Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы правового статуса представительных органов муниципальных образований 16
1.1. Основные этапы исторического развития местного самоуправления в России и его правового регулирования 16
1.2. Понятие правового статуса представительного органа муниципального образования 37
1.3 Правовые основы статуса представительного органа муниципального образования... 65 CLASS Глава 2. Характеристика муниципально-правового статуса представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации 89 CLASS
2.1 Порядок формирования, структура и компетенция представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации 89
2.2 Правовые акты представительного органа муниципального образования и порядок их принятия 136
2.3 Ответственность представительных органов муниципальных образований 163
Заключение 189
Список использованных источников и литературы 197
- Основные этапы исторического развития местного самоуправления в России и его правового регулирования
- Понятие правового статуса представительного органа муниципального образования
- Порядок формирования, структура и компетенция представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации
- Правовые акты представительного органа муниципального образования и порядок их принятия
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена тем, что построение демократического федеративного правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве признака гражданского общества - самостоятельности социального управления и демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, а в большей мере такая направленность регулирования деятельности местного самоуправления, при которой предполагается реальная самоорганизация и самоответственность населения при решении вопросов местного значения.
Действующий Федеральный Закон, вступивший в силу' с 1 января 2006 года, в статье 34 достаточно детально регламентирует структуру органов местного самоуправления, к которым относит: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Какую бы структуру органов власти ни предусматривал Устав муниципального образования, обязательным органом являться будет представительный орган муниципального образования, который играет важнейшую, системообразующюю роль в системе местном самоуправлении. Поэтому в настоящее время на первый план выходят вопросы
конституционно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований.
Очевидно, что центральным вопросом государственного и муниципального строительства в процессе становления и развития представительного органа местного самоуправления является вопрос о законодательном установлении его компетенции (то есть о предметах ведения и полномочиях). Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 установил компетенцию представительных органов местного самоуправления в части предметов ведения и полномочий по вопросам местного значения. Несмотря на это, в настоящее время процесс формирования реальной компетенции представительных органов еще не завершен.
Изучение практики показывает, что в определении компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию.
Встречается изложение предметов ведения местного самоуправления как равнозначного полномочиям органов местного самоуправления или отождествление понятий «предметы ведения» и «полномочия» представительных органов местного самоуправления.
Исходя из этого, представляется целесообразным рассмотреть соотношение понятий «компетенция», «вопросы местного значения», «предметы ведения» и «полномочия» представительных органов муниципальных образований.
Анализ статьи 6 названного Федерального закона свидетельствует, что в названной статье использованы юридически неопределенные термины
1 СЗ РФ. 2003, N 40, ст. 3822.
«организация», «развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно установить объем полномочий представительных органов местного самоуправления.
Проблема в том, что значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов. Кроме того, многие положения попросту дублируются.
Без теоретической проработанности рассмотренных вопросов и их надлежащего нормативного закрепления в процессе определения компетенции представительных органов местного самоуправления наше законодательство рискует и впредь находиться в состоянии подобной неопределенности правовой основы деятельности органов местного самоуправления.1
Несмотря на то, что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых-правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого понимание правового статуса представительных органов и составляющих его элементов, что так же говорит об актуальности избранной темы.
Степень разработанности темы исследования <. можно охарактеризовать как недостаточную, поскольку известными учеными-государствоведами разработаны и проанализированы концепции о народном представительстве, правовой форме представительных органов, системе публично-властных органов и* соотношения элементов этой системы, об органах местного самоуправления, их компетенции и формах реализации полномочий, а комплексного исследования применительно к выбранной теме проведено не было.
При рассмотрении отдельных вопросов проблематики автор диссертационного исследования опирался" на труды известных ученых в
1 Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // «Журнал российского права», 2006, № 10.
области конституционного права: А.С. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, B.C. Козлова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева М.Н, Марченко, В.В. Лазарева, В.Н. Окунькова, И.М. Степанова. Б.И. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б П. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и других.
