Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Регулирование форм прямой демократии в условиях федеративного государства 13
1. Развитие законодательства о формах прямой демократии на региональном и местном уровнях в Российской Федерации 13
2. Конституционные основы федерального и регионального регулирования прямой демократии в субъектах Российской Федерации 38
2.1. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования прямой демократии 38
2.2 Регулирование форм прямой демократии в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации 56
ГЛАВА 2. Система форм прямой демократии в субъекте российской федерации и ее правовое регулирование 65
1. Система форм прямой демократии на уровне субъекта Российской Федерации и ее правовое регулирование 61
2. Система форм прямой демократии на муниципальном уровне и ее правовое регулирование 110
Заключение 123
Список использованных нормативных источников и литературы: 125
- Развитие законодательства о формах прямой демократии на региональном и местном уровнях в Российской Федерации
- Конституционные основы федерального и регионального регулирования прямой демократии в субъектах Российской Федерации
- Система форм прямой демократии на уровне субъекта Российской Федерации и ее правовое регулирование
- Система форм прямой демократии на муниципальном уровне и ее правовое регулирование
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Прямая демократия - это сфера политического и социального творчества миллионов людей. Поскольку демократия всегда представляет собой выработку и легитимацию позиции большинства, в демократическом процессе неизбежно присутствуют противоречия между отдельными гражданами, их объединениями, институтами гражданского общества. Роль закона заключается в том, чтобы создать реально работающую процедуру для преодоления данных противоречий. Тем самым создаются предпосылки для приведения воли населения к единому вектору.
Непосредственное участие населения в осуществлении публичной власти в субъектах Российской Федерации - важнейший источник демократизации российской государственности. Политическая активность населения на региональном и местном уровне - необходимое условие совершенствования деятельности соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. В этой связи принципиальное значение имеет создание эффективно работающей системы правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
В России как федеративном государстве отсутствует унифицированное законодательное регулирование всех форм прямой демократии. В связи с тем, что процедуры волеизъявления населения различается применительно к формам прямой демократии, для каждой из них требуется собственное законодательное регулирование. При этом оно существенно различается по составу законодательных актов. Современная структура законодательного регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации включает федеральное и региональное законодательство. Их соотношение применительно к регулированию отдельных форм демократии неоднократно менялось, уточнялось в зависимости от общих тенденций развития федеративных отношений, политической ситуации в стране. И в настоящее
4 время в самом законодательстве о формах прямой демократии присутствуют отдельные противоречия. Мекоторые из них случайные, а другие выражают реальные сложности демократического развития России, в том числе и конфликты различных социальных групп, институтов и уровней власти.
Сложность преодоления противоречий состоит в том, что в сфере регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации переплетаются как вопросы ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции) и собственного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции). Такой сложный режим правового регулирования требует обязательного согласования, взаимной увязки позиций федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации. Это согласование требуется как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, так и на уровне регулирования отдельных институтов и процедур прямой демократии.
Присутствие несоответствий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации препятствует полноценной реализации потенциала форм прямой демократии, снижает уровень защищенности конституционного права граждан по непосредственному участию в управлении делами государства, а также права на непосредственное участие в осуществление местного самоуправления. Поэтому в современных условиях является актуальным исследование общих теоретических рамок соотношения федерального и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, выявление причин имеющихся несоответствий актов субъектов Российской Федерации, принятых в данной сфере, федеральному законодательству и в этой связи выработка предложений по
5 совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Выбор предмета диссертационного исследования обусловлен его важностью для совершенствования демократических институтов в субъектах Российской Федерации в общем контексте развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Разработанность темы.
Конституционно-правовые аспекты регулирования форм прямой демократии в России исследовались в трудах Авакьяна С.А., Автономова А.С., Баглая М.В., Васильева В.И., Вешнякова А.А., Дмитриева Ю.А., Зражевской Т.Д., Иванченко А.В., Игнатенко В.В., Кабышева В.Т., Князева С.Д., Котока В.Ф., Кутафина О.Е., Колюшина Е.И., Крылова Б.С., Кынева А.В., Лысенко В.И., Любарева А.Е., Мазаева В.Д., Масленниковой СВ., Михалевой НА, Нудненко Л.А., Постникова А.Е., Руденко В.Н., Сергеева А.А., Старостиной И.А., Страшуна Б.А., Тихомирова Ю.А., Хабриевой Т.Я., Черткова А.Н., Шишкиной Н.Э. и некоторых других ученых.
В то же время в имеющихся работах по конституционному праву вопросы соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации (в том числе в условиях проводимой с 2003 г. муниципальной реформы и одновременно происходящего определенного перераспределения полномочий федеральных и региональных органов власти) не являлись предметом специального комплексного исследования.
Цели и задачи исследования
Цель исследования состояла в том, чтобы на основе анализа нормативных источников, практики реализации законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, материалов и выводов, содержащихся в литературе по конституционному праву, теоретически описать систему соотношения федерального законодательства
и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации, а также выработать предложения о путях совершенствования системы правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели диссертант стремился разрешить следующие задачи:
- проследить тенденции развития законодательства Российской
Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации о формах
прямой демократии в субъектах Российской Федерации начиная с 90-х г.
