Содержание к диссертации
Введение 3-14
Глава 1. Особенности правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
1. Понятие правовой природы и статуса 15-27
исполнительных органов местного самоуправления
2. Правовые основы статуса исполнительных 28-47
органов местного самоуправления
3. Принцип разделения властей и исполнительные 48-69
органы местного самоуправления
4. Компетенция исполнительных органов 70-93
местного самоуправления: правовое регулирование и проблемы реализации
Глава 2. Исполнительные органы местного самоуправления в системе органов публичного управления в Российской Федерации
1. Исполнительные органы местного самоуправления 94-105
как институт публичного управления
2. Система и структура исполнительных 106-127
органов местного самоуправления
3. Проблемы правового регулирования частно-правового 128-140
статуса исполнительных органов местного
самоуправления
4. Квазиисполнительные органы местного самоуправления в 141-155
системе органов местного самоуправления
Заключение 156-162
Приложение 163-167
Библиография
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В современных условиях общественно-политического развития исполнительным органам местного самоуправления уделяется недостаточное внимание в науке конституционного и муниципального права. В отечественной юридической литературе исследование исполнительных органов местного самоуправления в основном сводится к рассмотрению правового статуса местной администрации, описанию ее отдельных характеристик. Несмотря на активное использование таких понятий, как «правовая природа» и «статус» исполнительных органов местного самоуправления, их содержание, а также перечень элементов, составляющих структуру, остаются не раскрытыми.
Вступление в силу нового Федерального закона от 6 июня 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), а также проводимая в настоящее время административная реформа поставили перед правовой наукой новые задачи. Так, введение Федеральным законом № 131-ФЗ норм, регламентирующих отдельные аспекты статуса исполнительных органов местного самоуправления, актуализировало необходимость уточнения и доработки таких дефиниций, как «исполнительный орган местного самоуправления», «компетенция исполнительного органа местного самоуправления»; определения понятия и содержания иных структурных элементов, составляющих статус исполнительных органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность создания «иных органов», наряду с органами местного самоуправления, которые в нем непосредственно перечислены. При этом он никак не определяет характер их деятельности, а также другие вопросы, связанные с правовым статусом
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
обозначенных органов. Исходя из логического толкования вышеуказанного положения Федерального закона № 131-ФЗ, «иные органы местного самоуправления» могут носить и исполнительно-распорядительный характер деятельности. Практика организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, когда в системе органов местного самоуправления наряду с местной администрацией формируются органы, наделенные собственными исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения, подтверждает правильность вышеизложенного вывода. Данный факт требует научного изучения с точки зрения специфики и места обозначенных органов в системе органов местного самоуправления.
Задача, закрепленная правовыми актами, регламентирующими порядок проведения административной реформы, по «рекомендательному» распространению на местный уровень организационно-функциональных принципов построения органов государственной власти в условиях прямого действия конституционных принципов обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления, побуждает науку по-новому подойти к проблемам применения принципа разделения властей, обеспечения единства исполнительной власти и публичного управления.
Требует осмысления и тот факт, что вопросы местного значения, решение которых возложено на исполнительные органы местного самоуправления, продолжают находиться в сфере приоритетных государственных интересов.
Обязательность формирования исполнительных органов местного самоуправления поселенческого уровня в условиях преобладающей дотационности вновь образованных поселений требует научного поиска и разработки таких моделей исполнительных органов местного самоуправления, которые позволили бы на практике, с одной стороны,
минимизировать затраты на их содержание, а с другой, - смогли бы обеспечить надлежащее решение вопросов местного значения.
Изучение практики построения систем органов местного самоуправления в зарубежных странах расширяет традиционное представление о способе формирования исполнительных органов местного самоуправления и заставляет задуматься о целесообразности заимствования и использования зарубежного опыта в российских условиях.
Названные задачи, стоящие перед конституционным и муниципальным правом, а также своеобразие конституционно-правового положения исполнительных органов местного самоуправления придает им качество проблемного и интересного в научно-практическом смысле вопроса. В связи с этим представляется актуальным рассмотрение правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления, их места в системе органов публичной власти и управления.
Цель и задачи исследования
Целью настоящего диссертационного исследования является выявление особенностей правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления на основе научного определения и раскрытия содержания структурных элементов указанных понятий, а также выдвижение определенных вариантов решения проблем, возникающих в современный период при правовом регулировании статуса исполнительных органов местного самоуправления.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:
- сформулировать научное понятие исполнительного органа местного
самоуправления;
- выявить и раскрыть правовую природу и статус исполнительного
органа местного самоуправления;
определить компетенцию исполнительного органа местного самоуправления, проанализировать ее структурные элементы;
теоретически осмыслить и определить место исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти и управления;
проанализировать практику системной и структурной организации исполнительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации применительно к городскому округу, муниципальному району, поселению на основе сравнительно-правового и функционального анализа;
- выработать научно-практические рекомендации по повышению
эффективности организации исполнительных органов местного
самоуправления применительно к городскому округу, муниципальному
району, поселению;
- теоретически осмыслить и определить соотношение исполнительных
органов местного самоуправления со схожими по характеру деятельности
местными органами (контрольный орган местного самоуправления,
избирательная комиссия муниципального образования).
