Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы статуса муниципального образования « городской округ» 14
1.1 Город в административно-территориальном устройстве Российской Федерации 14
1.2. Городской округ в муниципальном устройстве России 34
Глава 2. Компетенция органов местного самоуправления городских округов 61
2.1. Вопросы местного значения городского округа в системе вопросов местного значения муниципальных образований (сравнительно-правой анализ) 61
2.2. Полномочия органов местного самоуправления городских округов (общее и особенное) 81
Глава 3. Модели организации местного самоуправления в городских округах 99
3.1. Модель «сильный мэр - слабый совет» в местном самоуправлении городского округа: правовые основы, практика 101
3.2. Модель «сильный совет - слабый мэр» в местном самоуправлении городского округа 120
3.3. Модель «совет - управляющий» в российском правовом измерении 148
Глава 4. Наукоград - городской округ 161
4.1. Особенности правового статуса наукограда - городского округа 161
4.2. Стратегия оптимизации муниципального управления наукоградом 180
Заключение 194
Источники и литература 199
Приложение 1 245
- Город в административно-территориальном устройстве Российской Федерации
- Вопросы местного значения городского округа в системе вопросов местного значения муниципальных образований (сравнительно-правой анализ)
- Модель «сильный совет - слабый мэр» в местном самоуправлении городского округа
- Стратегия оптимизации муниципального управления наукоградом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В ходе муниципальной реформы на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) в России повсеместно были учреждены муниципальные образования (поселения, муниципальные районы, городские округа) и на их территориальной основе сформирована обновленная система местного самоуправления. Особое место в ряду трех основных видов муниципальных образований занял ранее формально-юридически не обособленный городской округ. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, имеет сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Статусную основу городских округов составляют прежде всего 457 городов, которые входят в состав 2249 городских поселений России (по состоянию на 1 января 2011 г.) . За рамками городских округов остаются города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, города, получившие статус «поселений» и входящие в территорию «муниципального района». Статусом «городских округов» обладают также 57 поселений специального типа, не имеющих административно-территориального статуса городов, но отнесенных к городским округам в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Из них 14 являются наукоградами (в том числе 1 рабочий поселок Кольцово Новосибирской области), наделение которых соответствующим статусом осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской
1 См.: Количество муниципальных образований на 1 января 2011 года// URL: (2011).htm (дата обращения 10.06.2011).
Федерации» (далее - Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ)1. Остальные 43 городских округа, в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», имеют статус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) . Применительно к городским округам - наукоградам и ЗАТО речь идет о территориях, имеющих высокий инновационный, научно-технический или оборонный, военно-технический потенциал, сочетающих в себе компактное расположение высокотехнологичных производств, режимных объектов и обособленное системное местное самоуправление. Из вышеизложенного очевидной является значимость в системе муниципальных образований России городских округов, формируемых на базе крупных промышленных, торговых, культурных и административных центров (около 23 % от всех российских городских поселений) и поселений специального типа (наукоградов и ЗАТО). При всем том, что общие вопросы правового статуса муниципальных образований и действующей в них системы местного самоуправления (правовые, территориальные, организационные и экономические основы), отдельные вопросы организации местного самоуправления (вопросы местного значения, непосредственные и иные формы местного самоуправления, организация и полномочия органов местного самоуправления) исследуются в конституционно- и муниципально-правовой науке, остаются недостаточно изученными различные аспекты содержания правового статуса городских округов, организации и функционирования системы их органов самоуправления. Помимо остающихся общих проблем встроенности местного самоуправления в механизм публичной власти или соотношения обновленного муниципального устройства, сформированных муниципальных образований с сохраняющимся административно-территориальным устройством в субъектах
1 См.: Официальные наукограды России [Электронный ресурс]: наукограды России/Союз наукоградов России:
[сайт]. URL: (дата обращения: 10.06.2011). В
настоящее время статус наукограда не продлен городскому округу Петергофу Ленинградской области.
