Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления .
1. Закрепление принципов организации и деятельности органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, в федеральном законодательстве 14
2. Роль субъектов Российской Федерации в правовом регулировании (регламентации) статуса органов местного самоуправления 46
3. Гарантии организации и деятельности органов местного самоуправления 74
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления .
1. Виды полномочий местного самоуправления 102
2. Условия наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями государственных органов 131
3. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц 147
Заключение 161
Список литературы 165
- Закрепление принципов организации и деятельности органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, в федеральном законодательстве
- Роль субъектов Российской Федерации в правовом регулировании (регламентации) статуса органов местного самоуправления
- Виды полномочий местного самоуправления
- Условия наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями государственных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале 21 века местное самоуправление уже нельзя отнести к новым элементам системы организации власти и управления в Российской Федерации. С момента закрепления в 1993 году в Конституции Российской Федерации института местного самоуправления по настоящее время был пройден сложный и противоречивый путь становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Практически во всех субъектах Федерации роль выразителя местных интересов стало играть местное самоуправление в лице его представительных и исполнительных органов.
Эффективность работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения на территориях муниципальных образований признается как отдельными лицами: учеными—правоведами, экономистами, политиками и т. п., так и оріанами государственной власти различных уровней.
Однако, приходится констатировать, что основные принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" реализуются во многих субъектах Российской Федерации неполно и непоследовательно. Зачастую происходит нарушение федерального законодательства.
При этом. Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством субъекту Федерации отведена основополагающая роль в правовом регулировании организации и деятельности местного самоуправления. По сравнению с Федерацией, ее субъекты должны выполнять большую часть нормотворческой работы в области местного самоуправления, так как именно им федеральным законодательством поставлена задача по закреплению многообразия организационных форм
4 местного самоуправления и многовариантности его проявлений с учетом
местных особенностей.
Проблема осложняется и тем, что до сих пор отсутствует конституционно закрепленная процедура решения вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, в том числе и конкретизация установления "общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Нельзя при этом забывать и о том, что федеративное устройство требует такого единства системы власти, которое способно обеспечить государственную целостность России в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.
К причинам вышеуказанных негативных явлений можно отнести и отсутствие как в научной теории, так и практике единообразного понимания системы отношений, воплощающих самоуправление народа, а также необоснованно замедленные темпы принятия субъектами Российской Федерации собственных законов о местном самоуправлении.
В этой связи особенно актуальным является правовая регламентация как закрепления и реализации прав муниципальных образований на осуществление местного самоуправления, так и прав органов местного самоуправления. В настоящее время приходится говорить не о реальности многих гарантий местного самоуправления, а лишь о их декларированное.
Скажем, в использовании некоторых правовых средств защиты местного самоуправления (таких, например, как судебная защита или механизм нормотворчества) делаются еще только первые шаги, нарабатывается практика.
При исследовании конституционно-правового статуса органов местного самоуправления возникает необходимость глубокого исследования полномочий органов местного самоуправления. Эффективность
5 самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по
решению вопросов местного значения зависит от полноты закрепления
полномочий органов местного самоуправления в нормативно-правовых
актах, то есть только при наличии в законах четко определенных
полномочий органов местного самоуправления возможно установить
пределы их деятельности, ответственность, порядок отчетности и
соответствие их решений и действий действующему законодательству.
Конституция Российской Федерации в статье 132 (п.2) закрепляет возможность наделения на основании закона органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей им необходимых финансовых и материальных средств со стороны государства. Данное конституционное положение получило развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако анализ нормативно-правовых актов в области местного самоуправления и сложившейся практики свидетельствует о том, что существующая правовая база местного самоуправления нуждается в дальнейшем развитии. Органы государственной власти, в том числе и органы государственной власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, ни финансово, ни материально их не обеспечивая. В результате этого, вместо активного содействия органам местного самоуправления, органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации фактически мешают развитию местного самоуправления или даже стремятся сократить территории на которых возможна организация и деятельность местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации не говорится об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, путем закрепления общего правового статуса местного самоуправления, общих принципов, определяющих статус органов и должностных лиц местного самоуправления, пределов легальности их
деятельности, Конституция Российской Федерации устанавливает саму возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления .
В настоящий период времени на федеральном уровне наметились некоторые сдвиги в сторону установления единых основ, регламентирующих процедуру привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, К сожалению, приходится констатировать, что все законодательные изменения затрагивают только взаимоотношения государства и местного самоуправления, в частности ответственность органов и должностных лиц перед государством. Неурегулированными до сих пор в федеральном законодательстве остаются механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением.
Все вышеизложенное убеждает в необходимости комплексного научного исследования вопросов, составляющих конституционно-правовой статус органов местного самоуправления, и в актуальности настоящего диссертационного исследования, а также круг рассматриваемых в нем проблем.
Степень разработанности темы. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления представляет собой многогранный объект исследования, требующий одновременно комплексного подхода к изучаемой проблеме и глубины и полноты отражения отдельных составляющих его элементов.
Проводимые в Российской Федерации мероприятия, в том числе и правового характера, по укреплению государственности, законности, дисциплины, ответственности, совершенствования государственного управления и местного самоуправления, ориентация государства,
1 См.: Яковлев В.В. Общая характеристика законодательства об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.//Сибирский юридический вестник. 1999. №4. С. 29
7 направленная на создание эффективных механизмов реализации и защиты
прав и свобод человека и гражданина во многом предопределили
приоритетный круг вопросов, которые требуют более детального анализа,
конкретизации, научного осмысления, и еще не получили должного
освещения в работах, посвященных исследованию местного
самоуправления.
В диссертационном исследовании учтены как последние научные взгляды, разработки, тенденции в области местного самоуправления, так и практический опыт организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Проблемы организации и деятельности органов местного самоуправления рассматривались в трудах таких российских ученых как С.А Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой, A.M. Кононова, О.Е. Кутафина, А.В. Лагуткина, Л.Н. Лаптевой, И.И. Овчинникова, В.В. Пылина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.С. Щугриной, Е.Н. Щендригина, К.Ф. Шеремета. А.Н. Широкова и др.
В процессе подготовки диссертации изучены работы ученых: Г.К. Артамоновой, В.К Бабаева, В.И Васильева, В.В. Володина, П.П Глущенко, Ю.А Гревцова, А.В Зиновьева, Б. И. Кожохина, Б.С. Крылова, В.В Лазарева, Л.А Николаевой, О.Г Румянцева, В.ГТ. Сальникова, В.Д. Сорокина, А.А. Смольякова. И.А. Умновой, А.И. Черкасова, Н.А. Шевелевой и др.
Теоретическими источниками муниципального права являются труды ученых дореволюционной России: Л.А. Велихова, Н.М. Коркунова, А.И. Васильчиковой, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова и др.
Отдельные вопросы местного самоуправления рассматривались в работах М.Н. Кудилинского, С. Митрохина, И. Фасеева, Н.В Шубиной и др.
Объект исследования составляет конституционно-правовой статус органов местного самоуправления Российской Федерации, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе его реализации.
Предметом исследования служат конституционно-правовые, теоретические и практические аспекты организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы представить целостный взгляд на конституционно-правовой статус органов местного самоуправления, исследовать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности органов местного самоуправления, выявить общие принципы на основе которых оно должно базироваться, проанализировать реальность и эффективность существующих гарантий местного самоуправления, их полномочия по вопросам местного значения, изучить механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также предложить варианты решения отдельных исследуемых вопросов.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные источники, проанализировать и критически осмыслить действующее законодательство в области местного самоуправления, обобщить опыт организации местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации;
проанализировать и уточнить содержание основных понятий темы: "принципы организации и деятельности органов местного самоуправления", "полномочия органов местного самоуправления", "вопросы местного значения" и др. в интересах разрешения ряда основополагающих вопросов теории местного самоуправления;
9 показать роль органов государственной власти в оказании
содействия органам местного самоуправления, обеспечении реализации и
защиты прав местного самоуправления;
определить содержание и объем компетенции органов местного
самоуправления, рассмотреть возможные формы, направления осуществления
собственных и переданных отдельных государственных полномочий, условия
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями;
исследовать основания и механизмы привлечения органов и
должностных местного самоуправления к ответственности;
выработать и предложить практические рекомендации по
совершенствованию действующего законодательства о местном
самоуправлении;
Теоретические и методологические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания, а также производные от него частно-научные методы: исторический, сравнительного правоведения, системного, логического, Сфуктурно-функционального анализа.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство. Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты.
