Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы обеспечения и охраны общественного порядка в Российской Федерации 22
1.1. Общественный порядок, его обеспечение и охрана: социальная сущность и содержание понятий 22
1.2. Российские традиции охраны общественного порядка 37
1.3. Зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и возможности его использования в Российской Федерации 63
Глава 2. Теория и практика осуществления охраны общественного порядка в муниципальных образованиях ... 90
2.1. Природа, сущность и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации 90
2.2. Осуществление охраны общественного порядка в Российской Федерации 130
2.3. Проблемы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления 158
Глава 3. Теоретические основы муниципализации органов охраны общественного порядка в Российской Федерации 171
3.1. Муниципальные органы охраны общественного порядка -правоохранительные органы местного самоуправления 171
3.2. Муниципальные органы охраны общественного порядка как учреждения социального обслуживания населения 182
3.3. Муниципальные органы охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства 191
3.4. Общая характеристика деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка 204
Глава 4. Основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка и проблемы их практической реализации 224
4.1. Приоритетные и оптимальная модели муниципальных органов охраны общественного порядка: критерии выбора, организационная основа и компетенция 224
4.2. Служба в муниципальных органах охраны общественного порядка 242
4.3. Проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и поиск путей их решения 267
4.4. Вопросы перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях 280
Заключение 294
Список используемой литературы 304
Приложение 335
- Общественный порядок, его обеспечение и охрана: социальная сущность и содержание понятий
- Природа, сущность и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации
- Муниципальные органы охраны общественного порядка -правоохранительные органы местного самоуправления
- Приоритетные и оптимальная модели муниципальных органов охраны общественного порядка: критерии выбора, организационная основа и компетенция
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. За годы, прошедшие со дня принятия Конституции Российской Федерации, в нашей стране немало сделано для строительства демократического правового государства и гражданского общества, по реализации конституционных норм, имеющих концептуальное значение для новой России.
Несомненно, что именно к числу таких норм следует отнести положения, которые определяют основные черты местного самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление в нашей стране представляет собой одну из форм реализации принадлежащей народу власти. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Поэтому местное самоуправление по праву считается одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и конституционного строя Российской Федерации1.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных мест ных традиций .
Местное самоуправление в Российской Федерации можно признать состоявшимся. В настоящее время около 17 тысяч территориальных образований имеют статус муниципальных, поскольку организованы на принципах самоуправления, имеют выборные органы, устав и собственный бюджет. На федеральном уровне практически создана законодательная основа, определяющая общие принципы организации местного самоуправления, регулирующая вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления и муниципальной службы. Активный процесс по формированию нормативной правовой базы местного самоуправления идет в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.
Однако формирование полноценного местного самоуправления не завершено. В Российской Федерации имеются территории, население ко-; торых еще не реализовало свое конституционное право избирать и быть) избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют реальной возможности выполнять свое основное предназначение - самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения.
Это достаточно широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом, реализации прав населения как субъекта власти и собственника муниципального имущества.
Законодательство не выделяет каких-либо вопросов местного значения по степени их важности. Однако не вызывает сомнения, что именно вопросы охраны общественного порядка могут быть названы в числе наи более важных вопросов местного значения.
Актуальность и острота вопросов охраны общественного порядка сегодня определяются достаточно высоким уровнем криминализации общественной жизни, обусловленной прежде всего негативными процессами, связанными с переходом к новым общественным отношениям: кризисными явлениями в экономике, не всегда объективным имущественным расслоением общества, ломкой старых механизмов социального управления, потерей у большинства граждан идейно-нравственных ориентиров, сформированных в советские годы, и другими, не менее болезненными спутниками переходного периода.
В последние годы наметилась тревожная тенденция увеличения темпов прироста общего числа зарегистрированных преступлений (1998 г. - на 7,2%, 1999 г. - на 16, 3 %). Отмечается рост числа убийств, в том числе заказного характера, разбойных нападений, грабежей, преступлений экономической направленности, преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и оружия. Серьезной проблемой, дестабилизирующей обстановку в стране и в первую очередь на Северном Кавказе и прилегающих к нему регионах, стал сепаратизм и связанные с ним проявления терроризма. Зарубежные и отечественные специалисты единодушно отмечают высокий уровень коррумпированности кадров органов власти и управления в России.
Борьба с преступностью требует больших сил и средств всех правоохранительных органов, и прежде всего - органов внутренних дел. Поэтому в современных экономических условиях их усилия направляются в первую очередь на борьбу с терроризмом, организованной преступностью, нелегальным оборотом наркотиков и оружия. В результате чего остаются без должного внимания, может быть, не такие "яркие", но не менее важные, направления деятельности - предупреждение и пресечение преступлений общеуголовного характера и нарушений общественного порядка, которые в своей массе значительно больше влияют на формирование состояния за
щищенности граждан и правопорядка в обществе.
Все это неминуемо приводит к снижению авторитета и, в конечном итоге, еще более усугубляет сформировавшуюся в предыдущие годы отчужденность органов внутренних дел и населения.