В диссертации использованы работы российских ученых -специалистов по муниципальному праву - В.И. Бартышева, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Л.В. Гильченко, В.В. Таболина, Н.А. Емельянова, В.В. Еремян, А.А. Замотаева, Ю.Д. Казанчева, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, М.Л. Кузнецова, А.В. Лагуткина, Е.Е. Некрасова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, В.И. Фадеева, Е.Н. Хрусталева, Н.Н. Черногора, А.Н. Широкова, Н.Э. Шишкиной, Е.С. Шугриной и др. Эти исследователи заложили основы науки российского муниципального права в 90-х годах определили основные принципы и приоритеты изучения представительных органов местного уровня.
Объектом исследования является система объективно
существующих и урегулированных нормами права общественных
отношений, складывающаяся по поводу регулирования правового статуса
представительных органов муниципальных образований, ,*.
Предметом исследования является анализ норм конституционного и муниципального права, регламентирующих порядок создания и функционирования представительных органов местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является
определение места, роли и значения представительных муниципальных
органов в сфере публичной власти, Для достижения поставленной цели автор
решает следующие задачи:
анализирует теоретические и исторические исследования о
представительных органах местного самоуправления в России и ряде
зарубежных государствах;
- выявляет общие закономерности в развитии представительных
' 7
органов местного самоуправления;
характеризует общие принципы создания и функционирования представительных органов местного самоуправления;
определяет перечень нормативно-правовых источников, определяющих место и роль представительных органов в системе местного самоуправления;
определяет место представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных органов в Российской Федерации;
систематизирует принципы, определяющие правовое положение представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;
характеризует функции местных представительных органов;
уясняет способы (формы) взаимодействия различных муниципальных органов в системе отношений властных муниципальных структур и в системе отношений представительных органов непосредственно с населением муниципального образования;
определяет перспективные направления и методы оптимизации деятельности представительных органов местного самоуправления.
Методологической основой диссертационного исследовании является системный подход к анализу правовых проблем становления, организации и деятельности представительных органов местного самоуправления. Такой подход имеет принципиально важное значение, поскольку позволяет показать в комплексе исторические условия, теоретическую базу, нормативно-правовую основу и конкретную организацию деятельности представительных органов местного самоуправления во взаимосвязи.
Источниковедческую базу диссертации составили:
Конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г.,
конституции и уставы ряда субъектов Российской Федерации, постановления
и определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам
местного самоуправления), международные договоры, участником которых является Российская Федерация, федеральное законодательство (Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иные федеральные законы, ряд указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации), законодательство субъектов Российской Федерации, уставы ряда муниципальных образований. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, разрабатывающих обозначенные выше проблемы.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых работ, в котором было осуществлено комплексное изучение конституционно-правовой теории и практики связанной с проблемами статуса представительных органов муниципальных образований: определено место представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных органов в Российской Федерации, конкретизировано правовое положение представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации, охарактеризованы основные функции местных представительных органов.
Особое внимание в работе уделено изучению проблем, связанных с
действующими нормативно-правовыми источниками, определяющими место
и роль представительных органов в системе местного самоуправления
Положения, выносимые на защиту, обоснованность и
достоверность результатов.
1. Исходным (учредительным) определением правового статуса
представительных органов муниципальных образований, считать следующее:
муниципально-правовой статус представительного органа муниципального
образования - это совокупность, закрепленных нормами федерального
законодательства, правовыми актами субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, компетенции (функций и полномочий по
предметам ведения, необходимых для достижения целей и решения задач
местного самоуправления) и конституционной ответственности.
При этом привлечение к конституционной ответственности, связанное с лишением-или ограничением возможностей представительного органа в системе местного самоуправления возможно в случаях нарушения законодательства в связи с реализацией функций и полномочий по предметам его ведения.
2. Компетенцию как элемент правового статуса следует рассматривать
в широком смысле, включая в него помимо предметов ведения и полномочий
еще и функции соответствующего органа власти. При этом не следует
отождествлять понятие «функция» и «предметы ведения», т.к. одна функция
может реализовываться по различным предметам ведения.
Отсюда решение вопросов местного значения — это цели деятельности органов муниципального образования. Поэтому предметы ведения представительного органа муниципального образования — это те вопросы в сфере жизни местного сообщества, в которой он осуществляет деятельность по реализации своих полномочий.
В Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует ввести норму-дефиницию: «компетенция представительного органа муниципального образования — совокупность функций и полномочий по предметам ведения муниципального образования, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований».
3. Правовое регулирование правового статуса представительного
органа муниципального образования на федеральном уровне имеет
комплексный и межотраслевой характер. Такое положение приводит к
правовой неопределенности в понимании правового положения данных
органов, не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов
Российской Федерации и уровне муниципальных образований. Для решения
данной проблемы предлагается принятие федерального закона «Об общих
принципах организации и деятельности представительных и исполнительных органов муниципальных образований в Российской Федерации», в котором бы унифицировались нормы федерального законодательства. При этом концепция данного закона должна основываться на исходном (учредительном) определении правового статуса представительного органа, исходя из триединства его элементов: функций и полномочий по предметам ведения, образующих компетенцию и ответственности.
4. Анализ федерального законодательства, а так же законов ряда
субъектов Федерации касательно механизма передачи государственных
полномочий к органам муниципального образования позволяет
констатировать, что в предметы ведения представительного органа в целом
не входит деятельность в сфере реализации отдельных государственных
полномочий. Отдельные государственные полномочия передаются в
основном исполнительно-распорядительным органам муниципальных
образований, т.е. местным администрациям.
С одной стороны, это обосновано, т.к. речь в большинстве случаев идет о полномочиях в сфере государственного управления, т.е. исполнительной власти. С другой стороны, неправильно вообще исключать представительные органы муниципальных образований из <, процесса реализации отдельных государственных полномочий с учетом высокого статуса таких органов. А при передаче отдельных государственных полномочий органам муниципальных образований требуется четкая определенность в перечне полномочий, передаваемых исполнительно-распорядительным органам и полномочий передаваемых представительным.
5. С учетом того, что в действующем законодательстве
характеристика «нормативный» более не используется применительно к
актам исполнительных и иных органов муниципального образования,
считаем, что нормативные акты может принимать только представительный
орган муниципального образования и население на референдуме или на
сходе. Это обусловлено естественно-правовой природой местного
самоуправления и предполагает коллективное (коллегиальное) принятие решений по важнейшим вопросам местной жизни.
Исполнительные и иные органы (должностные лица) муниципального образования не должны иметь права принимать нормативные акты. Их следует рассматривать не как субъектов нормотворчества, а как субъектов нормотворческих отношений с правом нормотворческой инициативы, а глав муниципального образования с правом подписания и обнародования актов, принятых представительным органом, а так же правом вето.
6. Конституционную ответственность представительного органа
муниципального образования, а именно основания и порядок привлечения к
ней, следует рассматривать в качестве элемента его правового статуса, т.к.
правовые последствия ее реализации могут привести к ограничению его
компетенции, либо к прекращению полномочий. При этом нельзя включать в
содержание конституционной ответственности представительного органа
муниципального образования конституционно-правовую ответственность.
отдельных депутатов, т.к. они несут ответственность перед населением
персонально, будь то отзыв избирателям депутата, либо лишение
депутатского мандата в связи с нарушением устава муниципального
образования или совершением правонарушения.
В этой связи можно утверждать, что депутат представительного органа несет не конституционную, а муниципальную ответственность за нарушения в связи с осуществлением своей деятельности, т.к. она наступает перед населением (муниципальным сообществом) и не связана с мерами государственного воздействия.
7. Механизм привлечения представительного органа муниципального
образования к конституционной ответственности в форме роспуска
характеризуется отсутствием единого подхода, поскольку федеральный закон
предусматривает возможность его роспуска даже при формальном
несоответствии его акта федеральным и региональным актам.
Аналогичный механизм в отношении представительных органов субъектов Российской Федерации в случае противоречия принятого ими акта федеральному законодательству предполагает обязательное наступление негативных последствий: препятствия полномочиям органов власти, нарушения прав и свобод и т.д. Таким образом, исключается основание формального противоречия и гарантируется федеральное воздействие соразмерно негативным последствиям нормативного решения.
