Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические проблемы исследования местного управления
1.1. Понятие и основы местного управления 11
1.2. Местное управление в условиях административной централизации и административной децентрализации 30
Глава II. Система органов местного управления в Йемене
2.1. Краткая характеристика основных систем местного управления 54
2.2. Развитие системы местного управления в Йемене: сравнительно-правовой и исторический анализ 67
2.3. Полномочия органов местного управления и их взаимоотношения с центральной властью 85
Глава III. Формирование органов местного управления в Йемене
3.1. Принципы формирования органов местного управления в Йемене 97
3. 2. Организация и проведение выборов депутатов местных советов и их правовой статус 113
Заключение 125
Библиография 129
- Понятие и основы местного управления
- Местное управление в условиях административной централизации и административной децентрализации
- Краткая характеристика основных систем местного управления
- Принципы формирования органов местного управления в Йемене
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Преодоление раздробленности
Йемена стало импульсом, с одной стороны, для интеграции усилий
йеменского народа в социально-экономической сфере, а, с другой, положило
начало сложному и противоречивому периоду политического и
конституционно-правового строительства. Исследование эволюции
публичной власти на местном уровне позволяет выявить определенные закономерности, присущие этому явлению, которые необходимо учитывать в условиях целенаправленного реформирования государственного механизма и создания демократического гражданского общества в Йемене.
Проблема реформирования всей системы местного управления в стране приобретает особую актуальность в силу объединения Северного и Южного Йемена в единое государство. Противоречивость процесса становления нового государства накладывает свой отпечаток на дискуссию по поводу настоящего и будущего местного управления, которая разворачивается как среди специалистов в области конституционного и муниципального права, так и политиков, государственных деятелей и широкой общественности.
Современный этап развития местного управления в Йемене совпал с этапом перехода от тоталитарного, авторитарного режима к демократическому государственному строю. Как следствие этого, возникает необходимость формирования новой законодательной базы, регулирующей деятельность органов местного управления. Децентрализованное управление выступает необходимым условием демократизации государственной власти и общества. Отсюда одной из особенностей формирующейся в Республике Йемен системы органов местного управления должна стать ее тесная взаимосвязь с гражданским обществом, в рамках которого культивируется чувство общего интереса и ответственности местного населения и граждан государства в целом.
В условиях начавшегося в середине 90-х годов прошлого столетия процесса демократизации йеменского общества реформирование местного управления рассматривалось как способ оптимизации государственного управления в целом. В этой связи нельзя не отметить, что в первые годы после объединения двух частей Йемена вопросы местного управления регулировались не законами, а указами президента, что, на наш взгляд, во многом обусловило усиление централизации управления местными делами. Не последнюю роль в этом вопросе сыграло наследие бывшего южнойеменского государства, которое было настолько весомым, что значительно затруднило переход к новой, более демократической системе публичной власти, в том числе на уровне местного управления.
В современных условиях управления обществом в Йемене, так же как и в большинстве стран Ближнего Востока, сочетаются элементы государственного управления и местного самоуправления. При этом, на протяжении XX века способы государственного управления являлись преобладающими. Данный процесс имеет место не только в странах арабского Востока, но и в некоторых странах постсоветского пространства. Однако уже в начале XXI века процесс изменения функций управления местными делами общества актуализировал проблему создания самостоятельной системы самоуправления. Этому, отчасти, способствовало принятие в 2000 г. законов, регулирующих вопросы местного управления: Законы о местной власти в Республике Йемен и Закона о местном управлении.
Цель и задачи исследования. Исходя из актуальности темы, основной целью настоящего исследования является проведение комплексного сравнительно-правового анализа регулирования основных вопросов местного управления в Республике Йемен. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать теоретические вопросы, касающиеся понятия местного управления, его особенностей в условиях административной централизации
и децентрализации;
проследить эволюцию становления и развития системы местного управления в Республике Йемен; определить факторы, влияющие на развитие местного управления в Йемене;
проанализировать основные положения законодательства Йемена о местном управлении;
изучить правовое положение органов местного управления в Республике Йемен;
провести сравнительный анализ системы органов местного управления и самоуправления в Йемене и некоторых государствах арабского Востока.
