Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы правового статуса представительного органа муниципального образования 12
1. Правовая природа и понятие представительного органа муниципального образования 12
2. Общая характеристика правового статуса представительного органа муниципального образования 39
Глава II. Организационно-правовые основы функционирования представительного органа муниципального образования 61
1. Проблемы формирования представительного органа муниципального образования 61
2. Организационно-правовые формы деятельности и структура представительного органа муниципального образования 89
Глава III. Основные элементы правового статуса представительного.органа муниципального образования 115
1. Компетенция и гарантии деятельности представительного органа муниципального образования 115
2. Ответственность представительного органа муниципального образования 151
Заключение 176
Библиографический список
- Правовая природа и понятие представительного органа муниципального образования
- Общая характеристика правового статуса представительного органа муниципального образования
- Проблемы формирования представительного органа муниципального образования
- Компетенция и гарантии деятельности представительного органа муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) были заложены основы позитивных перемен в деятельности пред-
ставительного органа муниципального образования, выразившиеся
в структурных изменениях его организационной основы, способах наделения полномочиями, порядке формирования и ответственности. Установленные изменения, бесспорно, свидетельствуют о качественно новых перспективах демократизации представительного органа муниципального образования и повышении качества его представительности.
В то же время в ходе реализации указанного Закона выявилось достаточно большое количество проблем, связанных с неоднозначностью формулировок и нечеткостью регламентации порядка формирования и деятельности муниципальных представительных органов. Так, остался не урегулированным в полной мере вопрос о формировании представительных органов, в том числе применительно к поселениям с незначительной численностью населения. Практика организации представительных органов муниципальных образований в районах Крайнего Севера, Дальнего Востока и других территориях
с низкой плотностью населения говорит о недостаточной регламентации указанных порядков в поселениях с компактным проживанием в них представителей коренных малочисленных народов.
Требуют дополнительного урегулирования вопросы определения компетенции представительного органа муниципального образования, регламентации его ответственности, а также закрепления ответственности перед ним глав муниципальных образований. Нерешенными остаются проблема сохранения полномочий депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой муниципального образования из состава депутатов и удаленного от должности,
и другие вопросы.
Названные и другие проблемы обусловливают необходимость проведения всестороннего изучения и научного осмысления правовой природы представительного органа муниципального образования посредством раскрытия, прежде всего, его представительного характера. Создание эффективной системы представительства в органах местного самоуправления требует глубокого осмысления правового статуса представительного органа муниципального образования, в том числе вопроса о целесообразности наделения его правами юридического
лица. Несмотря на актуальность и значимость указанных проблем, их должного комплексного исследования с учетом современной правовой основы ни в науке конституционного, ни в науке муниципального права до сих пор не проводилось.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей правового статуса и правовой природы представительного органа муниципального образования на основе научного определения
и раскрытия содержания основных структурных элементов указанных понятий, а также в выдвижении конкретных вариантов решения проблем, возникающих в правовом регулировании статуса представительного органа муниципального образования.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- провести анализ теоретических аспектов правовой природы представительного органа муниципального образования;
- определить понятие «представительный орган муниципального образования»;
- исследовать правовой статус представительного органа муниципального образования с учетом стоящих перед ним задач и функций;
- разработать практические рекомендации по совершенствованию порядка формирования представительного органа муниципального образования;
- выявить основные проблемы, отражающие специфику содержания и характер реализации полномочий представительного органа муниципального образования;
- проанализировать структуру и организационно-правовые формы деятельности представительного органа муниципального образования;
- определить направления совершенствования механизма ответственности представительного органа муниципального образования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления правового статуса представительного органа муниципального образования и характеризующие правовую природу этого органа.
Предметом исследования служат правовые нормы, регламентирующие статус и место представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления, отражающие особенности его правовой природы, а также научно-практические проблемы их реализации и совершенствования.
Степень научной разработанности темы исследования. Как отмечено выше, комплексных исследований проблем правового статуса и правовой природы представительного органа муниципального образования в свете Закона № 131-ФЗ, характеризующего новую веху
в истории развития местного самоуправления в России, не проводилось. Исследования указанных вопросов осуществлялись еще до принятия данного Закона и не отражают всего спектра современных проблем.
