Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования народного представительства в науке конституционного права
1.1. Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства 22
1.2. Народное представительство как форма выражения суверенитета народа 47
1.3. Исторические этапы развития народного представительства в России 73
1.4. Особенности функционирования народного представительства в современных условиях 96
Глава II. Публичные выборы в теории и практике народного представительства
2.1. Право граждан на представительство в органах публичной власти 122
2.2. Принципы народного представительства в избирательной системе 147
2.3. Правовое регулирование организации выборов в органы народного представительства 172
2.4. Избирательный процесс как средство обеспечения народного представительства 198
Глава III. Конституционно-правовое регулирование деятельности органов народного представительства
3.1. Статус депутата в демократическом государстве 222
3.2. Система представительных органов государственной власти и местного самоуправления 247
3.3. Структура и внутренняя организация представительных органов в России 271
3.4. Компетенция органов представительной власти и процессуальные особенности ее осуществления 308
Глава IV. Реализация концепции народного представительства в современной России
4.1. Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации 335
4.2. Конституционная законность в системе народного представительства 3 60
4.3. Конституционно-правовая ответственность представительных органов публичной власти 383
Заключение 410
Библиографический список 424
Приложения 473
- Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства
- Право граждан на представительство в органах публичной власти
- Статус депутата в демократическом государстве
- Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В конце XX века народное представительство вступило в новую фазу своей эволюции. Предшествующее развитие представительных учреждений в России наглядно продемонстрировало их полезность и исключительную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс широкие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти.
В историческом аспекте представительство не относится к числу прижившихся атрибутов российской государственности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Государственная дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным образом складывались условия деятельности других представительных органов: единоличное политическое властвование в России всегда доминировало над коллегиальным. Есть основания полагать, что лишь в конце XX - начале XXI века созрели условия для полноценной организации представительных органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти, на основе Конституции Российской Федерации и законов.
Практика последних лет неуклонно свидетельствует о том, что система представительных органов в Российской Федерации коренным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Однако процесс совершенствования этой системы в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики и многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы
4 верховенства Конституции Российской Федерации и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые конструкции федеративного устройства и местного самоуправления, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти соответствующих территорий.
В подобной ситуации требуются принципиально новые научные обобщения и выводы, касающиеся формирования и функционирования народного представительства, его конституционно-правовой природы, властных полномочий, взаимодействия и ответственности. Именно в силу объективных причин, присущих современному этапу в историческом генезисе российской государственности, устоявшиеся конституционно-правовые воззрения на народное представительство не могут удовлетворять потребностям науки и практики. Имеет место противоречие между конституционной сущностью народного представительства и его реальным функционированием в современной России. Указанное противоречие носит диалектический характер и служит источником развития теории, законодательства и правоприменительной практики.
Поэтому в науке конституционного права требуется не только существенное уточнение отдельных понятий и взглядов на проблему обеспечения суверенитета народа, необходима разработка комплексной концепции народного представительства как одной из форм его реализации в современных исторических условиях. Потребность в целостной теории обеспечения представительства народа, которая могла бы содействовать исследованию указанной проблемы в отраслевых науках, а также правотворческому и правоприменительному процессам, бесспорна.
Сложность и многогранность института народного представительства делает его объектом изучения различных наук: философии, социологии, политологии и юриспруденции. Однако конституционно-правовой аспект
5 данной проблемы до недавнего времени полно и всесторонне не анализировался.
Степень разработанности проблемы. Следует признать, что проблемы народного представительства всегда привлекали внимание исследователей, представляющих различные отрасли научного знания, в том числе науку конституционного права. Особенно весомый вклад в изучение отмеченной проблематики внесли такие видные отечественные ученые, как С.А.Авакьян, Ю.А.Агешин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Г.С.Еськов, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Е.И.Козлова, Н.М.Конин, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, А.И.Лукьянов, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, А.А.Мишин, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Б.С.Эбзеев.
В силу объективных причин работы указанных авторов были основаны на материале советского государственного строительства с учетом сложившейся практики парламентского законодательства зарубежных стран. Важно подчеркнуть, что многие из этих ученых продолжили свои исследования уже в постсоветский период развития российского государства и права, высказывая новые суждения и выводы применительно к изменившимся социально-политическим условиям. Но в любом случае вклад данных авторов в науку конституционного права бесспорен, а их фундаментальные научные разработки во многом остаются применимыми и в наши дни. Проблемы народного представительства рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С.Алексеева, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича и др.