2 См.: Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на
их территориях населенных пунктов: постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июля 2001 г. № 508 (с
изм. от 16 июня 2009 г.)//Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1992. - № 33, ст. 1915; Рос. газета. - 2009. -
17 июля.
Российской Федерации, статусом административно-территориальных единиц (в том числе районов, различного уровня городов, поселков, сел), возникли новые вопросы, требующие теоретического обоснования и практического решения применительно к городским округам. Среди них вопросы о более четком правовом регулировании критериев отнесения сложившихся административно-территориальных единиц к муниципальным образованиям - городским округам (например, городов при определенном их историческом и ресурсном потенциале), преобразования городского округа путем разделения его на муниципальный район и входящие в него поселения, определения вопросов местного значения для городских округов с целью предотвращения пересечения их с предметами ведения и соответствующими полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации, наиболее рациональных моделей организации местного самоуправления в городских округах при сохранении конституционных принципов осуществления населением публичной власти на местах, статуса и перспектив развития городских округов специального типа, особенно институциализированных с 1997 г. наукоградов как перспективных высокотехнологических «точек роста» российской экономики.
Вскрытие пробелов и противоречий в правовом регулировании статуса городских округов и организации местного самоуправления в них, поиск рациональных путей их предопределения будет способствовать совершенствованию механизма публичной власти в России.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопрос о месте городского округа в системе муниципальных образований России является неотъемлемой частью исследований в области современного муниципального устройства страны и организации публичной власти в целом. Отечественная конституционно-правовая наука сделала многое в последние двадцать лет в части переосмысления роли местного самоуправления как конституционного права граждан и формы организации публичной власти на местах, обоснования перехода от системы местного государственного управления советского периода к системе местного самоуправления населения «под свою ответственность»
постсоветского периода, выявления общих и особенных черт административно-территориального устройства и муниципального устройства, статуса административно-территориальных единиц и муниципальных образований различного вида, проблем определения территориальной, организационной и экономической основ местного самоуправления.
В рамках общих конституционно- и муниципально-правовых исследований затрагиваются вопросы правового статуса отдельных видов муниципальных образований, вопросы местного значения, система и полномочия органов местного самоуправления, непосредственные формы местного самоуправления, муниципальные правовые акты, бюджетные отношения и пр. В этой связи важное значение имеют исследования в области конституционного и муниципального права С. А. Авакьяна, Г. И. Андреевой, Р. В. Бабуна, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, В. И. Выдрина, Е. В. Гриценко, Р. В. Енгибаряна, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. И. Колюшина, А. Н. Костюкова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, В. С. Мокрого, В. В. Невинского, Л. А. Нудненко, А. С. Саломаткина, Н. С. Тимофеева, И. А. Умновой (Конюховой), В. И. Фадеева, Т. Я Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, Н. А. Шевелевой, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной и др.
Отдельные правовые аспекты местного самоуправления исследованы О. И. Баженовой, Д. С. Белявским, Н. В. Джагарян, В. Б. Зотовым, А. Р. Ереминым, В. Я. Любовным, Н. Л. Пешиным, А. А. Подсумковой, А. С. Прудниковым, О. М. Роем, В. В. Таболиным, Ю. А. Тихомировым, С. Е. Чанновым и др.
Вместе с тем следует отметить, что специальных комплексных исследований правового статуса городских округов (в отличие от поселений и муниципальных районов) почти нет. В некоторой степени данный пробел восполняют появившиеся в последние годы диссертации по проблемам городских округов А. Г. Михайлова, А. В. Сикайло, Д. О.Теплякова и В. А. Шишканова. Однако этого недостаточно для научного осмысления сложной, противоречивой природы городского округа, организации в нем местного самоуправления, реализа-
ции установленных для него вопросов местного значения и полномочий его органов местного самоуправления, специфики правового регулирования городских округов специального типа - наукоградов и ЗАТО.
