Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в современный период государственного развития, когда реформирование системы местного самоуправления становится основной формой целенаправленного и последовательного воздействия на общественные отношения, научное осмысление проблем связанных с правовым статусом депутата представительного органа местного самоуправления, приобретает особое значение. Необходимость этого еще более возрастает в связи с насущной потребностью повышения эффективности деятельности всего депутатского корпуса.
Нынешняя ситуация на муниципальном уровне характеризуется не уре-гулированностью многих отношений, процессов и явлений в значительном числе муниципальных образований. Попытки проводить ту или иную политику часто терпят провал не только из-за недостатка нормативно-правовой базы, но и из-за слабой профессиональной подготовленности самих участников нормотворческого процесса.
В контексте рассматриваемой темы принципиально важным представляется вопрос о подготовке специалистов в области правотворчества на муниципальном уровне. Задача состоит не только в том, чтобы дать профессиональные знания в области правотворчества всем депутатам, а в том, чтобы этот процесс проходил при непосредственном и решающем участии профессионалов-юристов. Правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством, поэтому актуальной задачей в этой сфере является организация краткосрочной, с применением современных образовательных технологий, специальной подготовки вновь избранных депутатов.
Весьма актуальной проблемой сегодня является проблема качественного социального состава представительного органа местной власти, напрямую увязанная с его представительным потенциалом. Деятельность представителей населения на местном уровне напрямую связана с согласованием и отражением интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп граждан. Юридическое качество этих отношений, а также
4 их эффективность напрямую зависят от состава представительного учреждения.
Демократическая природа парламентов и иных органов народного представительства определяется, прежде всего, тем, насколько широко и адекватно представлены в их составе различные общественные интересы и политические идеологии, поэтому немаловажную роль на современном этапе играет проблема численности депутатского корпуса.
Численность депутатов представительного органа связана с численностью населения муниципального образования: не менее семи человек при населении менее 1 тыс. человек. Наибольшая численность - 50 человек при населении свыше 500 тыс. человек. Численность представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.
Для рационализации и демократизации представительного органа местного самоуправления большое значение имеет его партийный состав. Чрезмерное использование так называемого административного ресурса при создании «партий власти» и поддержке их на выборах, «закрытость» партийных списков и недостаточный уровень внутрипартийной демократии, порождает проблему низкого уровня политической и правовой культуры граждан, проявляющейся в невысокой степени их участия в формировании и деятельности политических партий, а также в недоверии большинства граждан существующим партиям.
Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации определяются федеральными законами о гарантиях избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме, об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, принятые в ряде субъектов Российской Федерации. Некоторые положения содержатся в уставах муниципальных образований. Однако, отсутствие рамочного закона на федеральном уровне, четко определяющего права и обязанности депутата представительного органа местного
5 самоуправления существенно осложняет единое понимание этого вопроса на муниципальном уровне. Также законодательно не решены вопросы о регулировании гарантий осуществления полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления. Требует пересмотра законодательная норма, регулирующая срок депутатских запросов муниципального уровня к органам государственной власти, который сегодня составляет тридцать дней и совпадает с установленным сроком, для ответа депутата обратившимся гражданам в представительные органы местного самоуправления, что существенно затрудняет работу народного представителя.
Исследование характера депутатского мандата имеет первостепенное значение для задачи определения основных элементов статуса депутата любого уровня, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.
Конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления носит комплексный характер и обусловлен его особой функцией, заключающейся в представительстве народа, осуществлении местной власти от имени и в непосредственном контакте с населением муниципального образования. В рамках реформы организации муниципальной власти в Российской Федерации правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления окончательно не конкретизирован и, следовательно, является фундаментальной проблемой муниципально-правовой науки, которая требует глубочайшего изучения и всесторонней проработки.
Степень научной разработанности темы. Взгляды на природу депутатского мандата нашли отражение как в Российской так и в западной политико-правовой мысли, в частности в трудах следующих ученых-государствоведов: Р. Даля, Н.П. Дружинина, Л. Дюги, Б.Н. Чичерина, С.А. Котляревского, В.И. Ленина, Д. Локка, Ж-Ж. Руссо, М. Прело.
История становления и развития депутатского статуса в системе государственной власти и местного самоуправления отражена в трудах таких ученых, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.И. Елистра-
тов. В.В. Еремян, Н.М. Коркунов, В.В. Леонтович, В.А. Нардова, Ю.П. Титов, М.В. Федоров и другие.
