Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Контрольные органы местного самоуправления в системе местного контроля 14
1. Контроль в муниципальном управлении: понятие и виды 14
2. Становление и развитие системы контроля на уровне местного самоуправления в России 44
3. Правовой статус контрольного органа муниципального образования: понятие, структура и нормативное закрепление 68
4. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в некоторых зарубежных странах 88
ГЛАВА 2. Понятие и элементы правового статуса контрольных органов муниципальных образований в субъектах российской федерации, находящихся в пределах южного федерального округа 103
1. Контрольные органы муниципальных образований в системе органов местного самоуправления 103
2. Порядок формирования контрольных органов муниципальных образований 122
3. Компетенция контрольных органов муниципальных образований 134
4. Гарантии деятельности и ответственность контрольных органов муниципальных образований 149
Заключение 164
Список источников и литературы 172
Приложение 193
- Контроль в муниципальном управлении: понятие и виды
- Становление и развитие системы контроля на уровне местного самоуправления в России
- Контрольные органы муниципальных образований в системе органов местного самоуправления
- Порядок формирования контрольных органов муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Несмотря на то, что идея о необходимости самостоятельности органов местного самоуправления получила большое распространение и признание в мировой практике, значение контроля за их деятельностью (в том числе внутреннего) это не снижает. Однако прежде чем приступить к рассмотрению теоретических и практических проблем осуществления контроля в муниципальном управлении, необходимо определиться с понятием такого контроля, отграничить его от смежных понятий и выделить его основные разновидности.
Как известно, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ1 включил контрольный орган муниципального образования в структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34). Создание и деятельность таких органов, по замыслу законодателя, были призваны усилить независимый финансовый контроль за исполнением местных бюджетов и распоряжением муниципальной собственностью. В некоторых муниципальных образованиях такие контрольные органы создавались и ранее. Практика функционирования этих органов местного самоуправления породила многие теоретические и практические проблемы. При этом законодательство различных субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты различных муниципальных образований, касающиеся правового положения контрольных органов муниципальных образований, обладают определённой спецификой, что требует их специального изучения.
Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Основой исследования рассматриваемых проблем послужили работы отечественных специалистов в области теории государства и права,
1 Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
4 конституционного (государственного) и муниципального права: С.С. Алексеева, Л.В. Акопова, Е.Г. Анимицы, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Е.В. Белоусовой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Выд-рина, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева, Ю.Д. Казанчева, А.Н. Кокотова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.В. Маклакова, С.А. Маль-ко, И.В. Мухачёва, И.В. Постового, А.Н. Писарева, А.С. Саломаткина, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и некоторых других.
Во многом сохраняют актуальность и труды дореволюционных российских учёных, например, Э.Н. Берендтса, Н.М. Коркунова и т.д.
Значительный интерес представляют также исследования, в которых затрагивается именно региональная специфика осуществления органами местного самоуправления - например, И.А. Алексеева, СВ. Корсаковой, Д.С. Белявского, М.С. Трофимова1.
Большое значение имеют и соответствующие исследования иностранных учёных2.
В последние годы по различным проблемам, связанным с осуществлением контроля в сфере местного самоуправления был защищен ряд диссертационных работ, в частности, Н.С. Бондаря, Л.Н. Гиниятуллиной, А.А. Кочерги, Ю.В. Попова, Н.В. Шевченко.
Тем не менее, представляется, что тема правового статуса контрольных органов муниципальных образований исследована недостаточно пол-
1 См.: Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. - Ростов-н/Д: СКНЦ ВШ, 2006;Корсакова СВ. Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления (региональный аспект) // Российское законодательство XXI века: проблемы теории и практики применения (материалы научно-практической конференции). Ставрополь, 2003. с. 119-125; Белявский Д.С, Трофимов М.С Муниципальное право России. — Ставрополь: Сервисшкола, 2007.
Decentralization: Experiments and Reforms. Local Governments in Central and Eastern Europe I Ed. By T.M. Horvath. - Budapest: Local Government and Public Reforms Initiative, 2000; Территориальная организация в Испании. Модель институционального развития (испанский опыт для России: рынок и социальное развитие). — М.: Московская школа политических исследований, 2005 (на русском и испанском языках).
