Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, содержание и виды правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления - 13
1. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления как одна из форм реализации народовластия в России - 13
2. Понятие и содержание правового статуса депутата предста вительных органов местного самоуправления . 39
3. Виды конституционно-правовых статусов депутатов представительных органов местного самоуправления 70
4. Система нормативно-правового регулирования статуса депутата представительных органов местного самоуправления 82
Глава 2. Способы реализации конституционно-правового статута депутата представительного органа местного самоуправления . 102
1. Система полномочий как элемент конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления . 102
2. Система гарантии деятельности депутата представительного органа местного самоуправления. 121
3. Организационно-правовые формы реализации конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления 159
4. Проблемы ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления. 172
Заключение 206
Список использованной литературы 214
- Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления как одна из форм реализации народовластия в России
- Понятие и содержание правового статуса депутата предста вительных органов местного самоуправления
- Система полномочий как элемент конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления
- Система гарантии деятельности депутата представительного органа местного самоуправления.
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов.
Определение и законодательное закрепление конституционно-правового статуса депутата местного самоуправления всегда ставило перед государством сложные задачи. В этой связи представляется исключительно важным, чтобы данная проблема была решена не только на законодательном уровне, но еще и подкреплялась бы достаточно глубокими теоретическими разработками в этой области. Практическое значение законодательного определения понятия «конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления» состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах муниципальной власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.
Важнейшей чертой конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где весьма динамично на уровне местного самоуправления изменяются или исчезают старые и появляются новые правовые отношения и институты, происходит болезненный процесс реформирования местной (муниципальной) власти.
Следует признать, что до настоящего времени федеральное и региональное законодательство, в частности законодательство Москвы, по вопросам определения конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления носит не до конца оформленный характер. Ситуацию осложняет отсутствие федерального закона о статусе такого депутата, в котором было бы дано четкое определение данного юридического понятия, детально регламентированы в нормах права его основные элементы.
Степень научной разработанности темы исследования. Анализ действующего законодательства Российской Федерации, практика его реализации, проблемы дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления Российской Федерации - неоднократно исследовались отечественными правоведами.
Вместе с тем значительное внимание в данной рабо і с уделено характеристике политико-правовой природы депутатского мандат, роли депутата в системе народного представительства и гражданском общее і ве РФ. Подробно исследуются права и обязанности депутата в законодательном органе власти РФ; анализируются гарантии деятельности; высказываются предложения о путях совершенствования законодательства по данному кругу отношений.
Общетеоретической основой исследования особенностей правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления послужили работы таких ученых - правоведов как Н.Н. Алексеев, Ю.Н. Алистратов, Т.А. Анчуткина, М.В. Баглай, М.И. Брагинский, А.А. Вешняков, В.В. Витрян-ский, И.В. Гранкпн, Ю.А. Дмитриев, В.А. Елчев, А.А. Жилин, В.Б. Исраелян, О.И. Ковалев, В.В. Комарова, П.В. Крашенинников, С.А. Лихачев, А.П. Любимов, В.А. Маклаков, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Л.А. Нудненко, И.И. Фурман и других.
Базовые конституционные нормы, закрепляющие положение депутатов, стали предметом изучения следующих ученых: С.А. Авакьяна, А.А. Безуглова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, В.Д. Карпови-
ча, И.К. Кирьянова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, М.Н. Лукьянова, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, С.А. Солдатова и других.
Отдельные вопросы рассматривались в работах А.Н. Аверьянова, Т.К. Байковой, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С.Бондарь, С.Н. Брата-новского, Т.М.Бялкина, Н.А. Васецкого, И.В. Выдрина, В.В. Лапаевой, Ю.К. Малова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, А.А. Рождествпной и других ученых.
Целью и задачами исследования является выявление особенностей и механизма реализации конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
анализ конституционно-правового статус депутата представительного органа местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в России;
изучение конституционных основ, а также норм действующего отраслевого российского законодательства, определяющих понятие, механизм реализации и правовое регулирование, виды конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления;
рассмотрение системы нормативно-правового регулирования конституционно-правового статуса депутата представительных органов местного і самоуправления.
