Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и значение конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации . 12
1.1. Понятие и виды конституционных основ финансовой деятельности . 12
1.2. Становление и развитие конституционного законодательства об основах финансовой деятельности в России . 38
1.3.Место и роль конституционных основ финансовой деятельности в правовом формировании Российской Федерации. 58
Глава 2. Основные направления реализации конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации . 75
2.1. Политико-правовые основы финансовой деятельности по Конституции России и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации . 75
2.2.Экономико-правовые основы финансовой деятельности по Конституции России и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. 106
2.3.Организационно-правовые основы финансовой деятельности по Конституции России и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. 127
Глава 3. Вопросы совершенствования конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации . 143
1. Совершенствование конституционного законодательства об основах финансовой деятельности. 143
2.Пути развития организационно-правовых форм и методов финансовой деятельности в условиях совершенствования конституционных основ. 163
Заключение 175
Список использованных источников и литературы
- Понятие и виды конституционных основ финансовой деятельности
- Становление и развитие конституционного законодательства об основах финансовой деятельности в России
- Политико-правовые основы финансовой деятельности по Конституции России и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации
- Совершенствование конституционного законодательства об основах финансовой деятельности.
Введение к работе
Актуальность исследования. В период современных экономических преобразований в России со всей остротой проявляются проблемы правового регулирования финансовой деятельности, осмысливается роль права в регулировании экономических отношений и связанные с этим вопросы обновления законодательства. Неоспоримым является то, что базовым началом реорганизации и дальнейшего развития правовых основ деятельности государства была и остается конституция. Поэтому анализ Основного закона современной России и выявление механизмов реализации конституционных норм и положений заслуживают самого серьезного внимания.
Процесс познания вопросов становления и развития механизма реализации конституционных требований в сфере финансов возможен только при уяснении сущности и характера самих конституционных основ. Именно конституционные основы определяют тенденции социально - экономических реформ и возможности вживания новых рыночных отношений в государственную политику. Они напрямую связаны с ориентацией дальнейшего совершенствования законодательства для всех уровней финансовой системы. Конституционные основы носят универсальный характер в том смысле, что распространяются на все отрасли единой системы российского права и являются базовыми началами и гарантиями развития последующего законодательства и нормотворчества.
Отсутствие в юридической литературе специальных научных подходов к выявлению сущности и особенностей конституционных основ в системе правового регулирования обязывает определиться не только в понятии этой правовой категории, но и ее проявлении в финансовой деятельности современного периода. Одной из сложностей исследования является то, что в Конституции РФ нет специальных разделов либо сконцентрированных положений, касающихся финансов и финансо вой деятельности, поэтому разработка основных теоретических посылок основана на общем анализе конституционных требований.
Объемы регулирования и роль институтов публичных отраслей (конституционного, административного и финансового) права, обеспечивающих сферу управления финансами государства и формирования материально-финансовой базы государства, обусловлены потребностями современного общества и его экономики. Развитие и совершенствование этого законодательства в соответствии с конституционными требованиями способствуют стабилизации экономического положения страны, укреплению федеративных отношений, решению социальных проблем. Конституционные основы финансовой деятельности должны стать гарантом и путеводителем в дальнейшем развитии всего российского права и в преодолении возникающих в нем противоречий и коллизий.
Таким образом, совершенствование конституционного регулирования финансов и финансовой деятельности в современной правовой системе является приоритетной задачей научно-правовых исследований. Без исследования вопросов конституционного воздействия на отношения, складывающихся в сфере финансов между Российской Федерацией, ее субъектами, а также муниципальными образованиями, немыслимо дальнейшее обоснование многих явлений и процессов построения федерации. Успешное экономическое строительство развитого федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности требуют особо направленных проявлений конституционного регулирования финансовой деятельности, хотя бы для достижения согласованного решения бюджетно-налоговых проблем в системе финансового федерализма.