Огромные резервы в решении названных проблем содержит в себе местное самоуправление.
Роль местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка определена статьей 132 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.
Формы реализации данной функции могут быть разнообразными, однако наиболее значимой из законодательно предусмотренных на сегодня форм следует признать организацию муниципальных органов охраны общественного порядка1.
Муниципальные органы охраны общественного порядка представляют собой основной инструмент и наиболее действенное средство, с помощью которого органы местного самоуправления могут реально и самостоятельно решать возложенную на них задачу.
В рекомендациях Конгресса местных и региональных властей Европы признается, что местные органы власти играют ключевую роль в борьбе с преступностью на подведомственной территории, и поэтому органы власти на национальном уровне должны не только сотрудничать с ними, но и передать местным органам власти соответствующие законодательные и финансовые инструменты . В развитие данного положения предлагается приложить необходимые усилия к созданию в Российской Федерации муниципальных сил правопорядка, действующих под контролем органов местного самоуправления с четко определенными полномочиями, при наличий адекватных финансовых ресурсов, высокого уровня технического обеспечения и квалифицированного персонала, считая при этом, что службы такого типа имеют четкое представление о местных условиях и способны к развитию сотрудничества и доверия со стороны местных властей и населения1.
Создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, - теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил правопорядка, сформировать правовые основы их организации, разработать механизм перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка.
Муниципальные органы охраны общественного порядка - абсолютно новые для российской правовой системы субъекты правоохранительной деятельности. Их создание позволит сформировать в Российской Федерации принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, даст возможность органам местного самоуправления реализовать свое конституционное право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и, тем самым будет способствовать развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в нашей стране. Именно эти перспективы и определяют выбор темы данного диссертационного исследования, его значимость и актуальность.
Степень научной разработанности темы. Проблема организации муниципальных органов охраны общественного порядка ввиду своей многоаспектное™ на протяжении последнего десятилетия постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов государственно-правовой сферы.
В той или иной степени вопросов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны общественного порядка касались ученые-правоведы и некоторые специалисты-практики, внесшие наибольший вклад в развитие отечественной теории муниципального права: С.А. Авакьян, А.Г. Воронин, А.А. Замотаев, В.В. Лазарев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.И. Минц, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, Г.Х. Шахназаров, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас.
Исторический аспект рассматриваемой проблемы можно встретить в работах: В.В. Баранова, А.В. Борисова, Т.М. Говоренковой, М.Г. Деткова, А.Н. Дугина, Л.Е. Лаптевой, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Р.В. Нарбу това, В.Ф. Некрасова, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипелева, И.И. Смирнова,показавших роль местных органов власти и управления (самоуправления) в решении вопросов охраны порядка на различных этапах развития рос сийского государства.
В свете изучаемой темы бесспорно заслуживает самого пристального внимания опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран, описанный и достаточно глубоко проанализированный: Т.П. Андреященко, Я.М. Бельсоном, А.П. Герасимовым, В.М. Гиленсе-ным, А.В. Губановым, С. И. Князевым, Б.С. Крыловым, Г.С. Меркуровым, Ю.И. Осиповым, Е.И. Яковлевой, К.Л. Яковлевым.
Особый интерес в рамках данного исследования представляют труды ученых, в которых раскрывается сущность общественного порядка, и административно-правовой охраны общественных отношений, составляющей основное содержание деятельности рассматриваемых муниципальных органов: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.М. Безденежных, М.И. Еропки на, Ю.М. Козлова, Н.Ф. Кузнецовой, Б.М. Лазарева, А.Ф. Майдыкова, В.М.
Манохина, Д.К. Нечевина, В.И. Новоселова, B.C. Обидина, Л.Л. Попова, . Ф.С. Разаренова, Л.М. Рогозина, М.Я. Саввина, А.В. Серегина, А.И. Силаева, ГА. Туманова, А.П. Шергина и других.
Однако наиболее предметно некоторые вопросы создания муниципальных органов охраны общественного порядка рассматривали отечественные ученые, имеющие непосредственное отношение к правоохранительной деятельности: С.А. Алексеев, В.П. Божьев, В.Н. Волохов, П.Я. Герцен, Н.Л. Гранат, Р.И. Денисов, В.П. Злотя, И.Н. Зубов, И.Ш. Килясха-нов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, В.П. Кондратов, А.П. Коренев, В.В. Лисицин, А.Я. Малыгин, Г.М. Миньковский, Н.П. Мышляев, В.В. Пронин, А.Н. Роша, В.Б. Рушайло, А.А. Савостин, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, П.П. Фатеев, В.К. Филатов, Е.Ю. Шихов и ряд других ученых.
Вместе с тем, не умаляя достигнутого, следует отметить, что, как правило, в работах названных авторов либо отражены отдельные аспекты проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка, либо содержатся рассуждения достаточно общего и постановочного характера. Глубокого, комплексного монографического исследования в этой области ранее не проводилось.
В то же время практика государственного строительства свидетельствует, что отсутствие таких исследований не только тормозит процесс создания муниципальных сил правопорядка, но и существенно препятствует реализации в полном объеме конституционных полномочий органов местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа является организация муниципальных органов охраны общественного порядка как предмет ведения местного самоуправления.
