Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие местного самоуправления: мировые теории, концепции, модели
1.1 Эволюция понятия местного самоуправления в России и за рубежом 16
1.2 Теории местного самоуправления 24
1.2.1 Общественная теория местного самоуправления 27
1.2.2 Государственная теория местного самоуправления 33
1.2.3 Дуалистическая теория местного самоуправления 41
1.3 Концепции и модели местного самоуправления 45
1.4 Современное определение понятия концепции местного самоуправления 59
Глава 2. Ретроспективный и перспективный взгляды на концепцию местного самоуправления в России
2.1 Местное управление в России в дореволюционный и советский период 72
2.2 Местное самоуправление в России в период демократических преобразований 83
2.3 Перспективы развития концептуальной основы местного самоуправления в Российской Федерации 113
Глава 3. Проблемы эффективности правового регулирования концептуальной основы местного самоуправления в России 124
Заключение 171
Список использованной литературы 183
- Эволюция понятия местного самоуправления в России и за рубежом
- Теории местного самоуправления
- Местное управление в России в дореволюционный и советский период
- Местное самоуправление в России в период демократических преобразований
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Одним из важнейших направлений развития демократии в современной России остается оптимизация организации и деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности функционирования местного самоуправления является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.
С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. А.И. Солженицын писал:
4 «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл».1 Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.
Актуальность исследования местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии сбалансированной теоретической концепции развития страны, устойчивых демократических традиций, низкой политической и правовой культуры, в состоянии массового сознания в России, характеризующегося нарастанием аполитичности людей, их пассивности, отчужденности от проблем общества, а также в низких темпах нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных отношений изменяется и сам нормотворческии
1 Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда: Специальный выпуск. 1990. 18 сентября
процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы диссертации и круг анализируемых проблем.
Автор провел системное комплексное исследование теоретических и правовых аспектов местного самоуправления, в сочетании с задачами построения гражданского общества и правового государства, формирования системы подлинного народовластия и разработки на этой основе ряда принципиальных положений, способствующих дальнейшему углублению знаний о таком феномене, как местное самоуправление, и создающих необходимую теоретическую основу не только для актуализации современной концепции местного самоуправления, положенной в основу всего механизма правового регулирования общественных отношений в этой области, но и для последующих комплексных исследований проблем местного самоуправления.
Степень разработанности темы
Комплексное исследование поставленных в диссертации проблем не могло бы быть плодотворным без анализа научного опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных
б
(прикладных) работах по вопросам истории и теории государства и
права, зарубежного и отечественного конституционализма,
государственного управления, местного самоуправления,
муниципального права. Среди них можно назвать труды С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, И.Л.Бачило, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васйльева, Л.А.Велихова, Н.В.Витрука, И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, А.Г.Гладышева, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.А.Замотаева, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Ю.М.Козлова, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшина, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.Е.Лаптевой, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, Н.А.Михалевой, В.С.Нерсесянца, В.С.Основина, В.А.Пертцика, А.И.Попова, А.Е.Постникова, Н.В.Постового, В.АЛрокошина, В.А.Ржевского, Н.Г.Салищевой, А.Я.Сливы, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и др.
Современное состояние изучения местного самоуправления во
многом основывается на результатах многолетних исследований
дореволюционных русских ученых-юристов. В диссертации
анализируются труды В.П.Безобразова, А.В.Васильчикова,
А.Д.Градовского, И.И.Евтихиева, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, В.Н.Лешкова, А.Г.Михайловского, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина и др.
Дореволюционные исследователи, несмотря на самобытность российского опыта местного самоуправления, реализуемого в земской реформе, находились под сильным влиянием муниципальных концепций, выработанных и широко представленных в трудах Ж.Бордо, Р.Гнейста, Г.Еллинека, О.Зеевальда, Ф.Кирхенхайма, О.Лабанда, Э.Мейера, Р.Моля, Л.Штейна и др.