В современной юридической литературе наметился существенный рост публикаций, посвященных отдельным вопросам народного
представительства. Так, проблеме сущности народовластия и истории
развития уделяется значительное внимание в коллективном труде
Ю.А.Дмитриева, А.Л.Журавлева, В.В.Комаровой, И.В.Мухачева,
Ю.А.Новикова и Г.Г.Черемных "Народовластие в России - очерк истории и
современного состояния", коллегиальным основам народного
представительства - в исследовании В.А.Елчева, Н.А.Васецкого,
Ю.К.Краснова "Парламентаризм и народное представительство в России:
история и современность", региональному аспекту представительства - в
работах И.А.Журавлевой и Ю.А.Дмитриева "Правовое регулирование
выборов депутатов в представительные (законодательные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации", А.С.Автономова,
А.А.Захарова и Е.М.Орловой "Региональные парламенты в современной
России", сравнительному анализу опыта России и зарубежных стран - в
книге "Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: Опыт
совместного исследования российских и германских ученых". Особенно
тщательно на монографическом уровне отдельные аспекты народного
представительства изучались в работах И.Н.Гомерова, И.В.Гранкина,
Л.А.Гусевой, З.М.Зотовой, С.Д.Князева, В.Н.Краснова, В.В.Лапаевой,
В.В.Пылина, И.Р.Янковского, а также в научных публикациях
А.С.Автономова, А.К.Агапонова, А.А.Алейник, Л.Г.Алехичевой,
В.Н.Амелина, Т.А.Анчуткиной, Н.В.Базанова, С.В.Бирюкова, БЛ.Бляхман,
Н.А.Богдановой, Л.Г.Бызова, Р.Ф.Васильева, Ю.А.Веденеева,
А.А.Вешнякова, Д.Е.Горовцова, В.М.Городецкого, А.И.Горылева,
Б.П.Гуслетова, С.В.Дмитриева, Ю.А.Дмитриева, Е.П.Дубровиной,
С.Е.Заславского, А.В.Зиновьева, А.В.Иванченко, П.Н.Кириченко,
А.Е.Козлова, Е.В.Колесникова, Г.Н.Комковой, С.Н.Кухтик, Н.Н.Литягина,
В.О.Лучина, А.В.Малько, М.В.Малютина, В.В.Мамонова,
С.В.Масленниковой, М.В.Матасова, М.С.Матейковича, С.А.Мельник, О.О.Миронова, Л.А.Нудненко, Ж.И.Овсепян, В.И.Орловой, С.Н.Перегудова, М.Г.Петровой, А.Е.Постникова, М.В.Прохорова, Т.М.Пряхиной,
7 В.И.Радченко, В.Н.Савина, С.Л.Сергевнина, П.П.Сергуна, В.Н.Синюкова, И.Н.Синякина, А.В.Теперик, Т.Я.Хабриевой, М.А.Шапкина, С.М.Шахрая, Е.С.Шугриной, Н.В.Яковлева.
Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов народного представительства, данная проблематика остается недостаточно комплексно исследованной и рассматривается фрагментарно. Об этом свидетельствует также анализ диссертаций, защищенных в СССР и Российской Федерации. Если в период советского государства и права предпочтение отдавалось комплексному исследованию проблематики народного представительства (докторские диссертации: Б.А.Страшуна "Проблемы теории социалистического народного представительства (государственноправовой аспект)". М., 1978; Е.И.Козловой "Советы депутатов трудящихся - органы выражения воли народа". М., 1978; А.И.Лукьянова "Развитие законодательства о советских представительных органах власти (вопросы теории и практики)". М., 1979; В.Т.Кабышева "Конституционные проблемы народовластия развитого социализма". М., 1980), то в последние годы авторы предпочитают исследование лишь отдельных аспектов народного представительства, связанных с другими крупными научными проблемами, в частности: с избирательной системой (докторские диссертации: С.Д.Князева "Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики)". СПб, 1999; Ю.А.Новикова "Избирательное право и избирательная система России 1906 -1996 гг. (общегосударственный уровень)". СПб, 1997; А.Е.Постникова "Система избирательного законодательства в Российской Федерации". М., 1997; кандидатские диссертации: И.А.Алебастровой "Выборы народных депутатов СССР как институт демократии". М., 1991; О.Н.Булакова "Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства (федеральный уровень)". М., 1995); с соотношением представительной и непосредственной демократии (кандидатская диссертация М.Т.Уметова "Формы участия народных масс в
8 управлении делами общества: (Система государственных форм представительной и непосредственной демократии)". М., 1990); с теорией и практикой демократии на муниципальном уровне власти (докторская диссертация Л.А.Нудненко "Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)". М., 2001); с конституционно-правовым статусом депутата (кандидатская диссертация А.З.Мухамеджанова "Правовые и организационные проблемы возникновения и прекращения депутатских полномочий". М., 1989); с федеративным аспектом народного представительства (кандидатские диссертации: Л.Г.Алехичевой "Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы". М., 2000; В.А.Максимова "Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты". М., 1997); с политическими правами и свободами граждан, связанными с обеспечением представительной демократии (кандидатская диссертация Н.М.Антошиной "Политико-правовые основы реализации избирательных прав граждан в современной России". М., 2001) и др.
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования понятия, содержания и тенденций развития народного представительства. В науке российского конституционного права институт представительства пока не получил обобщенного концептуального освещения. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.
Таким образом, недостаточная разработанность выбранной темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, вступлением института народного представительства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями; во-вторых, обновлением законодательства и изменением правоприменительной практики; и, наконец, в-третьих, отсутствием в современной отечественной
9 юридической литературе всестороннего и глубокого исследования по данному вопросу.
Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем народного представительства не исключает возможности проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования народного представительства в Российской Федерации на современном этапе ее исторического развития.
Предметом исследования выступают теоретические основы и нормативно-правовое регулирование формирования и деятельности народного представительства в системе российского конституционного права.
Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционного института народного представительства, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
выявления и обоснования специфики понятия, а также конституционно-правовой сущности народного представительства;
раскрытия природы народного представительства как формы выражения суверенитета народа;
изучения исторических этапов развития народного представительства и выявления на этой основе особенностей функционирования представительных учреждений в современных условиях;
определения юридических механизмов формирования народного представительства;
обобщения опыта конституционно-правового регулирования деятельности органов народного представительства;
выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в целях реализации конституционной концепции народного представительства.
Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались различные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Среди них определяющее значение отводится диалектическому и системно-структурному методам. Кроме того, применялись методы: исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой.
Методологической основой для уточнения понятийного аппарата в концепции народного представительства послужили законы формальной логики; при исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений использовался междисциплинарный подход. Сочетание институционального и функционального осмысления феномена народного представительства позволило выявить не только его отличительные черты как конституционно-правового института, но и обнаружить ряд общих принципов конституционного регулирования, применимых в деятельности органов публичной власти. Во избежание методологических ошибок, автор рассматривает формирование и деятельность народного представительства с учетом традиций, закономерностей и преобладающих тенденций политико-правового развития современной России, интегрированной в мировое сообщество.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В
качестве эмпирического материала в работе использовалась практика функционирования органов народного представительства, в том числе субъектов Федерации и муниципальных образований, изучался опыт их деятельности, а также применялись статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения.
Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся формирования и деятельности представительной власти. К исследованию привлекались акты международного права, а также конституции ряда зарубежных стран, преимущественно - государств Европы, СНГ и Балтии. Особое внимание в диссертации уделяется решениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты конституционных основ народного представительства.
Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы народного представительства, выделением новых идей и тенденций в сфере реализации конституционных основ суверенитета народа. Результатом анализа поставленной проблемы явились выносимые на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию понимания народного представительства в современной России.
Опираясь на достижения отечественной и зарубежной юридической мысли, автор стремился к привнесению в конституционно-правовую науку ряда принципиально новых обобщений и выводов, касающихся функционирования института народного представительства. В работе дана оценка современного состояния и перспективы развития этого института с позиций науки конституционного права, разработана комплексная концепция народного представительства, охватывающая наряду с проблемами избирательной системы вопросы функционирования, взаимодействия и
12 ответственности представительных органов. В диссертации исследованы факторы, меняющие традиционные научные представления о конституционно-правовом статусе представительных органов и тенденциях развития механизма его правового регулирования. Выявление таких факторов позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать новые теоретические положения о конституционно-правовой природе народного представительства в переходный период развития российского государства и права, а во-вторых - сформировать принципиально новые предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования конституционного законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере общественных отношений.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
Автор полагает, что народное представительство - это институт конституционного права, предметом которого являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности представительных органов публичной власти. Конституционно-правовая природа народного представительства заключается в том, что оно, во-первых, служит цели реализации суверенитета народа; во-вторых, опирается преимущественно на выборный способ формирования соответствующих органов; в-третьих, предполагает качественный механизм конституционно-правового регулирования функционирования и ответственности представительных учреждений, в результате чего обеспечивается достаточная зависимость их деятельности от потребностей и интересов граждан.
Выделяются и обосновываются следующие условия, при которых народное представительство может рассматриваться в качестве адекватной формы выражения суверенитета народа: демократичность выборов, репрезентативность избирательной системы, значительная роль выборного должностного лица и парламента в политических отношениях, эффективное
13 регулирование статуса и порядка деятельности представительных органов, их ответственности перед гражданским обществом, а также реализация соответствующих конституционно-правовых норм в общественно-политической практике. Выражение суверенитета народа через народное представительство - цель, а не состоявшийся факт. На ее достижение должна быть направлена вся система регулирования конституционно-правовых отношений.
3. Исходя из обобщения и анализа исторических этапов развития народного представительства в России, автор доказывает, что функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, с течением времени эволюционировала и трансформировалась в функцию не только коллегиальных, но и единоличных выборных институтов власти. Вслед за этим неизбежно происходят изменения в институциональной структуре конституционного права России.
Две формы народного представительства - коллегиальная и единоличная, стали следствием исторических процессов, которые наблюдались в России в течение последних десятилетий. Результатами этих процессов явились сочетание профессиональных (федеральный уровень), смешанных (уровень субъектов Федерации) и посессионных (муниципальный уровень) начал в депутатской деятельности, увеличение принимаемых представительными органами нормативных правовых актов, сопровождающееся ослаблением их контрольных функций, усиление влияния федеральных политических партий на процессы выборов в Государственную Думу и в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В отличие от этого, институт выборного должностного лица характеризуется сосредоточением значительной политической власти, функционированием на профессиональной постоянной основе, важными контрольными полномочиями, особенно в отношении исполнительной
14 власти, а также определенной степенью дистанцированности по отношению к политическим партиям.
4. Автором выделяются особенности функционирования народного
представительства в современной России, которые классифицированы на
следующие группы:
соотношение народного представительства и парламентаризма в условиях разделения властей;
противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства;
своеобразие политической системы и структуры политических партий;
повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства;
недостаточно высокий уровнь политической и правовой культуры в гражданском обществе.
