Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономические основы местного самоуправления: проблемы правового определения с. 20-94
1.1 Исторические аспекты формирования экономической составляющей местного самоуправления с. 21-48
1.2 Проблемы определения конституционно-правового содержания понятия экономическая основа местного самоуправления с. 48-63
1.3 Структура экономической основы местного самоуправления: вопросы теории и практики с. 63-93
Глава 2. Конституционно-правовой механизм и проблемы формирования экономической основы местного самоуправления в современной России с. 94-165
2.1 Муниципальная собственность в структуре местного самоуправления: понятие, сущность, состав с. 94-128
2.2 Муниципальное имущество: проблемы создания и управления с. 128-165
Заключение с. 166-172
Библиография с. 173 -214
- Исторические аспекты формирования экономической составляющей местного самоуправления
- Структура экономической основы местного самоуправления: вопросы теории и практики
- Муниципальная собственность в структуре местного самоуправления: понятие, сущность, состав
- Муниципальное имущество: проблемы создания и управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования конституционно-правовых проблем формирования экономической основы местного самоуправления в РФ обусловлена рядом обстоятельств.
Местное самоуправление выступает формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества. Оно является и уровнем публичной власти – инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами. Кроме того, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности, представляет собой элемент рыночной экономической системы. Таким образом, местное самоуправление выступает важной составляющей государственного строительства современной России.
Эффективность его работы зависит от многочисленных факторов, в том числе от структуры, круга делегированных полномочий, механизма разграничения функций между местным самоуправлением и государственной властью, а также от хорошо сформированной экономической основы. Последняя, в свою очередь, служит материальным обеспечением всех реализуемых на муниципальном уровне проектов, и потому несет на себе двоякую нагрузку, являясь одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности муниципальной экономики.
С принятием Конституции РФ, в процессе реформирования института местного самоуправления начался новый этап, в рамках которого федеральный законодатель, хотя и провозгласил о создании местного самоуправления, возложив на него полномочия по решению вопросов местного значения, а также осуществлению отдельных государственных полномочий, однако не все сделал для того, чтобы население и формируемые им местные органы власти получили реальные источники доходов, необходимых для реализации этих полномочий.
В результате муниципальная налоговая база крайне ограничена, объекты муниципальной собственности носят преимущественно затратный характер, а в структуре местных бюджетов преобладают регулирующие доходные источники и т.д.
Все это свидетельствует о том, что на сегодняшний день полноценная система местного самоуправления в РФ так и не создана.
Актуальность рассматриваемой темы состоит еще и в том, что для решения проблем формирования экономической основы местного самоуправления необходимо иметь достаточную и эффективную правовую базу. Однако современное законодательство, регламентирующее деятельность муниципальных образований, центральное место в котором занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит некоторые противоречия, неточности, усложняющие процесс реализации правовых норм на местах, ибо самоуправление в его современном понимании и значении не вписывается в созданную нормативную модель. Оно намного шире и богаче. Нестабильность, отсутствие системности в законодательстве не позволяют максимально эффективно регулировать процессы по формированию экономической основы местного самоуправления.
Местное самоуправление играет важную роль в процессе построения гражданского общества, что обуславливает необходимость предоставления со стороны государства законодательных гарантий и обеспечения надлежащих условий его развития. А это, в свою очередь, требует достаточного объема собственных экономических, в том числе финансовых, ресурсов. Состав, объем, структура экономической основы, механизм ее формирования нуждаются в детальном анализе и изучении, а также в обобщении и распространении имеющейся положительной практики различных регионов.
Несмотря на это, в настоящее время, по-прежнему, открытыми остаются многие вопросы формирования экономической основы, например, такие как отсутствие единого понятийного аппарата, неоднозначность правового статуса местных органов власти, отсутствие четкого механизма формирования муниципальной собственности. Нерешенность проблем в этой сфере не позволяет муниципальным образованиям занять должное место в системе рыночных отношений, а также стать действенным механизмом решения таких социально-экономических задач, как обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, сельскохозяйственного производства, расширения рынка сырья и продовольствия, сельскохозяйственной продукции, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству и т.д.
Изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как о неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в тоже время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности.
Все указанные проблемы вызывают необходимость проведения теоретических и прикладных исследований в области становления и развития экономической основы, в целях нахождения и обоснования путей их решения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблемы правового регулирования формирования экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации в последнее время находятся под пристальным вниманием экономистов, политологов, социологов и юристов и являются достаточно изученными в отечественной правовой доктрине. В различной степени данные проблемы рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, в учебной и практической литературе, в научных статьях.
В исследованиях Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Л.Л. Игониной, Е.И. Колюшина, Ю.А. Крохиной, А.С. Кузнецова, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, А.Д. Селюкова, В.В. Таболина, И.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, В.Я. Любовного, К.Ф. Шеремета рассматривались отдельные вопросы, связанные с основами местного самоуправления, механизмами их формирования, проблемами развития и совершенствования.