Объектом диссертационного исследования являются регулируемые законодательством общественные отношения, которые связаны со становлением, развития и функционирования местного управления в Республике Йемен.
Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые и другие документы, регламентирующие процесс становления, развития и функционирования и развития местного управления в Республике Йемен, а также в сравнительно-правовом плане - в других странах Ближнего Востока.
Методологическая и практическая основы диссертационного исследования. При написании данной работы автор использовал общенаучные методы познания (системный, функциональный, анализ и синтез, историзм и др.), а также частные научные методы (сравнительно-правовой, логико-юридический, моделирования и др.).
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы арабских, главным образом йеменских исследователей, а также российских и зарубежных ученых, относящиеся к конституционному, муниципальному и административному праву.
Диссертантом исследованы труды российских и зарубежных ученых, специально посвященные государственно-правовым проблемам стран
арабского Востока, и прежде всего работы Абдель-Хафеза К., Абделя аль-Барани X, Абдулькадира аль-Шихли, Ахмада Шарафуддина, Ахмеда Ибрагима Абу-Сина, Бакра аль-Кабани X., К.И.Батыра, Вайла М.И. аль-Мухлави, Вахаба Абдель-Раззака И., Каида Мухаммеда Торбуша, Каранди Д.А., Е.М.Ковешникова, М.О. Косвена, О.Е.Лейста, И.И.Овчиникова, М.И.Садагдара, М. Сайда Абдалы, Сулеймана Атаммауи М., Сухера Али Ахмеда, Л.Р.Сюкияйнена, Тарбуша Мухаммеда И., Тахарави М.Х., Хасана Мухаммеда Аубы, Ф.И.Хачима,.
Существенное место в диссертации отведено изучению работ известных российских исследователей: С.А.Авакьяна, А.С. Автономова, Г.А.Барабашева, В.И. Васильева, А.Д.Градовского, Л.А.Григоряна, А.А.Демина, В.В. Еремяна, О.А.Жидкова, О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, Г.И.Муромцева, О.Г.Пересыпкина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, А.И.Черкасова, К.Ф.Шеремета, М.А.Штатиной, И.С. Яценко и других авторов.
При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких как П.Речерд, Т.Браун, Т.Эдисон, Р.В Джексон, Р. Драго и др.
Нормативную базу исследования составляют Конституция и другие нормативно-правовые акты республики Йемен. Особую группу составляют законы о местном управлении, а также указы президента, постановления правительства по вопросам, связанным с организацией и функционированием власти на метах, регламенты органов местного управления.
Научная новизна диссертационного исследования. В качестве основных положений, содержащих новые или отличающиеся новизной выводов, выносимых на защиту, предлагаются следующие:
1. В юридической литературе Йемена, так же как и в других странах арабского Востока, отмечается значительное разнообразие точек зрения относительно природы местного управления и самоуправления и его
законодательной регламентации. Это обусловлено существованием различных политических и общественных режимов, в условиях которых развивается местная власть.
Однако несмотря на различие подходов к проблемам местного управления в Йемене наиболее устоявшейся в научной литературе точкой зрения является понимание его как системы местных органов (советов), которые наделены соответствующей компетенцией для решения вопросов управления на определенной территории, не входящих в компетенцию центральной власти.
2. Арабская доктрина рассматривает власть не как абсолютное право, и не как субъективное право, которым можно воспользоваться по усмотрению представителя власти, но как совокупность полномочий, которыми закон наделяет ее представителя в целях управления подчиненными. Специфическое представление и отношение к государственной власти находит реальное проявление в высокой степени опеки, которую осуществляет центральная власть по отношению к органам местного управления. На деле это приводит к бюрократической централизации государственной власти и управления и сдерживанию процесса развития местного самоуправления. Вместе с тем, надо признать, что в рамках упрощенных административных процедур в Йемене удается оперативно решать повседневные проблемы населения. Этому способствует также распределение административных функций между центральным правительством и органами местного управления, что уменьшает бумажную волокиту и сокращает сроки между принятием решения и его реализацией.
3. В политической традиции йеменского общества идея о местном управлении как своего рода противоположности центральной власти или дополнении к существующим государственным структурам появилась в Йемене еще в эпоху феодализма и отражала необходимость дележа власти между различными господствующими слоями. По существу это означало, что отдельные группы правящего класса, не имеющие доступа к центральной
власти, при решении местных вопросов старались отгородиться от ее произвола.