Присоединяясь к высказанной в юридической литературе позиции о наличии в системе прав и свобод граждан конституционного права на представительство в органах публичной власти, автор осуществляет дальнейшую разработку его теоретических основ и практики реализации. Сочетая в себе императивные и консультативные начала, право граждан на представительство не ограничивается участием общественности в управлении публичными делами, поэтому по своему юридическому содержанию оно шире, чем права, установленные статьей 32 Конституции Российской Федерации. Право граждан на представительство не может осуществляться произвольно, независимо от других юридических норм, поскольку оно есть мера возможного поведения по удовлетворению потребностей и интересов граждан на основе комплекса конституционно-правовых принципов, органически взаимосвязанных друг с другом.
Классическая структура принципов "всеобщего, равного, прямого народного представительства при тайном голосовании", по мнению автора,
15 не может удовлетворять потребностям конституционного развития России, она нуждается в конкретизации и расширении. В этой связи к принципам народного представительства, непосредственно взаимосвязанным с конституционным механизмом формирования выборных органов публичной власти, следует относить всеобщность, равенство, непосредственность народного представительства, тайну волеизъявления при формировании органов народного представительства; добровольность участия в формировании представительных органов; периодичность и обязательность проведения выборов, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность механизма формирования органов народного представительства.
7. Возложенные на избирательные комиссии полномочия по
организации выборов в основном соответствуют их конституционной
природе, однако это не должно исключать участия в данном процессе
органов законодательной и исполнительной государственной власти, органов
местного самоуправления, политических партий и иных общественных
объединений, а также групп общественности. Твердая вертикаль в
осуществлении контроля и оказании помощи в системе избирательных
комиссий должна быть сбалансирована законодательными решениями
компетенционного характера на основе социально оправданной правовой
дифференциации, гибкого и приспособляемого механизма к циклам
обновления избирательного законодательства с учетом меняющихся
общественно-политических условий при последовательном соблюдении
конституционного принципа разделения властей.
8. Влияние избирательного процесса на формирование народного
представительства наиболее ярко выражается в конституционно-правовом
механизме своевременного назначения выборов и обеспечения ротации
представительства, более полном учете избирателей, разумном сочетании
партийного и индивидуального представительства при недопустимости
полного отказа от одной из указанных форм, правовом регулировании
режима предвыборной агитации, "прозрачных" процедурах голосования и подсчета голосов избирателей при эффективном общественном контроле, а также в последующем депутатском контроле законности состоявшихся выборов силами специально формируемых мандатных комиссий. Введение отечественным законодателем избирательного залога как альтернативной формы по отношению к сбору подписей избирателей, а также установление преимущественно судебного порядка аннулирования регистрации кандидатов, позволили существенным образом оптимизировать порядок формирования народного представительства.
9. В диссертации обосновывается вывод о том, что мандат депутата и
мандат выборного должностного лица имеют смешанную конституционно-
правовую природу, которая заключается в сочетании императивных и
свободных начал поручения народа осуществлять отдельные властные
полномочия и публично-значимые функции от его имени и в его интересах.
Концепция свободного мандата не может рассматриваться как аксиома
демократии, конституционализма и парламентаризма в той же мере, в какой
концепция императивного мандата не является атрибутом советского
народного представительства. Императивность и свобода как черты
народного мандата сочетаемы в системе демократического
представительства, в том числе и в условиях современной России.
10. Концепция единства системы представительной власти имеет право
на существование, однако она нуждается в ряде оговорок. С одной стороны,
единство данной системы обусловлено целостностью народа и
неотчуждаемостью народного суверенитета, наличием общих интересов у
граждан и необходимостью их комплексной реализации. Единство в
деятельности представительных органов предопределяется также рядом
унифицированных руководящих принципов, известной тождественностью
полномочий и функций представительных учреждений, определенной
схожестью их структуры, внутренней организации и процессуальных основ
функционирования. С другой стороны - взаимодействие народных
17 представителей на каждом из уровней публичной власти с исполнительными и судебными органами связано их конституционными полномочиями и особым предназначением в горизонтальной системе разделения властей.
11. Наблюдающаяся в современной России тенденция к
профессионализации депутатской деятельности требует новых подходов к
правовому регулированию структуры и внутренней организации народного
представительства, что включает в себя не только вопрос об однопалатном
или двухпалатном строении парламента, но также проблемы организации
депутатских органов общей и специальной компетенции, статуса
должностных лиц представительного органа, а также вопросы правового
регулирования деятельности его аппарата. В качестве возможных мер
совершенствования законодательной политики автор предлагает
модернизацию порядка формирования Совета Федерации на основе
сочетания выборов и назначения его членов, более активное использование
потенциала делегированного нормотворчества, ослабление политической
власти депутатов, являющихся должностными лицами представительного
органа, а также приближение структуры парламентского аппарата к задачам
представительной власти.