Отдельным вопросам формирования экономической основы местного самоуправления посвящены работы представителей отечественной общественно-политической мысли в области историко-правовой науки: Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Л.Н. Гумилева, Н.М. Карамзина, А.А. Кизевиттера, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.Е. Преснякова, М.И. Свешникова, М.А. Сиринова, С.М. Соловьева, В.Н. Твердохлебова, В.Н. Трутовского.
Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами реформирования местного самоуправления, формирования его экономической (финансово-экономической) основы, развития отношений, объектами которых выступают местные финансы и муниципальная собственность, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления, финансового и гражданского права. Среди авторов таких трудов можно назвать С.А. Авакьяна, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.Г. Вишнякова, А.Н. Данкова, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, В.Г. Игнатова, Е.Ю. Кирееву, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.А. Лаптеву, А.А. Лютенко, А.Н. Писарева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, А.А. Сергеева, С.Н. Смирнова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и многих других.
Отдельным вопросам формирования экономической основы местного самоуправления посвящены диссертационные исследования Е.В. Бариновой, Н.Л. Коконовой, А.Н. Лахтина, А.Н. Суетова, Н.В. Талалаева, И.И. Токаренко, А.С. Тюхтенева, А.Н. Швецова.
Несмотря на наличие большого числа публикаций, на сегодняшний день в науке муниципального права отсутствуют комплексные исследования особенностей и проблем формирования экономической основы местного самоуправления с учетом положений действующего законодательства, в которых научное обоснование совершенствования правовой базы были бы подкреплены конкретными методическими рекомендациями и предложениями. Кроме того, близкие по тематике исследования были проведены до введения в действие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В них не учитывались важные последующие нормативные изменения и дополнения.
Анализ имеющихся научных работ позволил выявить пробелы в теоретической разработке вопросов развития экономических отношений в муниципальных образованиях, проблем становления и развития муниципальной собственности, местного бюджета и других элементов экономической основы местного самоуправления, а также обосновать пути их решения.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования экономической основы местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, конституционные положения, законодательные акты и акты муниципальных органов, регулирующие процесс формирования экономической основы местного самоуправления.
Целью исследования является разработка конституционно-правового механизма формирования экономической основы местного самоуправления как целостной проблемы современного конституционного права.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач исследования:
- изучение теоретико-правовых проблем определения сущности экономической основы местного самоуправления;
анализ исторических аспектов формирования экономической составляющей института местного самоуправления в России;
раскрытие конституционно-правового содержания и сущности понятия «экономическая основа» местного самоуправления;
определение структуры экономической основы местного самоуправления путем анализа теоретико-правовых основ ее формирования;
исследование конституционно-правового механизма формирования экономической основы местного самоуправления;
определение понятия, сущности и состава муниципальной собственности как конституционно-правового явления;
исследование конституционно-правового механизма формирования муниципальной собственности;
изучение институциональных основ управления муниципальной собственностью;
анализ правовых проблем формирования муниципального имущества и управления им;
разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего процесс формирования экономической основы, в целях повышения эффективности функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической основой исследования стали современные методы познания: общенаучный диалектический метод позволил рассмотреть процесс формирования экономической основы местного самоуправления и сопутствующие ему проблемы с различных точек зрения, продемонстрировать возможные варианты устранения имеющихся недостатков в модели правового регулирования этого процесса, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению возникающих проблем.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования формирования экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации с позиции ее конкретного нормативного содержания. Благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его полноты и достаточности, выявить ряд дефектов правового регулирования и сделать предложения по их устранению. Кроме того, указанные методы помогли раскрыть содержание таких категорий как экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и другие.
Использование историко-правового, историко-сравнительного, проблемно-хронологического методов позволили показать эволюцию принципов и подходов к регулированию вопросов местного самоуправления в России в целом, и механизма формирования его экономической основы, в частности, на различных этапах развития научного знания и социального развития.
С целью соотнесения различных правовых норм и разработки внутренне непротиворечивой правовой концепции в работе использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования процесса формирования экономической основы местного самоуправления как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках системы более высокого уровня (государства).
Для выявления закономерностей и тенденций развития, определения основных противоречий путей их преодоления были привлечены некоторые социологические (моделирование, экстраполяция) и статистические (классификация, корреляция) методы познания.
Применение указанных методов познания позволило исследовать объект во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы.