Семантика позволяет понимать дефиницию "организация" как действие по глаголу "организовывать" в значениях: учреждать, основывать, подготавливать, налаживать, устраивать, упорядочивать1. В науке чаще всего термин "организация" рассматривают в управленческом аспекте, имея в виду деятельность, направленную на упорядочение каких-либо социальных процессов или образований (систем)1. Эта деятельность включает формирование функциональной и организационной структур, информационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение данной системы. Поэтому в качестве предмета данного исследования рассматриваются правовые и организационные основы создания и деятельности в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка, а также процессы и явления социальной жизни, обусловливающие их функционирование.
Цели и задачи исследования. Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели: научную - изучение и формирование теоретических основ организации муниципальных органов охраны общественного порядка, и прикладную - разработку научно обоснованной модели данных органов.
Достижение указанных целей потребовало решения ряда теоретических и научно-практических задач:раскрыть с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и реализуемой правоохранительной практики социальную сущность и содержание категорий: "общественный порядок", "обеспечение и охрана общественного порядка";проанализировать опыт участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка на различных этапах отечественной истории;рассмотреть зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и организации муниципальной полиции, изучить возможности его использования в современных отечественных условиях;исследовать природу, сущность и проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации;рассмотреть вопросы теории и практики осуществления охраны общественного порядка, определить соотношение полномочий органов государства и органов местного самоуправления в этой области;изучить генезис и проблемы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправления;раскрыть сущность и предназначение муниципальных сил правопорядка в современном российском обществе;установить место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании;показать социальную роль, определить основные задачи и функции муниципальных органов охраны общественного порядка;охарактеризовать общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации;определить приоритетные и оптимальную в современных условиях модели муниципальных органов охраны общественного порядка, их компетенцию и организационную основу;рассмотреть статус службы и служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, условия и порядок приема на службу, особенности ее прохождения;изучить проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, определить возможные пути их решения.
Основной гипотезой исследования является предположение о том, что в Российской Федерации муниципальные органы охраны общественного порядка по своей социально-правовой природе должны представлять собой правоохранительные формирования местного самоуправления, соз-даваемые органами местного самоуправления в целях реализации ими конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Теоретическая и методологическая основа работы. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории социального управления, содержащихся в трудах С.С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, В. Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Т. И. Заславской, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Л.С. Явич и других видных российских ученых. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы отечественных ученых-правоведов конца XIX - начала
XX века И.Е. Андриевского, Л.А. Велихова, П.Г. Виноградова, В.М. Гес- сена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, А.Д. Градовского, П.П. Грон- JSi ского, Н.М. Коркунова, В.Г. Пешкова, И.Т. Тарасова, а также ряда зару бежных ученых и специалистов в исследуемой области: Ж. Веделя, Д. Гар-нера, Т. Гоббса, Ф. Грегори, А. Д. Орси, В. Острома, А. Токвиля, В. Черси, Г. Хакена, Р. Хантера, Э. Харлофа и других.
В работе использованы достижения современной науки государственного управления, конституционного, административного и муниципального права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативных правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов, статистических материалов, результатов социологических исследовании.
Методологической основой исследования являются законы материа- листической теории познания. Для решения поставленных научных задач применялась совокупность общенаучных методов и частнонаучных приемов: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, конкретные социологические методы исследования и другие.
Научная обоснованность и достоверность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, определяются глубиной теоретической проработки изучаемых проблем, многообразием используемых методов и приемов исследования, репрезентативностью его результатов.
В процессе работы над диссертацией изучено 48 исторических документов, более 200 нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к теме исследования, проанализированы материалы заседаний Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.
В целях изучения общественного мнения о состоянии и перспективах совершенствования охраны общественного порядка опрошено в Республике Карелия, Ставропольском крае, Иркутской, Новгородской Самарской и Саратовской областях общей сложностью 1800 человек, проинтервьюировано 155 глав муниципальных образований и руководителей подразделений муниципальной милиции. Кроме того, в работе использованы результаты опросов населения, проводимые ВЦИОМ в 1995-1999 годах, и содержательного анализа материалов центральной и региональной прессы по рассматриваемой проблематике за указанный период.
Диссертационное исследование опирается также на данные авторского анализа 150 отзывов на проект федерального закона "Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации", поступивших в МВД России от руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, научных учреждений и отдельных ученых.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым монографическим исследованием, ь котором на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка.
В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание категорий: "общественный порядок", "обеспечение и охрана общественного порядка". Осуществлен содержательный анализ природы, сущности, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации. Изучен отечественный и зарубежный опыт организации местных (муниципальных) сил правопорядка. Впервые вопросы истории охраны общественного порядка связаны с деятельностью институтов местного самоуправления. Проанализирована практика осуществления охраны общественного порядка в стране в целом и в муниципальных образованиях в частности. Определены компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в данной области.
