Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа устава муниципального образования, как особого источника муниципального права
1.1. Становление и развитие правового регулирования в России института устава муниципального образования 14
1.2. Юридическая природа устава как основополагающего акта муниципального образования 44
1.3. Содержание и структура устава 76
1.4. Предмет уставного регулирования 95
1.5. Зарубежный опыт принятия и действия основных муниципальных актов 107
Глава 2. Правовое регулирование института устава муниципального образования и практика правореализации
2.1. Принятие, изменение, регистрация и отмена устава 124
2.2. Правовая охрана устава 162
2.3. Правореализация положений уставов муниципальных образований 175
Заключение
- Юридическая природа устава как основополагающего акта муниципального образования
- Предмет уставного регулирования
- Правовая охрана устава
- Правореализация положений уставов муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное становление и развитие института местного самоуправления началось в 90-е годы, что породило разделение публичной власти на федеральный, региональный и местный уровень. Будучи наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти, местное самоуправление издает наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных, которые касаются всех сторон организации и функционирования власти на местах, решения вопросов местного значения при непосредственном участии населения.
Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, который должен закреплять основы организации местного самоуправления на определенной территории, он должен был стать своего рода конституцией для населения муниципального образования. Данный вывод можно было сделать согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. №154-ФЗ, который первый закрепил обязательность принятия устава муниципального образования.
Новый импульс развития местное самоуправление, а вместе с ним и институт устава муниципального образования, получает с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. №131-ФЗ (далее Федеральный закон) вступление которого было намечено на 1 января 2009 года. Федеральный закон подробно закрепил предъявляемые требования к содержанию устава муниципального образования, что практически не оставило места для проявления местного творчества. Во многом детальное закрепление в Федеральном законе содержания устава муниципального образования послужило тому, что практически все уставы повторяют данные нормы, не имея каких-либо существенных отличий между собой.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.
Такое положение вещей говорит о важности изучения исследований, направленных на проблемные стороны в данной области, а также необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования, регулированием данного института на федеральном уровне, а также анализ практики реализации положений устава в нынешних реалиях на примере уставов муниципальных образований субъектов РФ.
Степень научной разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа данного исследования состоит из трудов отечественных ученных, которые своим вкладом активно способствовали решению проблем в сфере конституционного права, а также активно способствовали становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации с началом демократических преобразований: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, А.А. Безуглов, Д.С. Белявский, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Е.М. Бухвальд, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, В.В. Еремян, А.А. Замотаев, Т.Н. Затулина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанчев, Д.С. Князев, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.В. Маклаков, В.В. Мамонов, Н.В. Михалева, Т.Н. Михеева, И.В. Мухачев, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, Б.А. Страшун, О.И. Тиунов, М.С. Трофимов, Т.Я. Хабриева, Н.Г. Чеботарев, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Н.В. Шевченко, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Щепачев, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов, и др. Все данные труды внесли определенный вклад, способствовавший дальнейшему совершенствованию не только местного самоуправления в целом, но также и совершенствованию правовой базы и механизма уставного регулирования муниципально-правовых отношений.
В области выбранной темы, связанной с общей характеристикой устава муниципального образования, его содержанием, предметом уставного регулирования, а также принятием и дальнейшей регистрацией устава муниципального образования были успешно защищены следующие диссертации: Алешковой Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации, 2010; Арбузова С.В. Устав муниципального образования и проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления), 2001; Белоусовой Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России, 2011; Быкова Л.М. Муниципальные правовые акты в правовой системе Российской Федерации: теоретико-правовой анализ, 2010; Жалсанова Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов, 2004; Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права, 2005; Сикайло А.В. Устав муниципального образования, как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации, наук, 2007; Чащина С.И. Система муниципальных правовых актов, 2006; Чермит А.Ю. Устав муниципального образования в системе нормативно-правового регулирования местного самоуправления, 2011. Однако, в данной области осталось еще много черных дыр, которые требуют исследования. Данная диссертационная работа посвящена спецификации устава муниципального образования как основополагающего акта муниципальных образований субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, с учетом опыта полученного ранее, в других научных трудах. Рассмотрены не только общие проблемные моменты, но характерные для данного федерального округа.