При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов формирования экономической основы местного самоуправления как с позиции юридических наук, так и с позиции других сфер гуманитарного знания.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: международно-правовые акты, Конституция РФ, законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов государственной власти, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, правовые акты исполнительных структур субъектов РФ, органов местного самоуправления, постановления Конституционного Суда РФ, практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Теоретической базой диссертационного исследования являются труды таких авторов, как А.Х. Абашидзе, Л.Ф. Абзалова, Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Е.И. Козловой, М.А. Липчанской, Е.А. Лукашевой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, занимающихся проблемами института местного самоуправления, его экономического развития, исследующих вопросы материально-финансового обеспечения деятельности муниципальных органов в целях решения вопросов местного значения, а также научные публикации в специализированных изданиях по актуальным вопросам муниципального права, проводимой реформы местного самоуправления, становления института муниципальной собственности, а также монографические работы и публикации по тематике диссертации, материалы научных конференций, комментарии правовых актов.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: – обзорные и аналитические материалы сессий конгресса муниципальных образований РФ, а также круглых столов по проблемам законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления;
– статистические данные субъектов РФ и муниципальных образований о составе муниципального имущества, о структуре бюджетов различных муниципальных образований, об источниках доходов, о результатах перераспределения государственного и муниципального имущества;
– документы практической деятельности местного самоуправления: бюджеты муниципальных образований, отчеты об их исполнении, результаты публичных слушаний по вопросам, связанным с экономической составляющей местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что с учетом современного этапа реформирования местного самоуправления (после вступления в законную силу Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») разработан механизм создания экономической базы муниципальных образований, а также принципы его реализации, конституционно-правовые и социально-экономические характеристики муниципальной собственности и имущественных правоотношений.
В работе даны определения таким понятиям муниципального права как «основа местного самоуправления», «экономическая основа», «муниципальная собственность», «местный бюджет» и др.
Новизна исследования определяется и тем, что проблематика формирования экономической основы рассматривается через призму исторического развития института местного самоуправления и его элементов, а также с учетом интеграционного правового воздействия на материально-финансовые отношения норм конституционного, муниципального и других отраслей права.
В ходе проведенной работы выявлены пробелы и противоречия действующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере формирования имущественной базы функционирования местного самоуправления; предложены наиболее оптимальные и действенные пути и методы устранения существующих юридических коллизий такие, как внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», в Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ, уточнение механизма разграничения государственного и муниципального имущества.
По итогам проведенного исследования автором сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Экономическая основа местного самоуправления в широком смысле – это система правовых норм, определяющих и регулирующих отношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу муниципальной собственности, в том числе, имущественных прав, и норм, регулирующих бюджетные отношения; в узком смысле – это материальная база функционирования муниципального образования.
2. Местное хозяйство является сложным, собирательным понятием, включающим в себя непосредственно муниципальные предприятия и учреждения, соответствующие правомочия их собственников, а также общества и товарищества, по форме собственности не относящиеся к муниципальным. Оно выступает самодостаточным институтом местного самоуправления и не должно рассматриваться в качестве объекта (одноэлементной категории) местного имущества, в целях формирования объективного представления об экономической ситуации в муниципальном образовании.
3. С учетом общеобязательного и нормативного характера бюджета, отражающего структуру, а также субъектов, участвующих в его разработке, утверждении и реализации, обосновано предложение о том, что под бюджетом (с правовой точки зрения) следует понимать нормативный акт органов местного самоуправления, носящий финансово-экономический характер и представляющий собой структуру доходов и расходов на очередной финансовый год, а также на определенный плановый период, на основании которого местные органы власти планируют свою деятельность по решения вопросов местного значения.
4. «Средства самообложения» представляют собой самостоятельный вид обязательного платежа, не носящего налоговый характер, применяемый для решения вопросов местного значения, размер которого, а также порядок введения и использования устанавливается непосредственно населением муниципалитета на местном референдуме или сходе.
5. «Муниципальная собственность»:
– в широком смысле – это самостоятельная форма собственности, представляющая собой особый вид публичной (общественной) собственности, который состоит из экономических отношений, возникающих между муниципальными образованиями в лице его населения, местных органов и их представителей в процессе экономической деятельности и реализации последними социально-экономических функций, а также обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.
– в узком смысле – это материализованные (объективированные) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства.
6. Установлено, что единственным легитимным субъектом права муниципальной собственности является исключительно муниципальное образование, от имени которого органы местного самоуправления, обладающие специально-исключительной правоспособностью, и местное население реализуют правомочия собственника, не являясь таковым.
В связи с тем, что органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени муниципального образования, а муниципальное имущество приобретаться, использоваться и отчуждаться для обеспечения оперативного решения вопросов местного значения, в Федеральный закон РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» необходимо внести изменения в части определения статуса органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов.
7. В целях совершенствования процесса формирования экономической базы местного самоуправления необходимо обеспечить реальную финансовую самостоятельность местным бюджетам, для чего следует:
1) внести изменения в Федеральный закон РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в части возложения на местные органы обязанности по ведению реестра расходных обязательств;
2) закрепить в федеральном законодательстве императивные требования и критерии формирования собственных доходов местных бюджетов;
3) в Налоговом кодексе РФ расширить перечень местных налогов, а в Бюджетном кодексе РФ – на постоянной основе установить дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных обязательных платежей в местные бюджеты;
4) исключить из Федерального закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения, в соответствии с которыми муниципальные органы в той или иной форме могут исполнять за счет собственных средств переданные им государственные полномочия.