В работе использованы теоретические изыскания в области организации местного самоуправления в городах русских ученых XIX - начала XX в.в. В. П. Безобразова, Л. А. Велихова, Н. Д. Градовского, а также зарубежных авторов XIX - XX в.в. М. Вебера, Ж. Веделя, В. Вудрова, Д. Гарнера, Р. Гнейтса, Ф. Гуднова, Э. Дюрана, Р. Кули, А. де Токвиля.
Объектом исследования выступают общественные отношения, отражающие общие и особенные черты положения городского округа в системе муниципальных образований Российской Федерации.
Предметом исследования являются совокупность правовых норм международных актов, федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов; теоретические юридические конструкции и материалы юридической практики в сфере регулирования правового статуса городского округа и его места в системе муниципальных образований.
Цель диссертационного исследования - определить место городского округа в системе муниципальных образований России, выявить особенности, пробелы и пути их преодоления в правовом статусе городского округа и организации местного самоуправления в нем.
В развитие цели исследования поставлены следующие задачи:
исследовать критерии, положенные в основу классификации городов различных видов, выявить особенности правового регулирования организации в них местного самоуправления;
определить правовое положение городского округа в муниципальном устройстве Российской Федерации;
исследовать соотношение вопросов местного значения городского округа и вопросов местного значения иных муниципальных образований;
уточнить вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления городского округа с целью разделения пересекающихся между
собой вопросов местного значения и предметов ведения субъектов Российской Федерации;
- выделить возможные модели организации местного самоуправления в
городских округах с обоснованием условий и критериев их эффективной
реализации;
- раскрыть основные черты правового положения муниципального
образования специального типа вообще и городского округа - наукограда
Российской Федерации в частности с предложением мер по совершенство
ванию статуса последнего.
Теоретическую основу исследования составляют исследования отечественных ученых в области общей теории и истории государства и права С. С. Алексеева, В. С. Афанасьева, И. А. Исаева, В. М. Корельского, В. В. Лазарева, В. Д. Перевалова, 3. М. Черниловского и др. Особое значение имеют работы известных исследователей в области конституционного и муниципального права С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, В. И. Выдрина, Е. В. Гриценко, Н. В. Джагарян, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. И. Колюшина, А. Н. Костюкова, М. А. Краснова, О. Е Кутафина, В. В. Невинского, Л. А. Нудненко, А. С. Соломаткина, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой (Конюховой), В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, С. Е. Чаннова, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Н. А. Шевелевой, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной.
Методологическую основу исследования составляют общие и специальные методы научного познания. Среди общенаучных методов использованы традиционные методы анализа, синтеза, дедукции и др. Особое значение придавалось в исследовании специальным методам научного познания, в том числе методам формальной логики, сравнительного правоведения, ретроспекции, конкретно-социологического анализа, статистики, моделирования и др.
Правовая и эмпирическая основы исследования. Нормативную правовую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения
Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, международные правовые акты, уставы и иные нормативные акты городских округов и иных муниципальных образований.
Эмпирическую основу исследования составили практика функционирования городских округов и иных муниципальных образований, материалы судебной практики, социологические и статистические данные.
Научная новизна диссертации определяется комплексным исследованием правового статуса городского округа, системообразующей роли городов и иных поселений в городских округах, соотношения правового статуса города как административно-территориальной единицы и городского округа (на основе города) как муниципального образования. Научно обосновывается необходимость более четкого разграничения вопросов местного значения городского округа и муниципального района при выделении городского округа из состава муниципального района, разделении городского округа на два и более городских округов, преобразовании внутригородских территорий с высоким инновационным и научно-техническим потенциалом (технопарки, академгородки) в наукограды.
Научной новизной характеризуется обособленное исследование моделей местного самоуправления применительно к российским городским округам с выделением отдельных, наиболее эффективных из них. При этом, например, обосновывается необходимость упразднения должности главы муниципального образования, избранного местным представительным органом, при возможном введении модели «совет - управляющий».