Автор обратился к трудам российских юристов, философов и правоведов: А. Б. Венгерова, Л. А. Велихова, Л. Д. Воеводина, Н. Н. Кор-
кунова, А. И. Лепешкина, Н. И. Матузова, Г. В. Мальцева, В. А. Патю-
лина, П. Н. Сорокина, Д. И. Ушакова, В. М. Хвостова, В. Н. Хропа-
нюка, Г. Ф. Шершеневича, Л. С. Явича.
Неоценимую помощь в исследования оказали работы современных российских ученых: Н. С. Аболонина, С. А. Авакьяна, Л. В. Анд-
риченко, П. А. Астафичева, В. А. Баранчикова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Бог-
дановой, Н. С. Бондаря, М. Н. Бродского, Т. М. Бялкиной, В. И. Василь-
ева, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, И. В. Выдрина, Б. Н. Габричидзе, М. И. Гранкина, А. Д. Джагаряна, Ю. А. Дмитриева, И. В. Захарова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. И. Колюшина, И. А. Конюховой (Умновой), А. И. Косарева, О. Е. Кутафина, А. Н. Лебедева, А. А. Ливеров-
ского, Е. А. Лукьяновой, О. А. Мотяковой, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пе-
шина, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, А. С. Саломаткина, А. А. Сер-
геева, С. Г. Соловьева, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Д. Д. Цабрии, В. С. Четверикова, В. Е. Чиркина, Б. Н. Чичерина, Е. С. Шуг-
риной и др.
Проблематика правовой природы представительных органов была предметом научных изысканий и зарубежных исследователей: Э. Рей-
нольдса, Б. Рейли, В. Е. Хьювита и др.
Методологической основой исследования является система общенаучных и частнонаучных методов познания, позволяющая показать в комплексе и взаимосвязи теоретическую и нормативно-правовую основы правовой природы и правового статуса представительного органа муниципального образования, необходимая для исследования проблем его формирования, организации деятельности, компетенции и ответственности.
В ходе исследования применялись сравнительно-правовой, структурно-функциональный и технико-юридический методы.
Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ, Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН), Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., международные договоры РФ, Закон № 131-ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ и субъек-
тов РФ, а также муниципальные правовые акты, относящиеся к предмету исследования.
Эмпирической основой исследования послужили судебная практика, деятельность органов местного самоуправления, прежде всего представительных органов муниципальных образований; аналитические материалы и доклады комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления, материалы парламентских слушаний по данным проблемам, практика регламентации статуса представительных органов местного самоуправления в зарубежных странах.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это одна из первых работ в современной отечественной юридической науке, в которой комплексно изучены правовая природа и правовой статус представительного органа муниципального образования.
Проведенное диссертантом системное исследование сущностных свойств, конституционно-правовых и структурно-функциональных характеристик представительного органа муниципального образования позволяет сделать еще один шаг к более полному определению его правовой природы и правового статуса.
В рамках исследования автором дано определение понятия «представительный орган муниципального образования», раскрывается его содержание. Акцентировано внимание на теоретических новеллах определения статуса схода граждан, предлагается новая форма организации представительных органов в малочисленных поселениях отдаленных территорий Дальнего Востока и Крайнего Севера.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Правовая природа представительного органа муниципального образования определяется степенью его представительности, выражающейся в таком качестве данного органа власти, в силу которого он уполномочен и обязан формулировать волю граждан и выражать их интересы. Правовой статус представительного органа муниципального образования — это правовое положение, отражающее сложившуюся совокупность элементов, выражающую сущность и социальное назначение представительного органа муниципального образования: полномочий (прав и обязанностей), гарантий и ответственности.
2. Предложено определение понятия «представительный орган муниципального образования», рекомендуемое для включения в ст. 35 Закона № 131-ФЗ: это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо сформированный путем делегирования из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства, осуществляющий от имени и в интересах населения собственные полномочия по решению вопросов местного значения.
