Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-теоритические и правовые основы местного бюдлсета и меж бюджетных отношений 12
1.1. Местные бюджеты как составная часть экономической основы местного самоуправления 12
1.2. История развития местных финансов в России 29
1.3. Зарубежный опыт формирования местных бюджетов 57
1.4. Принципы формирования местного бюджета в Российской Федерации.77
Глава 2. Содержание и характеристика местного бюджета 96
2.1. Структура местного бюджета 96
2.2. Местный бюджет в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации 123
2.3. Проблемы формирования местного бюджета и возможные варианты решений 143
Заключение 167
Библиографический список 171
- Местные бюджеты как составная часть экономической основы местного самоуправления
- История развития местных финансов в России
- Структура местного бюджета
- Местный бюджет в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, ігри которой эта проблема решалась бы наиболее эффективно. Реализация поставленной цели, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях.
Местное самоуправление это, форма осуществления народом своей власти для решения вопросов местного значения, включающая в первую очередь вопросы жизнеобеспечения каждого населенного пункта. Решение этих вопросов зависит от финансового обеспечения.
Финансовое обеспечение местного самоуправления сводится к формированию и исполнению местных бюджетов, а это основополагающие институты экономической основы местного самоуправления, оказывающие решающее значение на бюджетную обеспеченность муниципального образования, и, в конечном итоге, влияют на уровень благосостояния жителей, проживающих в конкретном населенном пункте России. По нашему мнению, решение проблем выше названных институтов является очень важным и актуальным на современном этапе построения демократического общества в Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в статье 132 закрепила за муниципальными образованиями право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон
1995 г.) в части 1 статьи 1 устанавливает, что в муниципальных образованиях имеется муниципальная собственность, местный бюджет. Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон 2003 г.), который дал старт реформе местного самоуправления в новейшей истории России, четко определил (ст. 52), что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Местный бюджет, в соответствии с Законом 2003 г., составляющая часть экономической основы местного самоуправления. Кроме бюджета в нее включена муниципальная собственность и имущественные права муниципальных образований. Решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления исключительно за счет средств местных бюджетов и от того, в какой степени доходная часть местных бюджетов обеспечивает решение этих вопросов, зависит жизнеспособность конкретного муниципального образования, его самостоятельность, развитие всех инфраструктур поселения, что обеспечивает определенную стабильность для жителей муниципального образования,
Следовательно, проблемы формирования местных бюджетов, их правое регулирование имеет существенное значение на современном этапе развития Российской Федерации как демократического государства, поскольку местное самоуправление это основополагающая форма демократии, что в конечном итоге и предопределяет актуальность темы исследования.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, носящие комплексный и многоаспектный характер, возникающие в процессе формирования и правового регулирования бюджетов муниципальных образований, а также реализация их на практике.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, иные средства правового регулирования, отображающие вопросы формирования местных бюджетов, развития межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Исходя из изложенного, основная цель состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального права исследовать состояние правового регулирования местных бюджетов в России на современном этапе, выявить основные проблемы их формирования, предложить возможные варианты решения. Эта цель достигается решением следующих задач:
а) исследовать правовую основу местных бюджетов, как составную
часть экономической основы местного самоуправления;
б) сформулировать понятие «местные финансы».
в) исследовать существующие модели - системы местного самоуправ
ления среди зарубежных стран, и определить к какой модели - системе мож
но отнести местное самоуправление Российской Федерации;
г) проанализировать отечественный и зарубежный опыт местного са
моуправления в части формирования местных бюджетов;
д) сформулировать понятие «принципы местных бюджетов» и обозна
чить перечень конкретных принципов, на которых должно осуществляться
построение местных бюджетов;
е) выявить полноту правового регулирования бюджетов муниципаль
ных образований в Российском законодательстве, внести предложения по
уточнению отдельных норм, институтов и положений.
Теоретическая основа диссертации. Теоретической основой диссертационного исследования явились труды известного российского экономиста А.И. Васильчикова, русского реформатора П.А. Столыпина, современных ученых, внесших большой вклад в становление и развитие муниципального права России: С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. А. Баранникова, И.В. Выдрина, А. А. Замотаева, Н. А. Игнатюка, О. Е. Кутафина, А.Н. Коко-това, И.И. Овчинникова, А. В. Павлушкина, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной, а так же работы ученых, писавших на «стыке» муниципального и конституционного права: А. А. Безуглова, А. А. Белкина, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрука,
А. Г. Гладышева, Ю.А.Дмитриева, И. А. Солдатова, А.И. Умновой, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина и др.