В части исследования городских округов специального типа (наукоградов, ЗАТО) новизной отличается анализ теоретических основ таких округов, состояния правового регулирования статуса наукограда - городского округа, взаимодействия органов управления высокотехнологичных, компактно располагающихся агломераций и органов местного самоуправления с созданием совместных самоуправленческих, координирующих структур для обеспечения эффективного решения задач соответствующего городского округа, находя-
щихся на его территории высокотехнологичных образований.
Практическая значимость исследования заключается в выработке предложений по совершенствованию регулирования статуса городских округов. Исследование имеет системный характер, решает задачи, актуальные для смежных отраслей права (административного, финансового, земельного и пр.). Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в законодательной и правоприменительной деятельности в целях обеспечения эффективного функционирования муниципальных образований вообще и городских округов в частности, в учебно-методической работе по подготовке специалистов в области юриспруденции, государственного и муниципального управления.
Основные вопросы исследования, выносимые на защиту:
Муниципальное устройство Российской Федерации и сохраняющееся административно-территориальное устройство субъектов Федерации являются пространственно-властными способами обеспечения единой системы управления в России с учетом местных особенностей и развития самоуправленческих начал населения. Системообразующую роль в городских округах, как одной из разновидностей муниципальных образований, выполняют города и иные поселения, расположенные вне муниципального района. Соответственно, по-прежнему является актуальным исследование соотношения города как административно-территориальной единицы и городского округа (города и иных поселений) как муниципального образования.
Статус городского округа требует теоретического и законодательного уточнения с учетом специфики городских округов общего и специального типов.
3. Преобразования муниципальных образований, затрагивающие город
ские округа, должны осуществляться с учетом обеспечения конституционного
права граждан на местное самоуправление, рационального жизнеобеспечения
населения и общей системы публичного управления в России. В частности, это
касается объединения двух и более городских округов в случае их срастания в
одну территорию; разделения двух и более городских округов на два и более муниципальных образования (например, при появлении городов-дублеров), сопоставимых по масштабам инфраструктурного обеспечения и самодостаточности.
4. Отечественный и зарубежный опыт местного самоуправления позволяет определить наиболее оптимальные модели организации местного самоуправления в городских округах: «сильный мэр - слабый совет», «сильный совет -слабый мэр» и «совет - управляющий».
5. Статус городского округа - муниципального образования специального типа (наукограда, ЗАТО) требует развернутого правового регулирования, конкретизации временных пределов действия, совмещения задач регулирования и организационных структур наукограда не только как городского округа с высоким инновационным и научно-техническим потенциалом, но и как муниципального образования в целом.
Необходимо законодательно расширить круг муниципальных образований и территорий, не являющихся муниципальными образованиями, но обладающих соответствующим высоким инновационным и научно-техническим потенциалом, для приобретения ими права на получение статуса наукограда - муниципального образования, либо конкретизировать характер соотношения статуса вышеупомянутых территорий с муниципальными образованиями - городскими округами, в границах которых они расположены.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ требует уточнения статуса главы муниципального образования как выборного должностного лица в части определения социальных и правовых гарантий его деятельности.
Точного регламентирования требуют вопросы временного исполнения и основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в период его краткосрочного и длительного отсутствия.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации изложены на международных, всероссийских и региональных научных конференциях и семинарах. По теме дис-
сертационного исследования опубликовано 14 научных статей, в том числе в трех журналах, включенных в утвержденный Министерством образования и науки РФ Перечень, рекомендованный для публикации результатов диссертаций.
Ряд предложений, изложенных в исследовании, прошли апробацию при подготовке диссертантом официальных документов, обеспечивающих функционирование городского округа - наукограда г. Бийска Алтайского края.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения и приложения.
Город в административно-территориальном устройстве Российской Федерации
Одним из важнейших признаков государства на протяжении всей истории его существования является разделение собственной территории, окаймленной внешней границей, на определенные части (единицы) в целях обеспечения управления общими делами проживающего на ней населения. Такое деление чаще всего именуется административно-территориальным, а образуемые при этом территориальные части - административно-территориальными единицами. Административно-территориальное деление (устройство) может выступать одновременно неотъемлемой частью государственно-территориального устройства (государственного устройства)1.