Объект и предмет диссертационного исследования. В данном случае объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые возникают в процессе разработки, принятия, вступления в силу устава, а также общественные отношения, возникающие при реализации положений устава. Предметом исследования является устав муниципального образования, как основополагающий акт местного самоуправления, комплекс нормативно-правовых актов, регулирующих институт устава.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное теоретико-правовое изучение устава муниципального образования, как регулятора муниципально-правовых отношений, позволяющее раскрыть характерные признаки устава, как основополагающего акта, его предмет, содержание, форму. Также на основе анализа практики, выделить наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы, как в общем уставного регулирования, так и характерные для данной территории, с последующими вариантами их решения.
Исходя из поставленной цели, основными задачами работы являются:
изучить процесс становления и развития правового регулирования института устава муниципального образования;
определить место и роль устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов и источников российского права;
исследовать юридические свойства устава муниципального образования, как основополагающего акта;
сформулировать авторское политико-правовое понятие категории устав муниципального образования;
сформулировать авторское понятие категории предмет уставного регулирования;
изучить зарубежный опыт принятия основного акта местного самоуправления, возможность применения данного опыта на территории Российской Федерации;
проанализировать содержание и структуру уставов муниципальных образований;
изучить процесс разработки, принятия, внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования, с последующей регистрацией, выделить основные спорные и проблемные стороны, а также предложить возможные пути совершенствования данных процессов;
изучить практику правовой охраны и реализации положений устава муниципального образования с целью выработки рекомендаций, направленных на совершенствование данного процесса.
Эмпирическую основу исследования составили: практика арбитражных судов; данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях; анализ уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации, США, ФРГ, Франции и так далее; правоприменительная практика; материалы периодической печати, а также информация по теме диссертационного исследования, которая размещена в сети Интернет. Диссертантом были задействованы материалы опроса муниципальных служащих, данные анкетирования служащих органов юстиции, статистические данные и др.
Методологическая основа исследования. В работе диссертантом применялись современные методы познания, выявленные юридической наукой и практикой. Данные методы позволяют в комплексе исследовать не только исторические условия становления и развития института устава муниципального образования, но и правоотношения, составляющие предмет уставного регулирования, а также теоретическую основу устава и практику реализации его положений в реальной жизни.
Методологическую базу диссертационного исследования составили общенаучные (исторический, логический, анализ, синтез, системный и структурно-функциональные) подходы, при решении задач диссертационного исследования также использовались частно-научные методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический и так далее).
В ходе работы над диссертацией использовались не только результаты современные научных исследований, но и материалы публикаций в средствах массовой информации, публицистические работы, затрагивающие сферу исследования института устава муниципального образования, также материалы судебной практики и практики регистрации уставов муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном муниципально-правовом исследовании института устава на новом уровне муниципального правового регулирования муниципального образования, как основополагающего акта, а также рассмотрение основополагающего акта местного самоуправления, как факта социального гомеостазиса, как следствие соответствие закона реальным потребностям общественной жизни. В данной диссертационной работе гомеостазис выступает не только как неотъемлемая качественная характеристика общественных отношений, регулируемых уставом, но и как элемент стабильности самого устава муниципального образования.
В диссертационном исследовании предложены и обоснованы новые подходы в решении давно существующих или недавно появившихся проблем.
Научная новизна диссертационного исследования обосновывается в выносимых на защиту положениях:
-
Авторское понятие категории «устав муниципального образования». Устав муниципального образования – это основополагающий акт муниципального образования всеобъемлющего характера, предполагающий выбор модели организации местного самоуправления, служащий основой для дальнейшего нормотворчества, имеющий высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения изменений и дополнений, придающий фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой, юридический характер.
-
Уставные грамоты – прообраз основного акта местного уровня.
Анализируя описание различного рода грамот можно утверждать, что уставные грамоты должны обладать следующими обязательными признаками:
-
уставные грамоты даются в интересах населения и только косвенно затрагивают интересы управленца;
-
грамота должна регламентировать юридические отношения подведомственной власти местностей и лиц, имеющих отношение к этой власти или ее органам;
-
в большей мере регулируют те стороны общественной жизни, где возможно столкновение интересов населению и управленца;
-
регулируемые отношения должны иметь длительный, постоянный характер;
-
грамота не должна иметь характер привилегий;
-
носят «жалованный» характер.