Анализ структуры и особенностей всех видов конституционных основ финансовой деятельности необходим для выявления того, насколько соответствуют все уровни законодательства Российской Федерации принципам и основному курсу экономических и социальных реформ. Проведение данного исследования позволит проследить перспективы развития законодательства в сфере финансов. Оно даст
возможность определить особенности конституционного подхода к регулированию финансовых основ государства, выявить причины кризисных явлений. Разработка теоретических подходов к сущности и содержанию конституционных основ финансовой деятельности в Российской Федерации может быть полезна для законодательной практики не только конституционного, но и других отраслей публичного права.
Специфика данного научного подхода к изучению Конституции Российской Федерации состоит в том, что в составе конституционных основ финансовой деятельности выделены политико-правовые принципы, экономико-правовые начала и организационно-правовые положения. Всестороннее исследование указанных аспектов конституционных основ необходимо для анализа соответствующего законодательства и иного нормотворчества, обеспечивающего распространение конституционных требований на другие уровни федеративных отношений и организацию управленческого труда. Практика уже показала, что отдельные несоответствия правовых актов, регулирующих финансовые отношения, возникают по причине различного понимания в нормотворческой и правоприменительной практике принципов и иных требований Основного закона в системе государственной власти и местного самоуправления.
Практика принятия субъектами Российской Федерации собственных конституций и уставов, а также нормативно-правовых актов в сфере финансов часто приводит к сепаратизму со стороны региональных органов государственной власти. Это проявляется и в ущемлении финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Присвоение полномочий органов федеральной власти, игнорирование отдельных норм Конституции РФ и иных законодательных актов федерации становится нормой регионального нормотворчества.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является всесторонняя теоретическая проработка научно-правовой категории «конституционные основы» применительно к одному из важнейших видов rocv дарственной деятельности - финансовой деятельности государства и его муниципальных образований. На основе теоретической и практической базы конституционного, финансового, административного и муниципального права, опыта законодательной деятельности попытаться представить целостную картину конституционных основ финансовой деятельности современной России, а также выработать предложения по совершенствованию конституционного законодательства и связанных с ним иных видов нормотворчества в сфере государственных и муниципальных финансов.
Для достижения данной цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
- исследовать Конституцию Российской Федерации на предмет выявления в ней сущности, содержания и особенностей конституционных основ финансовой деятельности;
- дать развернутую характеристику отдельных видов и направлений конституционных основ финансовой деятельности, их места и роли в правовой системе государства, показать проблемы их становления в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации;
- определить теоретические и практические подходы к трактовке и соотношению понятий финансовой деятельности, управления финансами, организации государственной власти и управления в сфере финансов;
- исследовать действующую систему нормотворчества, направленную на регулирование финансовой политики на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях с целью определения ее соответствия требованиям Конституции Российской Федерации;
- выявить содержание и особенности закрепления конституционных основ финансовой деятельности в конституциях, уставах и ином законодательстве субъектов Российской Федерации, показать их влияние на правовую организацию финансов местного самоуправления;
- определить практические и теоретические проблемы разграничения предметов ведения в сфере финансов между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также рациональность разделения бюджетно-налоговых и иных финансовых полномочий между органами государственной власти разных уровней и местного самоуправления;
- исследовать роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении эффективности контроля над финансовым законотворчеством в Российской Федерации и его соответствием с конституционными основами;
- выявить общие направления, пути, перспективы дальнейшего развития и совершенствования конституционных основ, организационно-правовых форм и методов финансовой деятельности в Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Проблемам финансовой деятельности, ее конституционному регулированию уделялось внимание правоведами практически всех научных направлений, а также представителями финансово-экономической теории. Однако в специальной литературе мало внимания уделено разработке общего понятия конституционных основ, и тем более анализу многоаспектности в проявлении конституционных начал финансовой деятельности. В изученных работах дается лишь общий анализ конституционных норм, регулирующих бюджетное устройство, налоговую политику государства и некоторые другие направления финансовой работы, а также их соотношение с иным законодательством.
В ходе исследования автором широко использовались научные исследования в области теории и истории государства и права, а также конституционного, административного, финансового, муниципального права, работы по философии, теории управления, экономики и финансов.