5 но. Во-первых, в федеральном законодательстве статус таких органов впервые закреплён совсем недавно. Во-вторых, в соответствующих работах региональная специфика как правило не учитывается. Между тем понятно, что успешное решение задач, стоящих перед контрольными органами муниципальных образований предполагает учёт такой специфики.
Источниковедческая база диссертационного исследования состоит, прежде всего, из действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов о местном самоуправлении, а также комплекса нормативно-правовых актов Федерации и субъектов, регулирующих те или иные общественные отношения, связанные с деятельностью контрольных органов муниципальных образований; соответствующих нормативно-правовых актов дореволюционной России, а также российское законодательство конца 80-х — начала 90-х гг. XX в.; правоприменительная практика; соответствующие нормативно-правовые акты зарубежных государств; труды отечественных и иностранных учёных по рассматриваемой проблематике.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы деятельности и проверок контрольных органов муниципальных образований, находящихся в пределах Южного федерального округа (Волгоградская область, Ставропольский край (2006-2007 гг.)).
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие места контрольных органов муниципальных образований в системе контроля и обозначение их правового статуса.
Достижение цели работы предполагает решение следующих задач:
исследовать понятие и виды контроля в муниципальном управлении;
рассмотреть становление и развитие системы контроля на уровне местного самоуправления в России;
выявить понятие и структуру правового статуса контрольного органа муниципального образования;
-изучить контроль за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах;
дать характеристику места контрольных органов муниципальных образований в системе органов местного самоуправления;
исследовать порядок формирования контрольных органов муниципальных образований;
изучить компетенцию контрольных органов муниципальных образований;
описать гарантии деятельности и ответственность контрольных органов муниципальных образований.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления правового статуса контрольных органов муниципальных образований.
Предметом диссертационного исследования является правовой статус контрольных органов муниципальных образований в Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют различные общенаучные и специальные методы познания. В числе первых - диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; среди специальных - юридико-технический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права и некоторые другие.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет одно из первых комплексных исследований правового статуса контрольных органов муниципальных образований в Российской Федерации.
Сформулировано понятие и установлена структура правового статуса контрольного органа муниципального образования, определены понятие и виды гарантий правового статуса контрольных органов муниципальных образований, дан перечень принципов правового положения контрольных органов муниципальных образований, определены периоды и этапы ста-
7 новления и развития контроля в системе местного самоуправления на территории России.
В диссертационной работе не только исследуются указанные проблемы, но и предлагаются пути их решения - в виде совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Эти предложения касаются не только федерального законодательства, но и в особенности системы нормативно-правовых актов и практики их осуществления в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
Правовой статус контрольного органа муниципального образования - это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, научные представления, и практику реализации правовых установлений положения органа местного самоуправления, образуемого в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и закреплённом за муниципальным образованием на ином вещном праве.
Структура правового статуса контрольного органа муниципального образования должна состоять из следующих элементов:
место контрольного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
компетенция контрольного органа муниципального образования;
4) гарантии деятельности и ответственность контрольного органа
муниципального образования.
3. Формирование системы актов, закрепляющих правовой статус контрольных органов муниципальных образований в Российской Федерации полностью не завершено, однако можно выделить следующие уровни этой системы и направления их совершенствования.
Федеральный уровень (с учётом международных стандартов в сфере местного самоуправления - Европейской Хартии и т.д.) - Конституция России, решения Конституционного Суда Российской Федерации, федеральное законодательство и федеральные подзаконные акты.
Региональный уровень — конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Федерации, региональные подзаконные акты. При этом сложилось пять основных подходов к законодательному закреплению правового статуса контрольных органов муниципальных образований. Предлагается во всех субъектах Российской Федерации принимать специальные законы о системе финансового контроля на их территории.
Муниципальный уровень - уставы муниципальных образований, и иные муниципальные правовые акты, прежде всего положения о контрольных органах. В связи с тем, что создание самостоятельного контрольного органа муниципального образования не является обязательным, существует две основных модели. По первой закрепляется правовой статус контрольного органа в уставе муниципального образования и принимается специальное положение. По второй модели финансово-контрольную деятельность осуществляет подразделение представительного органа местного самоуправления и в этом случае оно не имеет самостоятельного правового статуса.