Таким образом, все это позволяет отчасти сравнить уставные грамоты с уставом муниципального образования.
-
Исключение из устава положений наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
С целью совершенствования муниципального нормотворчества, предлагается исключить из устава положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Устав муниципального образования, как основополагающий акт, закрепляет в себе лишь основы жизнедеятельности местного сообщества конкретного муниципального образования, в свою очередь осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий касается не только местного самоуправления, но и государства и (или) субъектов РФ.
-
Авторское понятие категории «предмет уставного регулирования». Предмет уставного регулирования – это базисные общественные отношения, складывающиеся в процессе решения вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, путем организации местного самоуправления, формированием и развитием его основ.
-
Основания классификации уставов муниципальных образований субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
В результате проведенной исследовательской работы уставов муниципальных образований субъектов РФ, диссертантом предложена авторская классификация уставов по следующим основаниям:
-
в зависимости от закрепления предмета уставного регулирования, определенного в Федеральном законе;
-
в зависимости от закрепления в уставах дополнительного уставного регулирования;
-
в зависимости от полноты регулирования обязательных положений, определенных в Федеральном законе;
-
в зависимости от территориальных, национальных, исторических и иных местных традиций.
-
В целях совершенствования российского законодательства на федеральном уровне следует закрепить наличие в уставе муниципального образования такого структурного элемента как «Приложения», который в обязательном порядке должен содержать следующие элементы:
-
карту-схему территории муниципального образования – данное приложение необходимо для понимания и представления границ муниципального образования, а также пределов действия устава;
-
описание границ – определение границ невозможно без их описания, что во многом облегчит представление о них;
-
эскиз герба с описанием (при наличии) - знак особой важности, символ территориальной самостоятельности.
-
Гарантирующая функция устава муниципального образования – основа социального гомеостазиса.
Сущность данной функции сводится к гарантированию существования социальных явлений, закрепляемых уставом, тем самым создаются положительные условия к их возникновению и дальнейшему существованию. Таким образом, устав гарантирует существование и нормальное функционирование самих демократических институтов, а также создания условий социальной исполнимости (реальности) осуществления личностью основных прав и свобод.
Наличие устава муниципального образования, а именно выполнение уставом гарантирующей функции, уже есть основа для социального гомеостазиса местного сообщества, который является неотъемлемой характеристикой организации местного самоуправления на определенной территории.
-
В целях совершенствования отечественного законодательства, предлагается использовать опыт Соединенных Штатов Америки, на основе которого закрепить в уставе муниципального образования выборную должность главы муниципальной полиции (шерифа). Закрепление данного института в уставе муниципального образования расширит самостоятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения, а также повысит роль устава, как основополагающего акта. Внедрение данного института будет способствовать повышению ответственности муниципальной власти перед населением, станет своего рода гарантом участия населения в решении вопросов местного значения.
-
Предлагается дополнить Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей «Интернет-обсуждение», в соответствии с которой будет введен институт интернет-обсуждения устава наравне с публичными слушаниями. Данной статьей будет определяться организация о порядок проведения интернет-обсуждения устава. Подобного рода институт позволит в большей степени учитывать общественное мнение жителей муниципального образования. Порядок организации и проведения интернет-обсуждение должен определяться уставом муниципального образования.
-
В целях совершенствования законодательства предлагается дополнить Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» следующими положениями:
приведение в соответствие действующему законодательству устава муниципального образования по заключению регистрирующего органа;
ответственность за несвоевременное приведение устава муниципального образования в соответствие действующему законодательству;
продление срока регистрации устава муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, в случае необходимости более детального изучения норм данный правовых актов;
урегулировать порядок повторного представления устава муниципального образования на государственную регистрацию.