Впервые на уровне теории раскрыты сущность и предназначение муниципальных органов правопорядка в современном российском обществе, их социальная роль, основные функции и задачи. Установлены место муниципальных органов охраны общественного аорядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании. Определены общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.
Предложены наиболее перспективные и оптимальная для российских условий модели построения муниципальных органов правопорядка, определены их компетенция и организационные основы. Рассмотрен статус службы и служащих этих органов, внесены предложения по ее организационно-правовому регулированию. Исследованы проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и определены воз можные пути их решения. Сформулированы условия и предложена программа перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.
Результаты исследования, выносимые на защиту. Анализ нормативных правовых актов, исторических документов, статистических материалов, результатов социологических исследований, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Законодательство Российской Федерации обоснованно относит осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения и возлагает его на органы местного самоуправления. В это случае, под охраной общественного порядка должна пониматься деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных (общественных) местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства.
2. В настоящее время из за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений оказались нарушены отечественные традиции и фактически игнорируется богатый зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка, который свидетельствуют, о непременном проецировании системы власти и управления на правоохранительную систему государства, необходимости организации этой деятельности с учетом реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.
3. Отсутствие должного правового регулирования вопросов разграничения полномочий в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка и взаимодействие субъектов этой деятельности, вызывает опасность дезорганизации и безответственности в этой сфере социального управления.
Первым шагом по исправлению данной ситуации должно стать принятие федерального закона, регулирующего организацию охраны общественного порядка в Российской Федерации, разграничивающего полномочия и определяющего порядок взаимодействия субъектов этой деятельности, включая органы местного самоуправления.
4. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена не только требованиями законодательства, но и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.
5. Под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
6. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В тоже время, в функциональном смысле они должны быть признаны в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Возможность наделения муниципальных ор ганов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет также рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения.
7. Перспективы развития российского государства позволяют рассматривать в качестве приоритетных такие модели муниципальных органов охраны общественного порядка, которые выступают как самостоятельные правоохранительные органы местного самоуправления функционирующие на профессиональной основе. При этом уровень их самостоятельности, круг решаемых задач и объем полномочий должны будут зависеть от реальных политических, экономических, организационных условий. В современной ситуации оптимальной для Российской Федерации является модель муниципальных органов охраны общественного порядка с узким кругом задач и полномочий, организационной основой которой служит патрульно-постовая служба.
8. Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который должен иметь самостоятельное правовое регулирование.
9. Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социально-политические, социально-экономические и организационные условия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка. Однако, уже сейчас возможны и необходимы разработка и принятие федерального закона, определяющего правовые и организационные основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.
10. Процесс перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должен иметь плано мерный и эволюционный характер. В этих целях необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.
Теоретическая и практическая значимость работы, прежде всего, состоит в углублении концептуальных основ местного самоуправления и правоохранительной деятельности, определении долговременных перспектив их развития.
Предпринятое в диссертации исследование вопросов теории и практики реализации функции охраны общественного порядка в Российской Федерации позволило сделать вывод о необходимости и возможности муниципализации органов охраны общественного порядка, раскрыть сущность и предназначение муниципальных органов охраны общественного -принципиально новых для современной России правоохранительных органов местного самоуправления.
Проведенный анализ отечественного исторического и зарубежного опыта участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка обогащает науку и практику местного самоуправления и правоохранительной деятельности. Диссертация вносит вклад в развитие общей теории права и государства, конституционного, административного, муниципального права и других отраслевых наук.
Ряд положений диссертации носит прогностический и постановочный характер, выдвинут в качестве научных гипотез, которые могут стать отправными идеями в дальнейших теоретических изысканиях по данной проблематике.
Работа имеет не только теоретическую, но и выраженную прикладную направленность. В диссертации предлагается научно обоснованное решение проблемы реализации конституционного положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охра ны общественного порядка.
Сделанные в результате исследования выводы и внесенные предложения являются базовыми при формировании организационно-правовых основ создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, разработке механизма перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Часть из них уже нашла свое воплощение в принятых и разрабатываемых нормативных правовых актах, регулирующих правоохранительную деятельность в Российской Федерации.
Подготовленные на основе диссертационных материалов научные разработки и публикации могут быть использованы широким кругом ученых и практиков, работающих в государственно-правовой сфере, занимающихся вопросами организации местного самоуправления и правоохранительной деятельности, а также преподавателями и студентами юридических вузов, слушателями учебных заведений МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли отражение в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" от 31 марта 1999 года, Указах Президента Российской Федерации: от 17 сентября 1998 г. №: 1115 "О проведении в отдельных муниципальных образованиях эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления" и от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 270 "О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 - 2000 годы", ряда нормативных актов МВД России.
Кроме того, материалы диссертации использованы автором при разработке проекта федерального закона "Об основах организации и деятель ности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации", одобренного Экспертным советом МВД России по вопросам нормотворческой работы (октябрь 1999 г.), рассмотрены на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации (май 1998 г.), Межведомственной комиссии по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ноябрь 1998 г., апрель, август, декабрь 1999 г.) и Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией (январь 1998 г.).
