Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы понятия должностного лица и элементы его правового статуса 10
.1. Эволюция понятия «должностное лицо» в российском и советском законодательстве и правовой науке 10
.2. Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц 27
.3. Организация служебной деятельности в РФ и место в ней должностных лиц 54
Глава 2. Функции, полномочия и взаимосвязи должностных лиц 63
.1. Внешневластные и: внутриорганизационные функции должностных лиц
.2. Полномочия должностных лиц как элементы правового статуса и их взаимосвязь с функциями 81
.3. Структурно-функциональные связи должностных лиц 92
Глава 3. Ответственность должностных лиц как элемент обратной связи в системе органов управления 105
.1. Понятие юридической ответственности должностных лиц 105
.2. Виды юридической ответственности должностных лиц 117
Заключение 150
Список литературы 161
- Эволюция понятия «должностное лицо» в российском и советском законодательстве и правовой науке
- Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц
- Внешневластные и: внутриорганизационные функции должностных лиц
- Понятие юридической ответственности должностных лиц
Введение к работе
Проблема совершенствования правового статуса должностного лица является одной из центральных проблем современного государственного управления. В условиях реформирования экономической системы Российской Федерации, ухода государства из многих ее отраслей, все же по-прежнему остается значительной роль государственных органов в управлении нашей страной. В настоящее время возрастает ответственность государственных органов за свою деятельность, что ведет к необходимости кардинального улучшения работы их должностных лиц. Однако чтобы добиться таких результатов в управлении, необходимо подготовить правовую базу их деятельности, что выражается прежде всего в четком распределении и нормативном закреплении функций, прав и обязанностей как государственных органов в целом, так и их должностных лиц, а также определении их мер ответственности. Эффективность управления достигается там, где служащий обладает максимумом прерогатив, необходимым для исполнения его обязанностей, и в то же время находится под потенциальным контролем, несет всю полноту ответственности за свои действия или бездействие.
Правовой статус должностных лиц отличается от статуса других служащих. От того как осуществляется и регулируется их деятельность во многом зависит эффективность работы различных звеньев государственного аппарата. Вместе с тем строгая регламентация правового положения должностных лиц связана с их правильным отграничением от остальных служащих и с тем, насколько четко и единообразно формулируется само понятие должностного лица. В настоящее время необходимость выработки единого определения должностного лица признается большинством авторов, работающих в разных отраслях правовой науки.
Данная проблема уже неоднократно изучалась многими учеными. Эволюция понятия должностного лица в советском и российском законодательстве имеет долгую историю. Однако и в конце девяностых годов это понятие трактуется не всегда однозначно и по-прежнему остается одной из важных проблем административной науки. Это связано, в первую очередь, с отсутствием определения должностного лица и нормативного закрепления его полномочий в административном законодательстве.
Наиболее точно за последние годы данную проблему сформулировал Ю.Н. Старилов: «...Весьма интересен и важен вопрос о понятии должностного лица - государственного чиновника, наделенного государством властными полномочиями и выполняющего именно публично-правовые функции. Необходимо четко и конкретно сформулировать это понятие, чтобы решить вопрос 0 возможности привлечения к ответственности за служебные правонарушения»1. В этих строках четко поставлены все основные вопросы, стоящие перед исследователем.
Проблема исследования правового статуса должностного лица имеет повышенное значение именно в настоящее время, так как большая часть посвященных ей работ относится еще к советскому периоду и в них не учитываются изменения, произошедшие в законодательстве нашей страны за последние годы, когда вся система государственного управления претерпела существенные изменения, что повлекло за собой новое понимание места и роли государственной власти и ее должностных лиц в обществе.
В рамках данной работы мы рассматриваем только правовой статус должностных лиц системы исполнительной власти, не затрагивая вопрос о статусе должностных лиц законодательных органов и негосударственных организаций. В связи с этим мы используем понятие «публичная служба», под которым мы понимаем профессиональную деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государст венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Данный тер-мин уже предлагался отдельными учеными . Однако, в рамках нашей работы он разрабатывается несколько в ином аспекте. Публичная служба является системным объектом по объективным признакам. В ней можно выделить метасистему - аппарат государственного управления в целом, и многочисленные подсистемы, в качестве которых выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения можно разделить на структурные подразделения и должностных лиц. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы будет рассматриваться нами с системных позиций.
Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы. Понятие должностного лица и его места в системе органов государственной власти в свое время исследовалось в основополагающих трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв.: А.Ф. Евтихеева, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л.Кабалевского, Н.И. Лазаревского, И.Т. Тарасова и др. Однако современное понимание должностного лица было сформировано в советский период развития. В связи с этим следует отметить работы таких ученых как: В.Б. Аверьянова, Ю.С. Адушкина, Г.В. Атамачука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.С. Васильева, СВ. Катрича, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.Н. Костюкова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, А.С. Петрова, Г.И. Петрова, Ю.А. Петрова, Г.Е. Петухова, М.И. Пискотина, А.Г. Тиковенко, Ю.А. Тихомирова, А.Т. Усольцева, В.Г. Чмутова, А.И. Щербака, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др. Происходящие изменения в системе государственного управления вызвали интерес к этим вопросам многих ученых. Поэтому на формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и пуб ликации таких ученых как П.И. Кононов, Л.А. Морозова, Д. Ореев, Ю.М. Ста-рилов, М.С. Студеникина, А.Ю. Якимов и др.
При исследовании основных проблем деятельности должностных лиц в рамках публичной службы широко использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Альберт М., Брэбан Г., Ведель Ж., Вэйль П., Гоцев В, Гурнэ Б, Лёбадере А. де, Мескон М.Х., Пэйзе Г., Поль X., Хедоури Ф. и др.
Объектом исследования является должностное лицо как элемент системы службы.
Предмет исследования составляют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности должностных лиц, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является дальнейшая разработка и углубление теоретической концепции правового статуса должностного лица в административно-правовом аспекте и выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение и решение следующих конкретных задач:
- выявление исторических основ формирования понятия должностного лица;
- определение современного понятия должностного лица;
- разработка понятия публичной службы;
- раскрытие отдельных элементов правового статуса должностного лица;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового статуса должностных лиц публичной службы.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логиче ский, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также внутренних нормативных актов отдельных органов государственного управления и муниципальных образований. При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран: Болгарии, Германии, Франции и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, описывающие практику деятельности должностных лиц.
В ходе написания работы использовались результаты социологического исследования, проведенного автором среди служащих Правительства, а также других органов управления Саратовской области.
Научная новизна определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере государственного управления, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование управленческой деятельности должностных лиц. В диссертации впервые в российской юридической науке обосновывается и разрабатывается понятие публичной службы как системы, проводится исследование правового статуса должностного лица с системных позиций. Впервые исследуются структурно-функциональные связи должностных лиц. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1) обоснование понятия должностного лица и структуры правового статуса должностных лиц; дополнительные основания классификации видов должностных лиц;
2) понятие и принципы публичной службы РФ;
3) классификация служащих публичной службы;
4) выделение основных функций должностных лиц и их анализ;
5) теоретическая разработка полномочий должностных лиц, их классификация; предложение о закреплении общих прав и обязанностей должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в отдельном правовом акте;
6) обоснование понимания структурно-функциональных связей как элемента правового статуса должностного лица, их характеристика;
7) вывод о наличии института конституционной ответственности должностных лиц, предложения по ее совершенствованию; пути повышения эффективности административной, дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в научном анализе проблем государственного управления, а также в учебном процессе при чтении курса «Административное право», при проведении лекций и практических занятий по курсам «Административное право», «Муниципальное право», и в преподавании смежных учебных дисциплин «Государственное управление», «Государственная служба и кадровая политика», «Местное самоуправление» и др.
Разработка и исследование основных элементов правового статуса должностного лица могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, работников управлений по реализации кадровой политики.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем государственного управле ния, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе функционирования органов государственной власти, которые могут быть учтены при разработке законодательных актов.
Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и обсуждена на кафедре государственного строительства и управления Поволжской академии государственной службы. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Предложения диссертации и основные выводы апробированы:
1) при чтении лекций, проведения практических семинарских занятий по курсу «Административное право» в Поволжской академии государственной службы;
2) в выступлениях на научно-практических конференциях «Губернаторство и власть: проблемы взаимодействия» в сентябре 1997 г., «Местное самоуправление и этнические конфликты» в декабре 1998 г., «Проблемы управления - XXI век: глазами молодых» в апреле 1999 г., «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» в апреле 2000 г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Эволюция понятия «должностное лицо» в российском и советском законодательстве и правовой науке
Развитие понятия «должностное лицо» в российском и советском законодательстве, а также правовой науке характеризуется двумя, на наш взгляд, принципиальными обстоятельствами: 1. Используемое, но малоисследованное дореволюционными админист-ративистами и государствоведами понятие «должностное лицо», получило широкое распространение в советском законодательстве послереволюционных лет, причем все попытки его толкования предпринимались опять таки законодателями, а не учеными-юристами. 2. Изначально присущее административному праву понятие «должностное лицо» начало применяться в основном в сфере уголовного права. Эти два обстоятельства наложили отпечаток на всю последующую эволюцию данного понятия и привели к следующим последствиям: - Во-первых, термин «должностное лицо», изначально синонимичный термину «чиновник»1, в результате достаточно разнообразного и зачастую вольного использования законодателем приобрел иной смысл, и то, что вкладывается в это понятие современной правовой наукой, в большинстве случаев далеко от его первоначального значения. Очень важным потому явилось бы признание того факта, что сам термин «должностное лицо» семантически неверен. Это позволило бы снять сразу же много проблем, связанных с неправильным пониманием его отдельными исследователями. Ведь зачастую многие ошибочно распространяют смысл этого термина на всех без исключения госслужащих, опираясь при этом на тот бесспорный факт, что любой госслужащий занимает должность.1 Однако в данном случае следует установить сразу и твердо, что семантический анализ к термину «должностное лицо» неприменим. Используя ныне в каком-либо нормативном акте термин «должностное лицо», законодатель тем самым дает понять, что речь идет не обо всех служащих, а о какой-то части. Используя же при изучении таких нормативных актов простой смысл слов «должностное» и «лицо», мы дезавуируем его замысел.
Термин «должностное лицо» неправилен в том смысле, что его общепринятое значение не совпадает со значением этих слов в отдельности и при их простом сложении. В таком случае возникает вопрос: а не стоит ли вообще отказаться от употребления этого термина, введя вместо него другой, более подходящий по смыслу? В какой-то степени этот вопрос уместен: действительно, подразумевая под должностным лицом служащего, наделенного какими-то дополнительными, по отношению к обычным служащим, полномочиями и ответственностью, более логичным представлялся бы термин, допустим, «ответственный работник». Хотя, во многом, такая замена представлялась бы логичной, произвести ее было бы слишком сложно лишь потому, что и термин «должностное лицо» и термин «ответственный работник» имеют давнюю историю в нашей правовой науке, и такая замена повлекла бы лишь дополнительную путаницу.
- Во вторых, до настоящего времени ученые и специалисты, делающие попытки объяснить понятие «должностное лицо», так или иначе вынуждены обращаться к праву уголовному, поскольку практически все попытки его законодательного определения были даны в уголовном праве. Такой подход вряд ли можно назвать правильным, поскольку, если термин «должностное лицо» изначально принадлежит праву административному, то именно в этой отрасли должно формироваться его определение, а все другие отрасли права могут лишь использовать его. В самом деле, ведь никем не подвергается сомнению, что такие основополагающие понятия как, допустим, «заведомо искаженные данные о доходах и расходах», «сокрытие объектов налогообложения», принадлежащие праву финансовому, должны толковаться только в его рамках, и нормы статей уголовного кодекса, содержащие это понятие, являются бланкетными, т. е. отсылают к соответствующим нормативным актам финансового права, а не наоборот. Почему же административно-правовой термин «должностное лицо» получает определение только в уголовном кодексе, и к нему обращаются для толкования ученые-административисты?
