Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и конституционно-правовые основы организации нотариата в Российской Федерации 10
1.1. Понятие и развитие нотариата 10
1.2. Правовые основы нотариата 25
Глава 2. Конституционно-правовые основы государственного регулирования организации нотариата 40
2.1. Понятие государственного регулирования организации нотариата в Российской Федерации 40
2.2. Конституционно-правовые вопросы государственного регулирования организации нотариата в центре и на местах 46
2.3. Функции государственного регулирования нотариата 62
2.4. Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности. 71
Глава 3. Конституционный статус нотариальной палаты как публичной корпорации 90
3.1. Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты 90
3.2. Нотариальная палата и орган судейского сообщества: общее и особенное в правовом статусе 107
3.3. Сравнительный анализ основ правового статуса нотариальной палаты и коллегии адвокатов 119
Заключение 140
Список использованной литературы 148
- Понятие и развитие нотариата
- Правовые основы нотариата
- Понятие государственного регулирования организации нотариата в Российской Федерации
- Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты
Введение к работе
Российское государство в настоящее время переживает сложные дни. Налицо трудности переходного периода. Увеличивается роль рыночной экономики, всё большее значение приобретают институты демократии. Но растёт также непонимание реформ среди населения из-за многочисленных социальных проблем. Коррупция разъедает государственный аппарат. Представители мафиозных, или так называемых «параллельных» структур, не боясь, дают интервью российскому телевидению, при этом излагают своё видение выхода из кризиса. Данные обстоятельства ставят новые задачи, в том числе, и перед юриспруденцией. Итогом должна стать чёткая концепция места и роли государства в условиях рыночной экономики. Одним из объектов пристального внимания юридической науки в Российской Федерации из-за своего противоречивого развития стал институт нотариата. В последнее время не умолкает полемика на страницах юридической печати о значении нотариата, в юридической науке идёт активный поиск путей его совершенствования, который осложняется взаимными обвинениями Министерства юстиции РФ и Федеральной нотариальной палаты.
Актуальность проблемы усиливается ещё и тем, что в рамках проводимой экономической реформы в российском обществе в 1991-1993 годах признан и законодательно закреплен институт частного нотариата. Основы законодательства РФ о нотариате отметили свою 8-летнюю годовщину в феврале 2001 года. Уже можно делать первые выводы. Видна необходимость доработки данного нормативного акта.
Эти обстоятельства поставили перед отечественной правовой наукой ряд конкретных задач. Среди них выявление проблем, связанных с реализацией норм Основ законодательства РФ о нотариате, определение баланса интересов государства и лиц, занимающихся частной нотариальной практикой, приведение законодательства в этой части в соответствие с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ.
Развитие законодательства в России в части регулирования данного института было противоречивым: от закрепления только системы государственного нотариата до «вкрапления» в российскую действительность такого понятия как частнопрактикующий нотариус. Подобное «метание» в среде учёных-юристов вызывает неоднозначную реакцию. Не секрет, что нотариат в советском государстве не привлекал к себе большого интереса. Нотариус Советского Союза рассматривался как обычный клерк, в чьи функции входило лишь решение технических задач, связанных с обеспечением гражданского оборота. Тем более что экономика того времени, основанная на государственной собственности, и не нуждалась в высококвалифицированных специалистах в этой области. Юридическое образование для занятия должности нотариуса не требовалось. Зарплата была минимальной. Лица, получавшие юридическое образование, становились нотариусами практически только тогда, когда не находили себе иного применения. Нотариат в СССР финансировался и наполнялся кадрами по остаточному принципу. Принятие Основ законодательства РФ о нотариате в 1993 году повлекло за собой коренное изменение данного института. Значительно увеличились требования к кандидатурам на должность нотариусов: обязательным стало наличие юридического образования, прохождение стажировки, сдача квалификационного экзамена, получение лицензии. Возросла и престижность должности нотариуса, правда, в большей степени, благодаря резкому увеличению доходов этой немногочисленной группы юристов.