12. Принцип верховенства закона в значительной степени обеспечивает
решающее воздействие представителей на законодательство страны и
реализацию народной воли через представительство, однако подзаконная
компетенция представительных органов требует сбалансированности в
системе полномочий различных ветвей власти. Будучи недостаточно
способным к быстрым решениям, но особенно чувствительным к
общественной оценке своей деятельности, парламент должен наделяться
конституционными правами, которые имеют наиболее важное публичное
значение и не требуют оперативности в их реализации. Для обеспечения
конституционных основ народного представительства необходимо
разделение законодательной инициативы между парламентом и
исполнительной властью, а также снижение рисков искажения аутентичной
18 воли законодателя в правоприменении на основе ограниченного законом, но действенного парламентского контроля.
13. Воплощение концепции народного представительства в
законодательстве федерального уровня и уровня субъектов Федерации
должно сводиться к правовому оформлению следующих положений:
общих принципов народного представительства, развивающих положения Конституции Российской Федерации - в федеральных законах;
основ народного представительства на уровне местного самоуправления - в законодательстве субъектов Федерации.
Кроме того, необходима подробная регламентация формирования и деятельности представительства на каждом из уровней публичной власти на основе конституционных полномочий соответствующих органов.
14. Оценивая в целом положительно практику судебного
конституционного контроля народного представительства на федеральном
уровне, автор обосновывает необходимость организации аналогичной
системы на уровне субъектов Федерации. Несмотря на объективные и
субъективные сложности учреждения конституционной (уставной) юстиции
в регионах, в работе подчеркивается реальная возможность осуществления
подобной меры федеральной правовой политики.
Кроме того, в диссертации доказывается возрастающая роль органов прокуратуры в обеспечении конституционной законности в нашей стране. Бездействие законодательных (представительных) органов власти, выраженное в несвоевременном правовом регулировании общественных отношений, в то время как такая обязанность предусмотрена правовыми актами более высокой юридической силы, может быть заблокировано посредством мер прокурорского реагирования.
15. В диссертации предлагается авторская модель конституционной
ответственности представительных органов публичной власти,
предполагающая применение таких санкций, как предупреждение и роспуск
решением соответствующего судебного органа конституционного контроля.
19 Это позволило бы добиться большего уровня конституционной законности в нашей стране на основе разграничения политической и правовой ответственности, а также применения теоретических основ юридической ответственности к механизму народного представительства.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется
необходимостью совершенствования конституционно-правового
регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан осуществлять свою власть через представителей в органах государства и местного самоуправления. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
Результаты научных исследований автора нашли свое отражение в деятельности Орловского областного Совета народных депутатов, в котором диссертант на протяжении более чем десяти лет занимал ведущие государственные должности и непосредственно участвовал в разработке Устава (Основного Закона) Орловской области, принятых и действующих областных законов "Об Орловском областном Совете народных депутатов", "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов", "О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов", "О статусе Губернатора Орловской области", "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", "О местном самоуправлении в Орловской области", "О выборах депутатов и должностных лиц местного самоуправления в Орловской области", "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области", "О референдуме Орловской области", "О контрольно-счетной палате Орловской
20 области", "О государственной гражданской службе Орловской области", "О муниципальной службе в Орловской области", "Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области", "О порядке регистрации уставов муниципальных образований", "О делегировании органами государственной власти Орловской области отдельных полномочий органам местного самоуправления", "О мировых судьях в Орловской области", "О территориальном общественном самоуправлении в Орловской области", "О порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления", "О Схеме управления Орловской областью", "О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов".
Материалы проведенного исследования могут использоваться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как "Конституционное право Российской Федерации", "Муниципальное право Российской Федерации", спецкурсов по избирательному праву, парламентскому праву и нормотворчеству.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликованы научно-исследовательские работы и учебные пособия, а также статьи в журналах "Государство и право", "Правоведение", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление", "Право и власть", "Юридическая мысль", "Правовая политика и правовая жизнь" и др. Теоретические и практические выводы по теме исследования нашли свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях: "Личность и право в канун XXI века" (Орел, 1995), "Экономический механизм: теория и практика в современных условиях" (Орел, 1996), "Права человека: пути их реализации" (Саратов, 1998), "Конституционный строй Российской Федерации: проблемы теории и практики" (Орел, 1999), "Современное состояние российского законодательства" (Орел, 2000), "Правовые и экономические проблемы стабилизации экономики в России" (Орел, 2000), "Гармонизация и усиление
21 регионального законодательства и делового администрирования как условие регионального экономического развития" (Орел, 2001), "Конституция как символ эпохи" (М., 2003), "Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития" (Саратов, 2003), "Актуальные проблемы развития "горизонтального" федерализма в России" (Балаково, 2004), "Федеральное принуждение: вопросы теории и практики" (СПб., 2005).
Выводы и предложения диссертации докладывались на семинаре-совещании в Государственной Думе от 12 марта 2001 года "Укрепление государственности и формирование российской правовой системы", а также излагались в выступлении автора на пленарном заседании Государственной Думы от 4 мая 2004 года по вопросу о законодательной инициативе Орловского областного Совета народных депутатов.
Отдельные положения диссертации использованы автором в ходе руководства кафедрой конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, а также преподавания юридических дисциплин в Орловском государственном университете и в Орловском юридическом институте МВД России.