8. Формирование муниципальной собственности должно основываться на следующих принципах:
- в составе муниципальной собственности не должно находиться имущество, которое не используется для публичных нужд;
- имущество, находящееся в муниципальной собственности, не должно являться источником извлечения прибыли (в случае использования такого имущества для создания коммерческих организаций, например, МУПов, получаемая прибыль от их деятельности должна быть направлена на решение вопросов местного значения).
9. К способам формирования муниципальной собственности относятся разграничение муниципального имущества, его перераспределение, перепрофилирование и отчуждение. Комплексное исследование правоотношений, возникающих на каждом из указанных этапов, позволило выявить существующие проблемы в этой области формирования экономической основы местного самоуправления.
В целях разрешения проблем, возникающих в процессе перераспределения муниципального имущества, следует изменить механизм перераспределения государственного и муниципального имущества при разграничении полномочий между соответствующими уровнями публичной власти таким образом, чтобы обеспечивался разумный баланс интересов. Для этого необходимо включить в него процедуру согласования между передающей и принимающей сторонами перечня объектов и возможности их передачи, а также порядок разрешения разногласий при их наличии.
10. Механизм перепрофилирования муниципального имущества, используемый как в процессе формирования, так и в процессе управления муниципальной собственностью для достижения баланса между юридическими лицами, местным населением, муниципальными образованиями и их органами, включает три отдельных этапа:
– первый заключается в определении объектов муниципальной собственности, используемых для решения вопросов местного значения, проверке их достаточности и соответствия предоставленным полномочиям, а также требованиям законодательства;
– второй этап состоит в определении наиболее значимых задач, которые необходимо решить муниципалитетам, и потребностей в использовании определенного имущества как одного из ресурсов выполнения возложенных обязанностей.
– третий этап связан с выявлением объектов, не соответствующих концепции проводимой реформы, и формированием их перечня для дальнейшего перепрофилирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в следующем:
– сделанные выводы о содержании таких понятий, как «основа местного самоуправления», «экономическая основа», «муниципальная собственность», «местный бюджет», «средства самообложения» расширяют содержание основных положений науки конституционного и муниципального права, а также концептуальные моменты теории местного самоуправления;
– рекомендации и предложения по уточнению статуса органов местного самоуправления, совершенствованию порядка формирования муниципального бюджета и механизма перераспределения муниципального имущества, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейшем для совершенствования положений действующего законодательства, в том числе Федерального закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в разработке новых законов и подзаконных актов, как органов государственной власти федерального и регионального уровней, так и местного самоуправления;
– сформулированные в работе теоретические заключения о конституционно-правовой природе экономической основы местного самоуправления и таком ее элементе, как муниципальная собственность, создают необходимые условия для повышения качества использования муниципальной собственности, рациональных подходов в использовании имущества местного самоуправления.
Содержащиеся в диссертации рекомендации, предложения и выводы могут использоваться в правоприменительной практике, а также в ходе изучения и оценки экономической деятельности местного самоуправления. Кроме того, их можно применять в рамках преподавания курсов конституционного и муниципального права, подготовки учебной и учебно-методической литературы, в ходе курсов повышения квалификации и переподготовки депутатов законодательных органов государственной власти, должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования.
Основные тезисы диссертационного исследования докладывались автором на международных, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях.
Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в 12 научных статях, 5 из которых – в рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет им. И.А.Бунина».
Результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина» и используются при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право».
Они также могут быть использованы: в системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; в законотворческом процессе; в процессе подготовки пособий и разработок; в практической деятельности органов местного самоуправления.
Структура диссертационного исследования соответствует поставленной цели и задачам и включает в себя введение, две главы, объединяющие в себе пять параграфов, , заключение, список использованной литературы.
Исторические аспекты формирования экономической составляющей местного самоуправления
Местная власть имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Достоверно о структуре и функциях этой власти известно немного, но очевидно, что в ней находили отражение принципы родовой демократии. Процесс формирования власти на местах проходил под влиянием субъективных и объективных факторов, в числе последних определяющее значение имели пространственно-геополитическое расположение страны, а также особая роль государства в формировании и регулировании социальных отношений. Именно они и составили основу перманентной борьбы управленческих принципов централизации и децентрализации.
Проблеме периодизации процесса становления и развития рассматриваемого института занимались и занимаются многие ученые, однако до настоящего времени единой позиции выработать так и не удалось.
