Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития института муниципальной собственности в системе местного самоуправления России
1.1. Правовое становление института муниципальной собственности в контексте развития местного самоуправления
1.2. Развитие отношений муниципальной собственности
Глава 2. Международное право и зарубежный опыт развития отношений муниципальной собственности
2.1. Международная практика правового регулирования процессов становления и развития института муниципальной собственности
2.2. Зарубежный опыт правового развития отношений муниципальной собственности
Глава 3. Правовой механизм формирования и управления муниципальной собственности в Российской Федерации
3.1. Актуальные проблемы формирования муниципальной собственности и пути их решения
3.2. Развитие правовых основ управления муниципальной собственностью в условиях экономического кризиса
Заключение
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы
- Правовое становление института муниципальной собственности в контексте развития местного самоуправления
- Международная практика правового регулирования процессов становления и развития института муниципальной собственности
- Зарубежный опыт правового развития отношений муниципальной собственности
- Актуальные проблемы формирования муниципальной собственности и пути их решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход России к рыночным отношениям и реформа местного самоуправления привели к развитию в стране муниципальных имущественных отношений, в которых муниципальная собственность утверждается в качестве равноправной формы собственности и рассматривается как экономическая основа развития местного самоуправления.
После принятия Конституции Российской Федерации на протяжении длительного времени формирование муниципальной собственности законодательно четко не определялась, что не позволяло эффективно развивать муниципальные имущественные отношения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внес существенных изменений в регулирование отношений муниципальной собственности, что создавало многочисленные проблемы в становлении данного института, снижало его значение как источника получения местных доходов, подрывало экономические основы местного самоуправления.
Опыт управления муниципальной собственностью предыдущих лет в нашей стране выявил значительные недостатки в путях и способах эффективного использования муниципальной собственности в интересах экономического развития территорий. Потребовалось коренным образом изменить правовое регулирование муниципальных имущественных отношений, расширить перечень правовых форм управления муниципальной собственностью, создать правовые механизмы укрепления имущественной базы и финансовых основ местного самоуправления.
В ряду предпринимаемых мер особое значение придается совершенствованию механизмов формирования муниципального имущества, рациональному формированию и расходованию местных бюджетов, развитию имущественных прав муниципальных образований, а также повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, повышению результативности деятельности органов местного самоуправления в вопросах социально-экономического развития вверенных территорий на основе рационального использования муниципальной собственности.
Реализация Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породила немало судебных споров в арбитражных судах по вопросам перераспределения публичной собственности и разграничения муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, а также управления собственностью как источником получения местных доходов. Судебные споры во многом вызваны несовершенством нормативно-правового регулирования процессов становления и развития муниципальной собственности.
Столь масштабные задачи предопределяют усиление интереса ученых-юристов и, прежде всего, специалистов в области конституционного и муниципального права, а также представителей иных отраслей научных знаний к проблеме конституционно-правового регулирования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
Во-первых, речь идет об исследовании наиболее важных в теоретическом и практическом плане проблем, касающихся конституционно-правового регулирования процессов формирования муниципального имущества и местных бюджетов, оптимизации межбюджетных отношений, закрепления имущественных прав муниципальных образований, а также вопросов управления муниципальной собственностью.
Во-вторых, необходимость комплексного и системного исследования организационно-правовых основ становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления предопределена также потребностями практики осуществления местного самоуправления в нашей стране.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы исследования. Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами развития муниципальных отношений, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления.
Теоретико-правовым вопросам местного самоуправления, отражающим общетеоретические аспекты истории и теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового права, посвящены труды С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, А.А.Акмаловой, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило,
А.Безуглова, В.И.Васильева, В.Г.Вишнякова, И.В.Выдрина, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, Е.Ю.Киреевой, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшина, О.Е.Кутафина, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, и других авторов.
Правовую базу местного самоуправления составили труды ученых 19-го и первой половины 20-го века А.Д.Гра-довского, М.И.Свешникова.
Особенности советского самоуправления 20-х годов затронуты в трудах Л.А.Велихова (1920-1928).