4. Система местного управления Йемена формировалась не в изолированном пространстве. Многовекторное влияние (внутреннее и внешнее), которое в историческом контексте испытывала система публичной власти Йемена, выразилось в том, что власть на местах в целом развивается в русле мировых тенденций, больше характерных для государств ближневосточного региона. Последнее обстоятельство, подчеркивающее необходимость учета традиций народа и преемственности в государственно-правовом строительстве, отчетливо прослеживается на историческом примере Йемена.
5. Конституция Йемена 1990 г. заложила правовую основу для создания
нормативно-правовой базы местного управления. Принципиальные
конституционные положения, касающиеся власти на местах, нашли свое
развитие в специальных законах, принятых в последнее время.
Основной закон провозгласил местную власть неотъемлемой частью центральной государственной власти. Полномочия, права, обязанности и задачи органов местной администрации были закреплены в законе № 52 от 1992 г. В дальнейшем закон № 4 от 2000 г. значительно расширил полномочия местных органов, в результате чего их правовой статус достиг уровня правового статуса государственных органов. Местные советы получили право на конфискацию недвижимости, заключения административных договоров и заключения инвестиционных договоров с иностранными государствами. Введены такие должности, как Генеральный секретарь местного совета губернии или округа, которые не встречаются в других арабских странах и характерны только для системы местного управления Йемена
Однако говорить о создании полноценной нормативной базы местного управления в Йемене было бы преждевременно.
6. Вопрос об административно-территориальном делении Йемена был
поставлен в президентском указе № 52 от 1991 г., изданном вскоре после воссоединения страны. В итоге в ст. 143 и 144 Конституции страны было провозглашено деление республики на административные единицы, имеющие свои границы и правовой статус. Указ Президента № 269 от 2000 г. предусматривал подобное разделение на основе демографических, географических, социальных и экономических факторов. При этом была образована двухзвенная система административно-территориальных единиц -губернии и округа. Изменение границ округов, согласно ст. 5 Закона 143 Конституции, находится в ведении губерний, а границы округов можно менять на основании указа президента по предложению министра юстиции.
7. В период реформирования системы публичной власти в Йемене
особое значение приобретает вопрос о разграничении полномочий и
предметов ведения между центром и местами. Решение этой проблемы на
законодательном уровне позволяет обеспечить стабильное
функционирование не только системы органов власти на местах, сохранить
баланс между административной централизацией и децентрализацией, но и
предотвратить сползание к авторитарным способам и методам руководства.
Осуществление правительственной властью весьма жесткой административной опеки, оправдываемой сложными условиями нынешнего этапа развития Йемена, не дает оснований утверждать, что провозглашенный в Конституции принцип децентрализации совсем не действует. Он проявляет себя, прежде всего, в наличии и более или менее активной деятельности местных выборных Советов.
8. Местное управление в ближневосточных государствах осуществляется
как в условиях административной централизации, так и административной
децентрализации. Этот вопрос имеет принципиальное значение, как для
эффективного функционирования системы местного управления, так и всей
политической системы любого государства, включая страны арабского
Востока. Сбалансированность этих двух тенденций обеспечивает
возможность проявления инициативы мест, решения общенациональных
задач и обеспечения гражданам права участия в управлении государством.
В современных условиях возрастает роль регионов и органов соответствующего уровня управления. Однако, понятие региона толкуется более свободно, чем оно употребляется. Например, в Европейской хартии регионального управления, где под регионами понимается уровень выше общин: районы, округа, области, провинции и т. д. Делается вывод о том, что демократизация регионального уровня управления может быть достигнута, в частности, за счет создания при руководстве такими регионами совещательных органов типа советов.
Предотвращение имеющей место фрагментации власти на местах сторонники так называемой «классической» модели увязывают с еще большей ее концентрацией в руках «сильного» главы местной администрации. Эта система с определенными оговорками может быть применима исключительно в самых крупных городах республики (Сана, Аден), хотя в большей мере она соответствует условиям многомиллионных городов (Каир, Анкара и др.), где специфика управления мегаполисом обусловливает необходимость концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Такая система, имеющая определенные характеристики президентской формы правления, неприемлема в условиях средних и небольших городов и тем более на уровне сельских поселений.