В процессе написания диссертации критически проанализированы проекты федеральных законов "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления".
10 Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности
органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и
местного самоуправления.
Источником познания практики стало личное участие диссертанта в подготовке ряда проектов нормативных правовых актов, аналитических материалов для органов местного самоуправления Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования состоит как в постановке проблемы, так и в степени разработанности отдельных элементов конституционно-правового статуса органов местного самоуправления.
В диссертации проблемы организации и деятельности органов местного самоуправления представлены комплексно, в контексте осуществляемого в государстве курса на укрепление законности, государственности, установление системы властеотношении, основанной на разумном балансе государственных и местных интересов.
Наряду с теоретическими особое внимание уделено практическим аспектам функционирования местного самоуправления, а также вопросам правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, направленной на содействие адресатам муниципально-правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей, контроль за этим процессом, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Спорность конституционных положений по вопросам
совместного ведения Федерации и ее субъектов и отсутствие конституционной процедуры решения данных вопросов, говорят о целесообразности внесения изменений в действующую Конституцию Российской Федерации, в том числе по исключению из совместного ведения "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч, 1 ст. 72
Конституции Российской Федерации) в виду невозможности реализации обеими сторонами данного полномочия в полном объеме.
2. Решением существующих проблем во взаимоотношениях одних
муниципальных образований с другими, находящимися в границах территории первых, должно стать законодательное закрепление механизмов, обеспечивающих четкое разграничение полномочий и ответственности между муниципальными образованиями, а также объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов.
Изучение организации и деятельности органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, имеющих особое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, показывает необходимость внесения изхменений в их юридический статус (в частности, уточнение полномочий главы администрации муниципального образования и порядка его назначения; пересмотр вектора финансового обеспечения муниципалитетов в сторону государственных дотаций и субсидий, взамен налоговых льгот, осуществление долгосрочной государственной поддержки вышеуказанных территорий).
Особенностью реализации полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка в условиях роста уровня преступности является то, что она должна быть целенаправленной, строго скоординированной с деятельностью органов внутренних дел, чтобы не допустить большего осложнения оперативной обстановки на территориях муниципалитетов. И в этом направлении проведение опросов мнения жителей муниципального образования о волнующих их проблемах в области общественного порядка, о качестве выполнения сотрудниками своих служебных обязанностей и составление с учетом полученных данных местных (локальных) планов борьбы с преступностью могут стать реальной основой для успешного взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел по охране общественного порядка.
5. Передача государственных полномочий органам местного
самоуправления на неопределенный срок есть отнесение круга государственных дел к вопросам местного значения. Такого рода передача государственных полномочий должна закрепляться путем внесения дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" или закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении, если адресатами такой передачи выступают муниципалитеты конкретного региона. Иная процедура должна предусматриваться при передачи отдельных государственных полномочий на определенный срок или на срок выполнения определенного объема работ. В данном случае очевидна необходимость принятия отдельного закона "О передаче отдельных государственных полномочий".
6. Демократизм местного самоуправления, предполагает также и
ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за
осуществление возлагаемых на них задач и функций.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Выводы и положения диссертации, вводимые в научный оборот источники позволяют более целостно и глубже осмыслить серьезную и актуальную проблему организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, проследить процессы и определить основные направления развития и последующего становления местного самоуправления.
Результаты осуществленного анализа действующей нормативно-правовой базы организации и деятельности органов местного самоуправления могут быть использованы представительными органами государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, органами местного самоуправления в их нормотворческой деятельности.