Проблемы развития института муниципальной собственности в местном самоуправлении в России и в зарубежных странах затрагивались в трудах Е.Г.Анимица, М.Л.Гаскарова, Е.В.Гриценко, Д.О.Ежевского,
Б.Евдокимова, В.В.Еремян, О.Е.Петрунина, С.В.Прокина, В.В.Старженецкого, Я.Ю.Старцева, А.Т.Тернышного и других авторов.
Изучению особенностей формирования и управления муниципальной собственности в России посвящены труды Т.В.Аникеевой, Л.В.Базлуцкой, С.С.Исуповой, Э.Макварт,
Н.И.Мироновой, Е.Н.Михайловой, П.А.Ореховского, Л.И.Прониной, Л.Н.Рагозина, С.Н.Рябухина, О.Л.Савранской, В.С.Тимченко,
Е.С.Шугриной, В.Н.Черникова и др.
Вопросам взаимодействия субъектов по управлению муниципальной собственностью посвятили свои работы Н.С.Бондарь, И.В.Шилова, C.B.Ошурков, Г.Н.Макорин и др. В них авторы раскрыли проблемы и определили правовые механизмы организации взаимодействия субъектов в процессе управления муниципальной собственностью.
Проблемам муниципальной собственности посвящены диссертационные исследования таких авторов, как А.С.Тюхтенева, А.Н.Суетова, Е.М.Андреевой, Н.П.Лотниковой и других ученых.
Следует признать, что комплексного и системного исследования проблем правового регулирования организации и порядка становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления с учетом последних достижений юридической науки, а также положений федерального и новейшего регионального законодательства пока не достаточно. С учетом анализа реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившего с 1 января 2009 г. в силу в полном объеме отдельные вопросы организационно-правовых основ регулирования отношений муниципальной собственности находили свое отражение в юридической литературе, но лишь применительно к проблематике проводимых научных исследований. Разработка концептуальных положений о формировании муниципального имущества и местных бюджетов, об имущественных правах муниципальных образований, управления муниципальной собственностью, позволяет выявить пробелы в теоретической разработке проблематики основ развития отношений муниципальной собственности, обосновать основные направления совершенствования правовых механизмов регулирования вопросов решения проблем становления и развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
Опыт реализации положений Федерального закона № 131-Ф3 выявил ряд перечисленных проблем правового регулирования отношений собственности муниципальных образований, что обусловило необходимость проведения новых исследований в данной области и в целом определяет актуальность темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования являются отношения собственности, связанные с деятельностью муниципальных образований при осуществлении своих функций по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, а также отношения финансово-экономического обеспечения местного самоуправления территорий.
Предметом диссертационного исследования является общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, конституционные положения, законодательные и иные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие становление и развитие муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования - состоит в комплексном и системном исследовании теоретических и правовых проблем нормативного регулирования отношений муниципальной собственности, в выработке рекомендаций и предложений по правовому разрешению выявленных проблем в интересах развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
На достижение указанной цели направлено решение следующих
задач:
- анализ теоретико-правовых основ становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления России;
теоретическое осмысление конституционно-правовых основ развития отношений муниципальной собственности в России;
изучение норм международного права и обобщение зарубежного опыта правового регулирования формирования муниципального имущества и местных бюджетов, развития имущественных прав муниципальных образований и управления муниципальной собственностью;
выявление актуальных проблем формирования муниципального имущества в Российской Федерации и разработка правовых механизмов их решения;
анализ правовых механизмов регулирования процессов управления муниципальной собственностью, оценка соответствия этих механизмов современным условиям, разработка предложений по совершенствованию правовых механизмов в интересах развития территорий.