В 1993 году принимается новая Российская Конституция. Вступают в силу часть 1 и часть 2 Гражданского кодекса РФ. Изменяются конституционные основы взаимоотношений человека и государства: высшей ценностью провозглашается человек, его права и свободы, контроль за соблюдением которых возлагается на государство. Конституцией РФ закрепляются общие принципы построения системы органов государственной власти. В Основах конституционного строя фиксируется теория разделения власти, устанавливается исключительный перечень субъектов государственно-властных
отношений. Составной частью правовой системы России признаются нормы международного права.
Экономическая основа, провозглашённая Конституцией РФ, предопределила принятие нового Гражданского кодекса (ГК). В 1994 году принимается его первая часть, в 1996 - вторая. ГК РФ изменил практически полностью правовые основы регулирования экономических отношений в государстве. Вводится понятие государственной регистрации перехода прав на недвижимость, существенным изменениям подвергся статус юридических лиц.
Осознание необходимости создания действенного механизма государственного контроля за деятельностью нотариусов, выявления и закрепления новых конституционных принципов организации нотариата и обусловили постановку цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Цель настоящей диссертации автор видит в выявлении и разрешении актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в связи с фиксацией конституционных основ нотариальной деятельности в РФ, реализацией государством властных полномочий по отношению к системе нотариата, выработке основных рекомендаций по совершенствованию законодательства о нотариате в связи с принятием новой Конституции РФ.
Выбор цели предопределил решение следующих задач:
— провести предметный и структурный анализ конституционно-
правовых основ нотариальной деятельности в РФ, определить общие
начала взаимоотношений нотариата и органов государственной власти,
выявить конституционные параметры, позволяющие определять степень
государственного воздействия на общественные отношения,
складывающиеся при организации нотариата в Российской Федерации;
— рассмотреть конституционные формы реализации
государственной власти по отношению к данному институту, используя
общетеоретические выводы как отечественной, так и зарубежной науки,
выработать концептуальный подход к природе системы органов
нотариата на основе общетеоретических выводов, что позволит выявить
конституционно-правовое закрепление нотариата в системе органов государства;
раскрыть содержание конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в аспекте права требования от государства создания органов, обеспечивающих профессиональную защиту экономических отношений (органов нотариата);
проанализировать возможность ограничения конституционного права на объединение нотариусов, занимающихся частной практикой, обусловливающую обязанность вступления в нотариальную палату;
выработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию механизма реализации исполнительно-распорядительных полномочий органов государственной власти, связанных с организацией нотариата в РФ.
Для достижения указанных целей были использованы общенаучные
и частнонаучные методы: диалектический, системный, формально
логический, сравнительно-правовой. Теоретическую и
источниковедческую основу составили юридические и философские
труды российских и зарубежных ученых.
Разработанность темы исследования. Нотариат в России долгое время не занимал должного места в юриспруденции. В целом подобная ситуация сохраняется и в настоящее время. Так, до сих пор не существует обязательной учебной дисциплины, изучающей систему нотариата (Органы нотариата отчасти изучаются в программе курса «Правоохранительные органы», отдельные моменты посвящены ему и в Административном праве России). Лишь недавно в России появился журнал «Нотариус», заслуга в организации которого принадлежит не сообществу нотариусов - нотариальной палате, а Молодёжному союзу юристов.
Следует констатировать и тот факт, что какой-либо значимой научной работы, посвященной конституционным основам нотариальной деятельности в Российской Федерации, до сих пор не существует. Все исследования по данной проблематике сводятся лишь к комментарию норм Основ законодательства РФ о нотариате. Нет и работы,
представляющей целостный подход к проблеме государственного воздействия на данный институт. Причин этому, по-видимому, много. В частности, общие, характерные для российской науки в целом, -отсутствие достаточного финансирования высшей школы, отвлечение учёных на «добывание хлеба насущного». Тем не менее, постоянная полемика на страницах периодической печати показывает острую необходимость именно в комплексном изучении проблемы, основанном на её общетеоретическом понимании.
Однако работы таких авторов, как С.С. Алексеев, М.В.Баглай, Д.Н. Бахрах, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, В.В.Лазарев, О.Е.Кутафин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н.Топорнин, Б.С.Эбзеев, В.В.Ярков и др., посвященные разработке общих конституционно-правовых основ организации органов государственной власти, иных публичных органов, их структуры, обоснованности и социальной эффективности, послужили серьёзной научной базой для написания диссертационного исследования.
Новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней предметом отдельного комплексного исследования стал институт конституционно-правовых основ и принципов нотариальной деятельности в Российской Федерации, выделены его публично-правовые и частно-правовые аспекты; представлена авторская позиция относительно его сущности, содержания, структуры. При этом сделана попытка обосновать необходимость совершенствования механизма реализации государственно-властных полномочий в такой важной сфере, как нотариат Российской Федерации, и приведения его в соответствие с Конституцией РФ. Выявлены исторические, теоретические и практические предпосылки оформления новых правовых основ властного воздействия на анализируемый институт, показано его влияние на развитие органов юстиции и становление институтов частного права.
Основы правового оформления организации нотариата вытекают из общих начал места и роли государства в жизни социума. Конституция, во многом, является официальным документом, оформляющим направление развития государства, выработанное обществом.
С древних времён человек задумывался над вопросом, для чего создано государство. Достаточно обратиться к работе Платона «Государство», посвященной, анализу форм правления, выявлению из них лучших, роли философов в жизни общества, разделении труда. В настоящее время борются между собой либеральная и этатистская теории. Что же есть государство? Это - либо Левиафан по образному выражению Гоббса, либо объективная реальность. «Государство» является таким союзом, который обладает монополией на легитимное насилие - иначе определить его нельзя»1, - писал Макс Вебер. Или как точно заметил Георг Еллинек: «Само государство есть, напротив, одна из форм общества, которая обусловливает другие формы и в то же время является продуктом их»2. Это повлияло на структуру диссертационной работы, в частности обусловило направленность главы 1, посвященной анализу общетеоретического определения нотариата, его нормативной основы, а также реализации конституционно-правовых положений государственного воздействия на развитие института нотариата в России.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, документы органов законодательной и исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, Конституции ряда зарубежных государств, законодательство ведущих стран мира, международно-правовые документы, в том числе Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о правах человека, решения Европейской комиссии и Европейского Суда по правам человека, судебная практика и сложившиеся обыкновения.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования — общетеоретические выводы и практические рекомендации — могут быть полезными для более глубокого осмысления конституционных основ нотариальной деятельности в
1 М. Вебер, Избранное. Образ общества. М. 1994, с. 16.
Российской Федерации, непосредственно применены в практической работе органов государственной власти, иных правоохранительных органов, местного самоуправления в процессе преподавания юридических и иных учебных дисциплин, использованы при разработке законодательных актов при совершенствовании института нотариата.
*
2 Г. Еллинек. Общее учение о государстве. СПб., 1908, с. 69.
Понятие и развитие нотариата
Нотариат в Российской Федерации появился не с принятием Основ законодательства РФ о нотариате. Следует отметить, что нотариат в России в кратчайший исторический период прошёл несколько стадий своего развития. Появившись в 1867 году как институт3, в 1917 году с приходом к власти большевиков практически был ликвидирован (хотя упразднён не был), в последующем реанимирован, но только в виде сугубо государственного органа. В 1993 году с принятием Основ законодательства РФ о нотариате и с появлением частнопрактикующих нотариусов многие представители нотариального сообщества стали говорить об исторических традициях дореволюционного российского нотариата, а также классического западноевропейского. Поэтому представляется интересным совершить небольшой исторический экскурс, поняв назначение данного института.
Слово «нотариус» латинского происхождения, «notarius» - (лат.) переводится как писец, секретарь, поэтому и возникновение института нотариата чаще всего связывают с правом Древнего Рима. Хотя многие историки юриспруденции обращаются и к памятникам Древнего Вавилона. Так, сделки в письменной форме совершались на глиняных табличках по строго определённой форме. Табличку составлял писец, обладающий необходимыми познаниями. Зачастую в целях сохранения документов они передавались в храмовые архивы.