Здесь, правда, встает другой вопрос: а можно ли вообще выработать единое определение должностного лица для всех отраслей правовой науки? Некоторые ученые полагают, что найти общий для различных отраслей права (в частности, уголовного и административного) признак должностного лица невозможно, ибо таковой вообще отсутствует1. Такая точка зрения нам представляется не совсем верной. Сформировать общее для всех отраслей права определение не только можно, но и должно. В самом деле, если чиновник, не являющийся должностным лицом согласно нормам права административного, подпадает под действие уголовного закона именно в качестве должностного лица -создается по меньшей мере странная ситуация: данный субъект права, не наделенный дополнительными по отношению к обычному чиновнику полномочиями, тем не менее в некоторых случаях может нести дополнительную ответственность за их неисполнение. Справедливости ради надо отметить, что в настоящее время необходимость выработки единого определения должностного лица признается большинством авторов, работающих в различных отраслях правовой науки. Необходимость этого косвенно подтверждается и Кодексом об административных правонарушениях, в частности ст. 41, которая предполагает наложение мер ответственности на должностное лицо предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, т.е. как на тех должностных лиц, чья деятельность регулируется в первую очередь административном правом, так и на тех, чья деятельность регулируется правом трудовым. Впер-вые же это требование было сформулировано Ц.А. Ямпольской в статье «О должностном лице в советском государственном управлении» .
Таким образом, в истории развития законодательства и правовой науки о должностных лицах можно выделить следующие этапы: 1) до 1917 года, в котором господствовало предельно расширительное толкование понятия «должностное лицо»; 2) с 1917 по 1922 г. - период законодательного закрепления понятия должностного лица, приравненного к понятию «служащий»; 3) с 1922 по 1949 г. - период противоборства расширительной и ограничительной тенденции в развитии данного понятия; 4) с 1949 г. по начало 90-х гг. - период, на-чавшийся с опубликования статьи Ц.А. Ямпольской , в течение которого вопрос о понятии «должностное лицо» переместился в центр внимания админи-стративистов, и ознаменованный принципиальной победой ограничительной тенденции.
Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц
Итак, в сороковых годах в советском административном законодательстве в целом утвердилось мнение о том, что должностное лицо государственной службы есть понятие, отличное от понятия государственного служащего. Закономерным выводом отсюда следовало необходимость теоретического разделения всех служащих на виды. Как известно, первая попытка такого рода была предпринята еще в 1921 году А.Г. Гойхбаргом, который, однако, так и не сумел преодолеть расширительной тенденции по отношению к должностным лицам. В 1947 году она была воскрешена И.И. Евтихеевым, предложившим разделить всех служащих (должностных лиц в широком смысле) на: 1) работников, выполняющих исключительно хозяйственно-техническую работу или функции подсобного хозяйственного обслуживания (вспомогательно-технический персонал) и 2) руководящих и оперативных работников, выполняющих функции административно-управленческого характера, осуществление которых связано с изданием актов управления, влекущих юридические последствия (должностные лица в тесном смысле этого слова)1.
Вопрос о понятии должностного лица в российском законодательстве и правовой науке необходимо рассматривать в тесном соотношении с местом, занимаемым должностными лицами в системе службы. Зачем это необходимо?
- Во-первых, если должностное лицо является разновидностью служащего, необходимо установить критерий его выделения, а для этого определить отличие его от служащих, должностными лицами не являющимися.
- Во-вторых, необходимо провести разграничение между понятием должностного лица и сходными понятиями: «представитель власти», «руководитель», «ответственный работник», «работник администрации» и т.д.
Советской правовой наукой сформировано множество критериев для классификации служащих. В данном случае нас интересуют две классификации. В основе первой лежит роль госслужащего в реализации функций государственного органа (объем его полномочий), в основе второй - обладание служащего полномочиями распорядительного характера1.