Методологическая основа исследования. В работе использовались общенаучные методы научного познания общественных отношений (диалектический, формально-логический, сравнительный, системно- структурный), а также специальные методы исследования (сравнительного правоведения, историко-юридический, структурно-функциональный, метод переход от общего к частному, от абстрактного к конкретному) и другие методы научного познания.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили идеи, концептуальные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших проблемы местного самоуправления в целом и отношений муниципальной собственности в частности, а также публикации в научных периодических изданиях, посвященные проблемам конституционного и муниципального права и муниципальной реформы, становления института муниципальной собственности, вопросов государственного и муниципального управления.
Нормативную базу диссертационного исследования составили положения Европейской хартии местного самоуправления и других международных правовых актов, регулирующих отношений муниципальной собственности, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. В работе использовано законодательство СССР, РСФСР и правовые документы зарубежных стран. Значительную группу источников составили судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Федерального арбитражного суда Московского округа, арбитражных судов г. Москвы и Московской области, аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления Московской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным и системным исследованием проблем реализации конституционно-правовых установлений, касающихся формирования и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, с учетом особенностей реализации Федерального закона № 131 - ФЗ и других нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также практики местного самоуправления. Раскрыты актуальные проблемы становления института муниципальной собственности в системе местного самоуправления и обоснованы предложения по их правовому разрешению.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны: - в связи с существенным пересмотром подходов в регулировании системы публичной власти в Российской Федерации, обосновано понимание содержания муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления в широком и узком смысле. В широком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления составляет система правовых норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности. В узком смысле содержание муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления можно представить по сути как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий;
аргументирован вывод о том, что характер отношений муниципальной собственности во многом обусловлен государственно- общественной природой местного самоуправления, являющегося связующим звеном между государством и обществом. Это обстоятельство усиливает роль государства в вопросах нормативного регулирования процессов формирования муниципального имущества и контроля в сфере развития отношений муниципальной собственности, а также в вопросах контроля за формированием и рациональным использованием местных бюджетов;
сформулировано определение организационных принципов развития отношений муниципальной собственности, которые представляют собой обусловленные сущностью местного самоуправления важнейшие базовые правовые начала и идеи, определяющие порядок, основания, критерии и условия становления и развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления: подконтрольности, подотчетности, ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов управления муниципальной собственностью;
на основе анализа судебной практики арбитражных судов Москвы и Московской области по вопросам разрешения споров о передаче имущества в ведение органов местного самоуправления в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были сделаны выводы: 1) характер многочисленных судебных споров, возникших в ходе передачи государством объектов в муниципальную собственность, свидетельствует о существовании нерешенных организационно-правовых проблем и указывает на фактическую незавершенность процесса формирования муниципальной собственности, несмотря на юридическое завершение процесса ее формирования к 1 января 2009 г. (не принятие органами местного самоуправления передаваемых объектов в собственность муниципальных образований); 2) требуется совершенствование нормативной правовой базы по вопросам фактического завершения формирования муниципального имущества:
на основе анализа федерального законодательства сформулирован и обоснован вывод о существенном пересмотре подходов к регулированию организационных основ формирования и управления муниципальной собственностью в системе местного самоуправления, что в значительной мере обусловлено Федеральным законом №131-Ф3 и другими нормативными актами.
выявлены и проанализированы проблемы формирования муниципального имущества, имущественных прав муниципальных образований и управления - муниципальной собственностью, осуществления принципов ответственности за принятые решения в отношении муниципальной собственности, подконтрольности органов местного самоуправления и лиц, которым вверяется управление муниципальной собственностью, представительным органам муниципального образования и органам государственной власти, уполномоченным осуществлять такой контроль.
внесено предложение о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства по регулированию отношений муниципальной собственности. Сделан вывод о целесообразности принятия Федерального закона «О муниципальной собственности», в котором необходимо законодательно регламентировать (с учетом практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ) порядок формирования муниципального имущества: разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки, перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности, формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ, регистрации муниципального имущества и др.
А также сделан вывод о принятии подзаконного акта «О техническом состоянии объектов муниципальной собственности», о необходимости нормативного закрепления обязанности органов государственной власти содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние с оформлением соответствующей технической документации.