Результаты исследования обсуждены и учтены при подготовке итоговых документов международного семинара "Местное самоуправление в Российской Федерации: роль местных властей в организации охраны общественного порядка" (июль 1999 г., Пятигорск) и международной конференции "Роль местных властей в борьбе с преступностью" (сентябрь 1999 г., г. Петрозаводск), а также на региональных семинарах-совещаниях с руководителями ГОРОВД и главами муниципальных образований, участвующих в эксперименте по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (май 1999 г., Новгород и август 1999 г., Саратов).Материалы диссертационного исследования используются при преподавании дисциплин конституционного, административного, муниципального права в ряде юридических вузов страны и учебных заведений МВД России, а также в 23 публикациях, включая 2 монографии и 3 учебных пособия, подготовленные автором лично и соавторстве.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 параграфов, заключения, списков нормативных материалов и библиографических источников и приложения.
Общественный порядок, его обеспечение и охрана: социальная сущность и содержание понятий
Стремление обеспечить внутренний порядок присуще каждому социальному образованию. В той или иной форме оно проявляется на всех этапах общественного развития. Упорядочение общественных связей и отношений есть свойство и одновременно условие существования любой социальной системы. В доклассовом обществе порядок регулировался обычаями и традициями. Однако с разделением труда, появлением частной собственности и классов основными регуляторами общественного порядка выступили мораль и право, которые стали охраняться обществом и государством. История человечества свидетельствует, что выделение этой задачи в самостоятельную функцию социального управления, создание специальных органов, поддерживающих общественный порядок и обеспечивающих его охрану, происходило одновременно со становлением государственности1. В сущности одной из основных причин возникновения и существования государства является необходимость создания порядка в обществе и его поддержания.
На ранних этапах развития государство в лице верховной власти и ее институтов охраняло свою территорию в основном от внешних вторжений. Публичный порядок обеспечивался местной знатью, церковью, общинами. Постепенно, в процессе усложнения общественной жизни, эта полицейская, в современном понимании, функция стала возлагаться на органы управления широкой или общей компетенции, а в дальнейшем - на особые органы - полицию, деятельность которой выходила далеко за рамки собственно обеспечения порядка и внутренней безопасности. В XVI - XVII столетиях в ортодоксах французской королевской власти словом "полиция" определяли не только охрану публичного порядка и безопасности, но и всю иную, регулируемую законами и отличную от международной, деятельность государства. В XVIII веке под полицией понималось управление внутренними делами в целом, а в XIX веке, в результате дифференциации функций государственного аппарата, полицейскую деятельность стали рассматривать как область управления, обеспечивающую охрану внутригосударственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения1.
В полицейской деятельности тех лет понятия "общественный порядок", "обеспечение и охрана общественного порядка" практически не применялись. В допетровской России эту деятельность именовали благочинием. Первые попытки ввести в отечественный юридический оборот и теоретически обосновать содержание указанных понятий встречаются в трудах ученых полицеистов-административистов конца XIX - начала XX века И.Е. Андриевского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, А.А. Лопухина, И.Т. Тарасова, П. Шеймина и др. Однако предлагаемые ими определения, как правило, фиксировали сложившиеся в то время взгляды на содержание деятельности полиции, вследствие чего имели довольно неопределенную и противоречивую форму. Например, В.Ф. Дерю-жинский, пытаясь раскрыть содержание публичного (общественного) порядка, использовал такие абстрактные категории, как "общественное благо", "всеобщее благо", "всеобщее благоденствие"2. А.А. Лопухин предлагал понимать под охраной общественного порядка совокупность мер, предпринимаемых для создания условий благосостояния и безопасности людей1.
Среди многочисленных трактовок подобного рода, пожалуй, можно выделить определения, сделанные ІЇ.Г. Виноградовым. Он считал, что общественный порядок - это состояние, гарантирующее охрану общества, собственности и жизни граждан, порядок между людьми, при котором они не причиняют вреда друг другу, удовлетворяются их интересы в "законном определении"2. В этой, приближенной к современному пониманию, формулировке уже находит отражение социальная природа общественного порядка, рассматриваемого в качестве условия жизнедеятельности общества и регулятора отношений между людьми.
С первых дней Советской власти задача охраны общественного порядка стала одной из важнейших функций государственного управления. Однако в теории советского государственного строительства данная категория понималась скорее в значении общественного устройства, при котором люди будут добровольно "соблюдать элементарные условия общественности3, а в практике нормотворческой и правоприменительной деятельности заменялась понятиями "революционный порядок" или "государственный порядок", как наиболее точно выражающими сущность и классовую политическую направленность системы общественных отношений, устанавливаемых в ходе социалистической революции .
Тем не менее анализ нормативных актов, определяющих компетенцию зарождающейся советской милиции, позволяет выделить функции, которые составляли содержание деятельности милиции непосредственно по охране общественного порядка.
В Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской мили ции, утвержденной НКВД и НКЮ РСФСР 12 октября 1918, наряду с обязанностями по охране государственного и общественного строя, борьбе с преступностью, закрепляются обязанности по поддержанию общественного порядка: фиксирование правонарушений и происшествий, принятие мер по их пресечению; обеспечение порядка в общественных местах; обеспечение порядка и безопасности во время стихийных бедствий; оказание помощи при несчастных случаях; надзор за санитарным состоянием и благоустройством; выдача удостоверений личности и некоторых других документов в случаях, предусмотренных распоряжениями правительства и органов власти на местах.
В то же время история знает немало примеров, когда под маркой борьбы с нарушениями общественного порядка милиция выполняла различные обязанности по претворению в жизнь "руководящих" решений коммунистической партии и правительства, имеющих сугубо "народнохозяйственное", политическое или идеологическое значение.
Практика использования милиции для выполнения не свойственных ей обязанностей сохранялась на протяжении всего советского периода. Такие факты продолжают иметь место и в настоящее время. Однако возложение на милицию задач, непосредственно не отвечающих ее прямому назначению, не носит сегодня политического или идеологического характера, а вызвано прежде всего необходимостью удовлетворения имеющихся социальных потребностей и интересов, отсутствием иных учреждений, способных эффективно решать эти задачи.
Природа, сущность и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации
Самоуправление, как и управление, - категория системная. Самоуправление в данном смысле есть атрибут определенного класса систем. Обычно в качестве системы признается особенным образом упорядоченное множество взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, образующих некое целостное единство. Различают биологические, технические и социальные системы. Самоуправление, являясь специфической разновидностью управления, в той или иной степени может быть присуще любой из них. Однако в биологических и технических системах самоуправление проявляется скорее как самоорганизация, саморегулирование. Наиболее выражено самоуправление в системах социального порядка. Социальное самоуправление (самоуправление в социальных системах) рассматривается как высший уровень самоуправления и является видом социального управления. При этом имеется в виду, что социальное управление представляет собой особый вид деятельности, состоящей в сознательном и целенаправленном организующем воздействии субъектов управления на различные социальные системы.
Потребность в такой деятельности есть одна из объективных закономерностей существования и развития общества, поскольку "управление -свойство, внутренне присущее обществу на любой ступени его развития; оно, это свойство, имеет всеобщий характер и вытекает из системной природы общества, из общественного коллективистского труда людей, из необходимости общаться в процессе труда и жизни, обмениваться продуктами своей материальной и духовной деятельности1.
В том или ином варианте идеи самоуправления находят свое воплощение во всяком обществе. Зародившись в глубокой древности, еще до возникновения государства, первоначально они обеспечивали существование общности людей на основах самоорганизации. В эпоху первобытно общинного строя род или община управлялись на принципах "первобытной демократии", основными признаками которой были свобода и равенство всех членов общности. На этой стадии основной самоуправляющейся социальной ячейкой становится община.
По мере разложения первобытно общинного строя органы общинного самоуправления трансформируются либо в органы "военной демократии", либо в органы политического властвования. С появлением и укреплением государства самоуправленческие начала резко сокращаются, деформируются, выступая лишь частным моментом в социально-политической жизнедеятельности общества. Однако идея самоуправления не исчезла, а продолжала жить и развиваться. И там, где появлялись благоприятные экономические и политические условия, самоуправление как метод демократической организации публичной власти возрождалось, приобретая различные формы и виды. Примером тому могут служить античные самоуправляющиеся города-государства (полисы) времен афинской демократии, городские коммуны и сельские общины средневекового сословного государства, самоуправляющиеся городские общины Древней Руси, крестьянское общинное самоуправление XVI-XIX вв., земское и городское самоуправление России XIX века, муниципалитеты современных государств и другие разновидности самоуправляемых сообществ. Изучение исторических типов социального самоуправления позволяет установить некоторые закономерности: а) в условиях "первобытной демократии" самоуправление было единственной и почти универсальной формой организации и регуляции жизни общины; б) в социальных общностях любой величины самоуправление соче тает элементы как прямой, так и представительной демократии; в) институты самоуправления имеют определенную автономию от внешней по отношению к ним власти; г) самоуправление выступает прогрессивным явлением до тех пор, пока оно способно обеспечить массовое участие в управлении, минимально сокращая дистанцию между субъектами и объектами управленческих воздействий1. Самоуправление - продукт социального творчества организованных общностей людей, стремящихся в пределах предоставленной им компетенции придать своей саморегуляции упорядоченный характер. Самоуправление представляет собой диалектически развивающийся социальный процесс, отличающийся богатством и разнообразием форм. В научной литературе последних лет можно встретить названия различных видов самоуправления: государственное самоуправление народа, национальное самоуправление, социалистическое самоуправление, политическое самоуправление, профессиональное самоуправление, самоуправление по интересам, местное самоуправление2. Некоторые из них тождественны, другие не совсем точно отражают соответствующий им видовой признак. Так, государственное самоуправление народа и национальное самоуправление есть не что иное, как реализация права нации на самоопределение, т.е. самоуправление в широком смысле. Для социалистического и политического самоуправления определяющим является указание на их классовый характер, приоритеты внутренней и внешней политики государства. Весьма неопределенным выглядит понятие "профессиональное самоуправление", которое в случае объединения индивидуумов по профессиональным интересам трудно отличить от самоуправления по интересам. Представляется, что более точной будет классификация видов самоуправления, основанная на целевом признаке формирования сообщества. В данном случае можно выделить самоуправление корпоративное (в общественных объединениях, в производственной сфере) и самоуправление тер 97 риториальное (местное самоуправление). В общественных объединениях, которые представляют собой различные по своей организационно-правовой форме добровольные, некоммерческие формирования, создаваемые по инициативе граждан, объединившихся для удовлетворения общих интересов и реализации целей, указанных в уставах этих объединений, самоуправление является основой деятельности. Сам факт создания общественного объединения как результат свободного волеизъявления граждан есть реализация гражданами права на самоуправление. Выработка устава, программы деятельности, избрание руководящих органов и осуществление контроля за их деятельностью осуществляются в общественном объединении на самоуправленческих началах.