История нотариата достаточно обширно описана Николаем Ляпидевским. Впервые нотариус появился в Древнем Риме в лице простого писца - scribae, exceptores et notarii. И тот и другой выполняли практически одинаковые функции, разница состояла в том, что scribae состояли на государственной службе, a exceptores et notarii - на службе у частных лиц. Появление подобного института имеет историческое обоснование. Большинство населения не имело юридических познаний, более того, было неграмотным. Соответственно возникала необходимость в человеке, который, имея навыки составления юридических документов, мог бы облачить волю гражданина в соответствующий правовой документ, порождающий юридически значимые последствия. Таковым и стал выступать писарь, в последующем получивший название нотариуса. Следует учитывать, что римское право (да и не только римское) предъявляло некоторые формальные требования к составлению различных документов. При несоответствии этим формализмам документ считался ничтожным. Поэтому к писарю предъявлялись также требования знания таких прообразов удостоверительных надписей. Само слово «notarius» имеет корневую основу «nota» - (лат.) замечание, заметка. Многие нотариусы в древности и в Средние века не могли отойти от штампов (даже если приверженность штампам не считалась обязательной). Клиенту предлагался набор заготовленных текстов, из которых выбирался наиболее подходящий. Приверженность штампам существует в некоторых странах и в настоящее время, хотя и не применительно к нотариусам. В частности в Шотландии договоры, предметом которых является недвижимость, содержат массу анахронизмов, устоявшихся в традиции составления таких документов. Неизвестный автор учебника по делопроизводству в XV-XVI веках отмечал: «Все нотариусы должны остерегаться от употребления в своих писаниях амфибологий, то есть двусмысленных фраз, могущих быть истолкованными в разных смыслах. В эту ошибку часто впадают молодые нотариусы, которые недавно вышли из школ, и им кажется, что они могут подпирать перстом звёзды, но которые не познали пока вещей, богатых молоком и мёдом, то есть практики». Нотариус предлагал определённые штампы, даритель требовал выразить свою волю, но если она не вписывалась в них, то нотариус «подгонял» её под имеющуюся формулу5. Поэтому тексты и были перегружены двусмысленностями, что служило поводом для высмеивания нотариусов в комедиях, которые дошли и до наших времён.
В последующем находит развитие институт церковных нотариусов. Это обусловливалось усилением церковной власти, когда большинство землевладений принадлежало именно ей. Церковь была самым крупным собственником. Учёт, ведение документации, представление интересов церкви - всё это порождало развитие административного аппарата. К тому же именно церковные служители учились грамоте.
Подводя итог, можно отметить, что нотариат с самого зарождения двигался по нескольким направлениям: - нотариус- государственный служащий; - нотариус - лицо свободной профессии; - церковный нотариус.
Первые получили распространение во Франции, вторые в Италии, Церковные нотариусы в связи с противостоянием церковной и светской власти со временем канули в Лету.
Нотариус в Средние века осуществлял во многом идентичные функции, присущие современному нотариусу - составление договоров, удостоверение завещаний, ведение юридических дел и так далее. Одновременно можно заметить, что нотариус был обеспеченным человеком. Отец знаменитого Леонардо да Винчи синьор Пьеро да Винчи - нотариус и потомок фамилии нотариусов6.
Нотариусы находились также под постоянным контролем со стороны аналогов современных правоохранительных органов. Зачастую нотариусы были ставленниками верховной власти и королевскими служащими. Традиционно нотариусы осуществляли свои функции в тесном контакте с судебными органами. Во Франции ордонанс Виллер-Коттре (1539 год) требовал обязательной регистрации дарственных в судах первой инстанции. Существовали специальные школы по подготовке нотариусов, но таковую должность в большинстве случаев практически мог занять только потомок нотариуса. Сословность довлела над данной должностью. Присутствовал так называемый «закрытый цех». Возможно, отголоски давних времен ещё до конца не изжиты из практики современного нотариуса, поэтому в Западной Европе сильны тенденции противостояния «свободных» юристов и «цеховых» -адвокатов, нотариусов.
Правовые основы нотариата
Юридические нормы нуждаются во внешне выраженной форме. Таковыми и выступают в большей мере правовые акты государственных органов. Исследуя даже учебную литературу для учащихся средних школ по предметам «Обществознание», «Граждановедение», «Человек и общество», неискушенный читатель сможет сформулировать традиционную систему источников права (правовой обычай, нормативный акт, юридический прецедент, договор), а также пояснить, что источник права - это внешняя форма выражения права. Соответствующая система источников присутствует и в организации нотариата.