Проанализировано законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормотворчество органов местного самоуправления, направленные на регулирование финансовой деятельности. Использовались материалы
научно-практических конференций, семинаров и иных форумов, в том числе опубликованные в периодической печати, официальные документы законодательной практики субъектов Российской Федерации.
При написании работы автор опирался на труды таких ученых, как С.С. Алексеев, Г.В Атаманчук, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, В.В Бесчеревных, A.M. Васильев, В.Ф. Волович, Л.К. Воронова, В.В. Гладышев, О.И. Горбунова, М.А. Гурвич, В.В. Гусев, Т.С. Ермакова, Имре Сабо, О.С. Иоффе, М.В. Карасева, А.И. Ким, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, С.А. Котляревский, В.Ф. Коток, О.Е. Кутафин, А.И. Лепешкин, Л.А. Морозова, М.И.Пискотин, СМ. Равин, Е.А. Ровинский, Н.Н. Ровинский, М.С. Строгович, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, С.Д. Цьппсин, М.Д. Шаргородский, Ц.А. Ямпольская и др.
Правовой базой диссертационного исследования явилась законодательная практика в сфере финансов, государственного управления, конституционного строительства. Наряду с Конституцией Российской Федерации (1993 года) анализу подверглись федеральные законы, в том числе Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие. С позиций финансового регулирования изучены нормы законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты местного самоуправления по вопросам организации муниципальных финансов и финансовой деятельности.
Методологическую основу исследования определили современные методы научного познания - диалектико-материалистический, системный, нормативно-логический, методы сравнительного правоведения, а также обращение к другим наукам.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является специфическим правовым исследованием норм Конституции Российской Федерации и конституционного законодательства в области финансовой деятельности государства. Особенностью диссертационной работы является то, что рассматриваемые отношения связаны с конституционными
основами финансовой деятельности, которые регулируются сразу несколькими отраслями законодательства - конституционным, административным, финансовым. Конституционные основы рассмотрены как универсальное общеправовое понятие. Эта особая правовая категория реализуется через ряд названных публичных отраслей права и имеет определяющее значение для их развития. В работе дана оценка руководящих начал и основных положений Конституции Российской Федерации в различных проявлениях финансовой деятельности. В ней показаны их применение и дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, нормотворчестве субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При определении сущности, особенностей и роли конституционных основ финансовой деятельности анализировался механизм их реализации в последующем правотворчестве на всех уровнях власти.
1. Научная новизна диссертационного исследования находит свое выражение в следующих положениях, выносимых автором на защиту Собственный подход к определению понятия конституционных основ базируется на изучении теоретических суждений многочисленных авторов-правоведов, так или иначе рассматривающих данную проблему. Такая постановка вопроса вызвана отсутствием в специальной литературе и законодательстве обоснованной дефиниции этого понятия, а также принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, нацеленной на проведение коренной экономической реформы в иных социально-политических условиях.
2. Рассмотрение конституционных основ финансовой деятельности с применением их дифференциации по содержанию и ориентацией требований в трех направлениях - как политико-правовые принципы, экономико-правовые начала, организационно-правовые требования в сфере финансов.
3. Доказывается, что обеспечение принципа федерализма в России невозможно без строительства экономического федерализма, обусловленного особым механизмом реализации на всех уровнях бюджетных и налоговых отношений. Базовы ми началами развития бюджетно-налогового законодательства должны стать финансовый федерализм, а принципы межбюджетных и межналоговых отношений должны получить дальнейшее законодательное обоснование и конституционную поддержку, без чего они могут остаться лишь декларацией.
4. Обоснование финансовой деятельности как составной части государственного управления, а именно как повседневной практически организующей работы органов законодательной (представительной) и исполнительной власти государства и местного самоуправления в сфере финансов. Активное участие законодательных (представительных) органов всех уровней власти с определением окончательного результата по финансовому планированию и годовой отчетности, а также в предварительном и текущем финансовом контроле объединяет их с органами исполнительной власти по непосредственному формированию, распределению и расходованию денежных средств государства и муниципальных образований.