В; процессе развития любого государства формировались административно-территориальные единицы как поселенческого типа (община, село, поселок, город и пр.), так и надпоселенческого (округа, уезды, провинции, области и т. п.) . Особое значение одновременно с становлением и развитием государства у тех или иных народов приобретали города.
Под городом принято понимать населенный пункт, имеющий соответствующий статус с учетом численности населения, характера занятий большинства его жителей, географического, экономического, исторического и культурного значения?. Первые упоминания о городе относятся к 4-3-му тысячелетию до нашей эры . Наиболее известны древние торговые и ремесленные центры: в Месопотамии - Ур, Вавилон; в Египте - Мемфис, Фивы; в Индии - Мохенджо-Даро, Храпа; в Греции - Спарта, Афины". Изначально города формировались как крупные экономические, культурные, военные и административно-политические центры отдельных стран3. При этом и в эпоху рабовладения, и в эпоху свободного рыночного хозяйствования они нередко имели статус собственно государств (Афины, Спарта и еще около 150 государств-полисов Древней Греции; Бремен, Гамбург, Любек и иные свободные города-государства Ганзейского торгового союза; Монако и Сингапур - города-государства современности)4.
Известный российский ученый Л. А. Велихов; отмечая; что слово «город» не принадлежит к числу научных терминов, изложил некоторые подходы к этому понятию, сохраняющие свое значение и по сей день. Упомянутые подходы он сгруппировал в четыре теории - «количественную», «политически-административную», «социальную» и «экономическую»5.
Согласно «количественной» теории под городом следует понимать значительное и длительное скопление людей на сравнительно небольшой территории. Однако, как справедливо1 полагал Л. А. Велихов, количественный (внешний) признак не дает реального представления о сущности города и сам по себе не всегда может установить действительную грань между городом и деревней .
«Политически-административная» теория рассматривает город как поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые права или отличное от деревни правовое положение. По мнению Л. А. Велихова, данная теория имеет своим недостатком то, что приводит разграничение городов и иных населенных пунктов формально, «механически»1.
В соответствии с «социальной» теорией город есть место, приспособленное для общежития социальной группы сложного характера, внутренне дифференцированной и получившей определенную»правовую форму. Эта теория, полагал ученый, хотя и выдвигает общественный признак, действительно характерный для большинства городов, тем не менее не может быть всегда, применима, так как встречаются города, преимущественно населенные людьми не только одного класса, но и одной профессии а с другой- стороны, имеются села с весьма дифференцированным составом населения.
Наконец, с точки зрения «экономической» теории город представляет собой.поселение людей, практикующих разделение труда".
Сегодня понятие города может быть дано с точки зрения географической, социально-экономической и административно-территориальной. В географическом"значении город.- это поселение, расположенное на исторически сложившейся территории, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом, имеющее официальный статус, присваиваемый в установленном, законом порядке с определением городских границ3. Порядок отнесения поселений к категории городов установлен, как правило, законодательно в каждом государстве.
В социально-экономическом плане город представляет собой крупный-населенный пункт, обладающий значительной (по сравнению с сельскими поселениями страны) численностью населения, жители которого заняты вне сельского хозяйства, имеющий свой собственный хозяйственный профиль (специализацию) и функциональный тип (административно-политический, транспортный, торговый, промышленный, научный, рекреационный, организационно-хозяйственный, инженерно-строительный, архитектурный, культурный и др. или полифункциональный центр)1.
Как административно-территориальная единица город представляет собой публично-территориальное образование, являющееся частью территории субъекта РФ с определенными признаками: 1) единая населенная терри-тория в установленных границах; 2) компактность проживания населения; 3) осуществление в городских границах местного самоуправления; 4) обособленная городская собственность; 5) местный бюджет".