По теме диссертации опубликовано более 40 научных работ общим объемом около 100 п.л., в том числе две монографии объемом 38,26 п.л.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, состоящих из пятнадцати параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и конституционно-правовая природа народного представительства
Понятие "представительство" используется не только в публичном, но и в частном праве. В частном праве понятию "представительство" придается особое значение, так как речь идет о совершении гражданско-правовых сделок одним субъектом частного права от имени другого субъекта. Здесь законодатель требует, чтобы полномочия представителя были оформлены документально (доверенность, указание закона или акта уполномоченного органа) или во всяком случае были бы с достаточной определенностью ясны (например, когда продавец или кассир в магазине для покупателей является представителем этой торговой организации). Глава 10 Гражданского кодекса Российской Федерации1, регулируя правоотношения в области гражданско-правового представительства, устанавливает, в частности, следующие правила: не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени; представитель не может совершать сделки от имени представляемого в отношении себя лично; не допускается совершение через представителя сделки, которая по своему характеру может быть совершена только лично; при отсутствии полномочий действовать от имени другого лица или при превышении таких полномочий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершившего его лица, если только представляемый в последствии прямо не одобрит данную сделку.
Цивилистическая наука привнесла немало нового в юридическую конструкцию представительства, что может частично использоваться в конституционном праве. В литературе, например, отмечается, что "к услугам представителей прибегают ради того, чтобы воспользоваться специальными знаниями и опытом представителя" . В.С.Ем выделяет юридические и фактические причины использования представительства в гражданском праве, в числе которых значатся отсутствие познаний, загруженность другими делами и т.п. Очевидно, что подобные цели характерны и для системы народного представительства, поскольку парламентарии в большей мере по сравнению с рядовыми гражданами владеют информацией, благодаря профессиональному началу они способны более квалифицированно воплощать в жизнь потребности и интересы россиян4.
В публичном праве понятию "представительство" придается во многом схожий смысл, однако правовые конструкции здесь существенно отличаются. Так, в Конституции Российской Федерации данное понятие используется применительно к институтам Президента Российской Федерации и Федерального Собрания. Часть 4 статьи 80 Конституции гласит: Президент России как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. В статье 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Нельзя сказать, что в приведенных случаях представляемый субъект определен с достаточной точностью, как это имеет место в частном праве. С одной стороны, и Президент Российской Федерации, и Федеральное Собрание представляют многонациональный народ России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти. Об этом свидетельствует схожая форма замещения должностей Президента России, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы: представляющие Российскую Федерацию Президент и депутаты Государственной Думы избираются всенародно путем прямых выборов, представляющий субъекты Федерации Совет Федерации - посредством волеизъявления законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации.
С другой стороны, в статьях 80 и 94 Конституции Российской Федерации речь идет о представительстве Российской Федерации как суверенного государства. Но тогда уместно утверждать, что все иные органы государственной власти федерального уровня в определенной мере представляют Российскую Федерацию исходя из предметов своей компетенции. Правильность этого вывода подтверждают, например, нормы процессуального законодательства, требующие, чтобы федеральные суды и даже мировые судьи субъектов Федерации выносили свои правоприменительные акты "именем Российской Федерации".
Примечательно, что в публичном праве термин "представительство" широко используется и в случаях, когда определенное должностное лицо уполномочивается представлять какой-либо орган государственной власти или орган местного самоуправления. Так, согласно статье 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации"5 председатель Правительства имеет право представлять Правительство Российской Федерации; аналогичным образом статья 24 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации"6 наделяет председателя Конституционного Суда правом представлять Конституционный Суд в отношениях с государственными органами, организациями, общественными объединениями, а по специальному уполномочию Конституционного Суда -также выступать с заявлениями от его имени.
Право граждан на представительство в органах публичной власти
Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающим определение субъективных прав и обязанностей субъектов правоотношений. К числу таких прав, на наш взгляд, целесообразно отнесение права граждан на представительство в органах публичной власти. Данная идея сравнительно редко встречается в современной научной литературе , однако это не ставит под сомнение ее научную ценность. Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации упоминания о существовании такого права, имеет смысл дальнейшая разработка субъективных политических прав, вытекающих из системы народного представительства, число которых не может ограничиваться активным и пассивным избирательным правом (правом избираемости), а также правом "на участие в формировании и деятельности" органов власти.
Н.И.Матузов в своей монографии "Актуальные проблемы теории права" совершенно справедливо указывает, что субстанцией субъективного права "является юридически обеспеченная возможность". Содержание этой возможности включает в себя: "1) возможность положительного поведения самого управомоченного, то есть право на собственные действия; 2) возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, то есть право на чужие действия; 3) возможность прибегнуть к мерам государственного принуждения в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); 4) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом" .. При такой методологии конституционные права граждан избирать и быть избранными, а также участвовать в управлении делами государства недостаточно полно раскрывают суть народного представительства и, по сути, ведут к его усеченному пониманию. При буквальном истолковании статьи 32 Конституции Российской Федерации можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а также иным образом "участвовать" в государственной деятельности. Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические права граждан309. Получается, что статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом: статья 3 исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как статья 32 - из более узкого. Все, на что могут рассчитывать граждане в правоотношениях с государством, по смыслу статьи 32 Конституции Российской Федерации - это исполнение обязательств по организации выборов и референдумов, а также некоторый доступ к участию в государственном управлении. О какой-либо возможности граждан пользоваться на основе данного права определенным социальным благом (позитивная парламентская деятельность, обеспечение потребностей и интересов граждан в системе народного представительства и т.п.) говорить не приходится. Мандат народного доверия, выданный парламенту или выборному должностному лицу, может быть понят как совершенно свободный, что недопустимо в демократическом обществе.