5. Предложено на федеральном уровне разработать методологические рекомендации, оказывать информационную поддержку по разъяснению положений Конституции РФ и осуществлять правовую оценку конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Это необходимо для организации регионального нормотворчества в сфере финансовой деятельности, имеющей целью устранение противоречий с Конституцией РФ и федеральными законами, а также недопущение ущемления бюджетных, налоговых прав и интересов органов местного самоуправления.
6. Пути совершенствования конституционных основ финансовой деятельности представлены в предложениях по совершенствованию конституционного законодательства об основах финансовой деятельности. Наряду с этим показана необходимость соответствующего развития организационно-правовых форм и методов финансовой деятельности посредством влияния на них конституционных основ.
Практическая значимость исследования. Практическое значение работы заключается в том, что изучение указанных вопросов позволяет вынести на защиту
совокупность предложений, выводов, решений с целью совершенствования как конституционного, так и финансового законодательств. Данные предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности не только на федеральном и региональном, но и муниципальном уровне. Основные положения и выводы работы могут служить пособием в преподавании учебных курсов и иной педагогической работе, в том числе при подготовке учебно-методических материалов по конституционному, административному, муниципальному и финансовому праву.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения исследования изложены в докладах автора на региональных научно-практических конференциях Западной Сибири, в том числе в г. Томске и г. Новосибирске. По теме исследования автором опубликовано 4 работы.
Понятие и виды конституционных основ финансовой деятельности
Термин конституционные основы в специальной юридической литературе получил очень широкое распространение. Вместе с тем, рассматривая вопрос о понятии конституционных основ, специалисты отдельных отраслей права по-разному определяют их юридическую сущность, не затрагивая смыслового содержания данной категории.
Так, в одной из своих работ В.В. Гладышев пишет о конституционных основах, как об основополагающих принципах государства. Более широкое определение конституционных основ дано О.Н. Горбуновой, сформулировавшей их как конституционные нормы права, являющиеся базой для текущего законодательства.2 Е.А. Ровинский, рассматривая вопрос о конституционных основах финансовой деятельности Советского государства, определил смысл вышеуказанного понятия и как принципы, и как нормы, закрепленные в Конституции."
Представляется, что наиболее удачным следует признать вывод И.А. Умновой и А.А. Белкина, которые определяют конституционные основы как специальное правовое понятие, в котором отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Их специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей.1
В настоящее время вопрос о научном определении и правовом закреплении термина «конституционные основы» приобрел особое значение. В процессе построения правого государства конституция рассматривается уже не только как оформление и закрепление механизма властвования в государстве, а как правовой документ высшей юридической силы, определяющий развитие всех отраслей права и имеющий прямое действие. На основе Конституции базируется и развивается весь правовой массив государства, приобретая всеобщее признание. Не случайно, что с принятием Конституции у любого государства появляется некая новая точка отсчета его существования.
В связи с этим Конституция Российской Федерации 1993 года является новым этапом развития государства, она закрепила особый порядок общественного и государственного устройства. Как основной закон она определяет правовые основы перехода к рыночной экономике, к новым формам федерализма и демократизма правового государства.
Конституция Российской Федерации регулирует широкий круг общественных отношений. Это относится также к вопросам государственно-финансовой политики, организации взаимодействия властей на различных уровнях, защиты прав и законных интересов человека и гражданина, функционирования финансово-кредитного механизма и т. д.
Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в иерархии правовой системы. Конституционные основы выполняют роль юридической базы для развития финансового законодательства и соответствующих ему отраслей и институтов российской правовой системы.
Обладая особым верховенством на территории государства, Конституция Российской Федерации в то же время является весьма кратким законодательным актом, который не содержит и не должен содержать детального регулирования всех аспектов проявления государственной и социальной политики. Однако это не мешает Конституции Российской Федерации оставаться законом, которому должны соответствовать принимаемые в государстве федеральные законы, конституции республик, уставы краев, областей, городов, акты местного самоуправления, иные правовые предписания.