На протяжении всей многовековой истории России города всегда играли значительную роль как центры сосредоточения экономического, культурного, военного и административно-поселенческого потенциала3. При этом, естественным был и есть вопрос о месте города в административно-территориальном устройстве, системе административно-территориальных единиц государства. В современной российской конституционно-правовой и муниципально-правовой науке этому вопросу также уделяется определенное внимание. В частности, интересно место, отводимое городам в системе административно-территориальных единиц.
Вопросы местного значения городского округа в системе вопросов местного значения муниципальных образований (сравнительно-правой анализ)
Одним из основополагающих принципов, местного самоуправления в Российской Федерации является наличие собственной компетенции у органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, то есть законодательно» установленных вопросов и объема властных полномочий по их решению1. При этом вопросы, решение которых закреплено за определенным уровнем власти, называют предметами ведения-органов публичной власти соответствующего уровня, а полномочия представляют собой права, и обязанности, которыми наделены органы каждого уровня публичной власти для осуществления функций и решения задач, местного самоуправления .
Преимущество понятия компетенции как совокупности предметов (вопросов) ведения и полномочий, органов публичной власти муниципальных образований в том, что оно позволяет распределить управленческий труд между несколькими управляющими субъектами, обозначив границы проявления каждого из них3. Посредством предметов ведения достигается юридическая определенность сфер деятельности субъекта. При том, что сами общественные отношения- остаются- объектом компетенции, а предметы ведения - способом их юридического обозначения. Полномочия же представляют собой юридические средства, с помощью которых субъект управления выполняет возложенные на него функции и задачи1.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». Понятие вопросов местного значения берет свое начало в ст. 130 Конституции РФ и представляет смысл существования органов, местного самоуправления: «Местное самоуправление в- Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения...». К ним принято относить вопросы, которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления; не требуя вмешательства органов государственной власти, а также вопросы, последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования; то есть не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории .
В Федеральном законе №j 131-ФЗ установлены базовые направления деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного- значения: дляч каждого вида муниципального- образования закреплен перечень вопросов местного значения и минимальный перечень полномочий по решению вопросов местного значения. Однако в случаях передачи государственных полномочий органам местного самоуправления возможно появление и иных направлений деятельности муниципальных образований .
Как отмечают В. И. Фадеев и Е. И. Колюшин, в компетенцию муниципального образования, помимо полномочий по решению вопросов местного значения, могут быть включены и делегированные государственные полномочия, которые могут быть сопряжены с другими предметами ведения1. Федеральный закон № 131-ФЗ, не отвечая непосредственно на вопрос о включении делегированных государственных полномочий в компетенцию муниципальных образований, ведет речь о наделении ими органов местного самоуправления, определяя при этом базовые направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Эти направления установлены - для федеральных органов власти Конституцией РФ (ст. 71 и 72) и Федеральным законом № 131-ФЗ-(ст. 5); для государственных органов власти субъектов РФ - Федеральным законом № 131 -ФЗ (ст. 6) и конституциями (уставами) субъектов РФ?.
Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство соответствии с Конституцией РФ и законами субъектов РФ оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешней политики и международных отношений; судоустройства, прокуратуры; финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования).
Вопросы местного значения находят принципиальное закрепление в Конституции РФ. Часть 1 ст. 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В.развитие Конституции РФ Федеральный закон/ № 131-ФЗ» трактует вопросы местного- значения как. вопросы непосредственного; обеспечения, жизнедеятельности населения муниципального образования; решение которых осуществляется населением w (или) органами местного самоуправления, самостоятельно (ч. 1 ст. 2); Стержень этой J дефиниции составляют соответствующие конституционные нормы (ч. 2 ст. З и ст. 12 Конституции РФ); Анализ установленных Конституцией РФ и Федеральным.законом!№ 131-ФЗ вопросовР местного значения позволяет выделить ряд, присущих им черт. Первая - направленность на непосредственное жизнеобеспечение населения в границах территории данных муниципальных образований:
Вторая - самостоятельность, органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения за счет местных бюджетов; При этом перечень вопросов местного значения- является» закрытым, гарантируя, тем самым, отграничение сферы муниципальной деятельности от деятельности органов государственной власти.