4. Контрольный орган муниципального образования - это постоянно действующий орган публичного финансового контроля, имеющий ярко выраженный представительный характер (за счёт формирования либо представительным органом местного самоуправления, либо путём выборов). Хотя взаимодействие с местной администрацией для контрольного органа и необходимо (в том числе и с её финансово-контрольными подразделениями),
9 однако подчинение контрольного органа муниципального образования исполнительно-распорядительному органу ни в прямой, ни в косвенной форме недопустимо. Создание контрольных органов предлагается сделать обязательным для городских округов и муниципальных районов.
5. Нынешнее наименование контрольного органа муниципального
образования в федеральном законодательстве шире осуществляемых им
функций- Правильнее указанный орган местного самоуправления имено
вать не контрольным органом муниципального образования, а финансово-
контрольным органом муниципального образования или закрепить в каче
стве единственно возможного одно из предлагаемых в ст. 38 Федерального
закона наименований - контрольно-счётная палата или ревизионная ко
миссия. Это тем более правильно, что используемое ныне название данно
го органа - «просто» контрольный орган муниципального образования
предполагает, что других органов, осуществляющих контрольные функции
в структуре органов местного самоуправления нет, что, конечно, не соот
ветствует действительности. Предлагается внесение соответствующих из
менений в законодательство о местном самоуправлении.
6. Контроль в муниципальном управлении — это функция публично-
властного управления, обеспечивающая обратную связь между субъектом
и объектом управления.
Контроль в муниципальном управлении (в сфере местного самоуправления) осуществляется по следующим направлениям:
контроль со стороны населения муниципального образования;
контроль со стороны государства (наиболее выраженный — за осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
контроль со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления;
контроль со стороны органов публичной власти, имеющих особый статус (например, избирательная комиссия муниципального образования);
10 - общественный контроль.
В развитии системы контроля за осуществлением местного самоуправления в России можно выделить два основных периода: дореволюционный (до 1917 г. - восемь этапов) и современный (с 1991 г. - три этапа). Советский период характеризовался существованием системы контроля в сфере государственного управления на местном уровне, а не местного самоуправления.
Предлагается следующий перечень принципов правового положения контрольного органа муниципального образования.
Общие принципы правового положения контрольного органа муниципального образования: конституционной законности; независимости.
Принципы организации контрольного органа муниципального образования: разграничение функций и полномочий между различными органами, участвующими в публичном финансовом контроле на территории муниципального образования; представительность.
Принципами осуществления деятельности контрольных органов муниципальных образований: гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны; объективность; системность и плановость; обеспеченность (гарантирован-ность); соблюдение профессиональной этики; ответственность.
9. В уставах муниципальных образований и специальных положени
ях о контрольных органах муниципальных образований срок полномочий
контрольного органа муниципального образования должен быть на один
(или два) года более срока полномочий представительного органа местно
го самоуправления.
Председатель контрольного органа должен назначаться представительным органом местного самоуправления по результатам конкурса на соответствующий срок. Председателем может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое или экономическое образование и опыт руководящей работы (альтернативно) в органах
государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трёх лет.
Заместитель председателя контрольного органа должен назначаться на должность представительным органом местного самоуправления на соответствующий срок по результатам конкурса. Заместителем председателя контрольного органа может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трёх лет.
Аудиторы (специалисты) контрольного органа должны назначаться на должность представительным органом местного самоуправления на соответствующий срок по результатам конкурса. Специалистами палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, имеющие высшее экономическое или юридическое образовании и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее двух лет.
10. Гарантии правового статуса контрольного органа муниципального образования - это средства обеспечения устойчивости и реальности правового положения этого органа. При этом ответственность за нарушение нормативно-правовых актов, закрепляющих статус контрольного органа муниципального образования (в том числе со стороны самого контрольного органа) необходимо рассматривать как одну из наиболее важных гарантий. Среди гарантий правового статуса контрольных органов муниципальных образований необходимо различать общие (относящиеся к местному самоуправлению в целом) и специальные (установленные именно для рассматриваемых органов).