Предлагаемые выводы и предложения могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований по данной проблеме, для
13 разработки учебных пособий и методических рекомендаций в процессе
подготовки и преподавания курсов конституционного и муниципального
права, в процессе повышения квалификации депутатского корпуса
представительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов работы: Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД Российской Федерации, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Итоги разработки проблемы и отдельных ее вопросов нашли свое отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертационного исследования на Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы безопасности информационного пространства" (Санкт-Петербург, 5-8 октября 1999г.), международной научно-практической конференции "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999г.), международной научно-практической конференции "МВД России 200 лет: история, развитие, перспективы" (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000г.), научно-практической конференции "Правозащитная деятельность: теория, практика, перспективы" (Санкт-Петербург, февраль 2001г.), региональной научно-практической конференции "Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне" (16 февраля 2001 г.).
Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы при подготовке ряда проектов нормативных правовых актов, аналитических материалов для органов местного самоуправления Санкт-Петербурга, в процессе проведения семинарских и практических занятий по курсу "Муниципальное право" в Санкт-Петербургском Университете МВД Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы.
Закрепление принципов организации и деятельности органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, в федеральном законодательстве
Местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя представляет собой важнейший принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве. Вышеуказанный принцип наряду с другими конституционными принципами определяет систему управления в нашей стране как демократическую.
Признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, поиск новых моделей взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Однако данный подход к моделированию управления в стране вовсе не означает тотальную децентрализацию. Централизация необходима, только в разумных пределах. Именно местное самоуправление способно обеспечить такую систему управления обществом и государством, при которой основные руководящие импульсы исходят не только из центра Федерации и ее субъекта, но и от властей местного уровня - органов местного самоуправления.
Недаром в Основных положениях государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15.10.99 N 1370. говорится о том, что "для J эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов призвано играть местное самоуправление в лице его конкретных органов (представительных, исполнительных). "
На наш взгляд, очень справедливое, но в тоже время не совсем точное заявление. Баланс представляет собой равенство. О равенстве интересов государственных и местных не может идти и речи, так как общегосударственные задачи и цели стояли и всегда будут стоять выше местных. Другое дело, когда говорится об установлении общегосударственных целей и задач, учитывая местные интересы, то возникает вопрос не баланса интересов, а соотношения таковых.
Одновременно с решением глобальной задачи - децентрализации государственного управления перед местным самоуправлением встает другая немаловажная проблема - субъекты Российской Федерации стремятся присвоить себе как можно больше полномочий и оставлять в своем распоряжении основную массу доходных денежных средств. Для Российской Федерации это стремление ее субъектов присвоить себе максимум суверенитета чревато серьезными конфликтами и угрожает целостности. Справедливо высказывался по этому поводу Барабашев Г.В.: "Единственным "противоядием" центробежных тенденций является самостоятельность небольших компактных территорий проживания населения, местное самоуправление" .
Разработка концепции местного самоуправления предполагает решение проблемы определения основных принципов организации и деятельности органов местного самоуправления и закрепления их в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Раскрытие природы данных принципов, выявление их системы, характера взаимосвязи имеет большое значение для научной теории, политической деятельности, законодательной практики.
Прежде всего, анализ принципов организации и деятельности органов местного самоуправления важен для научной теории, поскольку дает возможность достаточно четко определить наиболее существенные характеристики содержания и демократическую природу местного самоуправления, показать, с одной стороны, незыблемый характер основных демократических принципов местного самоуправления, а с другой— особенности их применения на современном этапе общественного развития, выражающиеся в специфике организационных условий, методов и интенсивности их реализации.
Значение рассматриваемых принципов для научной теории обусловливается также тем, что их формулирование выступает главным способом познания закономерностей местного самоуправления. Уровень развития теории принципов отражает глубину проникновения научной мысли в реальную управленческую практику, законы ее развития и тем самым определяет наши возможности в овладении механизмом действия этих законов и их повседневном использовании в строительстве нового общества.
Будучи определены, сформулированы и закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, эти принципы оказывают воздействие на систему отношений, воплощающих самоуправление народа. Вот почему степень реализации принципов местного самоуправления обусловлена разрешением объективных противоречий между нормативной моделью и практикой, а также устранением из системы социальных и политических институтов всего того, что сдерживает развитие самоуправленческих начал (низкий уровень политической активности населения, бюрократизм, отсутствие самоответственности, формализм, и т. д.).