Так, Г. А. Иванцова обращает внимание на то, что практически на каждом этапе исторического развития можно наблюдать как переплетаются элементы общественного самоуправления и государственного управления. Она делит историю развития местного самоуправления в России на такие периоды, как:
I. Общинное самоуправление на Руси (988-1397 гг.)
И. Местное самоуправление в период образования централизованного государства (1397-1699 гг.)
III. Бюрократическое централизованное местное управление (1699-1864 гг.)
IV. Формирование всесословного самоуправления на местах (1864-1917 гг.)
V. Советский этап в местном управлении (1917-1993 гг.)
VI. Постсоветский этап в местном самоуправлении (1993 г.- по настоящее время)1.
М. Н. Лаптева, в свою очередь, говорит о восьми этапах становления местного самоуправления.
По ее мнению 1-ый этап длился с 862г. - до середины XVI в., включая в себя:
а) местное самоуправление в Древней Руси: 862 г. - первая половина XII в.;
б) местное самоуправление времен феодальной раздробленности: первая половина XII в. - начало XV в.;
в) местное самоуправление в период образования и развития централизованного государства: начало XV в. - середина XVI в.
2-ой этап: середина XVI в. - конец XVII вв. - местное самоуправление в период сословно-представительной монархии.
3-ий этап: конец XVII в. - 70-80-е гг. XVIII в. - местное самоуправление в период образования и развития абсолютной монархии;
4-ый этап: 70-80-е гг. XVIII в. - 60-е гг. XIX в. - развитие сословного самоуправления;
5-ый этап: 60-е гг. XIX в. - начало XX в. - местное самоуправление в пореформенной России;
6-ой этап: начало XX в. - конец 80-х гг. XX в. - советский этап местного государственного управления;
7-ой этап: конец 80-х гг. XX в. - 2003 г. - местное самоуправление в период перестройки и постсоветский период;
8-ой этап: с октября 2003 г. - современный этап развития местного самоуправления в России".
По нашему мнению, выделение такого количества периодов является чрезмерным и не способствует формированию единого подхода в решении вопроса о генезисе местного самоуправления в России, поэтому целесообразнее этапы 3 и 4 объединить в блок «местное самоуправление в эпоху централизованного государства», а этапы 6 и 7 - в блок «местное самоуправление в современной России», изменив временной промежуток на 1993 г. - до настоящего времени.
И. Н. Иваненко вместо периодов развития местного самоуправления в России, рассматривает периоды законодательного регулирования, выделяя:
1) общинное самоуправление в догосударственный период общественного развития России, а также самоуправление в период образования и развития централизованного государства - до середины XVI века;
2) местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии вплоть до отмены крепостного права - середина XVI века - 60-е годы XVIII века;
3) всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России - 60-е годы XVIII века - 1917 год;
4) советский период развития местного государственного управления -1917-1993 год;
5) постсоветский период развития муниципальной власти — с 1993 года1.
Недостатком такого подхода, по нашему мнению, является неоправданное объединение общинного самоуправления и самоуправления в рамках централизованного государства, так как рассматриваемый институт местного самоуправления в рамках каждого из названных временных отрезков имел свои черты и особенности, отражающие специфику исторического периода.
Мы будем рассматривать процесс формирования местного самоуправления в России, в рамках следующих исторических этапов: 1) Становление института местного самоуправления:
1.1. Период становления государственности на Руси
1.2. Эпоха централизованного государства
2) Местное самоуправление в эпоху абсолютизма:
2.1. Реформы Петра I
2.2. Реформы Екатерины II
3) Земское и городское самоуправление в дореволюционной России (60-е годы XVIII века - 1917 год)
4) Местное управление в советский период (1917-1993)
5) Современный этап развития местного самоуправления (1993-по настоящее время)
Исконной формой территориального самоуправления в Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях1. Вервь представляла собой объединение нескольких семей одного племени. Ее можно рассматривать как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения -волости-земли".
Новая общность, формировавшаяся на Руси во второй половине IX-начале X в., основывалась уже не на родовых, а на территориальных и общинных принципах. Позднее была издана Русская Правда, ставшая первым, древнейшим нормативно-правовым актом, признающим общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления.
Парадокс существующей двойственности государственно-политического строя первых княжеств на Руси состоял в том, что наряду с демократичным общинным самоуправлением существовала военно-клановая организация публичной власти, которая обеспечивала лучшие условия жизнеобеспечения увеличившимся общностям - племенам, союзам племен и городам-землям.
Г. В. Плеханов отмечал, что взаимодействие этих видов власти сопровождает Россию на всем протяжении ее многовековой истории. По его мнению, указанное взаимодействие и помогло Древней Руси (до нашествия монголов) избежать абсолютной княжеской власти1.