Краткость основного закона требует более пристального, детального рассмотрения всех нормативных положений, тезисов текста Конституции Российской Федерации, каждый из которых становится основным, главным, ведущим, и в то же время нуждающимся в дальнейшем развитии в конституционных и федеральных законах.
Для определения понятия конституционных основ необходимо уяснить сущность конституционного законодательства, базирующихся на нем политико-правовых требований и положений, принципов права, их соотношение с иными конституционными основами.
Конституционное законодательство представляет собой отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институты, закрепляющую положение человека и его статус гражданина, регулирующую основные стороны гражданского общества и устанавливающую правовую систему государства.
Открытым остается вопрос о критериях отнесении тех или иных нормативных актов к числу конституционного законодательства. Думается, что в качестве таких критериев надлежит рассматривать: 1) статус субъекта, принявшего правовой акт; 2) формально-юридические признаки правового акта; 3) содержание регулируемых правовым актом отношений, их роль в обществе и государстве.
В таком понимании к конституционному законодательству относится Конституция Российской Федерации, конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации, принятые в соответствии с его конституцией или уставом, законы о ратификации международных договоров или соглашений, модельные законы, прини-маемые Межпарламентской Ассамблеей СНГ.
Вместе с тем, конституционный закон - понятие более узкое, включающее в себя основной закон государства, специально определенные им конституционные законы, конституции и уставы субъектов Федерации. Необходимо отметить, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются основными законодательными актами субъектов Российской Федерации, которые регулируют устройство власти, положение граждан, построение финансовой системы на своей территории.
Конституционные основы не следует отождествлять с конституционными принципами, которые являются их составной частью, но отличны от других видов основ по правовой значимости, функциональному назначению. Принципы права в своей основе есть результат отражения экономических отношений, политических условий общественного развития. Вместе с тем, принципы являются лишь компо нентом, моментом конкретизации и специфического преломления мировоззрения общества, его идей и начал.1
Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся его система. Принципы служат основным ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы.2
Право активно влияет на все экономические и социальные процессы. Принципы права и всего механизма правового регулирования выступают в качестве идейной пружины, основных начал, характеризующих содержание норм, правоприменительных актов, главные направления их функционального воздействия на общественные отношения/
Становление и развитие конституционного законодательства об основах финансовой деятельности в России
Любое реформирование государственного или общественного устройства влечет за собой изменение финансовой политики государства. В свою очередь новые ориентиры финансовой политики непосредственно влияют на методы и формы финансовой деятельности, функции и полномочия органов ее осуществляющих. В этом случае конституционные основы призваны нацеливать на преобразование характера и содержания финансовой деятельности, попадающей в новые условия. Управление экономическими процессами, происходящими в обществе, является одной из основных задач государства, а базовые их начала проявляются прежде всего в основном законе государства.
Переустройство общественно-политической жизни России в первые годы советской власти было связано с разрушением прежнего режима и экономической системы. Первая мировая война, иностранная интервенция и гражданская война нанесли серьезный удар по экономике России.1 Временное правительство оказалось беспомощным перед лицом надвигающейся катастрофы и даже не решилось своей властью утвердить бюджет 1917 года. Поэтому в течение всего 1917 года в отношении производства расходов применялся порядок, установленный ст. 116 Основных законов 1906 года, согласно которой в случае, если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, в установленном порядке ранее утвержденная бюджетная роспись.2 Однако с первых же дней становления советской власти были проведены такие глобальные мероприятия, как национализация банков, аннулирование внешних и внутренних займов правительства, перестройка всей финансовой системы государства.
VI съезд большевистской партии (26 июля - 03 августа 1917 года) указал, что после установления диктатуры пролетариата необходимо немедленно прекратить дальнейший выпуск бумажных денег, отказаться от внутренних и внешних государственных долгов с соблюдением интересов мелких подписчиков, преобразовать всю налоговую систему путем введения поимущественного налога, налога на прирост имущества и высоких косвенных налогов на предметы роскоши, реформировать взимание подоходного налога и поставить оценку доходов от имущества под действенный контроль в центре и на местах."