Теоретическая значимость исследования заключается в проведенном автором комплексном исследовании института устава муниципального образования, а также практики реализации положений, что позволит существенно расширить знания в данной области. Выносимые на защиту положения не только раскрывают сущность объекта исследования, но и раскрывают сущность имеющихся проблем в данной области, решение которых будет способствовать повышению значимости устава муниципального образования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором предложены концептуально новые подходы в решении имеющихся проблем в области исследования. Автором также предложены новые подходы в процессе принятия устава муниципального образования, которые позволят усовершенствовать данный процесс, а также вовлечь больше населения при принятии устава, что немаловажно, больше молодежи.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы в двенадцати научных статьях, пять из которых в изданиях – рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования сообщались на международных симпозиумах, международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях (Международный научный симпозиум «Наука в жизни современного человека», 18-25 февраля 2013 г., г. Одесса; Международная научно-практическая конференция «Университетская наука – региону», 29 апреля 2011 г., г. Ставрополь; Международная заочная научно-практической конференция «Интеграция науки и практики как механизм эффективного развития современного общества», 9-10 октября 2012 г.; Международная научно-практической конференция «Правовая политика и модернизация государственности», 13-14 декабря 2012 г., г. Ставрополь; Научно-практическая конференция «Современные тенденции развития конституционно-правовой науки», апрель 2013 г, г. Ставрополь.), заседаниях кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», кафедры конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет».
Структура диссертации обусловлена поставленной целью исследования и направлена на решения установленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и научной литературы
Юридическая природа устава как основополагающего акта муниципального образования
Таким образом, можно провести параллель между уставом муниципального образования и уставной грамотой. Во-первых, Н.П. Загоскина относит уставные грамоты к «частным актам главы государства», что, безусловно, свидетельствует о подзаконном характере данного рода исторических памятников. Во-вторых, уставные грамоты имеют всеобъемлющий характер правового регулирования. Уставная грамота регулирует все стороны общественной жизни, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества, либо регулирует в этих сферах базовые, фундаментальные общественные отношения, либо подвергает их своему воздействию в полной мере. «... уставныя грамоты, регулируя различныя стороны мъстнаго управленія...». В-третьих, уставные грамоты приобретают обязательную силу после публичного прочтения, то есть, по сути, уставные грамоты, как и уставы муниципальных образований, вступаю в силу после обнародования. В-четвертых, можно утверждать, что уставные грамоты наравне с уставами муниципальных образований носили учредительный характер, то есть закрепляют основы местного самоуправления «... некоторого рода твердость, устойчивость регулирования ими известных юридических отношений и постоянный характер заключающихся в них положений...».
Все выше изложенное позволяет говорить, что уставные грамоты хоть и не послужили примером в разработке уставов муниципальных образований, этот институт в большей степени был заимствован из опыта местного самоуправления США. Но уставные грамоты были своего рода первым опытом основного местного документа конкретной территории, то есть были своего рода прообразом уставов муниципальных образований.
Складывание самой системы местного самоуправление начинается со времен Петра I - это Указ о местном самоуправлении городов и выборе бурмистров (1699 г.); губернская реформа (1708-1710 гг.): создается трехуровневая система местного управления; городская реформа (1718 г.): вводится сословное самоуправление. С 1720-1721 гг. создается система магистратов, сословных органов местного самоуправления на европейский манер. 16 января 1721 г. Петр I издает «Регламент или устав главного магистрата»6, в соответствие с которым магистраты ведают судебными, полицейскими, хозяйственными и финансовыми вопросами, также в регламенте говорилось «Оной добрыми уставами ... снабдить» . Реформы Петра I были направлены на устройство западной формы жизни в российских городах.
Дело Петра I продолжает Екатерина П. В 1766 г. издается манифест об избрании комиссии депутатов от всех местностей для обсуждения местных нужд. В 1775 г. издается «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», по которым страна делилась на губернии во главе с губернатором, а те на уезды во главе с чиновниками и выборными людьми. Данное учреждение распространялось также на посады и города. Волости и сельские общества не затрагиваются законодательством Екатерины, за время своего правления так и не успела дать особый устав крестьянству. Был создан «Приказ общественного призрения», который отвечал за местное благоустройство, в результате чего было признано местным обществом (корпорацией). Границей данной корпорации были границы губернии.
Далее были Жалованная грамота дворянству и Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.), которые сформировали систему сословного самоуправления дворян и горожан. Жалованные грамоты подобного рода определяли порядок формирования городской общей думы и шестигласной думы, также жалованными грамотами определялась форма участия населения в жизни города и иные вопросы местного значения. Грамоты даровались императрицей городу, причиной тому послужило стремление Екатерины II децентрализовать власть, создать местное самоуправление на местах. Тем не менее, реформы Екатерины II потерпели неудачу. Причиной краха стремлений императрицы стала проблема подчинения местных выборных органов контролю и руководству администрации.