исследование системы правовых полномочий как элемента конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления;
исследование организационно-правовых форм реализации конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления;
- анализ нормативно-правовой системы гараніий деятельности депутата представительного органа местного самоуправления;
- изучение проблем ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, определяющие особенности констиіуционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления Российской Федерации.
Объектом исследования является совокупность конституционно-правовых и иных норм, регламентирующих конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования стали научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-социологического, истори-ко-правового подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие, более частные методы исследования. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическая база диссертационного исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты мониторинга изменений федерального, регионального и муниципального законодательства о конституционно-правовом статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, выявление основных тенденций и противоречий данного процесса.
Автором проведен опрос 150 депутатов представительных органов местного самоуправления Российской Федерации; осуществлено анкетирование 265 сотрудников муниципальных органов; произведен сравнительно-правовой ана-
лиз нормативных документов 35 муниципальных образований г.Москвы и Московской области, а также анализ статистических данных региональных выборов П/Ш — 2006-2007г. по системе ГАС «Выборы» и контент-анализ прессы.
Кроме того, диссертантом проанализирован рейтинг демократичности выборов депутатов муниципальных образований г.Москвы. Исследована мето-дика оценки выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, прошедших в 2006 - 2007 гг.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых правовых исследований, раскрывающих способы реализации конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, проведенного после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор комплексно рассмотрел конституционно - правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: понятие, виды, содержание, формы представительства. В работе раскрыты особенности системы правовых полномочий как элемент конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, структурирована нормативно-правовая система гарантий деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, выявлены проблемы ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления. Рассмотрены организационно-правовые формы реализации конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Вывод об определении депутатской деятельности как формы народовластия, то есть делегирования населением муниципального образования принадлежащих ему прав, образующих систему правовых отношений, возникающих в связи с решением вопросов государственного, муниципального и/или иного публичного значения.
2. Вывод о том, что конституционно-правовой статус депутата предста-
I вительного органа местного самоуправления определяется сущностью депу-
ft татского мандата, то есть правами и одновременно обязанностями выборного
1 лица в сферах представительства интересов своего округа, решения вопросов
1 местного значения от имени и в интересах проживающего в нем населения, а
! также правами и обязанностями на участие в работе представительных органов
местного самоуправления.
3. Заключение о том, что депутат представительного органа мес і ного са-
I моуправления - это выборное должностное лицо, представляющее определен
ную часть избирательного корпуса (электорат), реализующее его интересы в
выборном представительном органе местного самоуправления, а также осуще-
" ствляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и
і і
I иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.
' 4. Вывод о том, что консгигуционно-правовой статус депутата представи-
і тельного органа местного самоуправления разделяется на две составляющие:
основные элементы статуса и второстепенные. К числу основных элементов
' относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные нор-
| мами права и обеспеченные соответствующими гарантиями. К числу факульта-
тивных элементов относятся: гражданство, возраст, порядок избрания депутата, вид и содержание мандата депутата.
!
1 5. Обоснование того, что содержание правового статуса депутата пред-
"\
ставителыюго органа власти определяется такими элементами, как: срок осу-
| ществления полномочий, взаимоотношения депутатов с избирателем, депутат-
екая этика, контролирующая полномочия депутата, позволяющие должным об
разом влиять на исполнительные структуры и эффективно участвовать в про
цессах управления делами государства или соответствующей территории му-
} ниципального образования.
6. Систему источников нормативно-правового регулирования статуса депу-тата представительных органов местного самоуправления можно классифициро-
!
вать по юридической силе, по целям принятия, что позволяеі определить конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления как систему норм, регулирующих полномочия, права, обязанности, ответственность, гарантии деятельности местных депутатов, сроки осуществления его полномочий, а также ответственность органов государственной власти и местные, их должностных лиц, физических и юридических лиц за невыполнение законодательства о статусе депутата.