Настоящее исследование опирается па работы таких авторов, занимавшихся изучением современного положения статуса местного депутата, определением его полномочий, деятельности его в представительном органе, а также вопросов компетенции самого представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, М.В. Барбанель, Э.О. Баталов, Д.Н. Бахрах, А.А. Безуглов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, А.А. Вешняков, И.В. Выдрин, В.А. Горожанин, С.Н. Иванов, А.В. Иванченко, ЕЛ. Ишенко, Г.С. Калинин, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотов, В.М. Корельский, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.Н. Лысенко, И.М. Модель, Т.Г. Морщакова, А.В. Москалев, В.Д. Перевалов, В.А. Пертцик, Н.В. Постовой, П.И. Савицкий, А.С. Саломаткин, А.П. Семитко, А.Л. Сергеев, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, А.А. Торшенко, В.И. Фадеев, В.Е. Чир-кин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, А.А. Югов, B.C. Юдин и другие.
Значительный вклад в исследование вопросов, связанных с положением депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, внесли ученые Л.А. Нудненко, И.П. Окулич, Г.Д. Садовни-кова, и автор представленного труда во многом опирается на их мнение, с которым по большинству позиций солидарен.
Несмотря на столь широкий круг авторов, анализировавших данную проблему, диссертант отмечает, что в настоящее время вопросы непосредственно статуса местного депутата остаются проработанными недостаточно.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования, развития и реализации конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления.
Предмет диссертационного исследования составляет конституционно-правовая база и особенности законодательного регулирования правового
7 статуса депутата представительного органа местного самоуправления, а также практика реализации соответствующих правовых норм.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на конституционно-правовом уровне обосновать и разработать концепцию статуса депутата представительного органа местного самоуправления, а также научные и методические рекомендации по совершенствованию организации данного института на основе сравнительного обобщения российского законодательства.
Цель исследования достигается решением следующих задач:
проанализировать исторический процесс становления и развития института выборности и представительства в России, особенности статуса депутата на протяжении определенных исторических периодов развития Российского государства;
определить природу депутатского мандата, дать его общую характеристику в системе представительной демократии;
на основании изучения Российского законодательства проанализировать и дать сравнительную характеристику конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и депутата представительного органа местного самоуправления;
обозначить практические проблемы, связанные с основными видами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, нормативно закрепленными в современном Российском законодательстве;
исследовать сущность гарантий депутатской деятельности как структурного элемента конституционно-правового статуса депутата представительного органа муниципальной власти;
провести осмысление теоретической интерпретации и практики реализации конституционно-правовой ответственности как гарантии эффективной реализации депутатских полномочий, в частности института отзыва в системе муниципальной демократии;
- проанализировать депутатский статус на основе новейшего законодательства Российской Федерации, ряда ее субъектов, а также правовых актов органов местного самоуправления, выявить основные проблемы, связанные с его определением, утверждением и реализацией, а также разработать рекомендации по совершенствованию законодательных норм в этой сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на диалектико-материалистическом подходе к системно-аналитической проработке соответствующего правового материала: от наиболее общих категорий конституционно-правового статуса депутата к конкретным мерам обеспечения депутатской деятельности. При этом, помимо общенаучных использовались формально-юридический, историко-правовой, нормативно-логический методы исследования, а также основы сравнительного правоведения, интерпретации научных идей и концепций, теоретико-правового моделирования.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ученых в области философии права, теории государства и права, конституционного, административного права, материалы практических и научных конференций. Это работы С.А. Авакьяна, А.А. Алейника, С.С. Алексеева, И.А. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Н.А. Богдановой, А.А. Безутлова, Н.С. Бондаря. Ы.В. Витрука, И.В. Выдрина, И.В. Захарова, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зра-жевской, Д.А. Керимова, А. Д. Керимова, А.Н. Кокотова, В.А. Кочева, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Лебедева, Г.В. Мальцева, Н.В. Мамитовой, Т.Д. Матвеевой, О.О. Миронова, Л.А. Нудненко, И.П. Окулича, В.А. Пертцика, Н.Т. Савенкова, Г.Д. Са-довниковой, В.А. Сивова, Н.Г. Старовойтова, Г.И. Савицкого, В.Н. Хорькова, Н.Н.Черногора, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова и других авторов, внесших значительный вклад в исследование проблем конституционно-правового статуса депутата в целом, а также составляющих его элементов.