Однако активное развитие местное самоуправление в России получило во времена Александра II. Переход страны на капиталистические рельсы требовал решительных действий. В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, в 1864 г. он утверждает Положение о земских учреждениях, в основу которого положен имущественный ценз и в большей мере учитываются интересы дворянства. В 1870 г. проходит городская реформа, целью которой было предоставления самостоятельности городам в решении местных дел. Реформы Александра II также были направлены на усиление децентрализации власти в государстве.
Времена царствования Александра III послужили причиной регресса развития местного самоуправления, то есть централизации власти и усиления роли бюрократии. Политика Александра III была направлена на ограничение либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 60-70-х гг. Нововведения, а точнее возврат к старым порядкам, значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.
Интересен опыт самоуправления на Кавказе, здесь сложилась система военного-народного управления, начало которому положил наместник на Кавказе, Воронцов И.С. в 1852 году он учредил на территории нынешней Чечни Управление мекхеме, которое было создано вместо российского суда. В дальнейшем Мекхеме приобрел доверие среди местного населения. Подобного рода суды были введены и на других территориях Кавказа, по были упразднены в 1870 году.
Одной из главных целей, которую ставило перед собой военно-народное управление, это ограничение права родовой мести.
«Положение об управлении Дагестанской областью» установило управление местным населением не по российским законам, а по народным обычаям, сохранив народные суды «адат».
На большей территории Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Данная община имела орган управления, это сход, однако в промежутках между сходами функции органа управления исполнял старшина. Ученые исследователи отмечают, что характерной чертой горских обществ были союзы общин, своего рода следующий уровень самоуправления, высшим органом управления которого выступал собрания взрослого мужского населения. В дальнейшем собрания состояли из представителей из джамаатов.
Постепенно на территории Кавказа утверждается царская администрация, которая способствует замене самоуправления у горцев на государственно-административное самоуправление. Но все управление на Кавказе строилось по военному принципу. В итоге вся территория Кавказа была разделена на военные округа: Дагестанский, Сухумский и Терский, которые, в свою очередь, делились на отделы, подчинявшиеся военному министерству.
Постепенно военное управление уступает местно гражданскому, вследствие чего упраздняется институт наместничества. С 1860 года все пространство Северного Кавказа было разделено на Ставропольскую губернию, Кубанскую губернию и Терскую область, которые делились на округа.
Также интересен опыт введение земских учреждений в Ставропольской губернии, который имеет свою специфическую историю. Вопрос введения земских учреждений в неземских губерниях поднимался в 1864 году, изучение актуальности которого было поручено министру внутренних дел. В результате консультаций с местным начальством министр внутренних дел констатировал факт несвоевременности введения земских учреждений в Ставропольской губернии.
Предмет уставного регулирования
В современном мире ни одно демократическое общество невозможно представить без местного самоуправления. Зарубежный муниципальный опыт знает множество форм организации местного самоуправления. Такое разнообразие форм объясняется различием в построении политического режима, государственного устройства, национальных традиций, экономического состояния страны и пр.
Европейская хартия о местном самоуправлении , принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».
Концепция местного самоуправления сводится к тому, что эффективное решение вопросов местного значения возможно исключительно на местном уровне. Развитость института местного самоуправления является показателем развитости демократических принципов в конкретном государстве. Зарождаемые естественным путем, органы местного самоуправления выступают прямым противовесом существующей власти в государстве, выступают оппозицией центральному правительству.
Одним из существенных признаков местного самоуправления зарубежных стран выступает их универсальная выборность, а также самостоятельность в решении вопросов местного значения. Данная самостоятельность подкрепляется муниципальной собственностью, правом распоряжаться это собственностью. Немаловажным аспектом в данном вопросе выступают местные налоги, возможность издавать муниципальные правовые акты в целях решения вопросов местного значения и так далее.
Одним из таких способов решения вопросов местного значения является принятия основных муниципальных правовых актов, как устав муниципального образования в Российской Федерации.