7. Предложена классификация системы правовых полномочий, что позволило выявить и обобщить следующие особенности конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления:
В первую гр> ппу входят права лично участвовать в заседаниях муниципального Собрания; избирать и быть избранным в комиссии и на соответствующие должности в муниципальном Собрании; высказывать мнение по вопросам формирования создаваемых муниципальным Собранием органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых или назначаемых муниципальным Собранием; предлагать вопросы для рассмотрения муниципальным Собранием; вносить проекты правовых актов муниципального Собрания для рассмотрения на его заседаниях; вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, поправки к проектам решений ті другим актам муниципального Собрания; вносить предложения о заслушивании на заседании муниципального Собрания внеочередного отчета или информации любого органа или должностного лица, подотчетного или подконтрольного муниципальному Собранию; участвовать в прениях в установленном порядке; оглашать на заседаниях муниципального Собрания обращения граждан, имеющие, по его мнению, общественное значение;
Вторую группу прав представителей депутатского корпуса составляют права депутатов участвовать в работе постоянных и временных комиссий муниципального Собрания, членом которых он является, вносить предложения,
участвовать в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений; принимать участие в работе комиссий, членом коюрых он не является, вносить предложения, участвовать в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений с правом совещательного голоса.
8. Авторская классификация нормативно-правовой системы гарантий
деятельности депутата представительного органа местного самоуправления:
гарантии (организационно-правовые), связанные с правами и возможностями депутата представительного органа государственной местного самоуправления.
депутатская неприкосновенность;
социальные гарантии и гарантии трудовых прав депутатов представительных органов местного самоуправления;
материально-финансовые и организационные гарантии деятельности депутатов представительных органов государственной местного самоуправления.
9. Вывод о том, что правовая ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления носит публично-властный характер. Она уста
навливается законом (уставом) и опирается на возможность общественного, го-
сударственного (административного либо судебного) принуждения, причем ин
ститут юридической ответственности органов и должностных лиц местного са
моуправления имеет свой специфический предмет правового регулирования,
т.е. те общественные отношения, которые непосредственно испытывают воз
действие юридической ответственности и складываются под ее влиянием.
10. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления предполагает определенное правовое положение субъектов от
ветственности. Установленная нормой права ответственность органа местного
самоуправления либо должностного лица местного самоуправления входит в
его правовой статус, включается в компетенцию, но выполняет самостоятель
ную функцию стимулятора активной, творческой деятельности по выполнению
возложенных на них задач и функций, эффективного решения вопросов і местной жизни. В настоящее время ответственность за утрату доверия в основном измеряется отзывом депутатов. Других мер ответственности перед населением законодательство не предусматривает.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что получен
ные в ходе исследования выводы и предложения развивают и дополняют сло
жившийся понятийный аппарат, посвященный особенностям конституционно-
правового статуса депутата представительного органа местного самоуправле
ния; освещают и переосмысливают ряд правовых положений, приводящих к
новым доктринальным выводам. !
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические положения по осуществлению законодательной деятельности можно использовать в нормотворческой деятельности. Теоретические положения проведенного исследования могут служить дополнительным научным материалом в учебном процессе при изучении курса «Конституционное право России», «Избирательное право России».
Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований, использоваться в учебном процессе в рамках соответствующего спецкурса по конституционному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования, а также выводы и рекомендации прошли апробацию в правотворческой, научной и научно-педагогических сферах.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конфе
ренциях и «круглых столах», посвященных проблемам конституционно-
правового статуса депутата представительного органа местного самоуправле
ния, в частности на: і
Семинаре «Использование информационных систем и технологий в работе с обращениями граждан в органах государственной власти Московской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Московской области», прошедшем 2 декабря 2005г. в г. Москва;
Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки», состоявшейся в ноябре 2007г. в г. Москва;
общественных слушаниях на тему: «Тенденции и противоречия в правоприменении Федерального закона ««Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 3 июня 2007г. в г. Москва.
Результаты работы использованы в практической деятельности Одинцовского районного совета и учебном процессе Московского университета! МВД России, Московского гуманитарного университета.
Предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в четырех научных статьях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованной литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления как одна из форм реализации народовластия в России
Самобытная российская традиция народного представительства представляет собой один из краеугольных камней, на которых веками держалось общественное и государственное единство народа России.