3. Рекомендована корректировка механизма формирования представительного органа муниципального района путем делегированного представительства от поселений:
- предлагается включить в ст. 35 Закона № 131-ФЗ положение об ограничении срока выдвижения соответствующей инициативы в течение последнего года действия полномочий представительного органа муниципального района, что позволит избежать возникновения правовых коллизий, связанных с выдвижением инициативы о формировании представительного органа указанным способом в период, когда уже назначены выборы;
- включить в п. 5 ст. 35 Закона № 131-ФЗ положение о сроке, в те-
чение которого возможен отзыв инициативы представительного органа поселения по формированию представительного органа муниципального района путем делегирования, после того как ее начали поддерживать в других поселениях;
- предусмотреть возможность процедуры обратного перехода — от формирования представительного органа муниципального района путем делегирования к его формированию на основе муниципальных выборов.
4. В целях устранения неоднозначного подхода к определению правового статуса схода граждан, с одной стороны, выступающего
в роли представительного органа в небольших по численности поселениях, с другой — субъектом выдвижения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, полагаем целесообразным дополнить ч. 1 ст. 29 Закона № 131-ФЗ, устанавливающую правомочия собрания граждан, абзацем следующего содержания: «Собрание граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, может проводиться в целях выдвижения инициативы населения по принятию решения о вхождении его в состав поселения и наделении его статусом поселения, а также иным вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления», исключив, соответственно, ч. 10 из ст. 25 данного Закона.
5. Предлагается расширить содержание ст. 82.1 Закона № 131-ФЗ путем включения диспозитивных норм, позволяющих учесть влияние местных обычаев, специфики традиционного образа жизни и компактного проживания коренных малочисленных народов в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока на особенности формирования и осуществления функций представительного органа муниципального образования посредством сходов в небольших самоуправляющихся местных сообществах, превышающих по численности жителей 100 человек, обладающих избирательным правом.
6. Наделение представительного органа муниципального образования статусом юридического лица нельзя считать вполне обоснованным, так как в практике большинства муниципальных образований оно обусловлено исключительно необходимостью материально-технического обеспечения деятельности данного органа. Кроме того, такое наделение противоречит ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) и ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», так как к нему не могут быть применимы общие признаки юридического лица, действующего в форме учреждения. Поскольку материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования может осуществляться
и в отсутствие у данного органа статуса юридического лица, сложившееся положение возможно скорректировать, закрепив за ним лишь некоторые правомочия, элементы правосубъектности юридического лица.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит
в получении новых знаний о правовой природе и правовом статусе представительного органа муниципального образования, его месте
и роли в организации и осуществлении местного самоуправления. Предложенные научные подходы, основанные на исследовании структурно-функциональных характеристик данного органа, динамике их развития, углубляют по целому ряду актуальных проблем современные представления науки конституционного и муниципального права.
Выработаны прикладные критерии, которые могут быть использованы при определении правовой природы и статуса представительного органа муниципального образования в следующих конкретных сферах:
- в практической деятельности органов государственной власти
и органов местного самоуправления;
- в преподавании конституционного и муниципального права, теории и практики муниципального управления, а также иных дисциплин в высших учебных заведениях, в том числе при повышении квалификации должностных лиц государственной власти и должностных лиц местного самоуправления;
- в законодательном и ином нормотворческом процессе для более полного учета реалий и перспектив обеспечения прав и законных интересов граждан.
Апробация результатов исследования. Выводы диссертанта по теоретическим и практическим проблемам правовой природы и правового статуса представительного органа муниципального образования были обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на кафедре конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации; обозначены
и апробированы во время участия диссертанта в работе международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференций и семинаров. Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в научных изданиях.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовая природа и понятие представительного органа муниципального образования
Интерес к пониманию правовой природы проявлялся со времен римского права" и четко прослеживается в современной правовой науке. Скорее в философском плане понятие правовой природы квалифицировал Г. А. Ушаков, который определил «природу» как «сущность, основное свойство какого-либо явления» . В свою очередь, под «сущностью» он понимает «внутреннее содержание, открываемое и познаваемое в явлениях»4.