Объединение Йемена привело к ликвидации однопартийной системы, существовавшей в НДРЙ, при которой вся власть находилась в руках социалистической партии, слившейся с государственным аппаратом. Положения Закона № 41 от 1992 г. "О выборах в Республике Йемен" создали правовую основу деятельности различных политических партий. Этот документ в сочетании с провозглашением свободы средств массовой информации предоставил гражданам юридические гарантии права на свободу выбора и права быть избранным. Он закрепил одномандатную избирательную систему при прямых, равных и тайных выборах.
Законодательство о выборах соответствует общепризнанным
международным стандартам. Однако расширение демократических начал на нижнем уровне власти напрямую зависит как от правового, так и реального положения депутата местного совета, призванного выражать волю избирателей, проживающих на соответствующей территории.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в диссертации выводы и заключения успешно могут быть использованы в рамках высших учебных заведений республики Йемен и других арабских государств, в процессе научно-теоретических разработок, практическими работниками различных муниципальных служб Республики Йемен, а также сотрудниками соответствующих международных организаций при разработке курсов муниципального права зарубежных стран, конституционного права зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в ряде научных статей и в выступлениях на научно-практических конференциях в Российском университете дружбы народов.
Понятие и основы местного управления
В научной и учебной литературе, а также в законодательстве многих стран наряду с понятием «местное управление» используется понятие «местное самоуправление», которое рассматривается как деятельность самого населения территориальной единицы и его выборных органов по управлению делами местного значения. При этом, акцент делается на том, что органы местного самоуправления избираются непосредственно гражданами и, таким образом, в качестве главного признака, отличающего эти институты публичной власти на местах, указывается выборность. Однако справедливо отмечается, что выборность - не единственное качество, отличающее местное самоуправление от местного управления.
Наиболее глубоко суть этого явления сформулировал известный русский правовед прошлого столетия И.А.Илыш, который предостерегал от отождествлеїшя политического самоуправления с непосредственными способами его осуществления. «Самоуправление - отмечал он, - совсем не исключает того, что одни решают вместо других, за других и для других: ибо оно есть по существу своему не система внешних действий, но внутренний духовный строй индивидуальных правосознании и особая связь между ними» . Аналогичной точки зрения придерживается известный йеменский специалист в области муниципального права Мухаммед Х.Тахарави и некоторые другие арабские авторы.
На наш взгляд, местное самоуправление, как и государственная власть, представляет собой публичную власть, но это публичная власть территориального коллектива, совокупности людей, совместно проживающих в пределах определенной административно-территориальной единицы.
В отношении местного самоуправления есть и другая точка зрения и в известной мере иная государственная практика. Согласно А.И. Черкасову, термин "самоуправлеїліе" утратил былое значение, которое ему придавалось в пору формирования доктрины местного самоуправления, а само самоуправление в большинстве стран мира осуществляется преимущественно в форме государственного управления1.
Автор не ставит перед собой задачу развивать аргументацию "за" и "против" концепции местного самоуправления. Наша цель состоит в том, чтобы на примере стран Ближнего Востока исследовать опыт организации и деятельности публичной власти на местах и сделать некоторые выводы, которые могут быть использованы для совершенствования, в частности, законодательства и практической деятельности в Йемене. Заметим лишь, что единая политическая система, единый механизм управления страной, провозглашенный в основных законах ближневосточных государств, не исключают, а, скорее, предполагают самостоятельность их отдельных звеньев.
В этом плане ои созвучен подходу, который нашел закрепление, в частности, в Европейской хартии о местном самоуправлении 1990 года. Она предусматривает, в частности, право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Хартия обращена, прежде всего, к муниципалитетам, к единицам общинного деления, хотя и не исключает более широкое применение. Из текста Хартии также видно, что ее авторы занимают промежуточную позицию по вопросу о природе местного самоуправления
Местным управлением в таком случае считается управленческая деятельносгь в территориальной единице, осуществляемая представителями центральной власти или администрацией вышестоящего уровня управления.
Такого традиционного понимания местного управления придерживаются многие российские и зарубежные ученые. Например, известные российские правоведы Страшун Б.А. и Кашкин С.Ю., полагают, что местное управление - это управленческая деятельность в рамках местной территориальной единицы, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления1.