Классическим же примером самоуправляющихся городских общин может служить Великий Новгород и Псков, в которых вечевая демократия была неотъемлемым элементом управления. По мнению ученых, «древнерусский город возник не из княжеских замков или торгово-ремесленных поселений, а из административных вечевых центров»2. Структура местной власти определялась в общих чертах Псковской ссудной грамотой (1464-1465гг.)3 и Новгородской ссудной грамотой (1468-1469гг.)4. Действовали указанные акты на территории соответствующих городов.
Структура экономической основы местного самоуправления: вопросы теории и практики
Структура экономической основы местного самоуправления претерпевала различные изменения на протяжении всего современного этапа развития местного самоуправления, начиная с 90-х годов XX века.
Так, Закон СССР от 9 апреля 1990г. № 1418-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 закреплял экономическую составляющую местного самоуправления, используя такие понятия как «экономическая база» и «экономическая основа», соотносящиеся между собой как часть и целое. Обособленно от них определялась финансовая основа местного самоуправления и ее структура.
Аналогичные положения содержались и в Законе РФ от 6 июля 1991г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»2 (далее Закон 1991г.).
Последующий Федеральный закон РФ от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уже не выделял финансовую основу в качестве самостоятельной категории. Вместе с тем, определив пятую главу как «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», подразумевал наличие двух групп элементов в структуре экономической составляющей организации местной власти: материальной (узкое значение экономической основы) и непосредственно финансовой.
Согласно действующему Федеральному закону от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» экономическая основа местного самоуправления состоит из находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований.
В соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, структура экономической основы может определяться не только федеральными законами, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Однако, анализ нормативных актов субъектов РФ, входящих в состав Центрального федерального округа, показал, что в большинстве случаев структура экономической основы устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» без внесения каких-либо изменений и дополнений. Например, согласно ст. 65 Устава Липецкой области экономическую основу деятельности органов государственной власти области составляют находящиеся в ее собственности имущество, средства регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права области.
Экономическая основа также может быть определена и непосредственно органами местного самоуправления с учетом особенностей муниципального образования (экономических, географических, демографических и т.д.). Вместе с тем, анализ правовых актов муниципалитетов, входящих в состав Липецкой области показывает, что на местах по-прежнему идет простое дублирование федерального законодательства без учета местных особенностей. Не является исключением и Устав г. Липецка2, в статье 41 которого закрепляется, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства городского бюджета, а также имущественные права муниципального образования.
Рассмотрим структуру экономической основы местного самоуправления согласно действующему законодательству.
Первым ее элементом выступает муниципальная собственность.
Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ1 муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Зачастую институт собственности рассматривается как система общественных отношений, характеризующих распределение (присвоение) вещей, составляющих материальное богатство общества, между различными лицами, включая социальные группы2.
По нашему мнению, муниципальная собственность, представляет собой материализованные (объективированные) результаты реализации муниципальными образованиями, их населением, а также органами местного самоуправления правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и имущественными правами как элементом материального богатства.
Некоторые ученые в составе муниципального имущества выделяют производственную собственность, другие обособленно рассматривают местное хозяйство.
Так, И. С. Токаренко отмечает, что «в процесс хозяйственной деятельности необходимо включать производственное имущество, так как оно существенно расширяет возможности наполнения местного бюджета и способствует выполнению прочих задач муниципального образования в области формирования и регулирования рынка труда, улучшения демографической ситуации, комплексного развития региона и страны в целом» .
Ю. Филиппов, В. Гассий рассматривают местное хозяйство (хозяйственную деятельность муниципалитета) как «взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, местного правительства на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства, достаточных для осуществления хозяйственной деятельности, которые обеспечивают нормальные для данной общности занятость и доходы и соответствующий им уровень удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизненных благах»1. Тем самым авторы подчеркивают, что наличие в муниципальном образовании производственной собственности является необходимым условием для его нормального развития.
По мнению М. Г. Чемоданова и М. П. Глазырина при определении содержания экономической основы необходимо использовать такое понятие как «производственно-социальный комплекс муниципального образования»2, который будет выступать началом в развитии производства и социального потребления со стороны местного населения.
Согласно позиции Л. А. Велихова, муниципальное хозяйство может охватывать как муниципальные по форме собственности предприятия, так и не муниципальные. Главное, чтобы их деятельность служила удовлетворению потребностей населения, проживающего на территории муниципального предприятия3.
А. А. Лютенко предлагает использовать такую категорию как «хозяйство муниципальных образований»4, состоящее из муниципальной собственности (как государственной, так и частной), хозяйственных обществ, находящихся на территории муниципалитета и работающих в его границах, а также инфраструктуры и социальной сферы.
Муниципальная собственность в структуре местного самоуправления: понятие, сущность, состав
Центральным и важнейшим звеном в экономической основе местного самоуправления выступает муниципальная собственность. Правовые нормы, регламентирующие отношения, в которых она является объектом, содержатся в Конституции Российской Федерации1, Гражданском кодексе РФ", Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , отраслевом законодательстве, законах субъектов Федерации, актах органов местного самоуправления. Это дает основания утверждать, что институт собственности представляет собой сложное правовое образование4, исследование которого предполагает познание его сущности как социального и правового явления, истории становления и развития в нашей стране.