Первая Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики была принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года1. Советская Российская республика была учреждена на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик (ст.2 Конституции РСФСР 1918 г.).2
К 1918 году в России сложилась ситуация, согласно которой более половины населения страны составляли национальные меньшинства с очень низким экономическим развитием. У национальных меньшинств отсутствовали какие бы то ни было права и свободы. Построение федерализма в новом государстве началось с конституционной декларации равноправия всех национальностей и народов. Тем самым законодатель закрепил именно национально-территориальный принцип построения федерации.
Конституционный принцип федерализма в практике государственного строительства как в первые, так и последующие годы советской власти, не получил своего развития и не был подкреплен механизмом его реализации и другими правовыми идеями. В реальности основой построения власти в стране был централизм, который не способствовал становлению федеративных отношений, а скорее нацеливал на унитаризм. Как сказано в статье 9 Конституции РСФСР 1918 года, основной задачей, рассчитанной на настоящий переходный момент, является установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти. Диктатура не возможна без централизации власти.
Это же подтверждается нормами главы Конституции, посвященной вопросам регулирования бюджетного права. Провозглашая одновременно принцип единства бюджетной системы и принцип федерализма, Конституция отнесла все основные доходы и расходы РСФСР на общегосударственный бюджет. Согласно положению ст. 81 Конституции Всероссийский съезд Советов или Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов определяет, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряжение местных Советов, а равно устанавливают пределы обложения.
На первый взгляд данное положение нацелено на создание многоуровневой бюджетной системы и четкого контроля за расходованием бюджетных средств. Однако дальнейший анализ конституционных норм показывает, что бюджетные и финансовые права местных территорий значительно ограничены центральной властью. Согласно ст. 83 Конституции ни один расход из средств государственного казначейства не может быть произведен без представления на него кредита в росписи государственных доходов или расходов или путем издания особого постановления центральной власти. Это подтверждается и статьей 49 Конституции РСФСР, в которой говорится о предмете ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного совета. Так, к компетенции РСФСР относились следующие финансово-экономические вопросы: утверждение бюджета РСФСР и установление общегосударственных налогов и повинностей. Распределение предметов ведения в сфере бюджетно-налоговых отношений между краями, областями, местными органами власти Конституцией не предусматривалось.
Политико-правовые основы финансовой деятельности по Конституции России и конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации
Конституционные нормы Основного закона современной России закрепляют в различных объемах отдельные аспекты бюджетной, налоговой и иной финансовой деятельности, формируя новые либеральные и демократичные подходы законодательного установления в сфере финансов. Следовательно, среди конституционных основ, регулирующих различные стороны финансовой деятельности, в первую очередь проявляются тенденции установления политико-правовых принципов для финансов зарождающейся рыночной экономики.
Политико-правовая направленность финансовых отношений по Конституции Российской Федерации находит свое отражение через коренные цели построения демократического общества, правового государства с развитой системой федерализма и иной организацией государственной власти. В связи с этим вся государственная деятельность в ее стратегическом переустройстве должна найти базовые начала политико-правовых требований и качественно новые формы их выражения.
Такими началами, в том числе и в финансовом обеспечении государственности, являются законность, демократизм, федерализм и разделение государственной власти для самостоятельной работы законодательных, исполнительных и судебных органов. Эти положения, изложенные в первой главе Конституции, составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией Российской Федерации.
Никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.1
Построение правового государства, в том числе и в области финансовой политики, должно быть ориентированно на различные грани и субстанции законности. Идеи и мероприятия государства в области экономического, политического, культурного развития страны, способы и приемы, при помощи которых решаются социальные задачи, находят свое выражение в Конституции Российской Федерации, законах и иных нормативных актах. Но для достижения практических результатов в области социально-экономического и правового развития недостаточно даже высококачественного нормотворчества. Для этого более необходимо четкое неукоснительное соблюдение и исполнение всех предписаний Конституции, создание условий для их реализации в повседневной жизни. Законность немыслима без общеобязательности права, без практической и последовательной возможности претворения всех требований правового режима в реальность.