В процессе диссертационного исследования были использованы идеи и наработки русских и зарубежных философов, социологов, историков и экономистов - Н.Н.Алексеева, Н.А.Бердяева, М.Вебера, Г.В.Гегеля, Н.Я.Данилевского, И.А.Ильина, Н.М.Карамзина, Б.А.Кистяковского, В.И.Ленина, К.Маркса, В.С.Соловьева, А.Токвиля, Ф.Энгельса и др.
Объект исследования: общественные отношения по поводу местного самоуправления, отечественный и зарубежный опыт правового регулирования концептуальных основ местного самоуправления.
Предмет исследования: теоретические положения о современной концептуальной основе российского местного самоуправления и ее правовом регулировании, с учетом зарубежного опыта и исторического развития.
Цели и задачи исследования. Цели настоящего исследования состоят, во-первых, в попытке возможно более полного системного анализа теоретических и правовых аспектов сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране. Во-вторых, в исследовании моделей, систем, понятия, существенных признаков местного самоуправления. В-третьих, в выявлении особенностей реализации концептуальных положений и действующего законодательства о местном самоуправлении в условиях его реформирования, определении основных направлений дальнейшего совершенствования муниципально-правовых отношений. В-четвертых, в определении условий и критериев эффективности функционирования местного самоуправления в России. Эти цели предопределили конкретные задачи исследования:
- раскрыть понятие концептуальной основы местного самоуправления, проанализировав истоки становления и развитие идей самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта;
- выделить важнейшие концептуальные взгляды на понятие местного
самоуправления, особенности различных концепций и моделей местного
самоуправления;
- определить действующую в России концепцию местного
самоуправления, рассмотрев ее историческое развитие;
проанализировать проблемы правового закрепления и регулирования концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе;
выявить тенденции развития концепции местного самоуправления в Российской Федерации и спрогнозировать возможные варианты ее правового регулирования.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составили теоретические воззрения выдающихся отечественных юристов, философов, социологов, экономистов, видных представителей западных научных школ. Опираясь на эти воззрения и используя достижения диалектической теории познания, принципы историзма, системный подход при анализе явлений, учитывая социологические данные, автор формировал теоретико-правовые конструкции, делал обобщающие выводы и вырабатывал предложения по оптимизации механизма функционирования местного самоуправления в современной России.
В процессе подготовки диссертации широко использовался сравнительный метод, позволяющий выявлять основные тенденции развития правового регулирования местного самоуправления как за рубежом, так и в России на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также практического формирования различных моделей местного самоуправления. При этом сравнительный метод дополнялся историческим подходом, поскольку именно в генезисе явления лучше понимаются как его истоки, так и его современное
состояние. Особое внимание уделялось также научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых категорий и понятий. Проблемы исследовались в направлении от абстрактного к конкретному, от общих положений и закономерностей к конкретным формам проявления сущностных элементов местного самоуправления и наоборот - от конкретного к абстрактному, что в целом позволило проанализировать проблемы местного самоуправления на различных этапах его развития, в различных условиях и при разных моделях правового регулирования.
В процессе подготовки диссертации применялся метод сценариев, позволяющий прогнозировать дальнейшее развитие местного самоуправления в России, а также математические методы, на основе которых была выведена формула его эффективности.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили законодательные и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципального, зарубежное законодательство и международно-правовые акты, дореволюционное российское законодательство и нормативные правовые акты советского периода российской истории, статистические и социологические данные, материалы практики органов местного самоуправления, муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда РФ и акты иных федеральных судов по делам, связанным с вопросами местного самоуправления.
В числе источников диссертационного исследования использовались монографии, научные статьи и обзоры, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологические анализы и обобщения, иные аналитические материалы по проблематике местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней предпринята первая попытка выявить тенденции и проблемы правового регулирования концептуальной основы местного самоуправления в России на современном этапе его становления на основе анализа зарубежного и исторического российского опыта развития концептуальной основы местного самоуправления.