Вместе с тем, в ходе углубленного анализа рассматриваемой темы, соискателем выявлены ощутимые пробелы в законодательстве, а также прочие препятствия, не позволяющие депутатам полноценно осуществлять свои пол-
9 номочия, поэтому возникла насущная необходимость в детальной проработке и дальнейшей корректировке предмета исследования.
Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие статус депутата представительного органа местного самоуправления, а также муниципальные правовые акты. Проведен подробный анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики его применения. При написании диссертации использовались решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, иные акты судебной практики, а также статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования связана с тем, что в работе проведено углубленное и всестороннее изучение конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, опирающееся на новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конституционно-правовой статус депутата представляет собой системно-интегрированный комплексный институт, сущность которого проявляется в опосредованном политико-правовой природой депутатского мандата структурном единстве основных полномочий депутата в сфере представительного народовластия, гарантий депутатской деятельности, а также дополнительных прав и обязанностей парламентария в рамках отношений государственного обеспечения должной депутатской деятельности.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- Под правовым статусом депутата представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации диссертант понимает закрепленное в федеральном и муниципальном законодательстве правовое положение, конкретизирующее его позицию в системе местного самоуправления и включающее следующие элементы: единство возложенных полномочий, вклю-
10 чающих в себя его права, обязанности и формы функционирования, гарантии обеспечения эффективной представительской деятельности, а также конституционно-правовую ответственность.
- По мнению автора диссертации, для осуществления основополагающего конституционного принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации 1993 г., а также для обеспечения постоянной и непрерывной связи между носителями публичной власти на местах -депутатами и избирателями, необходим комплекс институтов, который включает в себя отчеты, наказы и отзывы при императивном депутатском мандате и мажоритарной избирательной системе, основанный на единстве государственных и местных интересов в деятельности депутата представительного органа власти местного самоуправления и отличающий его правовой статус от статуса депутата органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
-Проводя сравнительный анализ мандата депутата различных уровней власти, диссертант приходит к выводу о том, что депутатским мандатом является право и одновременно обязанность на представительство интересов своего избирательного округа, на решение вопросов местного значения от имени и в интересах населения, а также право и обязанность на участие в работе представительного органа местного самоуправления. Делается вывод о том, что «депутатский мандат» и «статус депутата» - различные, но в то же время взаимосвязанные между собой правовые категории. Если «мандат» -это предоставленное право на осуществление депутатской деятельности, то «статус» есть уже конкретные, законодательно закрепленные правомочия, вытекающие из депутатского мандата.
-Анализируя статус выборных должностных лиц местного самоуправления, в частности главы муниципального образования, автор приходит к выводу о том, что представительный орган местного самоуправления должен получить более четкое нормативное регулирование досрочного прекращения полномочий избранного из его состава главы муниципального образования. В связи с этим диссертант считает возможным внести изменения в федеральное
законодательство в части дополнения перечня оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Предлагается на законодательном, уровне ввести норму, в соответствии с которой решение о досрочном прекращении полномочий главы должно быть принято большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов. В случае если глава муниципального образования избран из состава представительного органа, то полномочия такого главы могут прекращаться на основании решения этого же представительного органа.
— Юридические гарантии рассматриваются автором диссертационной работы, как один из важнейших элементов системы мер обеспечения деятельности депутатов, включающий в себя как неприкосновенность депутатов, юридическую ответственность за противоправное воспрепятствование депутатской деятельности, так и конституционно-правовую ответственность самих депутатов за ненадлежащее осуществление ими своих полномочий.
-Обобщая и оценивая существующую практику правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в части установления основания отзыва депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, диссертант отмечает, что в законодательстве появился ряд новелл, устанавливающих порядок решения соответствующих вопросов. Он определяется уставами муниципальных образований, где в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дается подробный перечень противоправных решений и действий (бездействий) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые могут повлечь отзыв этих лиц.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что всестороннее, системное, критически-аналитическое осмысление проблем конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации позволило выявить как имеющиеся проблемы в этой сфере, так и
12 сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию обеспечения депутатской деятельности.
Изложенные в диссертационной работе положения и выводы могут быть использованы в процессе дальнейших научных конституционно-правовых разработок и законотворчества в части уточнения и конкретизации юридических норм, регулирующих вопросы правового статуса депутата представительного органа муниципальной власти.
Сформулированные выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения статуса депутата, могут найти применение в процессе преподавания и изучения учебных дисциплин конституционного и муниципального права, при подготовке соответствующих образовательных программ, методических разработок и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять научный и практический интерес для государственных и муниципальных служащих, политиков, работников правоохранительных органов, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
Струюура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