Такими муниципальными правовыми актами в Германии являются уставы и положения общин (коммун). Уставы и положения общин - имеют общеобязательный характер на территории общины. Принятие общиной устава или положения является неотъемлемым правом, вытекающего из природы самоуправленческой корпорации.
Реализация общиной права принятия устава или положения не требует издание специального «уполномочивающего закона», данное право является «исконным». В данном случае справедливо говорить об «общем уполномочивании», закрепленном в абзаце 2 статьи 28 Основного закона Германии (Федеральная конституция).
Само закрепление «самоуправления общин и общинных объединений» происходит непосредственно в Основном законе, что является верным, так как в первом случае это создает определенные рамки деятельности федерального законодателя, который опирается в своей деятельности на положения Федеральной конституции. С другой стороны обеспечивается единство правового пространства субъектов Федерации в области закрепления гарантии коммунального самоуправления, а также определяются основные обязанности субъектов в сфере организации коммунального самоуправления. Вся деятельность субъектов Федерации основывается на приоритете федерального права (абзац 3 статья 28 Основного закона Федеративной Республики Германии).
Закрепленное в Основном законе Германии право на коммунальное самоуправление, есть конституционная гарантия, наличие коммунального самоуправления есть общий принцип государственного устройства.
Уставы общин Германии достаточно схожи с устава муниципальных образований в России, так право общин на принятие устава говорит о том, что общины автономны в выборе механизмов решения вопросов местного значения. Круг вопросов подлежащих закреплению в уставах общин ограничен федеральным законодательством, что говорит о подзаконном характере данных муниципальных правовых актов. Право общины принять устав или положение возникает во всех сферах жизни местного сообщества.
Однако это право закрепляется не только в Федеральной конституции, но и в земельных законах об общинах (в законах субъекта федерации), которые дополняются правовыми предписаниями управомочивающими или обязывающими принятие положения в определенной сфере.
Все это говорит о том, что уставы и положения делятся на два вида: обязательные и факультативные. Первые принимаются в обязательном порядке при определенных условиях (уставы и положения, касающиеся бюджета муниципалитета). Вторые принимаются при условии прямого упоминания данного права общины принимать уставы и положения в земельном законодательстве (право принимать уставы и положения в области взимания пошлин за использование публичных учреждений).
Тем не менее, есть и свои существенные различия, так в определенной сфере общественной жизни принимается свой устав или положение, это своего рода свод правил для регулирования данных общественных отношений.
Право принимать уставы и положения в определенной области не распространяется на вопросы федерального значения, то есть, уставы и положения общин, не могут закреплять делегированные общинам государственные полномочия. Данная позиция также упоминалась диссертантом в диссертационной работе. Закрепление данных положений в уставе муниципального образования таюке представляется неверным, так как делегированные муниципалитетам полномочия находят закрепление в законе субъекта Российской Федерации. Однако в определенных случаях право принятия положений общин могут распространяться и на государственные вопросы, но только в тех случаях, когда эти вопросы специфическим образом затрагивают правовые позиции общин, вытекающие из права на самоуправление или переданных предметов ведения. Это исключительные случаи закрепляются в законе субъекта, где сразу оговариваются и условия возмещения расходов общин в процессе решения государственных вопросов. Но даже в этом случае у государства есть право давать указания в целях эффективной решения государственных вопросов, что говорит о контроле государства.
Как и в Российской Федерации, в германской муниципальной практике присутствуют и типовые уставы и положения, использование которых освобождает общины от обязательного их утверждения в соответствующем органе (регистрации). Типовые уставы и положения коммун носят исключительно рекомендательный характер и служат образцом для нормотворчества.
Уставы и положения принимаются представительным органом от имени общины, с последующим подписанием и обнародованием. Данная обязанность относится к директору или бургомистру общины, а в отдельных случаях к председателю совета общины или одному из председателей (Закон об общинах Бранденбурга).