Вершину правовой системы России венчает Российская Конституция 1993 года. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (статья 15). Включение в Конституцию РФ норм, определяющих статус той или
иной системы органов, обозначает приоритетность их развития. Одновременно можно говорить о стабильности и высоком значении этих органов в силу их подтверждения в основном законе государства, обладающем особой юридической силой. Даже если государство поставит задачу упразднения такого вида органов, она будет трудно достижима, поскольку потребует внесения изменений в Конституцию РФ, что гораздо сложнее, чем принятия, например, нового Федерального закона «О нотариате».
Конституция РФ не фиксирует основы правового статуса органов нотариата, как уже говорилось выше, упоминание присутствует лишь в контексте разделения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Однако в настоящее время делаются попытки определения конституционных принципов организации и деятельности нотариата. Следует отметить, что подобные исследования строятся в двух направлениях.
Первое отталкивается от общих основ конституционного строя, в этом случае, как правило, преследуется основная цель - подтвердить нерушимость статуса негосударственного нотариата. Тем самым доказывается мысль, что сама Конституция РФ запрещает ликвидацию института частнопрактикующих нотариусов. При этом конституционные нормы («как источник нотариального права») разделяются на две группы: «...общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения деятельности нотариата, и специальные, конкретно определяющие основополагающие принципы развития нотариата»18. К первой группе Т.Калиниченко относит как раз нормы основ конституционного строя, закрепляющие статус Российской Федерации как правового федеративного социального государства (статьи 1,7, 71, 72 Конституции РФ): «Создание системы нотариата, базирующейся на основополагающих нормах Конституции и гражданского права, будет одним из критериев создания правового государства».
Вторая группа норм базируется на закреплении приоритета прав и свобод человека и гражданина - «Возложив на себя конституционную обязанность по защите прав и свобод граждан, государство тем самым возлагает на себя и другую обязанность - создание соответствующих механизмов. В полном объёме функцию такой защиты выполняли и выполняют нотариусы, удостоверяя гражданско-правовые акты и договоры, свидетельствуя определённые факты и документы.
Вторая группа норм по классификации Т.Калиниченко и составляет основу второго направления уяснения места Конституции РФ в системе источников права, определяющих основы организации и деятельности нотариата. Её значение состоит в том, чтобы через приоритет прав и свобод человека и гражданина логично вывести, что одним из приоритетных направлений по смыслу Конституции РФ является закрепление статуса нотариальных органов: «Именно надлежащие действия нотариуса позволяют осуществить наиболее эффективное обеспечение и защиту важнейших конституционных прав граждан»21.
Несмотря на приведённые доводы, следует констатировать, что Конституция РФ конкретно не фиксирует статус нотариата. Общие принципы организации общественных отношений, закрепляемые в основах конституционного строя, отнюдь не налагают обязательств на государство по созданию нотариальных органов, а тем более основанных на негосударственном секторе экономики и управления. Эти принципы применимы к нотариату, как уже к существующей системе (как и ко всем субъектам права). Если государство ликвидирует нотариат, то эти нормы будут также применимы к той системе органов, которые будут выполнять нотариальные функции. Одновременно не следует рассматривать нотариат как панацею защиты конституционных прав и свобод. Как отмечал Е.Воронин: «Вполне очевидно, что никакая печать нотариуса (какая бы большая и круглая она ни была) не страхует участников сделок с недвижимостью от того, что дальнейшее изменение каких-либо обстоятельств (или возникновение неизвестных ранее) у сторон сделки или третьих лиц не повлечет признание сделок недействительными (ст. ст. 166-181 ГК РФ)».