История представительных органов государственной власти в различных русских землях (Киевской, Новгородской, Полоцкой, Псковской, Смоленской, Вятской, Владимирской) показывает, что "начала представительного строя" вовсе не были чужды нашему народу. Напротив, именно Северо-Восточная Русь, славная сильной княжеской властью, показала в 121 1 году фактически первый на территории нынешней России пример созыва общеземельного представительного собрания. В Новгороде XIV--XV веков в политический процесс через различные формы многоуровневого представительства вовлекалось более половины взрослого самостоятельного мужского населения.
Эпоха Земских соборов, без преувеличения, вывела Россию в число стран, занимавших лидирующие позиции в области участия населения в управлении государством. В период расцвеїа соборного строя (конец XVI — середина XVII века) Земские соборы были фактически постоянно действующими органами с периодически обновлявшимся составом, четко установленными избирательными процедурами, представительством для всех свободных людей и правом решать все важнейшие государственные вопросы (включая вопросы избрания правящей династии, объявления войны, установления и взимания налогов).
Стоит отметить, что и в эпоху Империи российские традиции формирования представительных оріанов не прерывались. Опыт созыва Екатериной Великой Уложенной комиссии (способ образования которой был почти скалькирован с порядка формирования Земских соборов), конституционные проекты как правительственных (эпохи Александра I и Александра II), так и оппозиционных (времен декабристов, славянофилов и "западников") политических сил в той или иной форме оісьілают нас к традиционным для России механизмам представительства воли и интересов народа. Земская реформа 60-х годов XIX века во многом следовала отечественным традициям в вопросах статуса органов земского самоуправления. Позднее, в конце XIX века, "соборная" модель формирования высшего представительного органа России (предусматривающая создание в качестве такового однопалатного Земского собора, формируемого на традиционных для нашей родины началах) всерьез конкурировала в общественном сознании с западными моделями представительства.
В XX веке отношение нашего общества к российским традициям народного представительства прошло три этапа. До 1917 года эти традиции культивировались властями, не особо пытаясь, впрочем, воплотить их в реальную политическую жизнь. В период Советской власти говори і ь о них, как правило, было не принято, но однако те или иные механизмы или институты традиционного представительства при надобности использовались. В 90-е годы XX века начал преобладать миф об отсутствии у нашего народа традиции "представительного образа правления". Между тем народное представительство в России всегда функционировало на основе самобытных основополагающих начал.
Демократия в европейском понимании этого слова ставит во главу угла прежде всего выражение воли народа. А механизмы представиїельегва в истории России всегда имели целью не столько отражение народной воли как таковой, сколько отбор лучших людей, наиболее пригодных для участия в управлении обществом и государством. Российская традиция всегда акцентировала внимание главным образом на личных качествах представителя, на его жизненном опыте, зачастую отраженном в соответствующем социальном статусе.
Старейшинами и "градскими старцами" в Древней Руси, а позже (в Новгороде) вечевыми представителями или членами боярского совета становились не в силу родства, возраста, состояния или поддержки той или иной "политической линии", а в силу, что называется, "личной компетентности". В состав Земского собора избирали "лучших людей" (даже если они принадлежали иному, по отношению к избирателям, сословию). Большинство живших в тот период помнят советскую практику выдвижения в депутаты передовиков производства, заслуженных деятелей культуры и т.п.
Высшей внутриполитической ценностью для России всегда было государственное единство. И российские традиции народного представительства всегда были направлены прежде всего именно на решение этой задачи. Отсюда многоступенчатая система принятия решений в представительных органах Древней Руси, сложные механизмы согласования интересов различных социальных и территориальных групп на Земских соборах, стремление к консенсус-ному решению вопросов в представительных органах последующих периодов. Отсюда и создание в современных условиях конституционного большинства сил в Федеральном Собрании Российской Федерации, всецело подчиняющегося воле исполнительной власти.
Итак, стремление различных политических сил к согласию во имя интересов общества и государства, комплексный и сбалансированный учет интересов всех социальных, профессиональных и этнических групп, а также выдвижение народных представителей на основе личного опыта и реальных заслуг — вот три основополагающих начала функционирования российской традиции народного представительства. Именно на этих началах, на наш взгляд, и должны строиться механизмы представительной власти в современной России.