Собственность - одно из тех понятий, содержание которых интуитивно ясно каждому, но, тем не менее, с трудом поддающихся определению, устраивающему всех. Во многом это обусловлено частым использованием данной категории в составе многих наук, и муниципального права в том числе, поэтому принято выделять экономическое и юридическое понимание собственности.
Если рассматривать ее как экономическую категории, то собственность есть абстрактное выражение некоего экономического отношения или группы (подсистемы) этих отношений данного общества .
В общеисторическом плане собственность - это объективно (т.е. независимо от воли и сознания людей) возникшая и воспроизводящаяся система экономических отношений, конституционным основанием которой выступают уровень и характер развития производительных сил.
Сторонники концепции собственности как отдельной категории политической экономии ее юридическое определение сводят только к соответствующим нормам права, установленными законами государства. Например, как отмечает С. Сдобнов, собственность закрепляется в законах государства, которые «выступают лишь юридическими выражениями реальных отношений общественной собственности... Тот факт, что эти отношения закрепляются в законах государства, нисколько не меняет их политико-экономического содержания»2. В соответствии с таким определением фактические отношения собственности сами по себе могут рассматриваться только как носящие экономический характер.
Юридическому аспекту собственности особо много внимания уделяется в западной юридической науке. Людвиг фон Мизес утверждает: «Для юридической природы собственности важно признание за человеком права иметь ее. Так, по закону человека продолжают считать собственником вещи, даже если ее у него украли. В то же время для экономической природы собственности главным является физическое обладание вещью, которое делает возможным владение, т.е. способность распоряжаться ее по своему усмотрению»3.
Как видим, подобные суждения смешивают экономическую сторону собственности с юридической. В этом случае принципиальное значение имеет вопрос о том, кто реально владеет каким-то предметом, т.е. распоряжается им по своему усмотрению.
В широком смысле собственность - это система исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена и потребления. Собственность означает присвоение, обретение чего-либо в свою власть, в свою принадлежность1.
Отношениям собственности в обществе принадлежит главенствующая роль, в связи с тем, что собственность на средства производства и в первую очередь на средства труда, как их активную часть, характеризует сущность социально-экономических отношений, господствующих в данном обществе.
Следовательно, право собственности является юридическим выражением присвоения, представляющего субъекту правомочия непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью2.
В Советском Союзе правовые нормы о собственности были закреплены в Законе СССР от 9 апреля 1990 № 1418-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3, в котором использовалось понятие «местное хозяйство», включающее в себя предприятия (объединения), организации и учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, выступающие коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы.
Конституция РФ (в статье 35) определяет понятие права собственности, как совокупность прав владения, пользования и распоряжения своим имуществом4.
Таким образом, собственность как общественно-правовое отношение (общее и особое1) и действительное право включает в себя два момента: во первых, фактическое владение, пользование и распоряжение вещами и правами на них; во-вторых, закрепление и регулирование этих отношений посредством законов государства. Помимо этого оно имеет и свое особое социальное содержание, которое показывает, кто, при каких условиях и в каких пределах осуществляет владение, пользование и распоряжение объектами (средствами и продуктами труда) как своим имуществом.
Вместе с тем, урегулированные правом отношения собственности, не образуют особой части производственных отношений, а служат волевой, юридической формой их выражения на поверхности явлений.
В современной России демократические преобразования общества, привели к необходимости формирования наряду с государственной иных форм собственности, среди которых особое местно занимает собственность муниципальных образований". В системе отношений, составляющих экономическую основу местного самоуправления, она играет важную роль, так как является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования.
Наличие у муниципального образования собственности является необходимой предпосылкой воплощения его жителями самоуправленческих начал, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса и формирования самоуправленческого территориального коллектива .
Закрепление института муниципальной собственности в российской правовой действительности происходило не одномоментно, а поэтапно. В результате на федеральном и региональном уровне была создана нормативно-правовая платформа, устанавливающая основы становления и развития в России новой формы собственности - муниципальной.
Понятие «частная собственность» в правовое поле было введено Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года № 443-1 «О собственности в РСФСР» , который провозглашал равноправие ее форм (ранее советское законодательство регулировало только вопрос государственной собственности, собственности общественных и кооперативных организаций). При этом содержание «права муниципальной собственности» по-прежнему было не определено. Не урегулированными оставались полномочия местных Советов и органов управления местными делами в области ее формирования, распоряжения и управления.
Частично указанные недостатки были устранены с принятием 21 ноября 1990 года Закона РСФСР № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»2.