- обоснована целесообразность законодательного закрепления механизмов осуществления гражданского контроля за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, механизмов недопущения доминирования в практике муниципальных образований авторитарного стиля управления и «арендной стратегии» управления муниципальной собственностью, а также перехода к сбалансированной стратегии формирования местных бюджетов. В связи с чем, предлагается разработать методику, определяющую статус независимых экспертов в процессе управления муниципальной собственности, и принять Федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления», в котором будут отражены вопросы независимой экспертизы.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертации, обогащают теорию конституционного и муниципального права и содействуют дальнейшему совершенствованию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся рационализации нормативного правового регулирования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
Сформулированные в диссертации теоретические положения о конституционно-правовой природе муниципальной собственности в системе местного самоуправления, об организационных принципах формирования и управления муниципальной собственностью создают необходимые научные предпосылки для системного практического совершенствования отношений муниципальной собственности, для разработки рациональных подходов формирования и использования муниципального имущества, местных бюджетов, а также познания глубинных явлений, происходящих в процессе управления муниципальной собственностью.
Рекомендации, предложения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти и нормотворчестве органов местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания конституционного и муниципального права, при изучении административного права, а также представляют интерес для курсов, школ, других форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы работы отражены в научных публикациях автора.
Теоретические положения диссертации, а также результаты обобщения материалов практики были использованы автором в выступлениях на межвузовских научно-практических конференциях, опубликованы в ряде статей.
Структура диссертации обусловлена логикой научного исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Правовое становление института муниципальной собственности в контексте развития местного самоуправления
Вопрос о собственности является одним из ключевых моментов в жизни любого общества, поэтому понятие «собственность» входит в состав фундаментальных понятий многих наук, в первую очередь, юридической. В современном обществе собственность является ценностью, которая защищается различными отраслями права и муниципальное право в данном случае не является исключением.
В энциклопедической литературе собственность рассматривается как «исторически определённая общественная форма присвоения материальных благ, прежде всего, средств производства» .
Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, подробно урегулировано в гражданском законодательстве, оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота. Конституция Российской Федерации (ст.35) и Гражданский кодекс Российской Федерации (ст.209), определяют понятие права собственности, как совокупность прав владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Еще в дореволюционной России в юридическую лексику прочно вошло понятие «государственные имущества», иными словами «государственная собственность». Тогда монархическая власть серьезное внимание уделяла вопросам эффективного управления этой собственностью, для чего создавались и модернизировались специальные ведомства, ответственные за политику управления государственными имуществами.
Со времен становления российской государственности и до петровских времен управление государственными имуществами находилось в ведомстве Приказов - органов центрального управления. Реформы Петра Великого, направленные на централизацию и коллегиальность решения вопросов управления Россией, привели к созданию Сената, и в помощь ему - Коллегий, заменивших Приказы.
С момента вступления на престол Императора Александра 1 предпринимается ряд реформ во всех отраслях государственного управления, в том числе в области государственного хозяйства России. В 1802 году на смену Приказам приходят министерства.
При учреждении министерств не предусматривалось создание отдельного ведомства для надзора за государственными имуществами. Эти функции распределялись между подразделениями Министерства внутренних дел и Министерства финансов.
Желая упорядочить управление государственными имуществами, государственными крестьянами (землями, им принадлежавшими), Александр 1 учреждает 8 декабря 1811года при Министерстве финансов особый Департамент Государственных имуществ. Департамент стал первым государственным органом централизованного управления государственными имуществами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений и ведомств.
26 декабря 1837 года вышел Указ Александра I об учреждении Министерства государственных имуществ, которому были переданы дела по управлению государственными имуществами и государственными крестьянами.
В 1843 году в состав этого Министерства из Финансового ведомства переходит Лесной департамент вместе с Корпусом лесничих. В 1845 году образуется Департамент лесного хозяйства, который в 1866 году преобразован в Департамент земледелия и сельской промышленности.
В 1894 году ведомство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. В мае 1905 года оно снова меняет статус - реорганизуется в Главное управление землеустройства и земледелия, в котором сосредоточились все дела по реализации столыпинских аграрных реформ.