Иной подход основан на концепции комплексного изучения территориальной администрации, разработанной в Организации Объединенных Наций. В соответствии с ним местное управление трактуется как деятельность местных органов по управлению территориальным развитием.
Местное управление в условиях административной централизации и административной децентрализации
Местное управление в ближневосточных государствах осуществляется как в условиях административной централизации, так и административной децентрализации. Причем, децентрализацию управления на местах следует рассматривать лишь в качестве тенденции на пути демократизации государственной и общественной жизни в регионе.
Децентрализация обычно противопоставляется централизации, которая рассматривается как "форма организации административной службы, при которой государство как юридическое лицо, и только оно, обеспечивает функционирование административной службы"1. При децентрализации же наряду с государством существуют другие, отличные от государства юридические лица, выполняющие часть административных задач. Наиболее значительные из них имеют конкретную территориальную базу, вследствие чего в арабской литературе они именуются "территориальными коллективами".
В работах арабских авторов для характеристики административной децентрализации часто используется термин "деконцентрация"2. Это объясняется главным образом тем, какие политико-правовые концепции оказывают влияние на развитие науки в арабских странах.
Наиболее детально данные понятия разработаны во французской литературе. Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает "организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб".
В работах некоторых британских, а также индийских исследователей термин "деконцентрация" не используется. Вместо этого они различают "административную децентрализацию" и "политическую децентрализацию"1.
Именно этот вариант классификации административной децентрализации получил наибольшее признание среди арабских исследователей и будет использован автором в целях решения поставленных перед ним задач.
Необходимость рассмотрения местного управления в странах Ближнего Востока сквозь призму таких понятий, как "децентрализация" и "деконцентрация" позволяет уйти от некоторого юридического идеализма, связанного с понятием "самоуправление", перевести теоретическую мысль в практическую плоскость. В самом общем виде различие между двумя вышеуказанными понятиями применительно к объекту исследования заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация это - передача центром отдельных властных полномочий местным органам.
Децентрализация "состоит в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами"2. Необходимости децентрализации, по мнению доктора Бакр аль Кабани, носит двоякий характер. По его мнению, передача управления непосредственно на места имеет больше достоинств демократического характера, он более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном3. Развитие местного управления в арабских государствах подтверждает приведенное утверждение. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление1. Как отмечает йеменский исследователь А.А.Шарафуддин, для эффективной децентрализации обычно необходимо наделение территориальных коллективов четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей2.
В арабской правовой доктрине в последние годы наметилась тенденция различать территориальную и ведомственную децентрализацию3. В основе первой лежит географический фактор, и она приводит к созданию юридических лиц публичного права, компетенция которых распространяется на определенную территорию, например, область, округ, район и др. Вторая базируется на сугубо техническом факторе и приводит к передаче определенных функций публичному юридическому лицу, существующему в форме публичного учреждения4.
Централизованная система управления в работах йеменских авторов определяется как режим, основанный на объединении административной деятельности в руках исполнительной власти государства равно как в столице, так и на местах на основе единства способов и методов осуществления власти и ее организации. Из этого определения усматривается, что административная деятельность хотя и сосредоточена в руках исполнительной власти, однако это не означает, что власть принадлежит одному лицу или одному органу. Правительство обладает всей полнотой исполнительной власти, однако на местах непосредственное выполнение его функций, ввиду фактической невозможности выполнения самим правительством деталей административной деятельности, возложено а назначаемых правительством чиновников и многочисленные органы, которые помогают кабинету министров в осуществлении административной деятельности. В результате - центральные министры получают помощников в столице и представителей на местах.