В муниципальных правовых актах необходимо закрепить гарантии правового статуса контрольного органа муниципального образования в це-
12 лом, его членов и сотрудников аппарата, финансовые и информационные гарантии.
11. В субъектах Российской Федерации необходимо принять законы, устанавливающие административную ответственность за воспрепятствование деятельности контрольных органов муниципальных образований. Необходимо закрепить ответственность за такие составы правонарушений как воспрепятствование законной деятельности аудитора контрольного органа муниципального образования; непредставление документов и иной информации по запросу контрольного органа муниципального образования; неопубликование (необнародование) результатов контрольных мероприятий.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность контрольных органов муниципальных образований, и практики его применения. Разработано модельное положение о контрольном органе муниципального образования (см. приложение). Также результаты могут быть использованы при проведении дальнейшего изучения деятельности этих органов местного самоуправления, в учебном процессе - в рамках преподавания дисциплин «Муниципальное право», «Административное право», «Финансовое право», а также специальных курсов, посвященных полномочиям органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах, в том числе двух ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научных и практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе Ставропольского государственного уни-
13 верситета и Пятигорского государственного лингвистического университета, в практической деятельности контрольного органа г. Георгиевска Ставропольского края, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Структура и объём диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Контроль в муниципальном управлении: понятие и виды
Несмотря на то, что идея о необходимости самостоятельности органов местного самоуправления получила большое распространение и признание в мировой практике, значение контроля за их деятельностью (в том числе внутреннего) это не снижает. Однако, прежде чем приступить к рассмотрению теоретических и практических проблем осуществления контроля в муниципальном управлении, необходимо определиться с понятием такого контроля, отграничить его от смежных понятий и выделить его основные разновидности.
Как пишет А.В. Куракин, «любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократический контроль сводится не только к контролю за своими гражданами, но и за всеми без исключения институтами, наделёнными государственно-властными полномочиями...»1. Сказанное, без сомнения, относится и к институтам, обладающим публично-властными полномочиями в целом - т.е. и к муниципально-властным институтам.
А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко пишут, что контрольные отношения пронизывают сами основы организации и реализации публичной власти, присутствуют как в рамках функционирования государственного механизма, так и при реализации местного самоуправления. Это, однако, не означает, что их проявления в названных публично-правовых сферах тождественны. Напротив, необходим учет специфики каждой из организационных форм реализации народовластия и характера ее воздействия на содержание институтов контроля1.
В теории права и управления под контролем традиционно понимается особая функция управления. По справедливому замечанию A.M. Тарасова, «трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов»2. Теме государственного контроля посвящено значительное количество работ, например, А.И. Алексеева, Л.В. Акопова, В.Г. Бессарабова, И.В. Бородушко, А.П. Гуляева, В.М. Горшенева, С.Н. Иконникова, Н.Е. Осичкиной, В.И. Рохлина, А.Ф. Смирнова, М.С. Студеникиной, И.Б. Шахова, Е.В. Шори-ной, Р.Н. Файмера, В.Б. Ястребова и многих других3.
В «Философском энциклопедическом словаре» отмечается, что термин «контроль» имеет французское происхождение и означает «встречную, вторичную запись с целью проверки первой» и даётся следующее определение - «проверка, наблюдение; часто употребляется в смысле англ. control (господство, насилие, власть)» .
Понятие «контроль» широко используется в различных отраслях деятельности. Сложная природа данного понятия в сочетании с его многоотраслевым использованием обуславливает возможность изучения вопросов контроля с самых различных позиций
В системах социального управления контроль, по определению Д.Н. Бахраха — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса
На аналогичной позиции стоит И.Н. Маринец: «Контроль - это критически важная функция управления, так как только она обеспечивает обратную связь в системе управления. Остальные функции (планирование, ор-ганизация, мотивация) являются прямой связью с объектом управления» .