Возвращаясь к определению системы правовых основ нотариата, можно также представить следующую типологию правовых актов: 1. Конституция Российской Федерации. 2. Федеральное законодательство (федеральные конституционные и федеральные законы, основы законодательства, законы РФ и так далее). 3. Подзаконные акты (Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции, письма, разъяснения министерств и ведомств)
Понятие государственного регулирования организации нотариата в Российской Федерации
Конституционное закрепление основ рыночной экономики обусловило отказ от традиционного понимания понятия государственного управления. Если обратиться к тексту Конституции РФ, то она вообще отказалась от употребления данного термина, хотя прежняя Конституция предопределяла его как одну из основополагающих категорий. Большинство нормативных актов использует термин «государственное регулирование», что, в конечном итоге, по-видимому, является одним и тем же. «Государственное регулирование в научных трудах по прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле»32. Применительно к организации нотариата государственное регулирование представляет собой норматив требований, предъявляемых к деятельности нотариальных органов, то правовое поле, в рамках которого и должна функционировать данная система. Это, в конечном итоге, является и способом проявления государственного управления, как основной функции государственной власти. Следует отметить, что проект Федерального закона «О нотариате» пошёл по пути нормативного закрепление понятия государственного регулирования нотариальной деятельностью, под которым статья 9 понимает определение «на законодательном уровне основных принципов нотариальной деятельности, порядка определения количества должностей нотариусов и стажёров в нотариальном округе, порядка назначения на должность нотариуса, ответственности нотариусов и нотариальных палат, оснований приостановления полномочий нотариуса и освобождения от должности нотариуса, правил совершения нотариальных действий и размеров оплаты этих действий, судебном контроле за совершением нотариальных действий, а также надзоре государственных органов за соблюдением закона в деятельности нотариуса и нотариальных палат»33. Часть 2 статьи 9 Проекта Закона фиксирует уполномоченный орган по проведению функций государственного регулирования -Министерство юстиции Российской Федерации.
Государственное управление, как категория научная, возникло более давно, чем государственное регулирование. Основоположниками её можно считать социологов - Макса Вебера, К. Ясперса. Именно они вдохнули в это понятие жизнь. Это не означает, что наука никогда не занималась решением проблем, возникающих при практической реализации государством своих властных полномочий. До недавнего времени подобная сфера знаний не отождествлялась с теорией управления. Она исходила из поиска лучшей формы государственного устройства. Причём под формой государственного устройства понимался отнюдь не элемент формы государства. В условиях современного отношения к данному термину не стоит всё-таки отрицать его значение для государствоведческих наук. Тем более, что страны с развитой рыночной экономикой этого отнюдь не делают. Поэтому во многом положения, касающиеся управления можно отнести и к нормативному пониманию регулирования. Такой подход будет определять дальнейшие выводы по ходу настоящего исследования.
Исходной позицией научного анализа должно служить следующее: государственное регулирование организации нотариата, как властная функция государства, подчиняется, тем самым, всем закономерностям, характерным для государственного регулирования в целом, которые имеют своё нормативное закрепление в Конституции РФ. Это подчёркивается тем, что в соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате нотариат «призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституциями республик в составе Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путём совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации» (статья 1)34. Данной формулировкой законодатель подчёркивает, что нотариальная деятельность жёстко подчинена Конституции и закону, и кроме этого нотариальные действия осуществляются от имени государства.
Менеджеры считают, что наиболее упрощённое понимание «управления» будет выглядеть следующим образом: «это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу»35. Многие понимают управление как деятельность по реализации определённых функций. «Управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации»36. Данное определение носит классический характер. Предвестником этого определения было мнение основателя теории управления А. Файоля: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать...»37. Тем самым даётся понимание социальному управлению. Государственное управление - есть разновидность социального управления. Если обратиться к советской юридической литературе, то можно найти традиционное понимание управления: «Советское государственное управление - это организаторская исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов»38. Такая точка зрения во многом, опуская идеологизмы, находит своё отражение и в современной юридической науке. И именно из таких основных выводов должно черпать себя понимание государственного регулирования в конституционном значении. К сожалению, следует констатировать (на данный факт обращает внимание большинства учёных-конституционалистов), что «государственное управление», как категория, Российской Конституцией больше не употребляется. Одновременно статья 32 Конституции РФ прямо закрепляет: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». При этом учёными особо отмечается, что управление - особая форма осуществления функций государства39. Это означает, прежде всего, что таковая деятельность, несмотря на отсутствие закрепления конституционного статуса, имеет первоочередное значение в государстве. При этом государственное управление подчиняется конституционным принципам и требованиям, предъявляемым к организации государственной власти в целом.
Следует добавить, что вышеприведённые функции являются системообразующими для любого государства, а значит имеют первичное конституционное закрепление, хотя они, в большей мере, изучались представителями административного права.