Наиболее точную характеристику правовой природы того или иного явления с точки зрения правовых и социальных составляющих предложил С. С. Алексеев, который понимает ее как «юридическую характеристику, выражающую структуру, место и роль такого явления среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой»5.
Исследование правовой природы представительного органа муниципального образования необходимо начать с общего анализа правовой природы местного самоуправления в целом.
Теоретическому осмыслению правовой природы местного самоуправления посвящена обширная специальная литература. Исследование различных аспектов правовой природы местного самоуправления в системе государственного и общественного устройства нашло отражение в работах следующих современных авторов: С. А. Авакьяна , В. И. Васильева , И. В. Выдрина8, Н.А.Емельянова9, Л.Е.Лаптевой10, Н. В. Постового11, А. И. Черкасова12, Е. С. Шугриной13.
В своих работах авторы руководствовались имеющимися в России длительными и глубокими традициями местного самоуправления, истоки которых берут свое начало в древнерусском общинном самоуправлении, развитии вечевой демократии, объединении населения в союзы общин и городских поселений, которые, по мнению А. Н. Кокотова и А. С. Саломаткина, все суть формы российского местного самоуправления на различных этапах его развития, имеющие сходное назначение, порой общие организационно-правовые принципы и функции, несмотря на имеющиеся между ними весьма существенные различия14.
Поскольку в России на правовую природу местного самоуправления оказывали влияние многообразные факторы развития государства и общества, в результате которых возникали различные, часто полярные тенденции (централизация и децентрализация, административные и самоуправленческие), местное самоуправление строилось и воплощалось в различных организационно-правовых формах, зачастую зависящих от соотношения государственной и общественной природы местного самоуправления. Именно этими причинами, по нашему мнению, обусловлено формирование в отечественной правовой доктрине двух основных подходов к пониманию правовой природы местного самоуправления.
Согласно первому подходу местное самоуправление самостоятельно и независимо от государства. Такое теоретическое направление, по мнению известного русского государствоведа Л. А. Велихова, присуще сторонникам теории свободной общины, предлагавшим, помимо трех традиционно признанных ветвей власти, выделять общинную или коммунальную власть15.
Сторонники свободной общины обосновывали независимость (но не самостоятельность) местного самоуправления, и государства. Основными следствиями такого обоснования явились следующие утверждения: община признается субъектом прав, отличным от государства; поскольку община является субъектом специально принадлежащих ей прав, государственное вмешательство в ее дела недопустимо; наличествуют местные дела, которые не входят в круг государственных задач, а потому не важны и не имеют значения для государства.
Однако реализовать на практике идею самостоятельности и независимости местного самоуправления от государства, относительно умозрительную и виртуальную, довольно сложно. Основная проблема заключается в сложности и вообще в уместности четкого разграничения вопросов местного и государственного значения. Между тем идея независимости местного самоуправления от государства нашла определенный отклик в воззрениях современных ученых. Так, например, Б.Е. Чиркин рассматривает местное самоуправление в качестве особой формы народовластия, при котором органы муниципальных образований выступают в самостоятельном качестве в соответствии с установленной законом компетенцией1 .
Данный подход отразился в положении о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и основе конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ).
В соответствии со вторым подходом местное самоуправление рассматривалось как часть государства. Самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (точнее, на выборные органы) задач государственного управления . С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное и главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям. Кроме того, высказывалось мнение, согласно которому «особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции по своей сути государственные»18.
Не вызывает сомнения излишняя категоричность такого высказывания. Однако имеющиеся позитивные моменты данного подхода были признаны современной наукой1 и реализованы в дальнейшей практике развития местного самоуправления, в частности в законодательно закрепленных аспектах взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Оригинальную трактовку правовой природы органов государственной власти и местного самоуправления дала А. К. Глухарева в статье «Конституционно-правовые основы представительного характера гражданского общества в России». Во главу угла она поставила обязанность государственных и муниципальных органов выражать интересы гражданского общества, включающего различные институты, такие как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения, формирующие и контролирующие орган народного представительства. И поскольку «все они выражают интересы тех или иных общностей, групп населения, их голоса должны звучать в государственном (муниципальном) органе народного представительства, который является ареной аккумулирования многочисленных интересов, а также способом их согласования или примирения».