Следует также отметить, что в Конституции Российской Федерации -как Основном законе государства и как юридическом документе долговременного действия, содержатся нормы и принципы, в частности, касающиеся организации и функционирования органов местного самоуправления, несущие не только правовую, но и политическую функцию. Политическая функция конституционных норм, принципов заключается в том, что, регулируя общественные отношения, они дают основополагающие импульсы развития общества и государства, которые отражают реалии не только сегодняшнего дня, а, в большей степени, обращены в будущее.
Рассматривая данный вопрос, Румянцев ОТ. отмечает, что "принципы (конституционные - дисс.) выступают как свод юридических норм и политико-правовой каркас, организационно, функционально, и социально скрепляющий общество и государство" .
Наряду с правовыми нормами и принципами в тексте Конституций (обычно в преамбулах) закрепляются базовые ценности общества.
Упоминание и рассмотрение базовых ценностей общества в данном диссертационном исследовании представляется весьма необходимым для полноценного исследования природы принципов организации и деятельности органов местного самоуправления, а также для определения взаимосвязей между базовыми ценностями общества и правовыми принципами.
Декларируя в преамбуле Конституции Российской Федерации основные, базовые ценности, устремления всей нации законодатель в последующем закрепляет их в главе первой Конституции "Основы конституционного строя" в более системном виде, преобразуя их в нормы- принципы построения всего общества и государства. Дальнейшая конкретизация норм-принципов происходит в специальных нормах остальных глав Основного закона.
Рассмотрим, как развивает Конституция Российской Федерации ценности демократии, применительно к местному самоуправлению и исходя из положения преамбулы Европейской Хартии о местном самоуправлении, в соответствии с которой "органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя"5.
Роль субъектов Российской Федерации в правовом регулировании (регламентации) статуса органов местного самоуправления
Конституция РФ и федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" " установили широкие полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования местного самоуправления. Предоставление данных полномочий произошло не случайно. Это объясняется тем, что одной из важных черт местного самоуправления является чрезвычайное многообразие организационных форм и многовариантность его проявлений, основанное на самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, при определении структуры местного самоуправления и осуществлении местного самоуправления в "городских, сельских поселениях и иных территориях""5 территориях с учетом исторических и иных традиций местного сообщества."
Невозможность отразить и закрепить все возможные формы и особенности реализации права іраждан на местное самоуправление в федеральном законодательстве привела к установлению в Конституции РФ и федеральных законах ("Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"" , "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и других) только основных начал организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны: общих принципов и подходов, общих пределов правового регулирования.
Согласно п. "н" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится только установление общих принципов организации местного самоуправления. При этом следует сказать, что такие принципы закрепляются в федеральном законодательстве, и в соответствии с ними должны издаваться законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, определяющие конкретную правосубъектность органов местного самоуправления и особенности их формирования в соответствии с местными особенностями.
Россия как федеративное государство состоит из равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому базовыми актами, регулирующими основные вопросы местного самоуправления, являются Конституции республик, и Уставы иных субъектов Федерации.
Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" г
При этом нельзя забывать, что все многообразие устройства местного самоуправления осуществляется посредством законодательства субъектов Российской Федерации, издания актов президентами республик и главами администраций, постановлений представительными органами государственной власти, актов правительств и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, В статье 5 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислены те задачи, которые решаются с помощью указанных нормативно-правовых актов субъектов России. Среди них задачи, связанные с установлением организационных основ деятельности населения по осуществлению местного самоуправления: принятие и изменение законов о местном самоуправлении; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий; принятие региональных проірамм развития местного самоуправления; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований: установление и изменение их границ и наименований; регулирование особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; принятие законодательных актов о муниципальной службе и законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований. В социально-экономической сфере к ведению субъектов Российской Федерации отнесены вопросы регулирования порядка передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность; регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Субъекты Российской Федерации призваны также решать вопросы, связанные с обеспечением прав населения на осуществление местного самоуправления, среди которых: защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение гарантий самостоятельности местного самоуправления; обеспечения государственных минимальных социальных стандартов; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. "
Содержание ст. 5 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отражает характер и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления с учетом условий соблюдения границы между компетенцией РФ и ее субъектов и необходимостью отграничения полномочия органов государственной власти субъектов РФ от предметов ведения, которые непосредственно отнесены к тому или иному уровню местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» "1 субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих федеральных законов. Однако, после принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом.