Функция управления - это, по определению Г. В. Атаманчука, «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют»
Становление и развитие системы контроля на уровне местного самоуправления в России
Совершенствование современной системы контроля в сфере муниципального управления требует учёта соответствующего исторического опыта. Рассматривая становление и развитие системы контроля на уровне местного самоуправления, мы будем использовать понятие «местное самоуправление» в широком смысле, так как институт местного самоуправления, естественно, получил современное оформление. Это, однако, не означает, что отношения самоуправления впервые возникли в нашей стране лишь на рубеже 80-90-х гг. XX века.
И.А. Исаев отмечает, что органом местного крестьянского самоуправления в Древней Руси являлась территориальная община - вервь. В её компетенции были полномочия, которые можно частично охарактеризовать как контрольные - земельные переделы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, решение судебных споров, расследование преступлений и др.
Волость - община представляла собой конгломерат мелких поселений. По мнению указанного автора, государство было заинтересовано в сохранении общинной структуры, которую оно использовало в фискальных, полицейских и административных целях. Община была наделена некоторыми судебными функциями, на неё возлагались обязанности по перераспределению земельных наделов и аккумулированию пустующих и брошенных земель. При этом государственная власть постепенно усиливала свой контроль над общиной: вначале рядом с выборным старостой появляется фигура княжеского приказчика, позже выборных старост заменяют назначаемые князем дворские, наконец, отчиной начинает управлять приказчик-посельский. Однако в Древней Руси община представляла со бой достаточно автономное образование с собственными суверенными правами, и главным её оппонентом оказывалась боярщина - институт, основанный на вотчинном землевладении.
Также отметим специально такой орган самоуправления, как вече. Как отмечает И.А. Исаев, «выросшее из традиции племенных сходов, оно приобретает более формализованные черты», например, определяется его компетенция (включая контрольные полномочия): вопросы налогообложения, обороны города и организации военных походов, избирались князья1. В качестве примера можно привести организацию управления в Великом Новгороде этого периода
До середины XVI в. местное управление основывалось на системе кормлений. В присоединённые к Москве уезды и княжества направлялись наместники (в города) и волостели (в волости), обладавшие полным набором полномочий. Они ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе (т.е. осуществляли и контрольную деятельность).
Как указывает, И.А. Исаев «слишком независимые кормленщики к концу XV в. становятся неприемлемыми для центральной власти», постепенно сокращаются сроки их деятельности (от 1 до 3 лет), регламентируются штаты и нормы податей, ограничиваются судебные полномочия (в состав их суда вводятся местные «лучшие люди», земские дьяки протоколируют процесс, судебные документы подписывают целовальники и двор-ские) . Это показывает, что контрольная деятельность кормленщиков стала находить ограничения, прежде всего, процессуального характера.
В.И. Рохлин отмечает, что в этот период «механизм контроля развивается в двух направлениях: предоставление контрольных функций вы борным от населения лицам и контроль со стороны специальных органов и лиц, назначавшихся князем»
Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции (которые, естественно, включали контрольную деятельность). Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало.
Однако с XVII в. происходит реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков . «И если вначале воевода обладал правом контроля без вмешательства в дела самоуправления, то несколько позже стал активно вмешиваться в деятельность губных и земских учреждений, хотя и не во все сферы их деятельности» .
Применительно к осуществлению некоторых судебных полномочий как отмечает, например, И.А. Исаев, также имел место контроль со стороны местного населения. Такой контроль осуществляли представители местной администрации: дворский и староста. Это правило о представительстве местного населения в суде наместников и волостелей было закреплено постановлением Боярской Думы в феврале 1549 г., а позже - в Судебнике 1550 г.
Контрольные органы муниципальных образований в системе органов местного самоуправления
Первым среди элементов правового статуса контрольного органа муниципального образования является его место в системе органов местного самоуправления. Необходимость его существования, как уже отмечалось, вытекает из необходимости контрольной деятельности в сфере местного самоуправления вообще.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения
Несколько иное мнение по этому поводу у В.И. Васильева. Он считает, что контрольный орган муниципального образования «не имеет полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа.
