права СМИ.
Разработанный автором диссертации и систематизированный курс «Правовые основы журналистики» для студентов стационара и отделения заочного обучения был введен на факультете филологии и журналистики Ростовского государственного университета (1994). Его предметом является правовое положение СМИ в РФ, функциональное знание законодательства о СМИ в конкретно-исторической ретроспективе российского общества. Цель курса: сообщение студентам специальных знаний по проблемам современного информационного права, функционирования СМИ в реформирующемся российском государстве, способствующих формированию профессионального правового сознания и правовой культуры. Задачи курса: а) помочь студентам понять место и значение отечественного права в профессиональной деятельности российского журналиста; б) помочь студентам овладеть содержанием законов, постановлений, указов, регулирующих формирование СМИ в Российской Федерации; в) выработать необходимые навыки правового поведения в процессе осуществления профессиональной деятельности .
По мнению автора, студентам необходимо знать как содержание законов, так и «технологию» их осуществления на практике («букву и дух закона»), В этом концептуальная идея всего курса. Студентов необходимо сразу убедить, что они, как будущие журналисты-профессионалы, ответственны прежде всего перед обществом и служат интересам общества. Суть существования СМИ - в предоставлении всем сторонам (общество в лице аудитории, власть, СМИ, отдельные граждане) равных возможностей для выражения мнений, баланс таких мнений, уважение к частной жизни, поиск социально важной информации, преодоление или избежание столкновения интересов, защита конфиденциальности источников информации, неприемлемость (осуждение) плагиата и т.д.
Курс (общий объем 30 часов) состоит из лекционной (теоретической) и практической (ролевая игра, решение проблемных ситуаций, посещение судебных заседаний и др.) частей. Предусмотрены формы углубленного его изучения - курсовые и дипломные работы, магистерские диссертации, реферирование специальной литературы и иное. Основное содержание теоретического курса составляют: лекции (историко-теоретический обзор) о дореволюционном (1917) законодательстве о печати, а также о правовом положении СМИ в советском (тоталитарном) обществе; лекция на тему прав человека - как основы современных политических и гражданских прав и свобод в Российской Федерации; характеристика источнико-правовых основ функционирования СМИ (международные правовые акты, Конституция РФ, ГК и УК РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, документы муниципального и ведомственного уровня, регулирующие деятельность СМИ), а также целый ряд лекций проблемно-тематического содержания - законодательство об авторском праве и смежных правах, о государственной и иных тайнах, о праве граждан на информацию, рекламное право, законы о телевидении и радиовещании, налоговое законодательство в сфере функционирования СМИ и др. Особое внимание (4 лекционных часа) отведено в курсе изучению Закона РФ «О средствах массовой информации». Предмет читается на 3 курсе стационара и на 5-м курсе 030. Форма отчетности - зачет.
На факультете филологии и журналистики РГУ для студентов, специа-лизирующихся по специальности «Международная журналистика» читается также курс «Основы международного журналистского права» (объем - 24 часа). Задачи курса детерминированы самой специализацией, а именно:
а) направленное изучение законодательных актов, регулирующих дея тельность СМИ за рубежом, в т.ч. в странах Содружества Независимых Госу дарств (СНГ);
б) формирование правового сознания, воспитание правовой культуры студентов международного отделения журналистики (МОЖ), обязательным элементом которых является уважение к международному праву, а также на циональному праву отдельных государств международного сообщества; в) приобретение навыков профессиональной деятельности в междуна родном правовом пространстве1.
Проблемные лекции по праву СМИ читаются также студентам-магистрам. Отчетность - зачет.
Данный курс читается и по программе Гуманитарного колледжа Международного института журналистики и филологии (МИЖИФ), специальность «Репортер».
В 1998 году среди студентов отделения журналистики был проведен социологический опрос, одной из задач которого было выявление отношения студентов-журналистов к читаемым им предметам. Были опрошены студенты-журналисты всех (пяти) курсов стационара. По данным ответов на вопрос «Насколько важны для Вас предметы, включенные в учебный план отделения журналистики РГУ?», курс «Правовые основы журналистики» оказался одним из приоритетных: 37,7 % опрошенных отнесли его к числу очень важных предметов; 49,9 % - важных; 11, 1 % - скорее важных. Только 1,35 % студентов (преимущественно студенты первого курса, на котором предмет еще не читался) отнесли его к разряду второстепенных. Несколько студентов затруд нялись определить его место в ряду других1.