Виды полномочий местного самоуправления
Толковый словарь русского языка определяет полномочие как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел
В юридической науке термин "полномочия" используется для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и др. законами..." "
Это определение применимо и для характеристики прав и обязанностей органов местного самоуправления (представительных и исполнительных органов, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления) при решении вопросов местного значения и при осуществлении отдельных государственных полномочий.
Современное толкование понятия "полномочия органов местного самоуправления" появляется в Конституции Российской Федерации, где статья 12 закрепляет положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а статья 133 содержит запрет на оіраничение прав местного самоуправления.
Следовательно, полномочия органов местного самоуправления можно определить как совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований и закрепляемых в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, государство признает необходимость закрепления за органами местного самоуправления совокупности полномочий для решения вопросов местного значения.
Эффективность деятельности населения по решению вопросов местного значения зависит от полноты закрепления полномочий органов местного самоуправления в нормативно-правовых актах, то есть только при наличии в законах четко определенных полномочий органов местного самоуправления возможно установить пределы их деятельности, ответственность, порядок отчетности и соответствие их решений и действий текущему законодательству.
Рассматривая полномочия органов местного самоуправления, необходимо также отметить и то, что нельзя отождествлять полномочия местного самоуправления только с полномочиями органов местного самоуправления нельзя, так как пропадает важный элемент местного самоуправления - само население муниципального образования. А тем более, что некоторые полномочия местного самоуправления осуществляются непосредственно населением. Среди них исключительное право населения избирать представителей в органы местного самоуправления и выражение своей воли на референдуме, путем других форм непосредственного волеизъявления: сходов, собраний и др. (статья 130 Конституции Российской Федерации), право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ)" . Население может принимать устав муниципального образования, имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (статьи 8, 25 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Кроме того, ему принадлежит право инициировать действия по установлению и изменению границ муниципального образования, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов или должностных лиц местного самоуправления (статьи 13, 18, 48 Закона).
Таким образом, следует отметить, что в целом, население играет основополагающую роль в реализации полномочий местного самоуправления, которую нельзя не учитывать.
Тем не менее, большинство полномочий местного самоуправления реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления.
В федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не существует отдельной статьи, посвященной полномочиям органов местного самоуправления, которая бы вобрала в себя всю совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления. Наряду со статьями 4 и 5, закрепляющими полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской и Федерации, существует статья 6 "Предметы ведения местного самоуправления". В ней перечислены вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, также указывается на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для определения содержания предметов ведения местного самоуправления используется понятие "вопросы местного значения". В вышеуказанном федеральном законе (ст. 1) под ними понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.
Применительно к местному самоуправлению Тихомиров А.Ю. определяет предметы ведения как сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления, а вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей1 1 .
Ковешников Е.М. под вопросами местного значения понимает объекты, сферы деятельности населения и органов местного самоуправления и непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым нормами муниципального праваЬ2.
Таким образом, с учетом статьи 6 Федерального закона и вышеизложенного вырисовывается двуединая система предметов ведения местного самоуправления. Одним из предметов ведения являются вопросы местного значения, другим - отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Анализ содержащихся в статье 6 федерального закона вопросов местного значения свидетельствует о том, что, во-первых, большую часть вопросов местного значения можно смело отнести к предметам ведения местного самоуправления (по структуре - низшего уровня, так как говорилось выше предметы ведения были поделены на две группы), во-вторых, в перечень включены не только объекты (сферы) деятельности органов местного самоуправления и непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью и т. д.), но и конкретные полномочия органов местного самоуправления (принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов и другие).
Условия наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями государственных органов
Конституция Российской Федерации в статье 132 закрепляет возможность наделения на основании закона органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых финансовых и материальных средств со стороны государства. Кроме того, в Конституции России устанавливаются нормативные положения о подконтрольности государству реализации переданных полномочий.
Вышеуказанные конституционные нормы получили развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В пункте 4 статьи 6 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств и осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Федерации, что совершенно логично следует из положений Конституции России. Таким же образом, в пунктах 4 и 6 статьи 5 определено, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями Российской Федерации федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации.