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с правовым регулированием статуса исполнительных органов местного самоуправления, а также характеризующие их правовую природу и место в системе органов публичной власти и управления.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие статус и место исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти и управления, отражающие особенности их правовой природы, а также научно-практические проблемы их реализации и совершенствования.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного, муниципального права, теории публичного управления, а также материалы научно-практических конференций и семинаров, посвященных современным проблемам местного самоуправления и его основных институтов.
Следует отметить труды таких российских философов, историков и правоведов, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, П.И. Новгородцев, М.И. Свешников, Г.Ф. Шершеневич и других ученых, внесших фундаментальный вклад в развитие науки о местном самоуправлении.
Современные проблемы правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе органов публичной власти и управления, а также общие вопросы правового положения органов публичной власти освещены в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.В. Андриченко, Е.Г. Анимицы, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, И.А. Василенко, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, В.В. Еремян, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой (Умновой), О.Е. Кутафина, А.Н. Костюкова, А.В. Мадьяровой, В.А. Максимова, О.А. Мотяковой, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.С. Соломаткина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.
Не менее широк и авторитетен круг ученых, чьи труды посвящены непосредственно вопросам исполнительной власти и управления. Это, в частности, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, С.Н. Братановский, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.Ф. Ноздрачев, И.А. Полянский, Д.Д. Цабрия и другие.
Проблемы государственного управления и местного самоуправления составляют предмет научных изысканий и современных зарубежных исследователей. В их числе 3. Брэндле, Ж. Ведель, Ф. Кнемайер, Э. Лобер, Э. Маркварт, В. Остром, А. Файоль и другие.
Методологической основой исследования явились современные методы познания, выработанные наукой и апробированные практикой.
Диссертант опирался на структурно-функциональный, сравнительно-правовой, сравнительно-лингвистический и технико-юридический методы.
Автор использовал также общенаучные методы анализа и синтеза, аналогии, индукции и дедукции, логические формы развития знаний, а также принцип соотношения абстрактного и конкретного.
В рамках использования методологических приемов диссертантом осуществлен критический анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ, а также других нормативных правовых актов, определяющих правовую природу и статус исполнительных органов местного самоуправления; исследованы отечественная практика и зарубежный опыт организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
Применение вышеуказанных методов позволило всесторонне, глубоко и целостно исследовать вопросы, связанные с выявлением особенностей правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления, сделать основные научные выводы и выработать практические рекомендации.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования
Благоприятным фактором для проведения научных исследований в обозначенном направлении явилась сформированная к настоящему времени в России в существенном объеме правовая основа местного самоуправления. При этом для Российской Федерации определяющее значение имеют не только внутринациональные нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, но и международно-правовые акты.
Нормативно-правовой базой данного исследования послужили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией (далее - Европейская Хартия местного
2 См.: Федеральный закон от 11 марта 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» //Местное самоуправление. Нормативная база. М., 1998. С. 15.
самоуправления), федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131-ФЗ, другие федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные, а также иные нормативные правовые акты.
Диссертант также исследовал постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ в современной отечественной науке, всесторонне рассматривающей правовую природу и статус исполнительных органов местного самоуправления.
Автором проведено системное исследование сущностных свойств, конституционно-правовых и структурно-функциональных характеристик исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации, позволяющих определить их правовую природу и статус, место в системе органов публичной власти и управления в современных условиях развития.
В рамках проведенного исследования автором дано понятие исполнительного органа местного самоуправления, раскрыто его содержание. Научно-обоснованное выделение негосударственного публичного уровня организации власти и управления позволило глубже раскрыть специфику правовой природы и статуса исследуемых органов.
При изучении правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления диссертант исходит их тождественности категорий «исполнительный» и «исполнительно-распорядительный», используемых при характеристике обозначенных органов. Вместе с тем, принимая во внимание целесообразность применения принципов разделения властей на местном уровне, единства публичной власти, а также в целях обеспечения терминологического единства, использование категории «исполнительный» применительно к характеристике исследуемых органов представляется более удачным как в научном, так и в практическом смыслах.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
Исполнительный орган местного самоуправления - это выборный или иным способом сформированный орган местного самоуправления общей и специальной компетенции, осуществляющий от имени и в интересах населения исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия и иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Определение исполнительного органа местного самоуправления, предлагаемое в представленной диссертации, целесообразно было бы включить в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Основные термины и понятия».