В специальной литературе сложилось множество подходов к анализу законности как правовой категории. Авторы исследуют различные проявления законности в конкретных общественно-политических системах и для разных типов права. Чаще всего встречаются неоднозначные подходы к выявлению сущности законности, в том числе как принципа, режима, метода и иных сторон этой политико-правового явления. Так, Е.А. Лукашева исследовала законность как метод государственного руководства обществом. О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский утверждали, что законность есть один из принципов любого прогрессивного государства. Практически общепризнанным является мнение о законности как специфическом режиме общественно-политической жизни, воплощенном в полном наборе свойственных ей элементов.
С.С. Алексеев рассматривает законность как принцип права, выражающий демократический режим жизни общества. Она содержится в требованиях строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них нормативных актов, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего, обоснованного и эффективного применения права при исключении малейшего произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц.2 Рассматривая законность как принцип, венгерский юрист академик Имре Сабо обращает внимание, что проблема законности не сводится к вопросу применения и соблюдения законов, а включает в себя создание соответствующего права. Иначе говоря, этот принцип относится и к правотворчеству, и к правоприменению, хотя в этих проявлениях он отличен по содержанию и по форме."
М.С. Строгович определяет законность в виде строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами.4 Многоаспектность законности показывается все чаще в учебной литературе последних лет. Например, законность - это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений.
Требования законности закрепляются в Конституции и в других законодательных актах страны как обращенная ко всем система нормативных установлений, составляющих данный принцип. Законность реализуется как метод деятельности субъектов права и становится, в конечном счете, режимом общественной жизни, суть которого в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают, исполняют правовые требования и предписания. На наш взгляд, законность - это многоаспектное явление, но для исследования его как конституционной основы представляется целесообразным сделать акцент, как на гаэинцип права. А это прежде всего совокупность требований нормативного характера, предъявляемого к участникам общественных отношений. В этом смысле мы согласны с С.С. Алексеевым, который видит выражение собственного содержания, субстанции законности в системе политико-юридических требований - нормативных сторон, устоев политико-юридической жизни, отражающих глубокие нормативные начала общества.1
Исходя из вышесказанного, законность в системе конституционных основ представляет собой комплекс требований, заключающихся в неуклонном соблюдении правовых норм всеми участниками общественной жизни. Целенаправленное проведение в жизнь принципа законности обеспечивает стабильное осуществление финансовой деятельности и защиту нарушенных прав и интересов. Основьгеаясь на данных положениях, необходимо отметить, что основным критерием любого закона и иного нормативного акта в сфере финансов, а также во всем механизме их реализации должно быть соответствие Конституции как основному законодательному акту.
Совершенствование конституционного законодательства об основах финансовой деятельности.
Практика конституционных реформ показывает, что принятие Конституции есть только первый этап конституционных преобразований, но не их завершение. С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году перед государственной властью встал вопрос о необходимости формирования соответствующего нового законодательства Российской Федерации. И, прежде всего, потребовалось изменение порядка подготовки, рассмотрения и принятия нормативных актов. Настораживает состояние и перечень конституционных законов, которые Конституция РФ называет для своего развития. Их более десяти, но ни один из них практически не затрагивает финансово-экономических основ государства и его территориальных структур.
Всплеск правотворческой активности большинства субъектов законодательной инициативы, определенных Конституцией Российской Федерации, привел к значительному увеличению числа законов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. С мая 1990 года по май 1998 года принято 900 законов. Это намного превосходит прежние темпы нормотворчества.1
Вместе с тем, результаты законодательного процесса и правоприменительной практики показывают, что существенное обновление российского законодательства и рост удельного веса законов в общей массе нормативных актов не повлекли за собой пропорционального сокращения числа подзаконных нормативных актов и не усилили системности законодательства. От большого количества законов страдает их качество. Не всегда правильно выбирается объект правового регулирования, неравномерно развиваются отдельные отрасли и институты, особенно в сфере финансового законодательства. Сами законы в связи с бессистемностью их принятия зачастую грешат противоречивостью, декларативностью, безадресностью. Так, по выводам журнала «Законодательство» между текстом Налогового кодекса Российской Федерации, опубликованным в Российской газете, и его же текстом в Собрании законодательства Российской Федерации обнаружено 68 разночтений. В результате - правовой тупик.