Пункт 1 статьи 36 закрепляет, что финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, зачисляются в доходы местных бюджетов, а в соответствии с пунктом 1 статьи 38 финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете или соответственно в бюджетах субъектов Российской Федерации.
Также Федеральный закон указывает на возможную ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в которой эти полномочия обеспечены соответствующими ресурсами со стороны органов государственной власти.
Анализ существующих нормативно-правовых актов в области местного самоуправления и сложившейся практики свидетельствует о том, что вышеприведенной правовой базы явно недостаточно. Органы местного самоуправления обязываются органами государственной власти, в том числе и органами государственной власти субъектов Федерации, исполнять различные функции, решения и полномочия государственных органов, которые при этом не осуществляют финансовое и материальное обеспечение. Зачастую подобные решения принимаются в форме подзаконных актов, а если подобные обязанности органов местного самоуправления устанавливаются законами, то в них обнаруживаются существенные несоответствия положениям Конституции России и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" .
Кроме того, необходимо также отметить, что в теории муниципального права по данному вопросу еще не выработан единообразный подход. В юридической литературе ряд авторов процесс передачи государственных полномочий органам местного самоуправления необоснованно называют делегированием. Например, по мнению Щугриной Е.С, делегирование является одной из форм передачи полномочий, которая заключается в предоставлении государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органом местного самоуправления один раз или бессрочно.
На наш взгляд, данный подход является неправильным. Во-первых, Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" используют понятия "наделение полномочиями" и "переданные полномочия". Понятие "делегированные полномочия" в Конституции и федеральном законодательстве отсутствуют.
Во-вторых, делегирование полномочий - это серьезная область управления, в основном определяющая возможность распределения функций. В предшествующий советский период управленческих отношений делегирование вполне справедливо рассматривалось как поручение вышестоящего органа нижестоящему решение отдельных вопросов своей компетенции До принятия КОНСТИТУЦИИ РФ и нового законодательства о местном самоуправлении местные Советы и Администрации представляли собой государственную власть на местах. Поэтому не случайно в законе РСФСР от 6 июня 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР" используется понятие "делегированные полномочия" (п. 13 ст. 66), Необходимо также отметить, что наряду с вышеуказанным понятием закон использовал понятие и переданные полномочия (пп. "д" п.1 ст.5, п. 23 ст. 55, п.22 ст. 66).
Делегирование (передача) полномочий в системе местного самоуправления осуществлялось по решению соответствующего Совета. Местная администрация такими правами не обладала. При этом районные
Советы принимали решения "о передаче отдельных полномочий, а также объектов и финансовых ресурсов" лишь в ведение сельских, поселковых и городских Советов (п. 23 ст. 55). Городским Советам закон предоставил право передавать свои полномочия как районным в городе Советам, так и их администрации (п. 4 ст. 78). Законодательно закреплялось и право районных, городских Советов рассматривать и решать по представлению глав соответствующих администраций вопросы, отнесенные к ведению этих администраций. Полагаю, что такое рассмотрение было не чем иным, как решением в разовом порядке вопросов, переданных органом управления представительному органу (ст-55, 66). Специфика лишь в том, что если в иных случаях передача (делегирование) осуществлялась актом (решением) Совета, то в последнем случае официального акта (постановления) администрации не было. Было лишь представление главы администрации.
Свои особенности имела и передача государственными органами отдельных полномочий органам местного самоуправления. Во-первых, передавать свои отдельные полномочия могли как органы государственной власти, так и органы государственного управления края, области, автономной области, автономного округа. Во-вторых, передача полномочий осуществлялась на договорной основе. В юридической литературе, к сожалению, характер и содержание этих договоров, порядок их заключения, структура и содержание не получили должного освещения. В-третьих, закон ограничивал передачу полномочий сферами хозяйственного и социально-культурного строительства.
Особенностью правового регулирования передачи полномочий по Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. являлось и то, что он предусматривал возможность передачи также на договорных началах полномочий районных, городских представительных органов местного самоуправления органам государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа. Практика реализации этого Закона оказалась непродолжительной, и потому исследование вопроса о том, какие же полномочия передавались по договору краевым, областным органам, в юридической литературе не получило развития.