Вопросы организации местного самоуправления, в том числе статуса исполнительных органов местного самоуправления, неоправданно подробно регламентированы на федеральном уровне. В результате, от участия в правовом регулировании обозначенных вопросов оказались отстранены население, проживающее на территории муниципальных образований, и субъекты Российской Федерации. В связи с этим, предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ положениями, направленными на расширение полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере правового регулирования вопросов организации местного самоуправления.
Оптимизация властных функций предопределяет целесообразность и необходимость применения на местном уровне принципа разделения властей, который действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Это подразумевает признание целесообразности разграничения полномочий между представительным и исполнительными органами местного
самоуправления в условиях, когда допускается, что отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут выполняться не только исполнительными органами местного самоуправления. Осуществление иными органами местного самоуправления обозначенных полномочий рассматривается диссертантом в качестве проявления принципа сдержек и противовесов на местном уровне.
Указанный принцип нашел определенное отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ, который также исходит из разграничения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления и признания того, что отдельные исполнительно-распорядительные полномочия могут осуществляться не только одноименными органами. Закрепленный в праве принцип нуждается, однако, в дальнейшем развитии и конкретизации.
4. Целесообразно включение в Федеральный закон № 131-ФЗ механизма
взаимного добровольного делегирования полномочий государственными
органами и органами местного самоуправления. Данное предложение
обусловлено тем, что в настоящее время не все муниципальные образования
обладают необходимым уровнем самостоятельности и ответственности при
осуществлении местного самоуправления. Представляется, что
предложенный механизм сможет стать дополнительной правовой гарантией
соблюдения и защиты конституционных прав и свобод граждан,
проживающих на территории муниципальных образований.
5. Предлагается выделение на уровне местного самоуправления
института публичного негосударственного управления, под которым
понимается форма реализации власти, осуществляемая непосредственно
местным сообществом, а также через органы местного самоуправления, и
направленная на текущее исполнительно-распорядительное решение
вопросов местного значения в интересах населения.
На муниципальном уровне публичное негосударственное управление проявляет себя как в виде непосредственно управления, так и через
самоуправление. Основным отличием управления от самоуправления является характер отношений между их субъектами и объектами. В первом случае они разделены, а во втором совпадают в одном лице.
В целях развития местного самоуправления на поселенческом уровне представляется целесообразным использовать в России такие успешно зарекомендовавшие себя за рубежом формы, как «совместные администрации», которые реализуют исполнение решений по поручению нескольких муниципалитетов - участников совместной администрации.
Исходя из принципа разделения властей, применяемого на местном уровне в форме разграничения полномочий, а также характера деятельности контрольного органа муниципального образования (счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.), представляется, что указанный орган можно признать квазиисполнительным органом местного самоуправления, обладающим самостоятельными контрольными полномочиями и действующим в рамках общих задач исполнительной власти.
Предлагается проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленный на решение следующих вопросов:
определение понятия исполнительного органа местного самоуправления;
расширение прав субъектов Российской Федерации по регулированию общих принципов организации местного самоуправления;
предоставление возможности взаимного добровольного делегирования полномочий государственными органами и органами местного самоуправления;
закрепление необязательности формирования местной администрации в поселениях.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов диссертационной работы:
при совершенствовании норм конституционного, муниципального законодательства, регламентирующего правовой статус исполнительных органов местного самоуправления;
в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- в преподавании конституционного и муниципального права,
государственного и муниципального управления, а также иных дисциплин в
высших учебных заведениях.
Диссертационное исследование может служить основой для проведения дальнейших научных изысканий в соответствующей области.
Апробация результатов исследования
Выводы диссертанта по теоретическим и практическим проблемам правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления были обозначены и апробированы во время участия в работе различных научно-практических конференций и семинаров. Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в научных изданиях. Материалы и результаты исследования были использованы при чтении лекций и проведении семинарский занятий по курсам «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление» в Государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования «Московский областной учебный центр «Нахабино». Отдельные положения настоящей научной работы использовались при разработке методических рекомендаций, включая типовые структуры местных администраций, для органов местного самоуправления муниципальных образований в Московской области. Результаты исследования применяются в работе Управления по общественным связям и местному самоуправлению Министерства по делам
территориальных образований Московской области и муниципальными образованиями Московской области.
Структура и объем диссертационной работы
Структура и объем диссертационной работы предопределены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, приложения и библиографии.