Правовая охрана устава
Ранее подобного рода муниципальная целевая программа была утверждена и постановлением Администрации г. Пятигорск.184 В рамках реализации данной программы был сформирован реестр туристических маршрутов и объектов показа, началось формирование системы туристской навигации, установка на территории курортной зоны города информационных щитов и указателей к туристским объектам; началось изготовление информационных щитов с картой-схемой действующих терренкуров в городе Пятигорске, разработка и внедрение программ приема туристов с элементами традиций и обычаев народов Северного Кавказа; с 2012 г. намечено проведение ежегодного конкурса среди предприятий туристической сферы (гостиницы, предприятия общественного питания, туристические фирмы и др.) города Пятигорска на лучший сервис, качество, и ассортимент предоставляемых услуг, разработка и организация новых туристско-экскурсионных маршрутов. Также ответственными за реализацию данной программы будут проводится ежегодные конкурсы: «Фестиваль народов Северного Кавказа» 2012-2016 годы; «Фестиваль экстремальных видов туризма» 2012-2016 годы; проведение межрегиональной научно-практической конференции по вопросам развития туризма 2012,2014,2016 годы; презентация инвестиционных проектов в сфере туризма, курорта и туристических ресурсов города Пятигорск на выставках и инвестиционных форумах 2012-2016 годы
Также в июне 2011 года в Пятигорске прошла городская выставка «Малый бизнес в большом туризме». Целью конкурса было формирование новых туристических потоков и продвижение туристических продуктов города-курорта Пятигорск на территории Российской Федерации. лучший историко-культурный маршрут (экскурсия); лучший туристический тур (активный, экстремальный, спортивный молодёжный, маршрут выходного дня); лучший свадебный тур.
В целях стимуляции и поддержки малого бизнеса на КМВ выставка носила характер ознакомительный, без проплаченных мест и купленного рейтинга. Разрастающийся и ширящийся спектр услуг и товаров, востребованных в сфере туризма, требует новых производственных сил - что и ставилось основной задачей выставки. Каждое предприятие, каждый частный предприниматель имели возможность представить на выставке свои услуги, товары, достижения.
В городе-курорте Кисловодск в целях развития туризма в 2007 г. создан комитет по курорту и туризму, который является структурным подразделением Администрации города-курорта Кисловодск.
Главной целью Комитета является комплексное развитие курортно-туристской отрасли и международных связей города-курорта Кисловодска, рациональное использование курортно-рекреационпых ресурсов для наиболее полного удовлетворения потребностей населения России и зарубежья в санаторно-курортном лечении, отдыхе и туризме.
Проведение государственной политики в сфере курорта и туризма, комплексное развитие курортной, туристической отрасли и международных связей - основные задачи Комитета по курорту и туризму администрации города-курорта Кисловодск. Регулярные презентации санаторно-курортного комплекса Кисловодска на международных, всероссийских и региональных выставках позволяют обеспечивать профессионалов турбизнсса и потенциальных отдыхающих полной информацией о городе-курорте.
Комитетом по курорту и туризму администрации города-курорта Кисловодск продвигается программа по совершенствованию качества курортного и туристского сервиса. Развитие маркетинговой стратегии и активная рекламная деятельность - важнейшие задачи стоящие сегодня перед Комитетом. Один из действенных способов продвижения рекреационных возможностей Кисловодска на туристском рынке - активное представление города-курорта на международных, общероссийских и региональных туристских выставках при помощи современных PR-технологий, а непосредственное общение с потенциальными гостями курорта и профессионалами турбизнеса позволяет предоставить им обширную информацию о Кисловодске, что многократно повышает успех.
В задачи данного комитета входит: егулирование комплексного развития курортно-туристской отрасли города-курорта Кисловодск. еализация федеральных нормативных правовых актов, а также принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Ставропольского края и главы города-курорта Кисловодска в области комплексного развития курортно-туристской отрасли. оординация в установленном законом порядке деятельности санаторно-курортного комплекса и туризма в области изучения, разработки, добычи, охраны и защиты природных лечебных ресурсов, использования лечебно-оздоровительных местностей, курортов, а также в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха граждан на территории края. рганизация разработки и реализации городских целевых и научно-практических программ по развитию лечебно-оздоровительных местностей и курортов для санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, а также участие в разработке и реализации федеральных и краевых целевых программ развития курорта и туризма на территории города-курорта Кисловодск. Организация проведения научных исследований в целях расширения курортно туристского потенциала города-курорта Кисловодска, а таюке повышения эффективности его использования.