Она определяется поставленными выше целями и задачами и состоит в комплексном подходе к определению понятия местного самоуправления и с учетом существующих концепций местного самоуправления. С позиций сочетания научной традиции и творческого подхода системно исследованы теоретико-правовые основы местного самоуправления, вопросы правового регулирования институтов местного самоуправления в современной России, выявлены условия его эффективности с учетом возможных перспектив развития страны. Автором проведена группировка понятий местного самоуправления, содержащихся в научной литературе и в законодательных актах, применительно к концепции местного самоуправления. С учетом нового в содержании и системе категорий и понятий местного самоуправления, нового подхода в законодательном регулировании муниципально-правовых отношений исследуются концептуальные положения организации местного самоуправления как необходимого условия становления стабильного, экономически и социально развитого демократического государства.
Новизна диссертационного исследования определяется также тем, что анализ определений понятия местного самоуправления проводится на основе научных трудов отечественных и зарубежных авторов различных исторических периодов, законодательства дореволюционной России, Союза ССР, современной России и субъектов РФ, причем в период проведения административной реформы и действия одновременно двух федеральных законов. Это - позволило выявить элементы
11 преемственности прошлого и настоящего. Осмысление дискуссионных вопросов, критический анализ некоторых теоретических положений и складывающейся практики позволили сделать ряд выводов и рекомендаций, направленных на эффективное развитие местного самоуправления в России.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Выявлена и обоснована преемственность общецивилизационых
теорий и концепций местного самоуправления, которые получили своё
развитие в российской науке муниципального права с учетом накопленного
опыта, исторических, национальных и иных местных традиций.
2, Анализ зарубежного опыта выявил большое разнообразие
концепций и моделей местного самоуправления, построенных на базе трех
основных теорий (общественной, государственной и дуалистической).
Каждое общество, каждое государство, как правило, разрабатывает ту концепцию и применяет ту модель местного самоуправления, которая более или менее учитывает его исторический опыт, традиции и правовую культуру населения. Вместе с тем, в мире не существует ни одной концепции самоуправления, которую можно было бы признать идеальной и принять в качестве основы. Ни одна разновидность местного самоуправления не возникала на пустом месте; Все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. При этом теоретические и политические пристрастия чаще всего объяснялись реальной социально-политической обстановкой.
В мировой практике чаще всего применяется дуалистическая модель местного самоуправления. Причем полномочия местных органов связаны именно со степенью, мерой вовлеченности местного самоуправления в решение общегосударственных задач.
3. С принятием Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года наметилась тенденция к усилению государственных начал
в концептуальной основе местного самоуправления в России. В настоящее время в нормативном правовом регулировании и, особенно в правоприменительной деятельности, происходит фактический переход от общественной (англосаксонской) концепции местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации, к государственной (континентальной).
В работе аргументируется вывод, что усиление государственного влияния в сфере местного самоуправления связано с объективными трудностями становления этого нового для постсоветской России социально-политического феномена.
4. Вместе с тем, в работе обосновывается вывод о временном характере изменения концептуальной основы местного самоуправления, заложенной в Конституции Российской Федерации. По мере укрепления экономической основы местного самоуправления и роста политической культуры и активности населения в работе прогнозируется усиление общественной составляющей дуалистической теории.
Местное самоуправление является неотъемлемой сущностной характеристикой развитого демократического общества, базирующегося на принципах либеральной демократии. Именно местное самоуправление выступает в роли наиболее важного связующего звена между гражданским обществом и государством, будучи одним из наиболее эффективных способов удержания демократического элемента в процессе функционирования государства, сохранения известного пространства для гражданской активности и инициативы индивидов, групп, противостояния огосударствлению регламентации социальных отношений.
В этой связи, местное самоуправление определяется как форма самоопределения местного сообщества, выражающаяся в самостоятельном осуществлении населением задач внутреннего управления общественными отношениями и наделении его для этого необходимыми и достаточными полномочиями на основе правовых и социально-этических норм;
обеспечении адекватными этим полномочиям финансовыми и материальными ресурсами.