Краткая характеристика основных систем местного управления
Характеризуя основы местного управления в Йемене, уместно в первую очередь отметить то обстоятельство, что оно не имеет ярко выраженных признаков, которые позволили бы без оговорок отнести его к какой-либо известной модели, о которых пойдет речь ниже. Скорее всего, йеменскую модель местного управления логично отнести к смешанному типу. Мусульманская традиция в сочетании с европейскими ценностями, а также хотя и непродолжительное, но ощутимое влияние советской модели наложили отпечаток на организацию и деятельность местной власти. Такое разнородное воздействие обусловило специфику организации власти на местах в современном Йемене. Для местного управления большинства арабских государств, включая Йемен, немаловажное значение имеет то обстоятельство, что адмшшстративно-территориальные единицы разнородны и различаются по своему правовому статусу.. Не все из них признаются законом территориальными коллективами, и, следовательно, не все они могут создавать особые органы публичной власти данного коллектива, хотя, естественно, ни одна единица не остается без регулирования им.1 Как в теории, так и в законе, хотя соответствующие названия употребляются далеко не всегда, принято различать "естественные" и "искусственные" адмшшстративно-территориальные единицы. Первые— это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и "естественно" группировались для совместной жизни, обычно возле источников воды, отделешгые от вражеских набегов трудно проходимой местностью — крутыми холмами, болотами и т. д. Они выбирали для управления совместной жизнью определенных лиц — вождей, старейшин, советы, созывали собрания, сходы. Община — всегда территориальный коллектив, в ней всегда есть выборные органы (в демократических странах — только выборные органы). Эта система получила в современном зарубежном праве название общинного, коммунального, муниципального самоуправления (есть и соответствующая европейская хартия с таким названием). В Йемене, как и в ряде других ближневосточных стран, дело обстоит примерно так же. Здесь искусственные административно-территориальные единицы создаются "сверху" актами государства, проводившего районирование территории. Так возникли губернии, области, районы и т. д. Это — регионы. Для сравнения о таких едшшцах и таких органах говорится в европейской хартии регионального самоуправления. Они могут быть признаны территориальными коллективами, а могут не являться ими. Если имеет место первое, то такие административно-территориальные единицы всегда имеют выборный орган местного самоуправления. Наряду с этим выборным органом может действовать назначенный губернатор, префект и т. д. Если же административно-территориальная единица не признается территориальным коллективом, то представительный орган как правило отсутствует. При обсуждении данного вопроса в Йемене обнаружилось, что у его участников нет единого представления о региональном самоуправлении, как и о регионах вообще. К такому заключеїшю приводит анализ высказываний, принадлежащих представителям научной и политической сферы. Их анализ позволяет придти к выводу, что в большинстве случаев специалисты представляют регион как наиболее крупное звено в унитарном государстве1. Такой взгляд на регионализм в целом совпадает с представлением о нем, сложившемся в арабской доктрине о местном управлении. Отсюда, на долю муниципальных образований выпадают селения или qDynna объединенных близостью расположения мелких селений, имеющих совпадающие интересы местного значения, то есть, так называемые естественные административно-территориальные единицы. Концептуальное решение вопроса о природе местного самоуправления нашло отражение в документах Совета Европы, который не без оснований принимает две разные хартии — одну о муниципальном самоуправлении, другую — о региональном. Именно в зависимости от того или иного подхода, принятого в стране (признание единой государственной власти и отрицание местного самоуправления, как это имело место в странах тоталитарного социализма, или разделения государственной власти и местного самоуправления, признание или отрицание разделения "естественных" и "искусственных" административно-территориальных единиц и др.), а также в зависимости от национальных особенностей и традиций как раз и различаются системы осуществления публичной власти (власти государствешюй и власти территориального коллектива) на местах. Принципиально иной подход к этому вопросу сложился в советской правовой и политической доктрине, которая оказала определенное влияние на формирование органов местного управления в Южном Йемене. Здесь принцип местного самоуправления не признается, и избранный совет рассматривается как орган государственной власти. Он избирает свой исполнительный орган — исполнительный комитет. Члены исполкома являются руководителями административных отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни — образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и др. Как отмечалось, местное самоуправление автономно. Оно обладает собственной сферой компетенции, и государственные органы не вправе подменять органы местного самоуправления, вмешиваться в эту сферу, если они не нарушают законы и собственные уставы. Наиболее четко эта схема взаимоотношения в сфере публичной власти проявляется в англо-саксонской модели организации власти на местах. Как отмечается в литературе, главным органом муниципальной единицы, имеющим право принятия решений, руководства и контроля признается совет, то есть представительный коллегиальный орган, избираемый населением. При этом в адмшгастративно-территориальных единицах не существует никакой иерархии выборных органов. Каждый из выборных органов призван решать строго определенные для него местные вопросы.