Теоретической и правовой основой народовластия в России является один из важнейших принципов конституционного строя - принцип народного суверенитета. Народный суверенитет может быть реализован непосредственно через нормы прямой демократии или посредством народных представителей путем различных моделей представительной демократии. Непосредственно демократию можно определить как форму, непосредственного учасіия граждан в осуществлении власти путем референдумов и выборов, собраний (сходов), граждан, народной правотворческой инициативы и других механизмов прямого народовластия.
Конституция РФ провозглашает суверенитет народа: носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Это характерно для демократического правового государства с республиканской формой правления.
Суверенитет народа означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть, имеющая такие свойства, как верховенство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на территории страны. Народу принадлежит верховенство в государстве, в системе власти, его суверенная го I сударственная воля обязательная для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, вообще всех лиц, организаций на территории государства. Никто, никакая часть народа, организация, лицо не должны присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону - гласит ч.4 ст. 3 Конституции РФ. Власть должна исходить только от народа — ее единственного источника.
Понятие и содержание правового статуса депутата предста вительных органов местного самоуправления
Решение проблем в сфере статуса депутата влияет на такие немаловажные составляющие жизни общества, как осуществление власти населением через своих представителей, дейсівенность и продуктивность работы муниципальных органов власти Российской Федерации, а, следовательно, действенность механизмов соблюдения общественных интересов, эффективность государства, построения институтов власти в условиях демократического государства.
Государственная власть всегда материализуется в определенной структуре государственных органов, статус которых обусловлен действующим законодательством. В условиях демократического политического режима применительно к России, которая по форме государственного устройства является федеративным государством, среди научных проблем, обусловленных существованием и деятельностью представительных органов государственной власти и местного самоуправления, особую актуальность приобретает вопрос о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, рассматриваемого через призму определения природы народного представиїельсгва, его месте в совокупности институтов демократии.
Депутаты представительного органа местного самоуправления - это избранные народом представители, уполномоченные осуществлять власть в представительном органе местного самоуправления от имени населения. Правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления регу-лируется нормами Конституции Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Депутат - это выборное должностное лицо, представляющее определенную часть избирательного корпуса, реализующее его интересы в выборном представительном органе местного самоуправления, а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.
Представительство — весьма широкое понятие, - это «правоотношение, в соответствии с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредст-венно создавая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности»1.
Формой народного представительства выступают органы, отличающиеся особыми характеристиками. Их наличие в системе государственных и самоуправленческих органов является обязательным признаком всякого демократического государства, а содержание деятельности таких органов свидетельствует поддержании политического режима, обеспечивающего участие народа в осуществлении принадлежащей ему власти".
Традиционно народным представительством считалось создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей - депутатов.
Одако, с учетом современного положения в России возможен и другой подход: народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, - Президента РФ, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органов местного самоуправления - гласит ст. 3 Конституции РФ. Непосредственность нужно понимать как реальное решение населением вопросов местного значения. С этой целью предусмотрено создание выборных органов местного значения, которые несут ответственность перед своими избирателями за принятые решения. Участвуя в создании таких органов, гражданин исполняет свое право на реальное управление делами муниципального образования. В этой связи справедливостью отмечают французский социолог П.Бурдье, что группа не может сущесівовать иначе, как делегируя свои полномочия какого-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица, то есть субинститута группы1. Именно вследствие невозможности решать многие вопросы всем населением непосредственно законодателем, наряду с указанным институтом, предусмотрел обязательность форм представительных органов (ст. 3, 130 Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного, само управления в Российской Федерации»".) Тем самым Конституция РФ и закон дают возможность гражданину реально участвовать в жизни местного образования. Выбирая местные представительные органы, гражданин може г проявить равнодушное отношение к политической жизни, либо напротив акіивно участ-вовать в деятельности избранного им органа . Законодательство позволяет любому гражданину не только участвовать в формировании представительного органа, но и выдвигать себя в качестве кандидата в депутаты
Более того сформировав выборный орган, население вправе участвовать в управлении своими делами, воздействовать на депутатов этих органов, то есть депутат напрямую рассматривает жалобы и предложения, поступившие от избирателей, ведет прием граждан, изучает общественное мнение и др.