Справедливость подобной оценки подтверждается, в частности, анализом причин отклонения Советом Федерации и Президентом Российской Федерации законов, принятых Государственной Думой. Так, из 301 федерального закона принятого нижней палатой в 1998 году, были отклонены 125. При этом большая часть этих законов не одобрена именно по таким правовым основаниям, как, например, противоречие (несоответствие) закона Конституции Российской Федерации, несоответствие правилам законодательной техники, противоречие (несоответствие) закона общепринятым нормам международного права или международным обязательствам.
Конституция Российской Федерации разграничивает понятия федерального закона и конституционного федерального закона, который принимается в особом порядке. Причем федеральный закон не может противоречить конституционному федеральному закону (п.З ст. 76). Однако принятие конституционных законов возможно по весьма ограниченному кругу вопросов, определенных Конституцией Российской Федерации (ст. 108). К ним, в частности, относятся принятие в состав Российской Федерации и образование в России нового субъекта Федерации (ст. ст. 65, 137), созыв Конституционного Собрания и поправки к Конституции Российской Федерации (ст. ст. 135. 136). Далее, к ним отнесены вопросы определения режима военного и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (ст. ст. 56, 87, 88), порядка деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114), установления судебной системы (ст. 118), порядка проведения референдума в стране (ст. 84). Из перечисленных направлений, по которым принимаются конституционные законы, можно определить приоритеты и основные направления деятельности государственных органов федеральной власти в Российской Федерации. И среди них совершенно отсутствуют законы по экономике и финансам, призванным обеспечить материальную базу. Упование же на то, что рыночная экономика все сама расставит по своим местам, не нашло реального подтверждения. Бесконтрольное же принятие законов, направленных на обогащение одних и обнищание других, привело лишь к социальной напряженности.
По всей вероятности, такой подход к развитию конституционного законодательства объясняется отсутствием в самом тексте Конституции Российской Федерации раздела, посвященного экономической системе, бюджетно-налоговой и иной финансовой политике России. Разбросанность отдельных положений по финансам, бюджету, налогам по главам и статьям не дает должного эффекта, требует не только их поиска, но и установления органических связей между ними. По сравнению с прежними конституциями советского периода - это даже шаг назад.1 Представляется, что необходимо внесение в Конституцию Российской Федерации разделов экономической системы и бюджетно-налогового федерализма.
Вместе с тем должен быть расширен перечень направлений, регулируемых конституционными законами, путем включения в него вопросов ст. 106 Конституции Российской Федерации.1 Также необходимо отметить, что в этом перечне нет таких вопросов, как установление общих принципов разграничения полномочий региональных и федеральных органов государственной власти. В частности, это касается положений по распределению налогового бремени между различными уровнями общественно-территориальных образований и субъектами налоговых отношений.
На наш взгляд, принятие части первой Налогового кодекса Российской Федерации имело бы для правоприменительной практики наибольшее значение, если бы законодательной властью этот нормативный акт принимался целиком и в форме конституционного закона. Пока же не принята вторая часть кодекса, приходится вносить изменения и дополнения в действующие нормативные акты. Такие же формулировки, как «привести в соответствие» пока мало что изменяют в действующей ранее налоговой системе и вносят изменение лишь в отношения между налогоплательщиками и налоговыми органами.
Интересно отметить, что за три месяца действия Налогового кодекса Российской Федерации Министерство Российской Федерации по налогам и сборам выпустило около сотни официальных документов, из них упоминают Налоговый кодекс считанные единицы. Министерство финансов Российской Федерации из семи десятков документов, изданных за тот же срок, Налоговому кодексу не посвящает ни одного. Правительство Российской Федерации издало всего лишь два постановления во исполнение Налогового кодекса.2