Следует отметить, что две эти классификации не были безоговорочно приняты всеми советскими административистами. В частности, И.Н. Пахомов предлагал в качестве критерия классификации государственных служащих принять характер их деятельности и разделить всех служащих государственной службы на госслужащих, выступающих в качестве носителей государственно-властных полномочий (должностных лиц), и госслужащих, выполняющих иные функции (технический персонал). При этом уже должностных лиц он разделял на руководящий состав, представителей административной власти и оперативный состав . Г.И. Петров делит всех госслужащих на руководителей, специалистов и основных служащих, но при этом также оперирует понятиями должностного лица и представителя власти.3 Только две категории государственных служащих выделяет А.Т. Усольцев: должностные лица и обслуживающий персонал. При этом он подчеркивает, что в данном случае деление проводится на основе материального, а не правового признака, и что в рамках предложенной классификации служащие различаются в зависимости как раз таки от их роли в осуществлении функций по реализации компетенции соответствующих органов аппарата государственного управления.4 А.П. Клюшниченко выделяет: а) руководящий состав; б) основной состав; в) вспомогательный состав; г) представитель власти, а должностных лиц как особый вид служащих не выделяет вообще, считая это понятие равнозначным понятию госслужащего на том основании, что любой госслужащий занимает должность1.
Не наличие или отсутствие каких-либо полномочий, а роль служащего в управленческом процессе в качестве критерия для классифицирования управленческого персонала предлагает А.И. Щербак. С его точки зрения служащих государственной службы можно разделить на: 1) руководителей (обладают полным объемом управленческой ответственности); 2) функциональных руководителей (объем ответственности, основанной на исполняемых функциях); 3) исполнителей (ответственность только в специально установленных случаях); 4) технико-вспомогательный персонал (общий объем ответственности для всех граждан); 5) обслуживающий персонал (тот же объем ответственности, что и для технико-вспомогательного персонала)2.
Очень подробную классификацию государственных служащих предлагает Н.М. Конин. Выделяя в качестве критерия наличие или отсутствие у служащего самостоятельного участка работы он разделяет служащих государственного аппарата на ответственных специалистов (обладают самостоятельным участкам работы) и специалистов-исполнителей (помогают ответственным специалистам в реализации их функций). Более подробно он делит всех служащих на: 1) руководителей; 2) ответственных специалистов (например инженер); 3) специалистов-исполнителей (например техник); 4) технических работников (например секретарь); 5) вспомогательно-обслуживающий персонал (например уборщица). Кроме этого разделения, он предлагает использовать в качестве критерия для классификации служащих наличие у них распорядительных полномочий и разделяет их на должностных лиц и прочих служащих. При этом, по его мнению, к должностным лицам относятся руководители, ответственные специалисты и часть специалистов-исполнителей3.
Нам все же представляется, что более точно отражает особенности правового статуса различных служащих классификация, предложенная В.М. Манохиным. По первому из используемых им критериев всех служащих публичной службы можно разделить на 1) руководителей; 2) специалистов; 3) вспомогательный (обслуживающий) персонал. С таким разделением не согласен Ю.Н. Старилов, полагающий, что оно направлено «против организации эффективной работы службы и порождает на практике много проблем». Вместо этого он предлагает выделить две основные категории госслужащих: 1) публичные государственные служащие; 2) служащие и представители технического персонала, находящиеся на государственной службе1. Такое резкое неприятие концепции В.М. Манохина вызывает возражения по следующим основаниям:
- разделение служащих по объему полномочий на руководителей, специалистов и вспомогательный персонал относится не только к сфере государственной службы, но и к службе негосударственной, где классификация К).Н. Старилова неприменима;
- эти два вида классификаций не являются конкурирующими и могут существовать параллельно, т. к. основаны на разных критериях.
С нашей точки зрения под «публичными государственными служащими» следует понимать должностных лиц и оперативный (основной) состав госслужащих (Ю.Н. Старилов называет их чиновниками). При этом следует понимать, что руководители и специалисты не соответствуют напрямую должностным лицам и работникам основного состава. Особенно важно отметить различие между руководителями и должностными лицами, т.к. некоторые авторы рассматривают эти понятия как синонимичные.
Внешневластные и: внутриорганизационные функции должностных лиц
Понятие правового статуса используется в юридической науке и в практике управления для того, чтобы максимально полно определить не только права и юридические обязанности (правомочия) должностного лица и средства их реализации, но и очертить круг его деятельности, т.е. обязанности, которые он должен осуществлять для обеспечения целей и задач органа и системы управления, а также установить его персональную ответственность за невыполнение этих функций или неполную реализацию его правомочий и вредные последствия этого.