6 июля 1991 года был принят первый в современной России закон, касающийся местного самоуправления - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее Закон 1991 года), в котором муниципальная собственность признавалась экономической основой местного самоуправления и рассматривалась как достояние населения соответствующей территории.
Муниципальное имущество: проблемы создания и управления
В целях обеспечения реализации положений Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в муниципальных образованиях должен быть завершен процесс формирования экономической основы местного самоуправления. К механизмам, используемым в ходе формирования муниципальной собственности, относятся: передача федеральной собственности в «местную» собственность; отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и не переданного в собственность РФ или субъектов РФ, а также в собственность иных муниципальных образований. Кроме того, в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления проводится перераспределение имущества.
Таким образом, процесс формирования муниципальной собственности включает в себя ее разграничение, перераспределение, перепрофилирование и отчуждение, где разграничение и перераспределение выступают первым этапом, а безвозмездная передача (или отчуждение) и перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям законодательства, - завершающим. Следует отметить, что процесс разграничения предшествует перепрофилированию и отчуждению, так как все муниципальные образования должны иметь в собственности объекты в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения.
Передача объектов в порядке разграничения обусловлена необходимостью формирования собственной экономической основы, соразмерной тем полномочиям и функциям, которые признаются государством за местным самоуправлением как самостоятельным уровнем публичной власти. Это вытекает из положений Конституции РФ, Европейской хартии и является общим принципом организации местного самоуправления .
Разграничение муниципальной собственности можно определить как законодательно урегулированный порядок передачи муниципального имущества от одного образования к другому в целях приведения имущества муниципального образования в соответствие с задачами последнего.
Правовую основу разграничения собственности составляют часть 11 и 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон РФ № 122-ФЗ), а также иные законные и подзаконные правовые акты.
С принятием Федерального закона от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»2, было установлено, что разграничение имущества происходит не только в соответствии с законами субъектов РФ о разграничении имущества, но и на основании иных региональных нормативно-правовых актов, в том числе актов исполнительных органов власти, принимаемых по согласованным предложениям местных органов.
Постоянные преобразования территорий муниципальных образований, изменение компетенций местных органов власти, отсутствие в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» норм, определяющих порядок разграничения имущества между муниципалитетами различного типа -районами, городскими округами, поселениями существенно осложняют процесс разграничения имущества. В результате процесс формирования экономической составляющей деятельности муниципальных образований замедляется, а это, в свою очередь, является серьезным препятствием на пути становления в России полноценного института местного самоуправления.
Так, например, множество проблем возникает в ходе разграничения единых имущественных комплексов (например, в сфере здравоохранения, электроснабжения и др.). Во многом это вызвано отсутствием необходимой документации, разницей в тарифах при предоставлении одной и той же услуги в разных муниципальных образованиях, расположенных в границах одного субъекта, отсутствием единого порядка их передачи.
Согласно пункту 11.1 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ разграничение муниципального имущества проводится в соответствии с правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления1, между вновь образованными муниципалитетами или созданными до вступления в силу главы 12 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; между муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы первого, статусом городского округа или лишения его этого статуса; между муниципальными образованиями в случае изменений их границ, влекущего за собой отнесение отдельных населенных пунктов муниципалитета к территории другого.
При этом наличие указанного правового акта является обязательным. В случае его отсутствия переход права собственности в результате разграничения на объект или объекты может быть признан незаконным в судебном порядке, в результате чего муниципалитеты будут вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с возвращением принятого имущества в первоначальное состояние.
Возможность разграничения муниципального имущества между уровнями публичной власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами без осуществления его государственной регистрации, оформления технических паспортов, кадастровых планов земельных участков в силу закона не предусматривается, в результате чего на практике муниципалитеты несут несоизмеримые затраты. Выходом из сложившейся ситуации, по нашему мнению, будет установление упрощенного порядка разграничения такого имущества, который будет заключаться в следующем.
Во-первых, усеченный пакет документов для регистрации;
Во-вторых, сокращенный срок государственной регистрации до 5 рабочих дней;
В-третьих, возможность не предоставлять технические паспорта и кадастровые планы, если при визуальном осмотре объектов изменений не обнаружено.
Анализ правоприменительной практики показывает, что мероприятия, проводимые в рамках формирования муниципальной собственности, зачастую направлены не на обеспечение местных органов необходимыми ресурсами для решения вопросов местного значения, а на освобождение федеральных и региональных властей от проблем управления убыточными предприятиями.
Так, в настоящее время в собственности муниципальных образований оказались бывшие ведомственные объекты жилищно-коммунальной и социально-культурной сфер. Эта государственная собственность когда-то находилась на балансах предприятий, специально выделявших денежные средства на ее финансирование или поддерживающих ее в нормальном экономико-функционирующем состоянии с помощью региональных средств. А в настоящее время эти априори затратные объекты различными путями пытаются передать на местный уровень и зачастую весьма удачно.