Принципы формирования органов местного управления в Йемене
Вопросам организации власти на местах посвящена гл. 4 Конституции Йемена. Там же закрепляются основы организации и деятельности системы органов государственной власти - Совета депутатов, Президентского Совета, Совета министров. Особое место в Конституции занимают положения о судах и прокуратуре (четвертый раздел). В главе, посвященной политическим основам государства, утверждается, что "Йеменская Республика является независимым суверенным государством и представляет собой единое неделимое целое" (ст.1). Ислам объявляется официальной религией государства (ст. 2), а шариат - основой законодательства (ст. 3). Закрепление государственного характера ислама характерно не только для Йемена, но и для Саудовской Аравии, Ирана, ряда государств Персидского залива.
Конституционные нормы о статусе ислама как государственной религии наполняются конкретным содержанием, в том числе применительно к основам организации и функционирования властных структур и их взаимодействию с местными сообществами граждан. Симптоматично, что принцип разделения властей специально в Конституции не упоминается. Однако он подразумевается и находит свое воплощение в ряде ее положений. Так, в ст.4 устанавливалось, что в ЙР "вся власть принадлежит народу, которую он осуществляет путем непосредственного референдума и всеобщих выборов и косвенно через законодательные, исполнительные и судебные органы и выборные местные советы". Конституция, исходя из исламских государствешю-правовых принципов и норм, называет мусульманское право основным источником законодательства, однако в реальности политическая и правовая система в своем развитии идет несколько по иному пути.
Это, в частности, нашло свое отражение в ряде положений, закрепляющих порядок формирования органов местного управления. Прежде всего, в ст. 63 Конституции ЙР ставится условие, которое не содержалось в аналогичной ст.42 старой редакции. Новый пункт Т" ст.63 содержит положение о том, что каждый кандидат в депутаты должен быть человеком, "исполняющим религиозные предписания". Надо сказать, что аналогичные требования в новом тексте предъявляются к президенту и вице-президенту (п.Т"ст. 106), а также членам правительства (ст. 129).
Введение такой нормы свидетельствует об усилении исламизации йеменского государства и ограничении доступа различного рода атеистов к руководству государственной власти. Это косвенно подтверждается во вновь введенной ст.79, которая не допускает для депутатов "совместительство в членстве Совета депутатов и местного Совета, либо в деятельности любой другой общественной организации". Данная тенденция нашла отражение и в исключении ст. 87 (ст. 67 старой редакции) положения о праве законодательной инициативы, которое предоставлялось профсоюзам и иным общественным организациям через их представителей в Совете депутатов. В результате правом законодательной инициативы наделяются лишь представители государства - члены Совета депутатов и правительство.
Несмотря на то, что конституция в качестве основного источника законодательства называет мусульманское право, однако правовая и политическая система страны испытывают сильное воздействие светской государственно-правовой идеологии. Этого нельзя не учитывать, анализируя современное состояние местного управления в Йемене, которое складывается под воздействием целого комплекса как внутренних, так и внешних факторов.
С новой остротой встал этот вопрос после образования единого йеменского государства. В дискуссиях по поводу будущего местного управления, развернувшейся в политических и научных кругах, наиболее активно обсуждались модели местного управления уже известные мировой практике с целью их приспособления к йеменским реалиям . Анализ материалов дискуссии позволяет сгруппировать предложения относительно основных направлений направления реформирования местной власти в республике.
В частности, определенное внимание привлекло предложение о выборности местным представительным органом соответствующего исполнительного органа (чаще всего единоличного) из своего состава. Аргументом в пользу такой модели было то, что население еще не готово вверять все исполнительные полномочия в руки какого-либо одного должностного лица, считая, что чем меньше полномочий у отдельных деятелей и чем больше различных "сдержек и противовесов", тем менее коррумпированной будет политическая система в целом.
При вышеуказанной системе совет фактически наделяется как нормотворческими, так и исполнительными полномочиями и осуществляет управление местными делами в основном через систему комитетов. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания глав территориально-административной единицы (который может избираться как советом, так и непосредственно населением), сколько ограниченность административных полномочий последнего. Некоторые структурные подразделения органов местного управления находятся под пристальным контролем со стороны соответствующего комитета совета.