Модель «сильный совет - слабый мэр» в местном самоуправлении городского округа
Для небольших по численности населения городских округов более характерна такая модель организации местного самоуправления, как «сильный совет - слабый мэр»: совет (муниципальный представительный орган) избирается гражданами, обладает сильными полномочиями, в том числе из среды своих членов (депутатов) избирает мэра (главу муниципального образования) и контролирует его деятельность. Данная модель зародилась в XIX веке и получила наиболее широкое распространение в небольших городах США1. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной-ее отличительной чертой является не столько - способ- избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. Bf США- «слабый» мэр имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую» легко преодолевается- простым, большинством голосов членов совета). Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, председательствует в совете. Вто же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного «муниципального правительства») о» может лишь с одобре-ния совета (порой такие назначения"проводятся самим советом) . Основной недостаток данной модели: в.ее-рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании (глава администрации). ПоутверждениюИ.В Выдрина, в.России; по состоянию1 на май 2010 г., примерно в-17 % муниципальных образований (городских округах) их главу избирают из числа депутатов представительного органа, который он одновременно и возглавляет3. Такой порядок- формирования городского самоуправления действует в Казани, Иензе, Уфе и иных муниципальных образованиях4.
При этой модели городского самоуправления глава муниципального образования в большей степени зависим от избравших его депутатов представительного органа, чем глава муниципального образования, избранный непосредственно населением. Глава муниципального образования, избранный из состава муниципального представительного органа, вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами. Кроме того, при использовании модели «сильный совет - слабый мэр» избрание главы городского округа затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения необходимого числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.
Указанная форма характеризуется ограничением прав мэра (градоначальника) по координации и контролю деятельности исполнительных органов. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской Думы, относит решение таких вопросов, как внесение изменений и дополнений в Устав города; осуществление общего руководства городской Думой; выполнение решений городской Думы в рамках своих полномочий; заключение с главой администрации контракта по результатам конкурса на замещение указанной должности; координация деятельности постоянных и иных комиссий, контрольно-счетной палаты, содействие материально-техническому и организационному обеспечению их работы; подписание от имени городской Думы исковых заявлений, направляемых в суд, а также других документов, связанных с рассмотрением дел; подписание финансовых документов, ответственность по средствам, расходуемым на содержание и организацию работы городской Думы1.
В качестве полномочий специального характера у главы городского округа, возглавляющего представительный орган, следует считать, в первую очередь, полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, установленной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, не являются исключительными. Исключительным-является полномочие по заключению контракта с главой-местной администрации; зафиксированное в ч. 6 ст.,37 Федерального закона № 131-ФЗ. Никакое другое должностное лицо, кроме главы- городского округа, возглавляющего представительный орган, не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации. Часть 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень оснований- досрочного- прекращения- полномочий1 главы любого муниципального образования; включая и городской округ. Важнейшие характеристики перечня выражаются в его исчерпывающем-характере и едином (с единствен-ноЙ4 оговоркой) порядке его применения. В отличие от перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, который приведен в ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является закрытым и не предусматривает иных случаев. Хотя иные случаи досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа могут быть предусмотрены Федеральным законом № 131-ФЗіПутем внесенияизменений в ч. 6 ст. 36 названного Закона. Решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, по видимому, рассматривать как решение, продиктованное соображениями обеспечения стабильности персонального состава органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местное и региональной политической конъюнктуры.
Стратегия оптимизации муниципального управления наукоградом
Наукограды при рациональном государственном участии и эффективном региональном и местном управлении могут быть эффективными «точками роста» инновационной экономики, центрами регионального развития и экспериментальными площадками для- отработки новых механизмов научно-технической и инновационной политики, базовыми элементами национальной системы . В связи с этим требуется современная модель управления развитием наукоградов; как ключевых элементов национальной инновационной системы, включающая механизмы государственного партнерства с властными структурами субъектов РФ и муниципальных органов. При этом основу системы управления развития наукограда должна составлять система органов муниципального управления (местного самоуправления).