Проблема статуса депутата на протяжении истории России то остро вставала, то угасала. Между тем с развитием самоуправления на местах формировался и институт статуса депутата представительного органа местного самоуправления. Еще в царской России поднимался вопрос представительства. Указ от 30 апреля 1838 года «Учреждение об управлении государственными имуще-ствами» регулировал статус органов крестьянского самоуправления
Система полномочий как элемент конституционно-правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления
Понятие статуса депутата представительного органа местноїо самоуправления предполагает определенное правовое наполнение, образующее в своей совокупности систему нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных прав и обязанностей в области профессиональной деятельности депутата. Всестороннее рассмотрение системных отношений между различными правовыми компонентами, составляющими депутатский статус, является важной ис 1 следовательской задачей, выполнение которой, безусловно, может способствовать не только юридическому прояснению тех или иных аспектов правового положения представителя депутатского корпуса, но и выработке оптимальной модели законодательной регламентации его прав и обязанностей. Такая комплексная задача предопределила особенности нашего подхода к анализу системы правовых полномочий, представляющей один из важнейших элементов правового статуса депутата.
Права и обязанности депутата являются стержневыми элементами, определяющими правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления, и поэтому достаточно важным являє і ся их подробное законодательное регулирование.
Депутат приобретает особый статус, получая свои полномочия (депутат-ский мандат) непосредственно от избирателей. Этот статус обеспечивает ему і беспрепятственное участие в законодательной и иной деятельности представи-тельного органа местного самоуправления. такое
Главными сферами работы депутатов представительных органов местного самоуправления являются представительный орган и избирательный округ. Поэтому, рассматривая вопрос о законодательном регулировании прав и обязанностей депутатов представительных органов мес і ного самоуправления, можно условно разделить предусмотренные законами муниципальных образований права и обязанности депутатов на права и обязанности в представительном органе, а также права и обязанности вне представительного органа, в частности в избирательном округе. Такого разделения придерживаются многие авторы, исследующие вопросы статуса депутата1, А.В. Зиновьев считает разделение системы прав и обязанностей депутатов двумя подсистемами .
В юридической научной лшерагуре принято считать, что сіаіус депутата складывается из его прав, обязанностей и ответственностиЗ. Многие авторы полагают, что статус депутата образуют правовые нормы, устанавливающие права, обязанности, ответственность депутата, а также предусматривающие основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им деятельности4.
По мнению А.В.Зиновьева система статуса депутата, коюрая состоит из упорядоченной совокупности элементов, всесторонне характеризующей социально-политическую сущность статуса депутатов, включает в себя следующие элементы: 1) характер депутатского мандата (у А.В.Зиновьева - императивность депутатского мандат), 2) функции депутатов; 3) права и обязанности депутатов и формы их. деятельности; 4) гарантии депутатской деятельности. Он отмечает, что почти все авторы, исследующие вопросы правового статуса граждан и
органов управления, относят к его элементам гарантии. Под статусом депутата А.В. Зиновьев понимает обусловленное социально-политической сущностью общества фактическое положение депутата, определяемое правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое соответствующими гарантиями? Правовым статусом депутата следовательно является его юридически закрепленное положение .
А.А. Безуглов, беря за основу ролевой (функциональный) критерий, расчленяет правовой статус депутата на следующие элементы: 1) политико-правовая природа депутатского мандата; 2) возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата; 3) полномочия депутатов; 4) гарантии [депутатской деятельности; 5) отчетность, ответственность, поощрение! депутатов1.
В настоящей работе основное внимание уделяется вопросам законода тельного регулирования прав и обязанностей депутатов, которые, по нашему мнению, предопределяют основные направления их деятельности, а также от ветственности народных избранников и гарантиям их деятельности. Однако, уставы муниципальных образований Российской Федерации содержат пере чень основных форм депутатской деятельности, из которых вытекают ее ос новные направления, и увязывают права, обязанности и ответственность депу татов именно с такими формами, направлениями .