Общая характеристика правового статуса представительного органа муниципального образования
Без определения правового статуса субъекта права невозможно строить систему его правоотношений с другими субъектами. В связи с этим в целях определения места и роли представительного органа муниципального образования в системе местного самоуправления, а также в структуре публичной власти в целом необходимо дать общую характеристику его правового статуса. Однако прежде чем приступить к рассмотрению сущности правового статуса представительного органа муниципального образования, необходимо, учитывая имеющиеся различия в теоретических подходах определения правового статуса, провести анализ самого данного понятия правового (юридического) статуса , раскрываемого в многочисленных работах известных российских ученых-юристов.
Наиболее общее представление о правовом статусе заключается в том, что правовой статус — это установленное нормами права положение его субъекта, совокупность его прав и обязанностей . В то же время данная достаточно узкая характеристика правового статуса на сегодняшний день уже далеко не исчерпывает всех элементов этого понятия, которое находится в постоянном развитии и уточнении. Но, приступая к характеристике правового статуса, хотелось бы отметить, что нередко наряду с понятием «правовой статус» в юридической литературе используется также понятие «правовое положение». Данные понятия обычно употребляются как синонимы и используются для обозначения места субъекта правового общения83. Действительно, этимология понятий «правовой статус» и «правовое положение» тождественна, и поэтому придание различных значений одному и тому же термину вряд ли можно признать целесообразным.
Само понятие «правовой статус» применимо к различным субъектам права: Российская Федерация; субъект РФ; муниципальное образование; личность, гражданин, иностранный гражданин; организации; общественные объединения; органы государственной власти, органы местного самоуправления и т.д. При этом в отношении различных субъектов права используют и разные характеристики правового статуса. В связи с этим Н. А. Богданова выделяет четыре элемента, которые, по ее мнению, представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений: 1) место в обществе и государстве, роль и назначение субъекта; 2) общая правоспособность; 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния84.
С такой трактовкой правового статуса в целом трудно не согласиться. Однако сомнение вызывает как выделение в отдельный блок общей правоспособности, в силу которой каждый участник правоотношений является обладателем, носителем прав85, так и объединение в один блок таких самостоятельных и важных элементов, как компетенция и ответственность.
Как отмечено выше, анализ научной литературы в области определения правового статуса показывает, что содержание основных элементов в отношении различных видов субъектов права в рамках имеющихся теоретических подходов существенно различается. Наиболее полно характеристика правового статуса исследована применительно к определению правового положения личности, хотя и здесь, несмотря на значительное внимание к этому вопросу, единого подхода к выделению основных элементов этого понятия в литературе также не сложилось.
Так, одни авторы включают в понятие правового статуса личности субъективные права и юридические обязанности; к числу таких авторов можно отнести, например, А. В. Малько, по мнению которого «именно права и обязанности составляют ядро правового статуса» , Н. В. Витрука, выделяющего права, свободы и обязанности в качестве основных структурных элементов правового статуса личности . Другие ученые в дополнение к вышеуказанным элементам включают также и иные элементы: С. С. Алексеев включил в правовой статус правосубъектность ; A. И. Лепешкин и М. С. Строгович89 - гарантии90; В. М. Сырых - свободы91; B. А. Патюлин 92и Б. В. Щетинин - гражданство93; Н. И. Матузов94 и Н. А. Богданова - ответственность95; Л. Д. Воеводин96 и Л. С. Явич правоспособность 7.
Как видим, большинство авторов, исследуя правовой статус личности как правовую категорию, не ограничиваются рамками только системы юридических прав и обязанностей, а рассматривают ее как более сложное явление, включающее в себя различную совокупность структурных элементов - правоспособность, дееспособность, деликтоспособность, гарантии, свободы, гражданство и др. Не все они близко соприкасаются друг с другом, что подчас существенно затрудняет выработку точной квалификации этих позиций. Но было бы справедливым учитывать также следующее.
Во-первых, несмотря на разнообразие и различие элементов, выделяемых в качестве составляющих правового статуса личности, некоторые из них с необходимостью присутствуют в характеристике большинства определений. Это права, свободы, обязанности, гарантии их реализации, а также общие предпосылки обладания правами, например гражданство.