В октябре 1915 года Главное управление вновь преобразуется в Министерство. На то время Министерству государственных имуществ вверялось: управление государственными имуществами (казенными землями, казенными оброчными статьями, лесами казенного ведомства); общий надзор за исполнением повелений о сбережении лесов и поощрение лесоразведения и устройства лесов на землях частных владельцев; заведование «предметами сельского хозяйства»; заведование кустарными промыслами; попечение над некоторыми категориями населения, организация управления государственными крестьянами, которое бы повысило их благосостояние. Таким образом, в дореволюционной России управление государственными имуществами (собственностью) выделялось в разряд особо важных государственных функций.
В историю развития муниципального управления в России в начале XX в. был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, образование которых, начато в 1917г.
Советы были образованы по социально-классовому признаку, интересы отдельных социальных групп составили основное содержание их деятельности, особенно на первом этапе. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти.
Территориальное управление в советский период базировалось на следующих принципах:
- иерархичности социальных отношений в структуре страны, то есть на вертикальную подчиненность отдельных институтов внутригосударственного управления;
- авторитариости в управлении государством, этот принцип позволил сформировать соответствующее представление о структуре взаимоотношений как отдельных институтов местного управления, так и органов местного управления с институтами государственной власти;
- принцип, сочетающий функциональное содержание государства, с одной стороны, как регулятора социальных отношений, и с другой - как инструмента политической мобилизации.
Международная практика правового регулирования процессов становления и развития института муниципальной собственности
Россия пытается использовать опыт западных систем развития отношений муниципальной собствености, а именно государств Северной Америки и Западной Европы. Основания для такого выбора очевидны, многие из этих стран наработали достаточно обширную практику в решении поднятых вопросов и получили позитивные для общественного развития результаты.
Как считает Соловьев С.Г. «в современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития» .
Качество правового регулирования муниципальных имущественных отношений обеспечивают, с одной стороны, международные акты о местном самоуправлении, с другой - национальные конституции, а также иные нормативно-правовые акты, издаваемыми национальными законодательными органами. В результате «...создаются оптимальные правовые условия для эффективной организации и деятельности местного самоуправления...» .
Конституционно-правовое регулирование муниципальных имущественных отношений в зарубежных странах получило свое развитие со времени появления первых европейский конституций. Особую роль в этом вопросе сыграли французские Конституции 1791, 1793 годов и бельгийская Конституция 1831 года. Конституция Германской империи 1849 года закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей; с управлением под верховным наблюдением государства своими общинами, включая местную полицию; с опубликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений .
Современные конституции, как правило, регламентируют муниципальные имущественные отношения, но в различном объеме. Это зависит от формы политико-территориального устройства того или иного государства. Общенациональные конституции в странах с федеративным политико-территориальным устройством могут устанавливать основные принципы деятельности местных органов (Германия) и регламентировать управление муниципальной собственностью весьма подробно (Австрия, Бразилия). Регулирование деятельности органов местного самоуправления, в таких странах, как Австралия, Канада, США, Швейцария, возлагается на субъекты федерации.
В Соединенных Штатах, как уже отмечалось, функционирование местного самоуправления и местного управления, регулируется штатами. Положения, регламентирующие местное самоуправление и местное управление, содержаться в конституциях всех субъектов американской федерации. Правовое регулирование муниципальных имущественных отношений на местах имеет существенные особенности, что обусловлено федеративной формой государственного устройства. Система местного самоуправления и местного управления в США представляет собой третье, нижнее звено управленческого аппарата — после субъектов федерации. Конституция 1787 года не содержит прямых положений, относящих регулирование организации местного самоуправления и местного управления к компетенции штатов. Основной закон устанавливает только исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. «Именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории, а также вопросы развития муниципальных имущественных отношений. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие «муниципалитеты - креатуры штатов», подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов» .