5. На основе анализа эффективности местного самоуправления в работе
делается вывод, что эффективность правового регулирования
концептуальной основы местного самоуправления включает три основных
фактора. Во-первых, все критерии и показатели эффективности местного
самоуправления в экономической социальной и политической сфере должны
быть сформулированы в виде целей партнерского взаимодействия
государства и местного самоуправления и получить свое адекватное
закрепление в системе нормативных правовых актов.
Вторым фактором эффективности правового регулирования концептуальной основы местного самоуправления является правоприменительная деятельность органов государственной власти.
Третьим фактором эффективности правового регулирования концептуальной основы местного самоуправления является правовая культура государственных и муниципальных служащих, населения муниципальных образований, общественных объединений, отдельных граждан и других участников муниципальных отношений.
Непонимание концептуальной основы местного самоуправления и основных направлений его развития, неконкретность критериев и показателей эффективности местного самоуправления, приводит к неверному, а порой неквалифицированному, выбору средств правового воздействия на развитие местного самоуправления.
6. В области нормативно-правового регулирования важной проблемой
эффективности правового регулирования является выявление и устранение
правовых норм, которые закрепляют элементы другой концепции местного
самоуправления. Концептуальное единство местного самоуправления, по
мнению автора, является главным критерием эффективности нормативного
правового регулирования. Использование другой концептуальной основы
или применение различных концептуальных идей, должно осуществляться в
рамках специальных правовых экспериментов, по особым законодательным актам. Исторический опыт применения федерального закона 1995 года, свидетельствует, что отсутствие единой концептуальной основы, на практике выливается в субъективизм руководства отдельных субъектов Российской Федерации.
7. Остаточный принцип формулирования вопросов местного значения,
доходных статей бюджетов муниципальных образований и полномочий
органов местного самоуправления, который используется в современном
нормативно-правовом регулировании местного самоуправления, объективно
ставит развитие муниципальных образований в прямую зависимость от
усмотрения органов государственной власти. Тем самым, по мнению автора,
значительно искажается идея самостоятельности и самодостаточности
местного самоуправления, которая провозглашена в Европейской Хартии
местного самоуправления и в Конституции Российской Федерации.
К этому следует добавить, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и институт временного осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти, в их современной правовой редакции, прямо противоречат концепции партнерских отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
8. Концепция взаимовыгодных партнерских отношений между
государством и местным самоуправлением должна исходить из объективной
заинтересованности этих сторон в достижении высокой эффективности
местного самоуправления в экономической, социальной и политической
сферах. В свою очередь эффективность правового регулирования
концептуальной основы зависит от правильного определения и закрепления в
нормативных правовых актах целей взаимодействия государства и местного
самоуправления.
Правовая культура государственных и муниципальных служащих должна быть достаточной, чтобы не только осознавать концептуальную
основу местного самоуправления, как совокупности интересов государства, муниципальных образований и каждого человека, но и позволять квалифицировано использовать средства правового воздействия в своей правоприменительной деятельности.
Практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при определении возможных вариантов развития местного самоуправления как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных субъектах Федерации с учетом региональных различий, наиболее рациональных способов его организации.
Положения и рекомендации исследования целесообразно использовать при подготовке и преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Система государственного и муниципального управления», при создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в разработке и совершенствовании нормативных актов различного уровня по местному самоуправлению, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» в Нижегородском государственном университете имени Н.И. Лобачевского.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Нижегородского государственного университета имени Н.И. Лобачевского и отражены автором в ряде Еіаучньїх публикаций.
16 Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных, межвузовских конференциях по проблемам местного самоуправления.