Следовательно, необходимо в ст. 73 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
предусмотреть возможность роспуска представительного органа
муниципального образования за: принятие акта, противоречащего
законодательству, в случае уклонения от принятия мер по исполнению
решения суда, создание препятствия для реализации полномочий органов
государственной власти и местного самоуправления. . -,<^.-. -
8. На' сегодняшний' день отсутствует такая мера по ,л сути муниципальной ответственности представительного органа , перед населением,' как его роспуск по инициативе населения в связи с утратой доверия. Законодательство о' референдуме запрещает голосование пр.,вопросу досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления. Считаю^ что правовое регулирование этого вопроса должно осуществляться на уровне устава муниципальных образований. Поскольку законодательство о референдуме не запрещает голосование по вопросу доверия представительному органу - оно возможно. Если население высказалось за недоверие представительному органу, то'правом роспуска представительного органа в данном случае должен обладать глава муниципального' образовании, что позволит избежать нарушения-законодательства о референдуме.
Практическая її теоретическая значимость диссертационного исследования связана с его научной новизной и заключается в предпринятой попытке комплексного анализа различных аспектов мукиципально-правового статуса' представительных органов муниципальных образований, которые
непосредственно влияют на. реализацию функций этих органов, на деятельность других муниципальных органов, на осуществление местного самоуправления в целом.
Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке- новых и совершенствовании действующих нормативных правовых актов, в первую очередь, в системе местного самоуправления, в практической деятельности представительных органов муниципальных образований, а также в преподавании таких дисциплин в юридических, высших и средних учебных заведениях, как «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право», а также: при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования и внедрение. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» (КемГУ)
Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 6 научных статьях, апробированы на заседаниях кафедры государственного и административного права КемГУ, кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, на научно-практических конференциях. Среди них III (X) Международная научная конференция студентов и молодых ученых «Правовое образование -Гражданское общество - Справедливое государство» и IV (XI) Международная научно-практическая- конференция студентов и молодых ученых «Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство», 2010г.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Кемеровского
государственного университета, Академии национальной безопасности и
правопорядка и в практическую деятельность муниципального образования
«Гурьевский район» Кемеровской области, внутригородского
муниципального образования Хорошево-Мневники г. Москвы.
Структура и объем диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы (общий объем 209 страниц).
Основные этапы исторического развития местного самоуправления в России и его правового регулирования
Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин1.
Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у славян, отмечал: «Новгородцы бо изначала, а Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут»2. Из этого следует, что высшим органом власти было городское вече, решение которого считалось обязательным к исполнению для всех в равной степени.
В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече. Присущее славянским племенам общинное управление обеспечивало возможность реального народовластия.
Исследуя истоки правовых основ местного самоуправления, можно согласиться с мнением Н.В. Постового, который считал, что первым актом, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления в Древней Руси, является Договор князя Игоря с Греками от 945 года. «Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. Здесь мы встречаем представителей общин, как самоуправляющихся единиц1».
С появлением христианской веры расширился круг субъектов самоуправления. Изначально существовавшее местное самоуправление в России в форме производственных и территориальных общин2 теперь дополняется монастырским и церковным самоуправлением, сочетающим в себе производственный и территориальный принцип построения.
Территориальной основой местного общинного самоуправления являлись младшие города, пригороды, селения, волости, погосты. Древнейшей единицей была волость, основывавшаяся на двух, началах: территориально-хозяйственной общности и наличии родственности, что есть зримое выражение принципов родовой демократии. В то же время данные образования были самостоятельны как от княжеской власти, так и от власти городов. Возглавляли волость выборные старосты и сотские. Волость являлась образованием бессословным, но утратила это качество с усилением центральной власти. Как подчеркивает Л.Е. Лаптева, «поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви)... Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять, местными делами» На Руси община довольно рано перерастает из родового объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. На этом этапе мы можем говорить уже о собственно правовом оформлении местного самоуправления на Руси. В Русской Правде вервь — соседняя община — рассматривается как единственная юридически ответственная общественная ячейка, обладающая административно-судебной самостоятельностью. Дела общины решаются на сходе - вече, в нем развита производственная и социальная взаимопомощь1.