Экономическую основу социального развития наукограда составляют: интеллектуальные ресурсы,. предприятия научно-производственного комплекса и другие объекты всех видов собственности (государственной, муниципальной,- частной иной), расположенные-на территории наукограда, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований. При1 этом вопрос об оптимизации муниципального управления для устойчивого развития наукограда сводится к установлению степени адекватности системы управления социально-экономическим развитием наукограда и экономической основы этого развития, а также к, разработке мер по их совершенствованию;
Решающими условиями при. выборе статуса наукоград», или «технопарк», или «технополис», как их называют за рубежом, оказываются четыре фактора: 1-) наличие поблизости крупного университета, научно-производственного центра (концерна), выполняющего большой І объем исследовательских работ; 2) использование возможностей академических и промышленных организаций на его территории; 3) наличие рискового (венчурного) капитала, ассигнующего средства на начальную стадию наукоемких разработок, относящихся к категории повышенного риска, привлечение инвестиций; 4) благоприятная среда, комфортные условия жизни, способствующие привлечению высококвалифицированных специалистов; наличие рыночной инфраструктуры1.
Успешному развитию такого муниципального образования, как наукоград, помимо наукоемких производств, образовательных и других необходимых для инновационной деятельности структур, должна соответствовать и определенная стратегия муниципального самоуправления, которая в наукоградах отличается специфическими особенностями. Главная из них -соединение науки, наукоемких производств и образовательных систем в единый многоотраслевой комплекс, и ее нельзя осуществить без высокоорганизованной системы муниципального управления.
При присвоении статуса наукограда Правительством РФ утверждаются направления» научной, научно-технической и инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, являющиеся приоритетными для конкретного города как наукограда и соответствующие государственным приоритетным направлениям развития науки технологий и техники. Однако эти направления по сути имеют отраслевой характер и не входят в сферу компетенции муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (требование же этого закона об установлении отдельным федеральным законом особенностей организации местного самоуправления-в наукоградах, как упоминалось выше,.до сих поршне выполнено). Опыт первых разработок целевых концепций и анализ появившихся результатов реализации программ социально-экономического развития1 в. российских городах со статусом наукограда (Обнинск Калужской области, Королев и Дубна Московской области и др.) позволяют выделить основные принципы стратегии муниципального управления наукоградом: 1) стратегия муниципального управления отражает опережающее развитие всей территориальной социально-экономической системы; 2) главнейший ее принцип - общественное партнерство и взаимодействие органов городского-самоуправления с наукой, деловыми кругами, жителями города, общественными организациями; 3) деятельность органов городского самоуправления осуществляется в интересах всех слоев населения с одобренными ими целями и направлениями; 4) принцип маневренности экономических сфер города означает, что все муниципальное хозяйство должно обеспечивать занятость населения, стабильность потока денежных ресурсов в сферу обслуживания, бытовую инфраструктуру, учреждения образования, культуры и т. д.; 5) равнозначное и равномерное развитие всех сфер - инновационной, экономической, социальной и других (если этот принцип не соблюдается, социальная сфера становится второстепенной, и ее проблемы порождают общие противоречия); 6) единство стратегии и тактики в развитии города осуществляется на основе трансформации миссии стратегии управления в. конкретные программы и текущие планы мероприятий с широким обсуждением; 7) маркетинговая стратегия города обеспечивает выход производимой продукции градообразующих предприятий на новые товарные рынки1. При этом необходимо учитывать, что в разрабатываемых концепциях развития наукограда не должны оставаться в стороне- и социальные проблемы. Так, например, одним из основных направлений комплексного социально-экономического развития наукограда Пущино на период 2010-2014 г. г. является развитие социальной сферы: системы здравоохранения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и социальной защиты населения .