Эмпирическая база исследования. В работе широко представлена нормативная правовая база, включающая в себя федеральные нормативно-правовые акты, акты субъектов Российской Федерации (Ханты-Мансийского автономного округа, Челябинской обл.), письма Минфина РФ, статистические и аналитические данные, в том числе обобщенные самим автором, решения представительных органов г. Нижневартовска, г. Сургута, уставы муниципальных образований городских округов Нижневартовск, Сургут и Зла-тоустовского городского округа.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования послужили общенаучные методы: анализ и синтез, вытекающие их него системно-структурный и функциональный подходы, способствовавшие изучению связей и направлений объекта исследования. Так же применялись частнонаучные методы: исторические и социологические подходы, метод формальной логики. Наряду с этим использовались специальные методы юриспруденции это формально-юридический, конкретно-юридический, юридико-социальный, сравнительно-юридический и интерпретационные подходы.
Научная новизна диссертационной работы. Научная новизна состоит в комплексном рассмотрении в рамках одного диссертационного исследования истории правового регулирования финансовой основы местного самоуправления и обоснованием ее современной российской модели. Автором предлагается систематизация подходов к рассмотрению процесса реформы местного самоуправления на современном этапе развития, анализируется практика муниципальных образований Российской Федерации в сфере формирования местных бюджетов, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего местные финансы в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
Вывод о том, что впервые правовое закрепление доходов местных бюджетов в дореволюционной России было осуществлено в Городовом Положении от 16/28 июня 1870 года. В Советской России правовое регулирование местных бюджетов происходило на четырех этапах; I - 1918 - 1937 г., II - 1937 г. - 1961 г., III - 1961 г. - 1990 г. и IV - 1990 г. - 1993 г. Наиболее прогрессивным в отношении местных доходов был Закон СССР от 9 апреля 1990 года № 1744-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который закрепил за местными бюджетами более 12 налогов и сборов.
Определено понятие «местных финансов» - это правовые отношения, обеспечивающие образование, распределение и использование денежных средств, иных представителей ценностных реальных активов, фондов между муниципальным образованием и субъектами хозяйствования (юридическими и физическими лицами) с целью решения вопросов местного значения и передаваемых государственных полномочий.
Сформулировано понятие принципов местных бюджетов - это совокупность основных исходных положений, закономерностей, сущности построения местных бюджетов, обеспечивающих самостоятельное функционирование муниципальных образований для решения вопросов местного значения. Учитывая основополагающую роль местных бюджетов в экономической основе местного самоуправления, выделены принципы построения местных бюджетов: 1) достаточности финансовых ресурсов; 2) единства бюджетной классификации доходов и расходов, установленной законодательством Российской Федерации; 3) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 4) взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления; 5) самостоятельности формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления; 6) достоверности, означающей высокую степень соответствия
прогнозируемых показателей развития территории с потенциалом финансовых ресурсов; 7) сбалансированности расходов и доходов, с учетом, устанавливаемого предельного дефицита и принимаемых мер по его покрытию (размер предельного дефицита в % должен ежегодно устанавливаться законом субъекта Российской Федерации); 8) эффективности и экономности использования бюджетных средств; 9) создания стимулов для увеличения собственных доходов муниципальных образований; 10) выравнивания уровня бюджетной обеспеченности путем предоставления дотаций или за счет дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов; 11) минимизации встречных финансовых потоков; 12) осуществление расходов, возникающих по решению органов государственной власти, за счет субвенций из соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации; 13) доступа муниципальных образований к кредитным ресурсам; 14) гласности; 15) прозрачности; 16) адресности и целевого характера бюджетных средств.
4. В целях унификации формы местных бюджетов предлагается, следующая типовая структура модели местного бюджета:
Бюджет муниципального образования (местный бюджет)
1. Доходы.
Налоговые доходы.
Неналоговые доходы.
Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Субвенции.
Субсидии.
2. Расходы.
Расходы по функциональной классификации.
Расходы по ведомственной классификации.
3. Справки.
О полученных бюджетных кредитах.
О муниципальных заимствованиях.
О состоянии муниципального долга.
О иных сведениях, относящихся к местных финансам.
Для повышения ответственности представительных органов, при рассмотрении проектов местных бюджетов, предложено, пункт 9 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изложить в следующей редакции; «порядок формирования, рассмотрения не менее чем в трех чтениях, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации».