Эволюция понятия местного самоуправления в России и за рубежом
Создание местного самоуправления является одной из задач демократической реформы публичной власти в Российской Федерации. Преобразования начались во второй половине 80-х годов, т.е. еще в условиях существования СССР. В течение минувших лет российская государственность обрела новые институты власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, значительно обновились содержание и система федеративных отношений. Однако формирование системы местного самоуправления продолжает оставаться актуальной проблемой.
Даже небольшой по времени опыт показал, что создание эффективной системы местного самоуправления - комплексная задача, решение которой требует определенных экономических, политических, правовых, социальных, бюджетно-финансовых решений. Простая замена одних понятий и терминов в законодательных актах на другие и даже принятие новых законов не дает нужного результата без определенных объективных предпосылок, не говоря уже о необходимости учета предшествующего отечествеїгного и зарубежного опыта организации власти на местах, включая разнообразную практику в субъектах Российской Федерации.
Закрепленное в Конституции Российской Федерации (ст. 12) положение о местном самоуправлении относит этот институт к одной из основ конституционного строя. В Конституции РФ подчеркивается также самостоятельность местного самоуправления, организационная обособленность местных органов от государственной власти. Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и интересами государства, стремящегося стать правовым, признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы — интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городского и сельского населения.
В трудах дореволюционных русских ученых-государствоведов, да и в работах ученых в послереволюционный период2, обстоятельно исследовались преимущества и выгоды местного самоуправления. Они заключаются, во-первых, в том, что местные нужды лучше известны и ближе всего местным жителям, участвующим в его осуществлении, а также в избрании и функционировании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.
Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к .высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.
В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
Наконец, в-пятых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т. е. теоретически, но и из живой общественной практики.
Принцип самоуправления — один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления3. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.
Однако до сих пор отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления. По мнению Е.С. Шугриной, «в настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования»4.
Разработка определения понятия местного самоуправления имеет свою историю. Местное самоуправление определялось по-разному. Авторы пытались найти универсальную формулировку для определения местного самоуправления.
Теории местного самоуправления
На наш взгляд, природа местного самоуправления, его происхождение и сущность находятся в прямой зависимости от методологического характера их рассмотрения в социально-правовых теориях. ТЕОРИЯ местного самоуправления (от греч. theoria-рассмотрение, исследование) - это система основных идей в отрасли муниципального права; форма научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существенных связях социальной действительности в сфере местного самоуправления. Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти.
Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления (от лат. conceptio-понимание, система), т.е. определенные способы понимания, трактовки понятия и сущности местного самоуправления, основные точки зрения, руководящие идеи для их освещения. А в рамках единой избранной отдельно взятым государством концепции местные сообщества могут формировать всевозможные модели местного самоуправления.
В научной и учебной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. При этом авторы нередко используют такие термины как «концепция», «модель», «система» в едином значении. В настоящем же исследовании слово «модель» понимается как более конкретная, детальная схема реализации местного самоуправления в рамках более широкого понятия «концепция».
Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местными органами власти уже в период Великой французской буржуазной революции, чтобы отразить факт самостоятельности общины по отношению к государству. Появление термина связано с именем прусского министра и теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна (1757-1831), который видел в самоуправлении нечто большее, чем просто форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне. В прусском государстве того времени, которому грозил скорый распад, барон фон Штейн стремился пробудить у людей чувство принадлежности к единому сообществу. Поэтому он и выступал за местное самоуправление, которое было бы в значительной степени независимым от государства. Эта точка зрения излагается в «Прусском уложении об уставах городов» 1808 года. Лишь позднее понятие местного самоуправления стало употребляться в связи с политическими и личными свободами граждан.
В целом же, именно в XIX веке начали разрабатываться теоретические основы местного самоуправления.
Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был французский государственный деятель, историк и литератор Алексис де Токвиль. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке», две первые части которого были опубликованы еще в 1835 году, он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропереходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»21.
Одной из центральных идей в теории А. де Токвиля является утверждение о том, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами» .