С формальной точки зрения его нельзя причислить к категории органов местного самоуправления»
Вряд ли можно полностью согласиться с тем, что контроль за исполнением местного бюджета не является полномочием по решению вопросов местного значения. Тем не менее, и указанный автор полагает, что «по существу роль такой структуры весьма важна и приобретает всё большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти»".
Ч. 2 этой же статьи Федерального закона называет обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Таким образом, как уже отмечалось, создание контрольного органа не является обязательным (что, видимо, не совсем правильно применительно к таким видам муниципальных образований как муниципальные районы и городские округа).
По указанной проблеме СВ. Степашин в своём докладе отметил, что к сожалению, ни Бюджетный кодекс, ни Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за средствами местных бюджетов и муниципальным имуществом. Это обстоятельство уже приводит к негативным последствиям и используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля за своей деятельностью в финансово-материальной сфере. Анализ показывает, что часто представительные органы местного самоуправления формируются из местных руководителей, которые связаны между собой корпоративными интересами. Именно в таких муниципальных образованиях при подготовке изменений в Уставы обычно игнорируется положения 131-го Федерального закона о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются расходы на его содержание
Однако муниципально-правовой статус контрольного органа достаточно высок, т.к. новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления указал на его существование и посвятил данному органу специальную статью 38 - «Контрольный орган муниципального образования» (чего нельзя сказать, например, о подразделениях администрации муниципального образования). В.И. Фадеев обращает внимание на то обстоятельство, что теперь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не рассматривает контрольный орган муниципального образования в качестве структурного подразделения (органа) представительного органа муниципального образования, признавая за ним статус самостоятельного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления
Порядок формирования контрольных органов муниципальных образований
Итак, контрольный орган муниципального образования занимает определённое положение в структуре органов местного самоуправления. Для определения специфики правового статуса данного органа публичной власти важно рассмотреть и порядок его формирования.
По мнению А.Н. Кокотова и А.С. Саломаткина, «принципиальная, возможность создания муниципальным образованием собственных контрольных органов вытекает из Конституции РФ». Также Бюджетный кодекс РФ в п. 2 ст. 265 подтверждает право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов для, проведения внешнего аудита бюджетов..
Ещё раз напомним цитировавшееся выше мнение И.В. Выдрина о том, что изначально контрольные органы муниципальных образований создавались как некий «противовес» финансовым подразделениям местных администраций со стороны представительных органов муниципальных образований.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. И.В. Вьтдрин полагает, что «выборный» вариант формирования контрольного органа «не найдёт последователей»2. Он связывает это с тем, что это дорогостоящий вариант, к тому же ясно, что избирательное законодательство в его полном объёме к таким выборам не применимо (из-за специфических требований к членам контрольного органа). На большую распространённость второго варианта формирования контрольного органа муниципального образования обращают внимание и другие авторы .
Для упорядочения юридической терминологии в этой сфере предлагается порядок формирования контрольного органа на муниципальных выборах именовать избранием, а формирование представительным органом местного самоуправления - назначением состава контрольного органа.
Д.С. Белявский указывает на общепризнанность существования двух основных способов наделения полномочиями должностных лиц и формирования органов государственной власти - избрание (выборы) и назначение4. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 9) ст. 2) под выборами понимается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Таким является порядок формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и наделения полномочиями Президента Российской Федерации.
Определения назначения в российском законодательстве нет, как нет и его однозначного понимания в юриспруденции. При назначении отсутствует прямое волеизъявление граждан, назначаемое должностное лицо или член состава назначаемого государственного органа получает свои полномочия от другого должностного лица или органа государственной власти (выборного или назначаемого). Таков порядок формирования почти всего состава Правительства Российской Федерации (кроме Председателя) и наделения полномочиями Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Таким образом, назначение - способ наделения полномочиями должностного лица или формирования органа государственной власти другим (уполномоченным) должностным лицом или органом государственной власти. Очевидно, что поскольку при избрании государственный орган или должностное лицо получают свои полномочия непосредственно от народа (который по Конституции РФ является носителем суверенитета), то степень его легитимности выше, чем у назначаемого должностного лица или органа государственной власти. Легитимность назначаемых должностных лиц и органов государственной власти носит производный, вторичный характер