С целью обеспечения принципа прозрачности местных бюджетов предлагается дополнить редакцию части 4 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим содержанием: «Отчеты об исполнении местных бюджетов по результатам квартала, полугодия и финансового года выносятся на публичные слушания в соответствии с требованием статьи 28 настоящего Федерального закона».
Предложено изложить п.1 ст. 3 Федерального закона от 27.12.2005 № 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в следующей редакции: «Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района при заключении административного договора, который утверждается представительным органом поселения и муниципального района».
С целью обеспечения стабильности поступлений отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов и их прогнозируемости на сред-
несрочную перспективу, предложено внести изменения в п. 10 ст. 2 Федерального закона от 27.12.2005 N 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов утверждаются законом субъекта на срок от трех до пяти лет и ежегодно корректируются.
9. С целью сокращения дотационное муниципальных образований, а
так же минимизации встречных финансовых потоков в системе Федерально
го казначейства Российской Федерации от муниципальных образований к
субъекту РФ и наоборот, предлагается перераспределить налог на доходы
физических лиц по видам муниципальных образований следующим образом:
50% городским округам; 30% муниципальным районам;
20% городским и сельским поселениям, входящим в муниципальные районы.
10. Исключить часть 4 статьи 53 «Расходы местных бюджетов» Феде
рального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ». Поскольку ее требования мо
гут отразиться на формировании бюджетов муниципальных районов, пред
ставительные органы которых будут сформированы в соответствии с п. 1
части 4 ст. 35 этого Федерального закона. Такой вариант предусматривает
вхождение глав муниципальных образований поселений в представительный
орган муниципального района по должности. В этом случае часть полномо
чий межмуниципального характера должно решаться за счет субвенций по
селений, входящих в муниципальный район. По нашему мнению, способ
формирования представительного органа муниципального образования ни в
коей мере не отражается на доходах поселений. В месте с тем будет нарушаться принцип самостоятельности бюджетов, установленный ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 Бюджетного кодекса РФ.
Апробация результатов исследования.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании курсов муниципального и финансового права Российской Федерации. Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в России.
Материалы диссертации докладывались автором на научных конференциях, аспирантских семинарах, использовались в процессе преподавания курсов муниципального и финансового права в Южно-Уральском Государственном университете филиал в г. Нижневартовск.
Степень разработанности темы и круг источников.
Проблемы организации местного самоуправления многие годы находятся в центре внимания отечественной государственно-правовой науки. Еще в середине-конце XIX столетия в связи с развитием земского и городского самоуправления особенности его финансового обеспечения исследовались многими выдающимися российскими учеными.
В частности, А. И. Васильчиков, российский экономист, публицист (1818-1881 гг) считал существенным элементом самоуправления полную самостоятельность местных органов, в пределах закона.
В настоящее время в России местное самоуправление находится в стадии реформирования и, вместе с ним развивается отрасль права - муниципальное право.
При написании работы учитывались последние научные исследования в области финансово-экономических основ местного самоуправления: В.Н. Болотова, В.Ч. Гаглоева, А.А. Грязева, Н.Н. Жадобиной, А.А. Ежковой,
А. В. Курочкина, СЮ. Фабричного1, А. Г. Игудина, Л. П. Лапшина, СВ. Ми-рошник, С С. Митрохина, В. Г. Панскова, Л. И. Прониной, А. А. Торшенко и других.
Нормативно-правовую и историковедческую базу диссертационного исследования составляют действующее российское и зарубежное законодательство, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления.
1 Болотов Владимир Николаевич Конституционно-правовое регулирование расходов местного бюджета в Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 : Тюмень. 2004 226 е., Гаглоев Вадим Черменович Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 : Москва, 2003 180 с, Грязев Александр Александрович Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере ; Дис. ... канд. юрид. наук : 12,00.02 : Челябинск, 2004 199 с, ЖадобинаНаталья Николаевна Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00,02 Тюмень, 2001 216 с. Бажова Анна Андреевна Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления : Дис. ,,. канд. юрид. наук : 12.00.02 : Москва, 2004 184 с, Курочкин Андрей Викторович Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 Ростов н/Д, 2003 181 с, Фабричный Сергей Юрьевич Правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений: на опыте Новгородской обл.: Дис. ... канд. юрид, наук : 12,00.02 : Москва, 1998 148 с.