Содержание деятельности служащих определено через такие элементы его статуса, как задачи и функции. Круг деятельности должностного лица определен его функциями. Принципиально важным поэтому представляется четкая фиксация функций должностного лица в статусных правовых актах. Между тем в проведенном в 1995 году опросе среди слушателей РАГС 20 % респондентов отметили, что выполняют в повседневной деятельности несвойственные им функции1. Вполне логично поэтому, что по результатам опроса, проведенного Лабораторией проблем социального управления НИИКСИ должностные лица в своей управленческой деятельности руководствуются должностными инструкциями в наименьшей степени - 58,8 %, против «решения, распоряжения и другие акты управления» - 74,8 % и «устные указания и распоряжения непосредственных руководителей» - 67,5 % . Нами также проводился опрос среди работников властных структур Саратовской области. Полученные нами цифры несколько отличаются от приведенных выше, но и здесь следование должностным инструкциям оказалось на последнем месте - 34 % .
Вопрос об управленческих функциях и конкретно о функциях должностных лиц не так прост, как кажется на первый взгляд. Чтобы определить, какие функции присущи именно должностным лицам, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция управления? что есть функция государственного управления?
В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином «функция» часто обозначаются понятия «задача», «компетенция», «принцип», «права», «цель» и т.п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и практики управления.
Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается по-нимание функции как деятельности, обязанности, работы .
В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характеризуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики последнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержании ее «гомеостазиса», в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе которых происходит движение управляемой подсистемы .
Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция»1. Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы2.
Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции - следствия, вызываемые этими действиями3. В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности.
Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором4. Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.
Обратившись к некоторым существующим нормативным актам, можно убедиться, что на российском правовом поле существует полная разноголосица относительно понимания терминов: «цели», «задачи» и «функции». Исходя из того, что задачи являются одним из базовых структуроформирующих факторов, очевидно, что функции организации должны исходить из них и ими детерминироваться. Вполне логичным поэтому представляется, к примеру, структура Положения о Министерстве юстиции РФ, в котором вначале перечисляются основные задачи Министерства, такие как 1) реализация государственной политики в сфере юстиции; 2) обеспечение прав и законных интересов личности и государства; 3) обеспечение правовой защиты интеллектуальной собственности и т.д.; а потом указывается, что Минюст России в соответствии с возложенными на него задачами, осуществляет функции: 1) координации нор-мотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти; 2) проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; 3) осуществления государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др.1. Напротив, в Положении о главном Государственно-правовом управлении Президента РФ вначале перечисляются функции Управления, а затем они детализируются в задачах. При этом «функции» Управления (правовое обеспечение деятельности Президента, аналитическое обеспечение деятельности Президента, информационно-справочное обеспечение деятельности Администрации Президента) по своему смысловому объему шире, чем его «задачи» (подготовка проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента, подготовка аналитических материалов при рассмотрении и подготовке проектов федеральных законов и др.).
Понятие юридической ответственности должностных лиц
В современном правовом обществе для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов помимо организационных мер используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения. Неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона.
Публичная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства, немыслима без четко установленных мер ответственности отдельных ее элементов. В отношениях между публичной службой и гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов. В качестве такой обратной связи выступает социальная ответственность. Однако, социальная ответственность - это лишь общее название целого комплекса элементов. Наиболее значимыми его блоками являются два вида ответственности: юридическая и моральная.
Общим свойством правовой и моральной ответственности являются, безусловно, осознание, правильное понимание лицом - лежащих на нем в силу закона или морального долга обязанностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга .
«Большинство должностных лиц и граждан в сфере управления, - пишет В. А. Юсупов, - стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение, регулируют конкретные поступки субъектов управления»1.
Здесь необходимо отметить, что в современном российском праве «ответственность» понимается чаще всего в двух смыслах. Прежде всего это традиционное понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершенное противоправное деяние. Такую ответственность называют негативной (ретроспективной). Однако, по мнению многих юристов, понятие ответственности не исчерпывается лишь ее негативным аспектом. При разработке этой темы довольно давно было замечено, что существует иная категория ответственности, которая обычно именуется позитивной ответственностью (также активной или проспективной). Понятие позитивной ответственности вызывает гораздо больше неоднозначных толкований, чем ответственность негативная.