Государство устанавливает общие правовые основы статуса общественных объединений, осуществляет их регистрацию, контролирует соответствие деятельности общественных объединений уставным целям. На этом влияние государства и его органов на общественные объединения практически заканчивается. Государство не руководит общественными объединениями, не вмешивается в их правомерную деятельность. Общественные объединения также не вправе вмешиваться в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц. В то же время общественные объединения в установленных законом случаях могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Формы взаимодействия между государством и общественными объединениями, как правило, устанавливаются законами и не выходят за рамки согласований либо участия в обсуждении и решении общих вопросов1.
Муниципальные органы охраны общественного порядка -правоохранительные органы местного самоуправления
Признание охраны общественного порядка вопросом местного значения и возложение этой функции на органы местного самоуправления вызывает необходимость наделения их эффективным инструментом для ее реализации. Законодательством в качестве такового предусмотрено создание муниципальных органов охраны общественного порядка.
В последние годы проблема муниципализации (т.е. придания муниципального статуса) органов охраны общественного порядка в Российской Федерации достаточно часто являлась предметом обсуждения среди ученых и практиков. При этом и в научной литературе, и в многочисленных высказываниях специалистов правоохранительной сферы можно встретить крайне противоречивые взгляды как на понимание сущности муниципальных органов охраны общественного порядка, так и на возможность их создания в Российской Федерации. Анализ различных работ по данной проблематике позволяет выделить ряд подходов к решению данной теоретико-прикладной задачи.
Прежде всего следует выделить мнение, согласно которому муниципальные органы охраны общественного порядка рассматриваются исключительно как правоохранительные формирования, создаваемые и подчиненные органам местного самоуправления, финансируемые за счет средств местного бюджета, выполняющие функции по охране общественного порядка, предупреждению, пресечению и расследованию преступлений. При этом предполагается, что взаимоотношения муниципальных органов охраны общественного порядка с органами внутренних дел Российской Федерации будут строиться на принципах разграничения полномочий, взаимодействия и партнерства. В качестве непременных условий создания таких органов указываются политическая стабильность и социально-экономическое благополучие государства .
Сторонники другого подхода фактически закрепляют сложившуюся в настоящее время практику участия органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка. В данном случае в качестве муниципальных органов охраны общественного порядка рассматриваются "муниципальные" подразделения милиции, являющиеся частью ныне действующей в городах и районах милиции общественной безопасности, содержащиеся за счет средств местного бюджета, входящие в единую систему органов внутренних дел Российской Федерации и решающие весьма узкий круг задач (например: охрана порядка в общественных местах, над-зор за соблюдением правил в сфере потребительского рынка и т.п.)".
При этом роль органов местного самоуправления в охране общественного порядка сводится к созданию на подведомственных им территориях благоприятных условий, обеспечивающих неприкосновенность граждан, охрану их чести, достоинства и имущества, реализацию гарантированных Конституцией политических прав и свобод3. Непосредственное осуществление охраны общественного порядка в муниципальных образованиях и ответственность за состояние этой деятельности возлагаются на территориальные органы внутренних дел. Естественно, что какая-либо самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка в данном случае вряд ли будет возможна.
Наряду с абсолютно противоположными взглядами на сущность муниципальных органов охраны общественного порядка существует вариант, который можно назвать компромиссным. В соответствии с ним муниципальные органы охраны общественного порядка рассматриваются в качестве формирований, создаваемых и финансируемых органами местного самоуправления, но в определенной степени подчиненных и подконтрольных городским, районным органам внутренних дел.
Подчиненность и подконтрольность могут иметь место в случаях совместного решения задач охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, например, когда эти формирования включаются в систему единой дислокации сил и средств, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования, и в силу этого находятся в оперативном подчинении и подконтрольны горрай-органу внутренних дел.
Основное предназначение таких муниципальных формирований -решение отдельных задач охраны общественного порядка и обеспечение в пределах предоставленных им полномочий выполнения решений органов местного самоуправления по вопросам правопорядка и безопасности населения, имеющим местное значение. Обычно перспективы создания таких органов связываются с наличием определенных политических и экономических условий, развитием местного самоуправления в стране1.