В отдельных романо-германских странах с федеративным политико- территориальным устройством регулирование организации местного самоуправления и местного управления составляет компетенцию субъектов федерации. Пункт 1 статьи 70 Основного закона ФРГ 1949 года регламентирует, что «земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не представлены Федерации». Следовательно, все вопросы местного самоуправления и управления муниципальным имуществом относятся к исключительной компетенции земель.
Зарубежный опыт правового развития отношений муниципальной собственности
Американская система местного самоуправления определяется специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие аспекты: установление границ муниципалитетов, определение функций последних, выбор организационных структур, методов финансирования, системы назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. А городские хартии закрепляют право граждан на проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д.
В большинстве демократических стран компетенция органов местного самоуправления распространяется на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо - и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д. Кроме этого, значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере, в частности, по оказанию социальной помощи малоимущим, которые включают, в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов за счет муниципальных доходов и т.д. Также органы местного самоуправления наделены полномочиями управления муниципальной собственностью осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).
Одним их важнейших полномочий органов местного самоуправления являются полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Так согласно положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства опираться на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Конституция Испании, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.
Как видно из перечисленного выше круг полномочий органов местного самоуправления в отношении муниципальной собственности весьма разнообразен, что указывает на широкие возможности управления муниципальной собственностью.
Существенное влияние на развитие муниципальных имущественных отношений оказывает финансовая бюджетная деятельность органов местного самоуправления.
В финансовых взаимоотношениях центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Который означает независимость в финансовом отношении муниципальных образований, т.е. они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. Однако при определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.
Во многих странах муниципальные образования для стабилизации своего финансового положения стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований легким источником получения финансовых средств, поскольку это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала.
Значительной угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета внушительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.п.
Составление и утверждение бюджета является полномочием местного представительного органа, который, регулирует свои взаимоотношения в финансовой сфере и может определить финансово- экономическую политику. Проект бюджета как правило готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, а также готовятся несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.
Актуальные проблемы формирования муниципальной собственности и пути их решения
Как показала практика, процесс формирования муниципальной собственности в России сопровождался множеством судебных разбирательств между органами государственной и муниципальной власти, вызванных несовершенством нормативно-правовой базы. При передаче государственного имущества муниципальным образованиям возникли правовые проблемы:
разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки; перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципального имущества; формирования, муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ; регистрации имущества; прочие проблемы формирования муниципального имущества. Рассмотрим каждую из них.
Проблемы разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (на примере Московской области).
Первоначально вопросы разграничения государственной собственности были урегулированы постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», согласно которому возникло право муниципальной собственности.
В частности, приложением 3 Постановления определялся перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, которые состояли в основном из объектов социальной направленности, служащих удовлетворению потребностей населения соответствующих муниципалитетов, это: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие его жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, находящиеся на территории муниципалитетов предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, учреждения и объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта).
Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на отдельные объекты, является1 соответствующий реестр муниципальной собственности. До внесения объектов в соответствующий реестр подтверждающим документом явился перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденными распоряжением
Президента РФ от 18 марта 1992г. №114-рп, который в последствии утратил силу, в связи с выходом в свет постановления Правительства РФ от 14 июля 2006г. №437 отменяющим распоряжение от 18 марта 1992г. №114-рп.
В результате правоприменения перечисленных документов возникли споры вокруг объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально- культурной сферы. На примере Московской области рассмотрим наиболее типичные их них.
В связи с принятым распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2002г. №1453-р федеральным органам исполнительной власти, федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным государственным учреждениям, имеющим на балансе объект жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, необходимо завершить до 31 декабря 2004г. передачу указанных объектов в муниципальную собственность в соответствии с Положением о порядке передачи объектов социально- культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 07 марта 1995г. №235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».
Таким образом, в Российской Федерации была установлена необходимость передачи в муниципальную собственность объектов, принадлежавших государству. Согласно требованию распоряжения Правительства РФ от 17 октября 2002г. №1453-р во многих регионах России осуществляется передача объектов собственности социально- культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства в муниципальную собственность.