Нами разделяется точка зрения тех авторов, которые считают, что статус депутата -это его правовое положение как полномочного и ответственного представителя народа в обществе и государстве, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями, ответственностью депутатов, а также гарантиями их деятельности.
Система гарантии деятельности депутата представительного органа местного самоуправления.
Одним из основополагающих, обязательных условий формирования правового государства является обеспечение независимости и самостоятельности функционирования всех ветвей государственной власти, включая органы представительной власти местного самоуправления. Обеспечение механизмов реальной независимости и полномасштабной свободы деятельности депутатского корпуса структур представительной власти местного самоуправления возможно лишь путем законодательного закрепления гарантий осуществления их профессиональной деятельности в нормативных актах, регламентирующих порядок работы органов представительной власти местного самоуправления.
Четкое законодательное закрепление прав и обязанностей депутатов входит в качестве базового компонента в общее содержание их правового статуса, способствуя реализации полномочий и возможностей депутатского корпуса по осуществлению законотворческих и представительских функций.
В этой связи под гарантиями депутатской деятельности следует понимать конкретно определенные условия и средства, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем органе представительной власти местного самоуправления. Система гарантии депутатской деятельности должна в этом контексте рассматриваться как один из ключевых, неотъемлемых структурных элементов правового статуса депутата, направленных на то, чтобы профессиональная работа представителей депутатского корпуса осуществлялась с максимальной эффективностью, не сталкивалась с неоправданными препятствиями и приносила оптимальные результаты в масштабах муниципального образования, в интересах населения, делегировавшего свои властные права избранным в округах депутатам.
В юридической литературе существуют различные точки зрения на классификацию гарантий депутатской деятельности1. Многие авторы, исследовавшие эту проблему, предлагали свои классификации компонентов системы гарантий деятельности представителей депутатского корпуса, В частности, А.Л. Безуглов подразделял і арантии депутатской деятельности на три группы; социально-экономические; политические и организационные; депу-татский иммунитет". По мнению Ю.Г. Просвирнина, система гарантий !депу-татской деятельности состоит из группы прямых гарантий (организационно-правовых, процессуальных, материально-правовых, депутатского иммунитета) и гарантий косвенных (экономических, политических, идеологических, общеправовых) . С точки зрения А.Я. Ярматова, гарантии деятельности депутата могут быть разделены на три составляющие: социально-экономические и политические гарантии; организационные и процессуальные гарантии; гаратии прав личности депутата , По-иному, более разносто-ронне, с учетом правовой специфики статуса депутата, подходит к проблеме гарантий депутатской деятельности Л.А. Нудненко, выделяя три принципиально различающиеся группы гарантий: материальные; организационные; депутатскую неприкосновенность и охрану прав депутата . А.В. Зиновьев, справедливо отмечая, что критериями классификации гарантий деятельности депутата должны выступать цель, виды и содержание депутатской деятельности, подразделяет данные гарантии на пять видов: политические; органи зационные; гарантии трудовых прав; материальные; депутатская неприкосновенность .
С нашей точки зрения, некоторые вышеназванные классификации, хотя и учитывают разнообразные аспекты деятельности депутата, нуждающиеся в гарантированном правовом обеспечении, вместе с тем в отдельных случаях страдают чрезмерной перегруженностью и излишней детализацией, выходящей иной раз, как, например, в случае выделения политических или идеологических гарантий, за рамки правового статуса депутата.
В этом вопросе нам представляется более обоснованной и взвешенной классификация, предложенная С.А. Авакьяном для характеристики гарантий деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Он разделил эти гарантии на несколько взаимозависимых групп: гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария; гарантии личной неприкосновенности; социальные гарантии и гарантии трудовых прав; материально-финансовые и организационные гарантии".
По нашему мнению, учитывая во многом аналогичный диапазон деятельности структур представительной власти в муниципальных образованиях, данная классификация вполне применима и для характеристики правовых гарантий деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления.
Но, на наш взгляд, беря за основу классификацию, разработанную С.А. Авакьяном, целесообразно было бы представить ее в следующем, несколько уточненном виде, учитывающем особенности деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях Российской Федерации, имеющих свою отличительную культурно-правовую и политическую специфику и традиции:
