Содержание к диссертации
Введение
Глава I Технико-юридические акты как вид юридических нормативных актов
1. Понятие технико-юридического акта 11
2. Содержание и функции технико-юридических актов в системе государственного управления 23
3. Классификация технико-юридических актов и ее роль в системе государственного управления 53
Глава II. Система государственного управления, научно -технический прогресс и технико-юридическиеакты
1. Технико-юридические акты и реализация достижений НТП в системе государственного управления .. 68
2. Компетенция органов управления и технико-юридические акты 84
3. Принцип демократического централизма и технико-юридические акты 117
Глава III. Роль технико-юридических актов в автоматизации управления
1. Техшко-юридические акты - составная часть правового обеспечения автоматизированных систем управления 138
2. Функции технико-юридических актов в АСУ 152
3. Юридическая сила технико-юридических актов и автоматизация управления 180
Заключение 190
Литература 193
Приложение 215
- Содержание и функции технико-юридических актов в системе государственного управления
- Технико-юридические акты и реализация достижений НТП в системе государственного управления
- Принцип демократического централизма и технико-юридические акты
- Техшко-юридические акты - составная часть правового обеспечения автоматизированных систем управления
Содержание и функции технико-юридических актов в системе государственного управления
Содержание технико-юридических актов состоит из определенных элементов. В общетеоретическом плане, как говоррілось выше, такими элементами являются правовые нормы и предписания (как "незавершенные" нормы). Эти элементы по своему характеру подразделяются в технико-юридическом акте еще на собственно правовые и технические предписания, являющиеся первичными элементами данного акта. Следовательно, содержанием технико-юридического акта является совокупность изложенных в нем правовых и технических предписаний и норм. Но, как отмечается, содержание не может быть простой совокупностью элементов или сторон, составляющих вещь, оно является процессом, в котором все эти элементы, стороны находятся в постоянном взаимодействии, движении, переходят друг в друга, из одного состояния в другое и проявляют то одно,то т другое свои свойства . Вот почему в содержании технико-юридических актов следует выделить также и те свойства и отношения, которые проявляются в результате взаимодействия правовых и технических предписаний между собой, а также в процессе их воздействия на свои адресаты (объекты). Прежде всего возникает вопрос: что же такое техническое предписание? Определение понятия "предписание" было сформулировано А.В. Мицкевичем: "Правовое (нормативное) предписание - это сам текст статей, пунктов или других грамматически и лопгаески завершенных частей нормативных актов" , т.е. предписание - это текст статей, пунктов, но не сами эти статьи, пункты в целом. При этом понятие "предписание" не совпадает с понятием правовой нормы. Между ними имеется соотношение, которое выражается в том, что правовое предписание - это содержательная часть правовой нормы, ее строительный элемент, являющийся относительно самостоятельным образованием .
Таким образом, предписание - это относительно самостоятельное логически и грамматически завершенное положение, имеющее определенное назначение (характер),. Вместе с тем надо заметить, что в теоретических исследованиях до сих пор понятие "предписание" употребляется в разных значениях.
Определение понятия "предписание" дает возможность перейти к определению и понятия "техническое предписание". Последнее связано с понятием "техника". Вообще "техника" - это совокупность средств, приемов, навыков деятельности людей, понимаемой в широком смысле . В философской литературе этому понятию дана следующая функционально-целевая характеристика: "Под техникой мы понимаем искусственно созданные средства деятельности людей. Люди создают и применяют технику в целях получения, передачи и превращения энергии, воздействия на предметы труда, при создании материальных и культурных благ, сбора, хранения, переработки и передачи информации, исследования законов и явлений природы и общества, передвижения, управления обществом, быта, ведения вой 2 ны" . А в "искусственно созданные средства деятельности" людей можно включать как средства производства, так и выработанные способы, приемы действий, из которых складывается деятельность людей. Иначе говоря, в понятие "техника" включаются различные элементы: машины, механизмы, орудия труда, приемы, способы действия, отношения людей к окружающему их материальному миру и объекты последнего. И именно в этом значении мы используем понятие "техника" при исследовании содержания и природы технико-юридических актов.
Раскрытие смыслового содержания выделенных выше двух признаков, составляющих понятие "техническое предписание", позволяет дать его определение. На наш взгляд, техническое предписание -это научно разработанное, самостоятельное, логически и грамматически завершенное положение, устанавливающее параметры, показатели объектов деятельности людей или способы ее осуществления, основанные на учете объективных закономерностей материального мира, и являющееся частью (элементом) нормы (технико-юридической или просто технической), функционально подчиненной общей цели данной нормы или всего акта.
Примером технического предписания является положение, изложенное в п. 1.2.2. ГОСТа 16325-76 "Машины вычислительные электронные цифровые общего назначения. Общие технические требования": "ЭВМ следует эксплуатировать в помещениях при содержании пыли в воздухе не более I мг/м3 при размере частиц не более 3 мкм", или п.24.1. Правил дорожного движения, где говорится:"Водители трамвая, троллейбуса и автобуса должны начинать движение только с закрытыми дверями и не открывать их до полной остановки". Данное предписание служит вместе с другими предписаниями общей цели акта - обеспечению безопасности движения, а в отношении цели нормы - обеспечению безопасности перевозки людей.
Технико-юридические акты и реализация достижений НТП в системе государственного управления
Современный этап общественного развития, решения ХХУІ съезда КПСС, ноябрьского (1982 г.), июньского и декабрьского(1983г.) Пленумов ЦК КПСС, решения партии и правительства по совершенствованию хозяйственного механизма и ряд других постановлений выдвинули перед органами государственного управления в качестве важнейшей задачу ускорить НТП, улучшить весь,процесс внедрения достижений науки и техники в производство. Важную роль в решении этой задачи играет совершенствование создания и использования технико-юридических актов.
Уже само определение понятия "технико-юридический акт"и его содержания указывает на связь деятельности органов управления (как центральных, так и местных) с научно-техническими исследованиями. Эта связь вытекает из общей задачи данных органов обеспечивать НТП, подготавливаемый научными исследованиями во всех отраслях управления народным хозяйством и иными сферами жизни. Социально-правовым основанием для решения данной задачи является ст. 26 Конституции СССР, где говорится, что государство обеспечивает планомерное развитие науїси и подготовку научных кадров, организует внедрение результатов научных исследований в народное хозяйство и другие сферы жизни, а также ст. 131 Конституции СССР, в п. I которой установлено, что Совет Министров СССР как высший исполнительный и распорядительный орган власти СССР, в частности, разрабатывает и осуществляет меры по развитию науїси и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов. В п. 2 Общего положения о министерствах СССР в числе их главных задач указано на проведение ими единой технической политики в отрасли, внедрение новейших достижений науюя, техники и передового опыта и обеспечение свысоких технико-эко т номических показателей производства. Все это означает, что научно-технический прогресс является не только важным, определяющим фактором развития народного хозяйства, но и выступает при этом объектом государственного руководства .
Характеризуя НТП как социальное, научно-техническое явление, отличное от научно-технической революции, А.Б.Венгеров определил его в качестве "процесса, которым современное социалистическое государство управляет с помощью законодательных мер, точно так же, как оно управляет хозяйственным, социально-культурным строительством, иными сферами жизни общества, хотя в этой об-ласти имеется и определенная специфика" .
Разумеется, технико-юридические акты как один из видов нор-! мативных актов выполняли свои функции в системе государственного управления и до современного этапа НТП. Но особенно возросла их роль именно в современных условиях, когда произошла научно-техническая революция, когда наука стала непосредственно производительной силой. На этом этапе научное обеспечение деятельности органов власти и управления стало объективной потребностью и, соответственно, возросла роль объективированного, нормативного соединения науки и управления.
Действительно, современный этап НТП предполагает соединение научных достижений не только с производством, но и управлением, что находит свое отражение в системе технико-юридических актов.
НТП является динамическим процессом,и исходной базой НТП служат научные исследования, проводимые специальными научными учреждениями или отдельншли исследователями (учеными). Предметом научных исследований выступают объективные закономерности материального мира, открытие которых закрепляется в соответствующих научных выводах и рекомендациях. Прежде всего, это фундаментальные научные исследования, создающие теоретическую базу НТП и являющиеся его самостоятельные! этапом, иначе называемым познанием или наукой в собственном (узком) смысле.
Будучи абстрактным (неконкретизированным) выражением объективных закономерностей, познание по этой причине еще не может быть использовано людьми в их практическом воздействии на объекты своей деятельности (природу, продукцию, аналитико-предметные задачи и т.п.). Появляется необходимость в конкретизации этого поения, которая осуществляется в процессе прикладных научных исследований, результатом которых являются научно-технические разработки. Иначе говоря, научно-технические исследования есть выражение теоретико-прикладного соединения науки и техники. Это соединение является следующим этапом НТП, выступающим в качест I ве науки в широком смысле . Данные этапы НТП (фундаментальные и прикладные научные исследования) образуют по признаку теоретического (идеального) отражения объективных закономерностей объектов деятельности людей единую первую стадию НТП - науку.
Но НТП, на наш взгляд, нельзя сводить только к научно-техническим разработкам, поскольку последние, по существу, есть лишь идеальное выражение НТП (параметры, показатели, формулы, черте-ш, схемы, проекты и т.п.). В стадии научно-технических разработок НТП находится как бы в потенции. Объективно же НТП в социально-экономическом смысле является реализацией научно-технических разработок в предметной деятельности людей (производстве) или их материализацией, которую следует называть второй стадией НТП.
Принцип демократического централизма и технико-юридические акты
Отношения между органами управления в соответствии со ст. 3 Конституции СССР строятся на основе принципа демократического централизма, следовательно, на правотворчество и правоприменение технико-юридических актов также воздействует этот основополагающий принцип. Как отмечается в литературе, юридическая сила актов воплощает в себе важнейшие принципы правотворчества в нашем государстве: социалистический демократизм, демократический централизм и социалистический федерализм .
Принцип демократического централизма означает обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих, сочетание единого руководства и с инициативой и творческой активностью на местах (ст.З Конституции СССР), функционально отношения органов в системе государственного управления строятся на основе централизации и децентрализации процедур принятия решений по тем или иным вопросам социально-экономического развития. Организационно централизация и децентрализация выражается в иерархии органов управления и иерархии утверждаемых последними актов, которая, в свою очередь, проявляется в их юридической силе.
Рассматривая технико-юридические акты (как и иные правовые акты) в качестве конкретизированной и распространенной во времени и пространстве компетенции органов управления, нельзя не видеть, что практически именно в актах данных органов находит отражение принцип демократического централизма. Управление осуществляется прежде всего и главным образом на основе правовых актов, ибо они представляют собой практически руководящую программу действий исполнителей, обеспечивающую достижение поставленных перед ними целей. Такой подход, по нашему мнению, означает необходимость анализа проблем демократического централизма в управлении именно в отношении иерархии актов. Как верно отмечено в юридической литературе, "система функционирует в зависимости от того, отвечает ли право и в какой степени отвечает задаче, ради которой оно было создано" .
В настоящее время задачей права в связи с тем, что оно не может быть пассивным по отношению к содержанию техничес-ких предписаний,является и обеспечение ускорения НТП .
Ориентация управления на ускорение НТП означает задачу определения правильного соотношения централизации и децентрализации. В этой связи В.Г.Афанасьев подчеркивает: "... невозможно принимать правильные решения из одного центра, как бы велик и компетентен он ни был. Отсюда необходимость известной децентрализации управления, распределения управленчесішх функций сверху вниз - из центра на места..."1. На наш взгляд, данная децентрализация долана осуществляться преда всего в соответствии с требованиями ускорения НТП.
В силу немалой затраты времени на удовлетворение соответствующих требований централизации (например, процедур согласования, утверждения, доведения актов до исполнителей) не соблюдается в необходимой мере критерий технической новизны технико-юридических актов. Как верно заметил Б.М.Лазарев, "если дело движется снизу вверх по длинной цепочке органов, то информация, содержащаяся в нем, стареет" . Зто вызывает необходимость"смягчения" централизации путем придания ей соответствующего "научно-технического демократизма".
Поскольку центральные органы управления являются проводниками НТП в своих отраслях (что установлено, например, в п.1
Общего положения о министерствах СССР , то в силу должной относительности юридической силы своих средств управления -технико-юридических актов - они должны выступать не только властными органами, но и ориентирующими, побудительными центрами научно-технической информации в отношении прогрессирующего внедрения в производство новейших достижений НТП.
Данный вывод вытекает из задачи ускорения НТП, установленной в компетенции органов управления, которая выражается в их актах. В этом плане правильно в литературе подчеркнуто, что "... следует исходить из необходимости обеспечения правом большого простора для выбора субкектами управления самостоя-тельных решений. Тогда право будет не столько ограничителем, сколько ориентиром в осуществлении многообразных действий" . В этом смысле мы и отмечали выше ориентирующую функцию тех-нико-юридиче ских актов.
Требования ускорения НТП, на наш взгляд, в большой мере основываются на децентрализации, которая имеет оперативную природу, т.е. основа на учете, в частности, фактора времени и непосредственности управления объектами. Так, по нашему мнению, определение соответствия содержания актов интересам прежде всего потребителей в качестве практического критерия их юридической силы означает повышение самостоятельности и инициативы исполнителей. Осуществлению этого положения на практике способствует названное выше постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля I98S года, в котором предусматривается "передача решения все большего числа вопросов на места" .