Местные бюджеты как составная часть экономической основы местного самоуправления
Основу любого исследования составляет понятийный аппарат. Логико-понятийный аппарат правовой науки крайне формализован, традиционен, архаичен (юриспруденция - одна из древнейших областей знаний), изобилует разного рода условностями, допусками, аналогиями иносказаниями.1 Поэтому весьма логично проводить исследование с выделением смысла терминов и категорий, образующих системно-концептуальную основу представленной работы.
По своей природе местное самоуправление есть явление гораздо более сложное, чем его формальный правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление - это политический институт в системе народовластия. Таким образом, местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции.
Сегодня местное самоуправление нельзя понимать только как институт гражданского общества. Местное самоуправление объединяет в себе и государственные, и общественные начала. Оно является посредником между государством и населением. С одной стороны, органы местного самоуправления представляют интересы местного сообщества. С другой, отстаивая территориальную целостность страны, защищают интересы государства. Поэтому принижение, недооценка каждой из сторон неизбежно ведет к дисбалансу интересов, к созданию кризисной ситуации.
«Сильное государство - это не централизованное государство. Сильное государство в современном понимании - это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами» .
Что же такое местное самоуправление? Вопрос далеко не праздный. От четкости и ясности терминологии во многом зависят конечные результаты.
На начальном этапе реформ под местным самоуправлением понимались как местные органы государственной власти и управления, так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность.
В Конституции России нет прямого определения понятия «местное самоуправление». Впервые оно было дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. Можно сказать, что сегодня понимание местного самоуправления в Российской Федерации соответствует международным стандартам.
Европейская хартия местного самоуправления закрепляет понятие местного самоуправления (ст. 3) как: - право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; - право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы .
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций . Ранее в законе от 1995 года местное самоуправление определя-лась как «деятельность населения» (п. 1 ст. 2).
По высказыванию ВыдринаИ. В., «в нашем понимании, общность дефиниций местного самоуправления объясняется не столько искусственными закономерностями, сколько целями прагматичного заимствования тех положений Хартии, которые устраивают Российскую Федерацию»4. Нельзя не согласиться с мнением ВыдринаИ. В., который, подытоживая дискуссион-ность вопроса о трактовке понятия «местного самоуправления» утверждает, «что вопрос о понятии местного самоуправления не является ключевым. Главная проблема заключается в создании эффективно работающей системы местной власти, основанной на прочном финансово-экономическом фундаменте»5. Финансово-экономический фундамент требует правового закрепления в нормативно-правовых актах, обладающих юридической силой, обеспеченных необходимыми условиями для безусловного исполнения, т.е. должна быть создана действенная система общественных отношений в области фи- нансово-экономической деятельности местного самоуправления. Поскольку эти общественные отношения подлежат правовому регулированию необходимо рассмотреть, что есть правовое регулирование.
История развития местных финансов в России
Первые органы местного самоуправления появляются в России в середине XVI в., которые именуются сословно-представительными органами на местах и представлены земскими и губными избами. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло, существовавшую ранее систему кормлений или сборы с местного населения (IX -XII вв.). Местные правители в Московском великом княжестве, назначаемые князьями назывались наместниками и волостелями1. Наместники ведали сбором податей, пошлин. Доход наместника именовался «кормом»2. В уставных грамотах каждого уезда определялись размеры кормов. В Москве были книги с росписью доходов, какие мог получить наместник, Вплоть до середины XVI в. местное управление основывалось на системе кормлений.
Выше названные, выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем, их штат состоял из «лучших людей», сотских, пятидесятских, старост, целовальников и дьяков.3
Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало (наряду с новыми отраслевыми - Разбойный, Стрелецкий - появились новые территориальные - Нижегородский, Казанский, Сибирский приказы). Происходила достаточно частая реорганизация приказной системы, поочередное разукрупнение или слияние приказов. В работе этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое руководство инструкциям и предписаниям (по горизонтали).
Повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг.2 Все должностные лица земского самоуправления поначалу выбирались на неопределенный срок. Позже были введены ежегодные выборы. Часть финансовых функций передавалась таким местным органам как таможенным, кабацким выборным головам и целовальникам, ведавшим сбором косвенных налогов,
К середине XVI в. вся денежная система была сосредоточена в руках государства. По пути унификации финансовой системы шла государственная податная политика, вводилась «посошная» система обложения, устанавливались единые критерии обложения земельных угодий, численности поголовья скота и т. п. Была установлена единая торговая пошлина - 5 % от цены товара.