Правореализация положений уставов муниципальных образований
В результате сравнительного анализа практики разработки проекта устава муниципального образования, диссертант пришел к выводу, что процесс разработки устава должен проходить более длительно, а значит и более детально с привлечением не только ученых-юристов и разного рода специалистов в какой-либо области, но и населения непосредственно.
Проведение публичных слушаний должно проходить с активным привлечением населения муниципального образования любыми возможными способами, одним из таких способов предложен автором — это проведение параллельно с публичными слушаниями интернет-обсуждение проекта устава муниципального образования с помощью социальных сетей или другим способом с использованием ресурсов Интернета. Данный способ целесообразнее применять в муниципалитетах с развитой услугой Интернет, а также с большим количеством населения, так как ограниченность мест при проведении публичных слушаний в больших поселениях просто не позволит выявить мнение населения в полном объеме.
Вышеописанные рекомендации привлечения населения муниципального образования в процессе разработки проекта устава муниципального образования с последующим его принятием, позволят не только воспитать гражданскую правосознательность в будущем поколении, но и наиболее полно отвечать принципу демократизма.
В целях повышения качества местного самоуправления заслуживает внимание практика США по избранию должностных лиц муниципального образования, а именно шерифа, в случае с российской системой, это глава муниципальной полиции. Данный институт должен найти закрепление в уставе муниципального образования, как основополагающем акте, что повысит его роль и сделает местное самоуправление более прозрачным. Внедрение данного института позволит повысить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Автор считает необходимым также упростить внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования, если эти изменения и дополнения вносятся в целях привести устав в соответствие действующему законодательству. Данное мнение автора касается также и проведения публичных слушаний, касаемо приведения устава муниципального образования в соответствие действующему законодательству, проведение публичных слушаний по данным вопросам лишено всякого смысла.
Устав муниципального образования не должен состоять из сухой декларации Федерального закона, а также не должен представлять собой многотомный массив. При разработке проекта устава муниципального образования должна быть найдена «золотая середина». То есть развернутое изложение должны получить не только положения, которые будут выноситься на референдум, но и основные положения, которые касаются непосредственного населения. Как основополагающий акт, наиболее приближенный к населению, устав должен отвечать на возникающие у населения вопросы.
Требования к уставу муниципального образования, закрепленные в Федеральном законе, не оставляют места муниципалитетам для привнесения чего-нибудь нового в содержание данного правового акта. Исключительно к местному нормотворчеству относятся лишь вопросы второстепенного характера, основы же закреплены в Федеральном законе, что явно показывает его подзаконный характер. Но вопросы второстепенного характера могут быть дополнены новыми положениями. Так к вопросам местного значения можно отнести воспитание в населении гражданской правосознательности, в данном случае в уставе можно закрепить необходимость введения школьного самоуправления, университетского самоуправления, проведение в школах, средних и высших учебных заведениях не правовой направленности занятий на повышение правосознательности учащихся.
Из содержания устава муниципального образования, следует исключить положения, регулирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данные меры будут направлены на повышение значимости этого важного для местного самоуправления правового акта. Так как импровизированный опрос, проведенный автором, показал, что даже о существовании института устава муниципального образования знают лишь единицы.
В области правовой охраны института устава муниципального образования имеет место несогласованность действий органов и должностных лиц, деятельность которых направлена на соблюдение исполнения положений устава. Наличие единой информационной базы с материалом (судебные решения, данные прокурорских проверок и так далее), который в той или иной степени касается института устава муниципального образования, позволит во много упростить деятельность этих органов и должностных лиц. Рассмотрение вопросов касающихся уставов муниципальных образований в конституционных (уставных) судах. Данный перечень мер необходим для корректировки и координации действий государственных органов, осуществляющих правовую охрану устава муниципального образования, для единообразия правового пространства нашей страны, а самое главное к более эффективной правовой охране института устава муниципального образования.
Однако решение всех проблем невозможно, если не начать с основ. Как уже упоминалось автором, устав муниципального образования не интересен непосредственно населению, а порой данный институт просто неизвестен населению. Направленность содержания устава муниципального образования на решение проблем, связанных с организацией и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, слабая социальная направленность. А отсутствие правовой культуры в предыдущих поколениях и не воспитание этой правовой культуры в будущем поколении приводит к тому, что существование устава муниципального образования в современных условиях не имеет смысла.