Местное управление в России в дореволюционный и советский период
Местное самоуправление как политико-правовой институт возникло с появлением государственности, когда оно стало методом аристократической или демократической (и даже в некоторых исторических условиях охлократической) организации публичной власти на местах.
К общему портрету местного самоуправления добавляет богатый материал и российский исторический опыт. В истории России, уже в Киевском периоде, летописи отмечают деление Руси на мелкие территориальные единицы, так называемые «верви» и «погосты», которые представляли собой разновидность сельского податного округа, члены которого были связаны между собой круговой ответственностью по уплате податей князю75.
В удельный период русской истории значение местной организации управления было утрачено - князь со своими людьми собирал подати, судил и управлял делами удела непосредственно сам. В тоже время вече в городах, представлявшее собой определенную форму народовластия, составляло одну из частей политической власти на Руси того времени.
В период развития городов наиболее деятельными и влиятельными общинами городских жителей были союзы ремесленников и купцов, которые сложились добровольно в целях взаимной защиты и помощи. И когда конфликт между ними и феодалами достиг своего апогея, именно эти союзы предприняли борьбу за получение прав местного городского самоуправления. Некоторые из русских городов стали свободными и управлялись собраниями жителей.
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин на Руси были Новгород, Псков, Полоцк. Городское вече, несомненно, укореняло в населении идеи самоуправления, решая главные вопросы города: о приглашении князя, о заключении с ним договоров, об изгнании князя, о войне и мире, о принятии законов, о выборе должностных лиц городского управления и т.д. Такое городское самоуправление в Новгороде и Пскове со своим правом, судом, войском существовало до середины XV века.
В тоже время не следует идеализировать его возможности. В решении практических городских дел принимала участие только привилегированная часть населения, то есть определенные сословия.
В первой половине XVI века в Московском княжестве была проведена реформа, по которой в руки местного населения была передана полиция и суд по гражданским и уголовным делам. Кроме того, законодательно был введен принцип круговой поруки всего населения за собирание оброка. Нововведением явилось то, что местное население стало избирать чиновников для несения государственных, «казенных» дел. Выбранные в городах и волостях целовальники и старосты становились «чиноначальными» людьми государства. Выборность и сменяемость этих лиц по замыслу законодателя ставила их деятельность как на пользу государства, так и на пользу местного населения, как под контроль подданных государства, так и самого государства. Создавая институт выборных чиновников, центральная власть фактически избавляла себя от ответственности за недовольство жителей на местах их деятельностью. По идее законодателя выборность должна была, якобы, сократить масштабы произвола чиновников, увеличить доходы государства и ликвидировать одиозные пережитки удельно-феодальной эпохи.
Следующим шагом в развитии взаимоотношений центра и окраин был судебник 1550 года, в котором в категорической форме требовалось участие в каждом судебном разбирательстве «судных мужей», прообраз будущих присяжных заседателей. Так наместники, назначаемые государством, подпадали под прямой, и часто довольно жесткий контроль со стороны местных властей - городовых приказчиков, этих представителей уездного дворянства, дворских старост и целовальников, которые должны были выражать интересы посадских людей и крестьян. Именно эти выборные люди выступали в качестве защитников местного населения от чрезмерных посягательств центра и разряжали социальное напряжение. В их обязанности, в частности, входила борьба с коррупцией, они следили за тем, чтобы представители власти не брали «посулы» - взятки. С развитием поместного землевладения и введением крепостничества все местные выборные должности переходят к дворянам, а участие крестьян в местном самоуправлении исчезает до середины XIX века. Таким образом, провозглашенная судебником 1550 г. на вид довольно широкая демократичность местного самоуправления, оказалась по времени короткой и практически фиктивной. Об этом свидетельствует, в частности, и существенный юридический акт на пути перераспределения властных полномочий между центром и местами - Указ 1555-1556 гг. об отмене кормлений, наместного управления и замене его местной выборной администрацией. Государство формально отдавало всю власть на местах в руки лучших, с точки зрения царской администрации, людей волостей и городов, в пользу выборного, именно дворянского самоуправления.