Техшко-юридические акты - составная часть правового обеспечения автоматизированных систем управления
Одним из важнейших направлений научно-технического прогресса является автоматизация управления, под которой понимается применение электронно-вычислительной техники и экономико-математических методов в целях оптимизации управления , повышения его эффективности. Организационно-структурным выражением автоматизации управления являются автоматизированные системы различного назначения. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР об ускорении НТП указано, что широкая автоматизация технологических процессов является одним из главных направлений работы по ускорению НТП.
Понятие АСУ дается в некоторых нормативных документах. Так, согласно ГОСТу 19675-74 "Автоматизированные системы управления. Термины и определения", АСУ есть человеко-машинная система, обеспечивающая автоматизированный сбор и обработку информации, необходимой для оптимизации управления в различных сферах человеческой деятельности. В ОРММ АСУП (п.1.3.) уточняется, что АСУП есть "система управления, основанная на применении электронно- вычислительной техники и экономико-математических методов для решения основных задач управления производственно-хозяйственной деятельностью предприятия (объединения)". В юридической литературе предложено вместо понятия "человеко-машинная система" употреблять термин "организационно-технический комплекс", сопряженный с социальным содержанием. Такое определение точнее характеризует АСУ как социально-техническое явление.
АСУ отличается от традиционной системы управления "человек-человек" тем, что в нее включается машина (ЭВМ). В автоматизированной системе управления происходит взаимодействие человека с машиной в целях выработки оптимальных решений по управлению. Социальные отношения в автоматизированном управлении приобретают технические аспекты и могут быть охарактеризованы как социально-технические, т.е. как социальные отношения, связанные с непосредственным использованием техники (ЭВМ).
Взаимодействие человека с машиной (ЭВМ) происходит в целях получения необходимой для управления информации, поэтому возникающие в процессе автоматизации управления отношения получили название информационных. И, как отмечается в юридической литературе, последние есть "социальные отношения, имеющие как технико-организационную сторону, так и социальное содержание" , т.е. и с точки зрения объекта взаимодействия человека с ЭВМ возникающие в нем отношения выступают как социально-технические.
Как известно, право является средством регулирования и закрепления социальных отношений. Эту же роль оно выполняет и в отношении автоматизированных систем. Как отметил Ю.А.Тихомиров, с помощью права в условиях АСУ регулируются создание, сбор, обработка и использование информации, что обеспечивает не только ее правовую защиту, но и оптимизацию работы с информацией .
Право является важным фактором эффективного создания и функционирования АСУ .
Автоматизированная система (АС) в качестве организационно-технического комплекса является объектом деятельности людей,которая выражается в создании и функционировании АС. Зто обстоятельство означает, что АС является объектом регулирования и с помощью технико-юридических актов, поскольку они, как отмечено в первой главе, направлены на непосредственное регулирование отношения людей к объектам их деятельности.
С другой стороны, поскольку в АСУ имеют место социально-технические отношения, то установление правового регулирования последних превращает их в технико-юридические. Зто означает закрепление и регулирование правом целого комплекса различных отношений: организационных, методических, технологических, технических и собственно правовых .
Правовые вопросы возникают, по сути дела, на всех этапах создания и функционирования АС, многие из них решаются с помощью общих и технико-юридических норм . В :" этом плане мы присоединяемся к характеристике АС как "наиболее совершенной органи 2 зационно-правовой формы применения ЭВМ" , которая знаменует собой (по сравнению с ВЦ) новый этап в развитии автоматизации управления и "в условиях которой резко возрастает количество технико-юридических актов. Вызван этот процесс, как представля 3 ется, технизацией и индустриализацией управления" , т.е. возникновением системы управления "человек-машина-человек". Роль права в автоматизации управления выражается в правовом обеспечении АС. В юридической науке понятие "правовое обеспечение АС" до сих пор еще является дискуссионным, что, по нашему мнению, не совсем оправдано, так как нередко в этой дискуссии упор делается на терминологию, а не на существо вопроса. Не вступая в дискуссию об определении понятия "правовое обес „4 печение" , мы считаем в содержательном плане достаточным данное в ОНШ АСУП определение этого понятия как "совокупности норм, выраженных в нормативных актах, устанавливающих и закрепляющих организацию этих систем, их цели, задачи, структуру и функции, правовой статус АСУП и всех его звеньев и реглаглентируюших про - 142 I цессы создания и функционирования АСУП" . Данное определение применимо и к другим видам АС7 - ОАСУ, РАСУ" и в целом ОГАС, а такие и к другим АС, например, АСНТИ, САПР, ОГАСПИ и т.п.