Данную проблему заметил М.С.Матейкович, выдвинув тезис о коллективной природе активного и пассивного избирательного права, а также обосновав расширенное понимание указанных субъективных прав граждан310. Однако более удачной конституционно-правовой конструкцией, на наш взгляд, является "право граждан на народное представительство", которому корреспондирует обязанность выборного должностного лица или парламента реализовывать потребности и интересы народа. В отличие от активного и пассивного избирательного права, которые по своей природе являются индивидуальными, право на представительство принадлежит народу в целом, а также его частям, выделяемым по определенным критериям (территориальный, этнический, культурный, политический, социально-экономический и т.п.). Право на представительство не может иметь один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет массовость, коллективность, ассоциированность. Но в то же время, право граждан на народное представительство органически взаимосвязано с активным и пассивным избирательным правом, которое принадлежит конкретным гражданам, а также политическим партиям и другим общественным объединениям, уполномоченным выдвигать списки кандидатов при использовании пропорциональной избирательной системы.
Статус депутата в демократическом государстве
Конституционный институт народного представительства неразрывно связан с конструкцией депутатского мандата. При исследовании юридической природы депутатского мандата принято акцентировать внимание на его квалификации в качестве императивного или свободного, из чего обычно следуют выводы, касающиеся допустимости или недопустимости наказов, поручений избирателей, а также возможности или невозможности досрочного отзыва депутата. Данный методологический подход во многом обусловлен противоречием между традициями отечественной государственно-правовой науки и мировой практикой, опирающейся преимущественно на концепцию свободного мандата. Вместе с тем, с объективных научных позиций, представляется недопустимой подобная оценка природы мандата депутата, необходима постановка вопроса в . принципе:. какова _: сущность : правоотношений между.... депутатом: : и. \:: представляемыми им гражданами в условиях демократического государства.
Конституционно-правовая категория "мандат депутата" нуждается в . особом исследовании и толковании. Принято считать, что императивный мандат - это "форма взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат считается юридически ответственным перед теми, кто его избрал". В этом определении акцентируется внимание на праве части избирательного корпуса, выразившей доверие кандидату на последних выборах, требовать от депутата соответствующих действий либо бездействия, в то время как другие граждане, не голосовавшие за кандидата, из данных правоотношений исключаются. И.А.Филиппова, по существу, отождествляет императивный мандат с возможностью отзыва депутата, если он "не оправдал доверия, не выполнял наказы, проявил некомпетентность, нечестность, совершил проступок, не совместимый со званием народного избранника" . В.Ф.Коток истолковывает понятие императивного мандата как конструкцию, предполагающую обязательность исполнения наказов избирателей489. Д.Л.Златопольский подчеркивает, что народное представительство выражается в том, что каждый депутат отчитывается перед избирателями о своей работе, а депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван до истечения срока его полномочий490. Однако концепция императивного мандата по своему содержанию значительно шире, ее не следует ограничивать рамками допустимости или недопустимости применения механизма досрочного отзыва парламентария либо наказов в его адрес, а также его отчетов перед избирателями491.
По мнению В.ИЛцечко, совокупность норм, регулирующих взаимодействие депутатов и избирателей, представляет собой институт избирательного права4 . При таком подходе конституционная проблема сущности и природы депутатского мандата может быть сведена к выборам и отзыву, что.полностью: исключало бы из научного анализа такой важный: г:г;\ объект, как деятельность парламентариев в течение срока их полномочий. Нередки случаи, когда вопрос о природе депутатского мандата непосредственно увязывают с проблемой о том, кого именно представляет депутат: весь народ или часть народа. Так, А.Е.Козлов считает, что "депутаты Государственной Думы имеют свободный мандат, т.е. представляют весь народ, а не какую-либо партию, независимо от того, по какой системе выборов они избраны".
Проблема сущности мандата депутата исследовалась и в дореволюционной науке государственного права. По мнению В.М.Хвостова, народные представители - это "люди, свободно избранные населением для того, чтобы участвовать в собраниях представителей и решать там постановлениями собрания те вопросы, которые переданы основным законом государства на решение этих собраний"494. Продолжая данную мысль, В.М.Хвостов приходит к заключению, что народное представительство "дает выгоды для народной жизни", поэтому "им так дорожат народы, у которых оно существует". К таким выгодам В.М.Хвостов относит то, что, во-первых, улучшается законодательная деятельность, во-вторых, народные представители следят, чтобы законы соблюдались, в-третьих, укрепляется верховная власть государства, т.к. "увеличивается ее близость к народу и доверие к ней народа".