В XVII в. происходит реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков.
Период крепостного права в России сдерживал развитие местного управления, на это указывал Б. Б. Веселовский; «При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале XIX века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления,.. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении».
Те же проблемы существовали и в городской жизни: «Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний» .
Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.
Структура местного бюджета
Структура бюджета муниципального образования состоит из доходной и расходной частей. Под доходами местного бюджета следует понимать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке, в соответствии с действующим законодательством в распоряжение органов местного самоуправления. В соответствии со ст.6 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Так же она может включать финансовую помощь в различных формах: дотации, субвенции, субсидии, средства фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Доходы формируются также за счет поступлений от использования муниципальной собственности; от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными организациями, находящимися в ведении органов местного самоуправления; ассигнований на финансирование реализации федеральных законов и законов субъектов РФ; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов и другие. Данный перечень установлен Бюджетным кодексом РФ (ст. 47) и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 7). Собственные доходы - это налоговые и неналоговые платежи, закрепленные за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляє- мые в местные бюджеты. На основании ст. 47 Бюджетного кодекса РФ субвенции из региональных фондов компенсаций к собственным доходам не относятся. Конституция Российской Федерации (ч. 2, ст. 132) наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Перечень и ставки местных налогов и сборов установлены федеральным законодательством и в соответствии с ним законодательством субъектов РФ. Местные налоги и сборы являются одним из перспективных источников формирования доходной части бюджета. По определению В.М, Зуева местный налог — это обязательный платеж юридических и физических лиц в местный бюджет, имеющий безэквивалентный и безвозмездный характер для его плательщика, а местный сбор — это обязательный платеж юридических и физичесішх лиц в местный бюджет, имеющий возмездный, но не всегда эквивалентный характер.1 В соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» к местным налогам и сборам относились 23 налога и сбора в том числе: а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог; в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпри нимательской деятельностью; г) сбор за право торговли; д) налог на рекламу; е) сбор с владельцев собак; ж)сбор за уборку территорий населенных пунктов. К местным налогам и сборам с 1 января 2001 года в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ относились: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. С 1 января 2005 года этот перечень уменьшен изменениями, внесенными в указанную статью Налогового кодекса РФ: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц. Таким образом, наблюдается тенденция снижения количества местных налогов и сборов с 23-х до 2-х. Снижение числа налогов и сборов связано с упорядочением их сбора, т.к. уменьшает налоговое бремя налогоплательщиков, повышает степень учета и отчетности, облегчает работу налоговых органов, тем самым, повышая качество бюджетной системы. По нашему мнению, не смотря на приведенные положительные моменты, наполняемость муниципальных бюджетов от местных налогов по Ханты-Мансийскому автономному округу снизилась с 2001 по 2005 годы в 30 раз.1 По состоянию на середину 2003 года доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 4-5 раз и составила 5-6%.2 По данным Ивановой Н.Г. ввиду недостаточности доходной базы местных бюджетов расходные обязательства муниципалитетов в 2005 году снизятся более чем на 320 млрд, руб., или на чет-верть от существующего уровня. Подобные данные приводит В. Матеюк утверждая, что налоговые доходы Выселковского района Краснодарского края в 2003 году в пересчете на условия 2006 года уменьшатся на 39,8%.
Местный бюджет в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации
За последние годы финансовые взаимоотношения претерпели принципиальные изменения, которые коснулись всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В частности, принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены достаточно стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.
Основные положения реформы утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249. Основными задачами, названной Концепции, обозначены: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Важное место в Концепции отводиться созданию стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты и для улучшения качества управления местными финансами. Именно правовое закрепление стимулов реально обеспечит выполнение поставленных задач перед местным самоуправлением. Например, законодатели Челябинской области закрепили стимулы к изысканию собственных доходов для муниципальных образований. В ст. 7 Закона Челябинской области от 27.10.2005 N 413-30 «О межбюджетных отношениях в Челябинской области»1 в соответствии с которой установлены условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам. В первую очередь трансферты предоставляются при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Бюджетные кредиты предоставляются местным бюджетам из областного бюджета при отсутствии просроченной задолженности соответствующих местных бюджетов перед областным бюджетом. Органы местного самоуправления муниципального образования, для которого в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из областного бюджета и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, не имеют права: предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента объема собственных доходов местного бюджета; предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 процентов объема собственных доходов местного бюджета.