Важнейшим историческим памятником русского права является также Псковская судная грамота, объединившая в себе ряд статей, регулирующих развитие производственных общин и товарно-денежных отношений. В основном, эти статьи посвящены нормам гражданского права. К ним отнесены земельные отношения, договоры найма на работу, договоры хранения, поклажи и т.д. Во всех этих правоотношениях участвовали общины, выступавшие в роли, как бы мы сейчас сказали, юридического лица.
Уставная грамота Всеволода, данная церкви Иоанна Предтечи на Опоках, уже с большей ясностью определяет форму проявления местного самоуправления, его территориальную и производственную основу. Из грамоты следует, что производственные, торговые, промысловые общины объединялись по экономическим интересам на определенной территории для совместных действий. Грамота является документом, дающим представление о том, что местное самоуправление в Новгороде действовало в общинах, составляющих приходы, улицы, концы.
Понятие правового статуса представительного органа муниципального образования
Местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ1 (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. Местное самоуправление как свободно реализуемое право граждан на решение вопросов местного значения может осуществляться в различных формах, основными из которых являются прямое волеизъявление граждан, деятельность органов и должностных лиц муниципальной власти, территориальные общественные формирования населения. При всей значимости прямых каналов демократии на муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного самоуправления,2 и прежде всего на представительные органы муниципальных образований, которыми принимаются наиболее значимые решения.
При рассмотрении правового статуса представительных органов муниципальных образований необходимо, прежде всего, уделить внимание вопросу определения терминов и понятий, используемых в их правовом регулировании.
Так, Лазарев Б.М. отмечает, что «юридические понятия и определения при однозначном их применении и толковании служат важным фактором совершенствования законодательства и укрепления законности»
Несмотря на то, что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых - правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого толкования правового статуса представительных органов местного самоуправления и составляющих его элементов. Нельзя сказать, что данный вопрос стал предметом научных дискуссий на страницах современных научных изданий2.
Между тем, от того, что понимается под правовым статусом органа власти вообще, и его конституционно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение. Неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления3.
Следовательно, проблема однозначного определения понятий актуальна не только для ученых - юристов, но и в первую очередь, для законодательной и правоприменительной практики.
Изначально понятие «самоуправление» не имело однозначного научного значения. Само слово «муниципальный», являющееся синонимом слова «местный», латинского происхождения. В Римской империи термин «municipium» обозначал название города, имевшего привилегию самоуправления (жители сами избирали должностных лиц), а не управляющегося императорскими чиновниками1
Термин «самоуправление» (self-government) появился в Англии в конце XVII века после Английской революции и означал, прежде всего, состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников.
Понятие местного самоуправления исследовали еще русские правоведы начала XX века А.Д. Градовский, И.И. Евстахиев, Н.И. Лазаревский, М.И.Свешников и др.
Так, Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: «самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства»3. Свешников М.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам4. А Лазаревский Н.И. определял самоуправление как: 1. осуществление правительственных прав по поручению государства; 2. деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; 3. исполнение задач, государственного управления самим государством.
Порядок формирования, структура и компетенция представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации
Представительные органы муниципальных образований формируются посредством выборов. Выборы - это наиболее распространенный институт в системе народовластия. В статье 23 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется цель местных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации»1 выборы определяются следующим образом: «форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».
При этом в глоссарии названного Закона определено, что под органами местного самоуправления понимаются «представительный и иные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской
Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований». На уровне субъектов Федерации в законах о местном самоуправлении так же подробно об избрании представительного органа не говорится. Большинство субъектов РФ ограничивается констатацией необходимости проведения выборов.1 При этом принимаются специальные законы субъектов, регламентирующие организацию и проведение выборов, в которых так же отсутствует четкое определение выборов.
Таким образом, можно констатировать то, что определение понятия «муниципальные выборы» в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя в глоссарии названного Федерального закона (как в нынешней, так и в предыдущей его редакции) данное определение отсутствует.2
При рассмотрении вариантов определения муниципальных выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина «муниципальные выборы»: - выборы представительных органов местного самоуправления; - выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления; - выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; - выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Представляется, что термин «муниципальные выборы» в наибольшей мере соответствует последнему — наиболее широкому из изложенных вариантов.