Прежде всего то обстоятельство, что юриспруденция подошла к изучению позитивной ответственности через разработку проблем юридической ответственности за правонарушение, привело к упрощению связей между этими категориями, к представлению, что позитивная ответственность - лишь оборотная сторона ответственности ретроспективной. Результатом явилось мнение, что позитивная ответственность - это либо осознание правового долга, либо обязанность, нарушение которой влечет применение санкций. Представление о позитивной ответственности как об обязанности, на наш взгляд, не выдерживает никакой критики, так как оставляет открытым вопрос зачем в таком случае вообще вводить понятие позитивной ответственности, если она полностью совпадает с понятием обязанностей. Определение ответственности как обязанности совершить предусмотренные законом действия ведет, с одной стороны, к удвоению терминологии (одно и то же явление одновременно именуется и обязанностью выполнить определенные действия, и ответственностью), с другой - к смешению двух качественно различных явлений (ответственностью называется и сама обязанность, и последствия ее неисполнения)1. Если в содержание «позитивной ответственности» включаются права, обязанности и собственно ответственность, то при столь широком понимании «позитивная ответственность» утрачивает конкретность2. Отождествление с ответственностью обязанностей и санкций за их нарушение уже породило предположение, что юридическая ответственность возлагается на всех граждан безотносительно к тому, совершают они правонарушения или нет.
Используя данные слабости в теории позитивной ответственности, многие авторы вообще призывают отказаться от использования этого понятия, утверждая, что традиционное понимание юридической ответственности успешно выполняет свою служебную функцию и без привнесения в теорию ответственности «позитивного» правового аспекта3. Недостаток теории позитивной ответственности P.O. Халфина видит в отсутствии попыток отразить индивидуальность элементов юридической ответственности. «При таком широком понимании юридической ответственности, - пишет она, - теряется специфика юридического понимания ответственности»4.
Рядом авторов была предпринята попытка примирения этих двух позиций с помощью введения в науку представления, что позитивная и негативная ответственность - это два аспекта одного понятия1. Такое представление, однако, также вызвало возражения как сторонников разделения юридической ответственности на позитивную и негативную, так и их противников. Сторонники такого разделения утверждают, что такое представление ведет к попыткам определить понятие в целом, в результате чего качества позитивной ответственности переносятся на юридическую ответственность за правонарушения (и наоборот)2. Противники, соглашаясь, что позитивная и негативная ответственность - два различных, самостоятельных явления, которые не могут быть охвачены единым понятием, вместе с тем отрицают самостоятельное понятие позитивной ответственности, отождествляя ее либо с категорией индивидуального правосознания3, либо с законностью4.
Тем не менее, на наш взгляд, разделение ответственности на позитивную и негативную имеет право на существование. Другое дело, что с нашей точки зрения, позитивная ответственность является разновидностью социальной ответственности, но никак не юридической. Правда, такая позиция вызывает возражения некоторых ученых, которые указывают, что позитивная ответственность закреплена во многих нормативных актах. Так, например, консультант отдела кредитной политики и денежного обращения Министерства экономики, инвестиционной политики и межрегиональных связей Саратовской области согласно п.4 должностной инструкции «несет ответственность за качество и своевременность выполнения возложенных на него обязанностей, за соблюдение трудовой и производственной дисциплины»5. Очевидно, что данным положением закрепляется прежде всего юзитивная ответственность, так как отсутствуют какие либо санкции. Однако, с нашей точки зрения, здесь идет речь лишь о позитивной ответственности неюридического характера. В самом деле, какие юридические последствия влечет за собой закрепление этой нормы в данном индивидуальном акте? В данном случае правильно утверждает Я.И. Шевченко, что «отнесение так называемой «позитивной» ответственности к правовой ответственности означало бы фактическую ликвидацию ответственности как правового института, поскольку любой род деятельности, регулируемой правом, можно было бы с успехом считать такой ответственностью»1.