Помимо названных вариантов, существует точка зрения, при которой различают понятия "муниципальная милиция" и "муниципальные органы охраны общественного порядка". В данном случае муниципальная милиция представляется как содержащееся за счет местного бюджета подразделение территориального органа внутренних дел, а муниципальный орган охраны общественного порядка - как общественное объединение граждан конкретного муниципального образования, созданное на основе добровольности и осуществляющее охрану правопорядка под руководством органа местного самоуправления в тесном взаимодействии с муниципальной милицией1.
Наконец, имеется суждение (которое в ряде мест даже попытались реализовать на практике) о допустимости рассматривать в качестве муниципальных органов охраны общественного порядка охранные структуры, создаваемые в рамках Федерального закона "О частной детективной и охранной деятельности" от 11 марта 1992 года2. Возложение этом случае обязанностей по охране общественного порядка в муниципальном образовании на охранное предприятие считали возможным осуществлять на основе гражданского договора, заключенного между данным предприятием и органом местного самоуправления3.
Какой же подход в определении сущности муниципальных органов охраны общественного порядка может быть признан теоретически обоснованным и приемлемым для практической реализации?
Ответ на этот вопрос прежде всего предполагает выяснение статуса муниципальных органов охраны общественного порядка, их роли и места как среди органов местного самоуправления, так и в правоохранительной системе Российской Федерации.
Приоритетные и оптимальная модели муниципальных органов охраны общественного порядка: критерии выбора, организационная основа и компетенция
Одним из наиболее дискуссионных вопросов организации муниципальных органов охраны общественного порядка является вопрос выбора той или иной модели их построения.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что речь идет о моделях органов охраны общественного порядка - исполнительных органов публичной власти (в данном случае - местного самоуправления), осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе. Специальное рассмотрение вопросов организации иных муниципальных сил правопорядка: добровольных народных дружин, охранных предприятий и служб безопасности, создаваемых органами местного самоуправления или при их участии и функционирующих в рамках действующего законодательства, не входит в число задач нашего исследования.
В отечественной научной литературе чаще всего приводятся три различные модели муниципальных органов правопорядка, отличающиеся друг от друга объемом реализуемых функций и структурным построением.
Первая модель муниципальных органов охраны общественного порядка в функциональном и структурном отношении фактически повторяет городские и районные органы внутренних дел и может почти полностью их заменить1.
Вторая может иметь место в трехуровневой системе организации охраны общественного порядка: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации, местная милиция и муниципальные органы охраны общественного порядка1. В этом случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены те функции, которые осуществляет сегодня милиция общественной безопасности в городах и районах.
Третья модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов милиции на местах, а наряду с ними, решая узкий круг задач при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии с ними . Такие муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности, например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение в пределах предоставленных полномочий выполнение решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам.
Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях подсказывает, что выбор конкретной модели муниципальных органов правопорядка, определение их функций и структуры зависят от совокупности политических, экономических, криминогенных и других социальных факторов, особенностей организации национальной правоохранительной системы, развитости институтов местного самоуправления, исторических, культурных и иных местных традиций.
Результаты проведенного исследования дают основания утверждать, раны общественного порядка: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации, местная милиция и муниципальные органы охраны общественного порядка1. В этом случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены те функции, которые осуществляет сегодня милиция общественной безопасности в городах и районах.
Третья модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов милиции на местах, а наряду с ними, решая узкий круг задач при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии с ними . Такие муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности, например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение в пределах предоставленных полномочий выполнение решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам.
Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях подсказывает, что выбор конкретной модели муниципальных органов правопорядка, определение их функций и структуры зависят от совокупности политических, экономических, криминогенных и других социальных факторов, особенностей организации национальной правоохранительной системы, развитости институтов местного самоуправления, исторических, культурных и иных местных традиций.
Результаты проведенного исследования дают основания утверждать, ной деятельности. Наблюдается дальнейшее ухудшение криминальной обстановки. По данным статистики, в 1999 году число зарегистрированных преступлений выросло на 16,3 %, в том числе тяжких - на 18,6 % и особо тяжких - на 20,6 % Серьезными дестабилизирующими факторами являются криминализация экономики и "чеченский вопрос", а также непосредственно связанные с ними проявления коррупции, терроризма и бандитизма. В этой ситуации, как уже отмечалось ранее, правоохранительные органы, работая фактически "на износ", уже не в состоянии адекватно реагировать на менее значимые (с их точки зрения) правонарушения, совершаемые в общественных местах и по месту жительства. Однако именно эти "мелкие", но многочисленные правонарушения, с которыми практически ежедневно сталкиваются рядовые граждане, формируют у населения чувство своей незащищенности и неудовлетворенности состоянием правопорядка.
В этой ситуации, когда государство и его органы фактически не доходят до насущных проблем человека, общество вправе ожидать от органов местного самоуправления должной реализации конституционных прав на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Однако вследствие ряда причин этого не происходит. Практически повсеместное принятие уставов муниципальных образований и формирование органов местного самоуправления еще не привело к созданию на местах полноценной публичной власти, способной эффективно и в полном объеме самостоятельно решать отнесенные к ее ведению вопросы местного значения.