Проблемы формирования представительного органа муниципального образования
Правовая природа и правовой статус представительного органа муниципального образования во многом находят свое проявление в порядке формирования данного органа. Как известно, Закон № 131-ФЗ более детально по сравнению с ранее действовавшим законодательством подошел к регламентации порядка формирования представительного органа, сохранив при этом, однако, такие базовые принципы его организации, как представительство населения муниципального образования, а также периодическое обновление состава данного органа. В то же время если Закон № 154-ФЗ устанавливал единый способ формирования представительных органов местного самоуправления во всех видах муниципальных образований (в соответствии с которым избрание депутатов всех представительных органов осуществлялось непосредственно населением муниципального образования"), то Закон № 131-ФЗ внес некоторые элементы дифференциации порядка формирования представительных органов в зависимости от вида муниципального образования. В связи с этим на сегодняшний день на муниципальном уровне существует два способа формирования депутатского корпуса:
1) непосредственно на муниципальных выборах местным населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (прямой выбор);
2) путем делегирования представительным органом муниципального образования из своего состава определенного числа депутатов представительных органов поселений и глав поселений (косвенный выбор)123.
Необходимо заметить, что в большинстве стран мира коллегиальные представительные органы местного самоуправления избираются прямыми выборами. Особенно это касается низового звена в территориальной организации местного самоуправления (общин), в которых представительные органы формируются в основном с использованием прямых выборов. Исключение составляют только некоторые страны Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.), в которых часть советников (а иногда -все) избираются непрямыми выборами (делегируются нижестоящими советами, общественными объединениями), нередко в этих странах особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.)
В России на 25 апреля 2011 года насчитывалось 25 815 муниципальных образований124. Большую часть из них составляют муниципальные районы, городские и сельские поселения1"5. Именно на этих уровнях осуществления местного самоуправления в настоящее время и возникают основные трудности формирования представительных органов муниципальных образований, во многом связанные с неоднозначностью формулировок федерального законодательства, действующего в данной сфере.
Наибольшую критику вызывает порядок формирования представительных органов муниципальных районов. Как известно, муниципальные районы являются самостоятельными муниципальными образованиями, на территории которых реализуется право жителей района на решение вопросов местного значения. Исходя из этого, в муниципальном районе должны быть образованы свои самостоятельные органы власти с соблюдением всех требований законодательства, то есть местное самоуправление должно осуществляться коллегиальными органами, состоящими из избранных на всеобщих прямых выборах членов. При этом должен соблюдаться и принцип равного избирательного права " .
Не случайно Ю. А. Дмитриев и А. А. Златопольский называют право на формирование парламента наиболее важной формой реализации главного элемента представительной демократии. А возможность голосовать, то есть непосредственно выражать свое отношение к тому или иному кандидату, эти ученые определяют как основное правомочие на собственные положительные действия активного избирательного права127.
Представительный орган вновь образованного муниципального района должен быть избран голосованием населения в силу нормы абз. 1 ч. 5 ст. 35 Закона № 131-ФЗ.
Таким образом, можно заключить, что представительный орган муниципального района состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов от каждого поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. Данное условие закона в силу многих причин бывает затруднительно обеспечить на практике из-за различий в численности и плотности населения соответствующей территории, особенностей административно-территориального устройства субъектов РФ, а также подчас и причин организационно-управленческого характера.
Компетенция и гарантии деятельности представительного органа муниципального образования
Компетенция представительного органа муниципального образования является одной из наиболее сложных категорий в науке муниципального права, требующей полного и всестороннего научного осмысления. Вопросы компетенции в практическом плане играют центральную роль при урегулировании острых проблем и споров при регламентации отдельных сфер деятельности представительного органа муниципального образования.