Конституционные основы организации и деятельности нотариальной палаты
Статья 24 Основ законодательства РФ о нотариате характеризует нотариальную палату следующим образом: «... является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой». Основы законодательства РФ о нотариате говорят также и о том, что её членами могут быть лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности. Нотариальная палата является юридическим лицом и образуется в каждом субъекте РФ. Закон употребляет устаревшую формулировку: устав нотариальной палаты регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений. В настоящее время Гражданский кодекс РФ говорит о регистрации юридических лиц, а не о регистрации уставов, как это было ранее. Основы законодательства РФ о нотариате не отвечают на вопрос, какова организационно-правовая форма данного юридического лица. Они характеризуют нотариальную палату и как некоммерческую организацию, и как профессиональное объединение (часть 1 статьи 24), и в части 7 статьи 27 закрепляют правило о том, что устав регистрируется в порядке, установленном для общественных объединений. Тем самым следует обратиться к Гражданскому кодексу РФ (часть 1), Федеральному закону «Об общественных объединениях»92, Федеральному закону «О некоммерческих организациях»93, Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» Статья 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» даёт ему следующее понятие: «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Нотариальная палата также является объединением граждан, организующим свою деятельность на основе объединения. Этот вывод вытекает из Основ законодательства РФ о нотариате и порядка регистрации нотариальной палаты. Созывается учредительное собрание, принимающее устав, формирующее органы управления. В нотариальной палате есть учредители (группа нотариусов не менее 3 человек), есть члены. Подаётся заявление в органы юстиции, в котором учредители просят зарегистрировать нотариальную палату как юридическое лицо. Не подпадает под действие закона «Об общественных объединениях» принцип обязательного членства. Министерство юстиции в 1996 году распространило Инструктивное письмо от 28 марта 1996 года № 09-10-513-96 «О распространении положений Федерального закона «Об общественных объединениях» на нотариальные палаты». В нём указывалось, что нотариальная палата является именно некоммерческой организацией, представляющей профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. На основе этого делается вывод, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» на нотариальные палаты не распространяется, и им следует руководствоваться только в части регистрации ими своих уставов в органах юстиции. Следует отметить, что с момента принятия ГК РФ и Федерального закона «Об общественных объединениях» прошло значительное время, а этими правовыми актами предусматривается регистрация самого юридического лица, а не его устава. Аналогичным «недостатком» обладает и Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». «Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов», - статья 2. Как видно из статьи 25 Основ о нотариате нотариальная палата «представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности...». Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» не связывает возможность создания профсоюза только лицами, работающими по трудовому контракту. Главный , объединяющий фактор - выполнение общих профессиональных функций. К тому же практика показывает, что уже создаются профсоюзы предпринимателей. Поэтому довод о том, что нотариальная палата безоговорочно не может быть профсоюзом, на основании того, что частнопрактикующие нотариусы не являются работниками органов юстиции, соответственно неубедителен. Представители нотариального сообщества считают, что нотариальная палата представляет собой особый вид некоммерческой организации. Так, во многом именно этой проблеме была посвящена конференция «Московский нотариат». Интересным в этом ракурсе будет высказывание К.Б. Ярошенко: «Мы должны отвергнуть вот это мнение о том, что нотариальная палата является общественным объединением, доказать, что она является некоммерческой организацией особого вида и именно что в самом законе должен быть определён чётко правовой статус этой некоммерческой организации нотариальной палаты с особыми условиями, особым режимом»95. Некоммерческой организацией признаётся такая организация, которая не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками (статья 50 ГК РФ, статья 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Определены действующим законодательством и цели создаваемых некоммерческих организаций, общая для которых - «достижение общественных благ». Тем самым, сопоставив признаки этих видов юридических лиц, можно сделать вывод, что нотариальная палата - особый вид юридического лица, но являющееся одновременно разновидностью некоммерческой организации в форме общественного объединения. В пользу того, что нотариальная палата является общественным объединением, можно привести сам порядок её регистрации. Ведь органы юстиции в настоящее время регистрируют из юридических лиц только общественные и религиозные объединения. Некоммерческие организации регистрируются органами местного самоуправления. Если бы нотариальная палата была в чистом виде некоммерческой организацией, то регистрация в органах юстиции была бы незаконной.