На взгляд автора, необходимо ввести официальное определение муниципальных выборов в закон с целью исключения неоднозначного толкования данного термина. Поэтому необходимо Ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить следующим абзацем: «Муниципальные выборы - это форма прямого волеизъявления населения муниципального образования направленная на избрание выборных и иных должностных лиц, в целях формирования выборных органов муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законам, законами субъектов и уставами муниципальных образований».
В понимание термина «муниципальные выборы» не должно включаться избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это обусловлено тем, что территориальное общественное самоуправление является не органом местного самоуправления, а формой самоорганизации граждан по месту жительства, поэтому его формирование традиционно осуществляется на собраниях и конференциях граждан.
Не вызывает сомнения актуальность вопроса особенностей муниципальных выборов, что непосредственно связано с исследуемой проблематикой.
Правовые акты представительного органа муниципального образования и порядок их принятия
Возможность принятия представительными органами муниципального образования нормативных правовых актов по вопросам местного значения закреплена Конституцией РФ, федеральным законодательством.
Анализ правовых актов представительных органов муниципальных образований предполагает рассмотрение таких вопросов, как: понятие правового акта, классификация правовых актов и определение их иерархии, особенности оформления актов.
В юридической литературе можно встретить выражения «акты муниципальной власти», «правовые акты местной власти», «правовые акты муниципальных образований», «местные правовые акты», «правовые акты местного самоуправления. Все они употребляются как синонимы. Однако, буквальное значение данных терминов не всегда соответствует исходному понятию. Во всех терминах используется слово «акт» или «правовой акт», но в первых двух дополнением выступает «власть», в данном случае публичная власть на уровне местного самоуправления, в третьем — «муниципальное образование», понимаемое как территория, на которой осуществляется местное самоуправление, то есть используются слова, тождественность которых может быть поставлена под сомнение.
Термин «местные правовые акты» также не вполне удачен. В силу многозначности термина «местный», которым могут обозначаться акты предприятий, организаций, учреждений (локальные акты), правовые акты субъектов Федерации в противоположность общефедеральным актам, акты местных органов государственной власти
Термин «правовой акт муниципального образования» (муниципально-правовой акт) в этом смысле более четко очерчивает предмет нашего исследования. Кроме того, термин «правовой акт», в обшей теории v государства и права, включает такие понятий как нормативно-правовой акт и индивидуальный (правоприменительный) акт ненормативного характера. Соответственно, правовые акты местного самоуправления можно также подразделить на нормативные и ненормативные.
Понятие правового акта муниципального образования (муниципально-правового акта) раскрыто в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Здесь устанавливается единое определение муниципального правового акта как обязательного для исполнения на территории муниципального образования документально оформленного решения, принятого населением; муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер, по вопросам местного значения или; осуществления; отдельных переданных органам; местного самоуправления государственных полномочий (ст.. 2)1.
Суть понятия правового акта муниципального образования обстоятельно рассмотрена в современной юридической литературе. В частности, заслуживает внимания, точка зрения Н.А. Игнатюк, Замотаева А.А. и Павлушкина А.В, которые считают, что под муниципальным правовым актом понимается обязательное для исполнения на территории муниципального образования документально оформленное решение, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.1
Кулушева М.А., Лысенко В.В. рассматривают муниципальный правовой акт как официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством.2
М.А. Васильев полагает, что актом местного самоуправления является: «...решение, принятое органом местного самоуправления должностным лицом местного самоуправления для регулирования отношений в сфере муниципального права, которое имеет юридическую силу для третьих лиц»3. По его мнению, акт местного самоуправления -любое предписание, решение или иная мера, принятая органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для урегулирования как неопределенного числа случаев, так и конкретного случая в сфере вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, обладающая непосредственным юридическим действием для третьих лиц.
На взгляд Иванова Д.В., Васильев М.А. вполне обоснованно относит акты местного самоуправления к категории односторонних актов, принятых исключительно по воле коллегиального органа посредством голосования либо должностного лица, действующего от имени местного сообщества.