Местное самоуправление в России в период демократических преобразований
Как известно, институт местного самоуправления неразрывно связан со всей системой публичной власти в государстве. Проблема разграничения полномочий в новой системе координат, в которой оказалось российское общество и все структуры управления (государственного и муниципального) после принятия Конституции 1993 года, действительно до сих пор является одной из самых актуальных.
В старой, иерархически выстроенной системе советской власти, действующей на основе однопартийной системы, единственной формы собственности и жесткой централизации управления, не было необходимости в разграничении функций, полномочий, зонах ответственности: все отвечали за все. Главное - вовремя выполнять приказы сверху. Контроль осуществлялся через партийную вертикаль. Справедливости ради надо отметить, что в существующей тогда системе власти все элементы (административно-территориальные единицы, право, экономика, политика, суд и др.) были адекватны друг другу, то есть действовала вполне отстроенная система. Десятилетиями в этой системе нарабатывалась своя традиция власти и управления. Места местному самоуправлению, отстаивающему интересы местных сообществ на территориях их локального проживания, в той системе не было.
Резко изменившиеся условия всех сфер общественной жизни объективно потребовали качественно нового, децентрализованного управления. Децентрализация предполагает, чтобы у каждого вида публичной власти были «свои» функции, а главное - «своя» зона ответственности перед каждым гражданином, каждым территориальным сообществом в пределах субъекта федерации или муниципального образования, а также перед обществом в целом.
Правовую основу преобразований заложил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый в 1990 году. Центральное место в этом документе занимали два положения. Во-первых, провозглашалось, что основным звеном в системе местного самоуправления должны стать местные советы; тем самым муниципальные органы выводились из-под партийной опеки. Во-вторых, закон ввел понятие «коммунальной собственности», юридически закрепив принцип экономической самостоятельности местного самоуправления. Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства положил начало поискам правовых форм местного самоуправления, которые велись в течение последних нескольких лет. При всем его несовершенстве Закон сыграл свою роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства.
Следующим шагом стал Закон РСФСР о местном самоуправлении, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических, иных особенностей и на основе действующего законодательства.
Особое внимание закон уделял регламентации деятельности представительных органов власти. Главная идея этого документа заключалась в том, чтобы максимально приблизить местную власть к населению. Разработчики этого закона стремились не только сохранить историческую преемственность взглядов на местное самоуправление в России, но и сохранить то общее, что позволяет относить любую модификацию местной власти к категории демократического местного самоуправления. Действительно, глубинное сходство современных муниципальных систем строится на нескольких универсальных принципах. Во-первых, ведущую роль в местной политике играет свободно избранный небольшой по составу (от 5-7 до 30-35 депутатов) муниципальный совет. Во-вторых, каждый муниципалитет имеет собственность, но не более того, что необходимо для функционирования жизненно важных коммунальных служб. Каждое территориальное сообщество имеет собственные источники доходов, большей частью в виде местных налогов или фиксированной доли в поступлениях от государственных налогов. В-третьих, отсутствие между муниципалитетами разных уровней отношений соподчиненности при одновременном четком разграничении полномочий и имущества. И, наконец, широкое использование экономических рычагов (контракты с частными фирмами, лицензирование, аренда, кредиты, налоговые льготы) для обеспечения потребностей населения в различных услугах.
В апреле 1992 г. Шестой Съезд народных депутатов РСФСР внес дополнения в Конституцию РСФСР, касающиеся закрепления понятия, системы и основных полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации. И если до этого периода еще были споры о том, приживется или не приживется местное самоуправление в России, то теперь местное самоуправление возводилось в ранг конституционного установления.
Концепция местного самоуправления в Российской Федерации исходила из того, что население участвует в решении местных дел путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Одно из направлений осуществления местного самоуправления — через формы прямой демократии - не во всех субъектах Федерации имели должную правовую базу.