Глубокие теоретические наработки в исследовании категории «компетенция» были накоплены в отечественной, науке государственного права в советский период. Именно в то время наиболее распространенным стало мнение о компетенции как о «совокупности предметов ведения, то есть сфер руководства, а также полномочий (прав и обязанностей), закрепленных в законодательстве194. Однако не все ученые единогласно соглашались с этим определением. Так, И. А. Азовкин ограничил компетенцию совокупностью прав и обязанностей195. М. А. Шафир в понятие компетенции добавил указание на пространственные и временные пределы деятельности органа196. С. А. Авакьян отмечал, что представление о содержании компетенции Совета народных депутатов «можно получить из простого перечисления предметов его ведения, не обращаясь даже к полномочиям» . Понятие «полномочия», по мнению ученого, является достаточно гибким: не исключая расширения прав и обязанностей любого профиля, оно относит к компетенции совета лишь те из них, которые имеют материальный характер и реализуются в той или иной сфере государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства1 8.
По мнению Б. М. Лазарева, «компетенция» имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают чем-то); б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)199.
Таким образом, в советской правовой науке сформировалось некоторое смешение компонентов понятия «компетенция» на фоне задействования в нем категорий предметов ведения и полномочий. Термин «полномочия» в научном обороте обычно используется для характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и другими законами . При этом он в равной степени охватывает и права, и обязанности201. Предметы ведения в качестве структурного элемента понятия «компетенция» являются способом юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве сфер властных действий органа. Вся власть в то время формально принадлежала народу, который осуществлял ее через советы народных депутатов (ст. 2 Конституции РСФСР 1978 года), являвшиеся, по сути, звеном в системе реализации государственной политики в различных сферах общественной жизни государства, поэтому определение, включавшее в компетенцию советов помимо полномочий также и предметы ведения, было оправданным.
Необходимо отметить, что в современной научной литературе до настоящего времени не выработано единого определения компетенции. Так, В.И. Васильев рассматривает компетенцию как «официально определенную возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами»202. Однако данное определение характеризует компетенцию как правомочие, составляющее содержание субъективного права участника правоотношения" , а потому, на наш взгляд, является несколько односторонним.
Профессор Ю. А. Тихомиров определяет компетенцию в самом общем виде как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел204. К элементам компетенции он относит: а) нормативно установленные, цели; б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; в) властные полномочия как гарантированную законом меру принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом, по его мнению, является ответственность за их неисполнение205.
Думается, что можно согласиться с включением в компетенцию установленной нормативными правовыми актами цели как элемента, отражающего правовую природу и содержание деятельности органа, обеспечивающего целостность его организации и деятельности, и ответственности, обозначающей пределы, в которых законодатель может потребовать от него обеспечения и реализации предоставляемых ему прав. Еще в 1974 году Е. И. Козлова высказала актуальное в наше время мнение, согласно которому «компетенция любого органа прежде всего определяет сферу его ответственности, пределы, в которых государство требует с него обеспечения государственного руководства, круг предоставляемых ему прав» Поэтому, соглашаясь с Ю. И. Тихомировым в части того, что ответственность за неисполнение предоставленных властных полномочий неразрывно связана с властными полномочиями как гарантированным законом критерием принятия решений и совершения действий, считаем, что этот элемент должен указываться в качестве гарантий компетенции.
Ряд ученых определяют компетенцию органов местного самоуправления как «структурированную совокупность местных вопросов (предметов ведения) и основанных на них полномочий" . Как верно отмечает А. В. Мадьярова, вопросы местного значения — это по существу предметы собственного ведения муниципальных образований, и полномочия по ним обязательны к осуществлению органами местного самоуправления, причем за счет собственных средств местных бюджетов208.
Таким образом, рассмотренные мнения современных ученых позволяют говорить об употреблении понятия «компетенция» применительно к различным субъектам права, но, несмотря на отдельные различия, в своем большинстве ученые сходятся во взгляде на компетенцию как на категорию, обязательными компонентами которой являются предметы ведения и полномочия. Делегированные государственные полномочия также обязательны к исполнению органами местного самоуправления в силу закона, однако они осуществляются не за счет собственных средств местных бюджетов, а за счет субвенций на осуществление именно этих полномочий, выделяемых из соответствующего бюджета (при передаче федеральных полномочий — из федерального бюджета, при передаче полномочий субъекта РФ — из бюджета субъекта РФ).