Интересную .точку зрения в отношении природы депутатского, мандата ::.:.: г.: высказал Дж. Ст. Милль. Он полагал, что этот вопрос "затрагивает не конституционное законодательство, а то, что можно назвать конституционной нравственностью, этикой представительного правления". Аргументируя свою позицию, зарубежный исследователь подчеркивал, что "признаки, на основании которых обыкновенный человек может судить о пригодности кандидата, очень неопределенны; они почти исключительно сводятся к искусству красно говорить и очень мало или вовсе не касаются сущности дела"497. Из этого Дж. Ст. Милль формулирует вывод о необходимости предоставления свободы депутату, "потому что при таких обстоятельствах она составляет единственную гарантию, что при подаче голосов мнения, несогласные с мнением большинства, могут найти себе выражение в парламенте".
Данные суждения во многом сохраняют актуальность в наши дни, однако в новых условиях они нуждаются в определенной корректировке. На наш взгляд, в демократическом государстве мандат депутата имеет как императивные, так и диспозитивные свойства. Это позволяет нам сформулировать научную гипотезу о смешанной природе депутатского мандата. В рамках правоотношения "депутат - часть народа, поддерживающая политическую позицию депутата" мандат проявляет свои императивные черты. Это выражается в голосовании избирателей на предыдущих и последующих выборах, в деятельности парламентария в течение срока его полномочий, которая может включать в себя встречи с избирателями, рассмотрение их жалоб, заявлений и предложений, внесение законопроектов в порядке законодательной инициативы и т.д. С другой стороны, мандат депутата относительно свободен в отношениях с .. гражданами, проживающими в границах избирательного округа; поскольку,v v.::-: . во-первых, схема избирательных округов условна-, и может часто пересматриваться, во-вторых, не все граждане, проживающие в округе, поддерживают депутата и его позицию, в-третьих, в других избирательных . округах могут проживать не только противники, но и сторонники парламентария.
Обеспечение конституционных основ народного представительства в законодательной практике Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации
Сформулированные в предыдущих главах настоящего исследования основы концепции народного представительства нуждаются в адекватной реализации в практической деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и граждан. Реализация концепции народного представительства - задача не только институтов государственной власти и местного самоуправления - она обеспечивается и в процессе функционирования гражданского общества. Россия переживает переход от авторитарной к демократической общественно-политической системе, формирующей гражданское общество, основанное на свободе народа, в котором государство признает приоритет прав человека, закрепленных в законодательных актах правового г государства. Эта реальность должна учитываться в конституционном законодательстве и правоприменительной практике. Но в то же время, значимость конституционных механизмов в процессе реализации концепции народного представительства не следует преуменьшать, особенно в условиях современной России. Именно государственная воля, целенаправленная деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти способны претворить в жизнь конституционные начала народного представительства. Проблема обеспечения конституционных основ народного представительства в законодательной практике имеет в своем содержании два взаимосвязанных аспекта. С одной стороны, эта задача реализуется федеральным законодателем в лице Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации. С другой стороны, конституционные основы народного представительства обеспечиваются в законодательной деятельности субъектов Федерации. Взаимосвязь этих двух аспектов, в числе прочего, заключается в том, что федеральный законодатель имеет регулятивные полномочия по установлению общих принципов организации представительства в субъектах Федерации, что находит свое юридическое выражение в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Нормы указанного Федерального закона обязательны для организации регионального народного представительства. Государственная Дума вправе принимать федеральные конституционные и федеральные законы, которые могут рассматриваться в Совете Федерации на предмет их одобрения или отклонения. Федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты ее государственной границы, а также по вопросам войны и мира подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Однако сам Совет Федерации не имеет права принимать законы -он обладает лишь правом законодательной инициативы в Государственной Думе, а также.правом одобрения и отклонения принятого закона. Последнее обстоятельство не должно ставить под сомнение статус Совета Федерации как полноценного участника законодательного процесса. Однако некоторые авторы предлагают наделить Совет Федерации законодательными правами, которые должны быть уравновешены с аналогичными правами Государственной Думы. Не вызывает сомнений тот факт, что право Федерального Собрания принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы не является безграничным. Федеральные конституционные законы могут приниматься только по вопросам, прямо указанным в Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 108 Конституции). Что же касается предмета правового регулирования федеральных законов, то он ограничен содержанием статей 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации: это подробные федеральные законы по предметам исключительного ведения Российской Федерации и "рамочные" законы по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Нам могут возразить, что предмет правового регулирования федеральных законов значительно шире, поскольку "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (часть 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации), причем верховенством на всей территории России обладает не только федеральная конституция, но и федеральные законы (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации). Однако, как полагают Р.В.Енгибарян и Э.В.Тадевосян, государственный суверенитет не следует отождествлять с "совокупностью прав, суммой полномочий и предметов ведения". Суверенитет - это не количественная, а качественная характеристика состояния государственной власти. Юридическим же воплощением государственного суверенитета России является прежде всего Конституция Российской Федерации, а не федеральные законы, особенно если последние рассматриваются, вне системных связей с конституционными предписаниями. На территории Российской Федерации обладают верховенством только соответствующие Конституции федеральные законы, в частности которые отвечают критериям статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Иное толкование части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации приведет к существенному отрицанию положений Главы 3 этой же Конституции.