прошлого века, когда началось современное реформирование федеративного
устройства Российской Федерации, и на этой основе выявить основные
закономерности в соотношении федерального законодательства и
законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования
институтов прямой демократии;
- исследовать конституционные принципы соотношения федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о
формах прямой демократии;
проследить соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в регулировании отдельных форм прямой демократии регионального уровня и на уровне муниципальных образований, и в этой связи выявить оптимальные модели соотношения федерального и регионального регулирования.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является система нормативно-правового регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, предметом исследования - соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Методологическая основа работы
Методологическая основа исследования состоит в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных в правоведении. При проведении исследовании особую роль играли методы конкретно-исторического, формально-юридического анализа, системного подхода, сравнительного правоведения.
Значение и научная новизна положений диссертационного исследования, выносимых на защиту
Новизна диссертации заключается в том, что в ней систематически рассматриваются современные проблемы соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации, выявляются причины имеющихся несоответствий федерального и регионального законодательства в этой сфере и высказываются рекомендации, служащие формированию оптимальной модели соотношения федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы.
1. Современная система как федерального, так и регионального законодательства о формах прямой демократии в субъектах Российской Федерации является достаточно централизованной. Основные федеральные законы действующие в этой сфере: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя и принято считать рамочными по отношению региональному законотворчеству, в настоящее время в значительной мере утрачивают эти свойства, то есть у законодателя субъекта Российской Федерации оказывается все меньше возможностей для самостоятельного регулирования процедур прямой демократии. Самостоятельность у субъектов Российской Федерации по правовому регулированию форм прямой демократии
8 сохраняется, главным образом, в отношении форм прямой демократии на региональном уровне, которые никак не регламентированы на федеральном уровне (отзыв депутата законодательного органа, наказы избирателей). При этом самостоятельное законодательное регулирование форм прямой демократии сохраняется у субъектов Российской Федерации «по остаточному принципу»: в той части, в которой не урегулировано на федеральном уровне.
Пределы законодательного регулирования форм прямой демократии федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации определены в проведенном в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В то же время на практике у федерального законодателя существует возможность рассматривать регулирование институтов прямой демократии в субъектах Российской Федерации преимущественно под углом зрения регулирования прав граждан, включая в понятие прав на участие в соответствующих формах демократии и процедурные права, гарантирующие такое участие. Следствием этого положения вещей является нередко произвольное определение объема регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации со стороны федерального законодателя, что ставит законодательные органы субъектов Российской Федерации перед необходимостью частого внесения изменений и дополнений в законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе конституции и уставы субъектов Федерации. Это препятствует стабилизации системы конституционного законодательства Российской Федерации, и в целом способно негативно сказываться на реализации важнейших прав граждан: избирательных прав, права на участие референдуме и иных формах прямой демократии,
В системе актов регионального законодательства, регулирующих формы прямой демократии, ведущая роль должна принадлежать конституциям и уставам субъектов Российской Федерации. Конституционное
9 и уставное регулирование обеспечивает более высокую стабильность и устойчивость системы законодательства субъекта Российской Федерации о формах прямой демократии. Соответствующие конституционные (уставные) нормы должны учитывать полномочия Российской Федерации по регулированию форм прямой демократии и в то же время быть достаточно общими, носить основополагающий характер с тем, чтобы не конкурировать с теми конкретными нормативными решениями, которые в перспективе могут быть заложены в федеральных законах. Кроме того, избыточность нормативного регулирования форм прямой демократии в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации может привести к обесцениванию самого этого регулирования и явиться фактором, необоснованно сдерживающим текущее региональное законотворчество.
4, Ввиду присутствия в системе источников правового регулирования
форм прямой демократии на местном уровне муниципальных правовых актов
данное регулирование отличается существенно более высокой степенью
децентрализации. В то же время реализация существующей формы
децентрализации правового регулирования со значительным упором на
местное нормотворчество, сопровождающаяся определенным «вытеснением»
регионального законодателя из регулирования форм прямой демократии на
муниципальном уровне, может серьезно осложнять учет особенностей
осуществления местного самоуправления, общих для муниципальных
образований соответствующего субъекта Федерации. Одновременно
затрудняется контроль за соответствием законодательству нормативных
правовых актов муниципальных образований о формах прямой демократии.
5. Наиболее перспективная модель установления федеральным
законодателем рамок регионального законотворчества по вопросам прямой
демократии на местном уровне видится не в тотальном разграничении сфер
регионального и муниципального правотворчества, а в установлении рамок
регионального регулирования, с обязательной вариативностью нормативных
решений, обеспечивающих необходимую самостоятельность местного
10 самоуправления (как это, например, сделано в части обязательного установления законодателем субъекта Федерации многообразия избирательных систем, применяемых при выборах представительного органа муниципального образования). Именно такая схема соотношения федерального и регионального законодательного регулирования в наибольшей степени способна обеспечить эффективное использование потенциала народовластия в муниципальных образованиях.
6. Осуществляемая в настоящее время реформа избирательной системы
субъектов Российской Федерации, инициированная федеральными органами
государственной власти в 2003 г., может быть оценена позитивно с точки
зрения развития института свободных выборов только как первоначальный
шаг, совершаемый в условиях переходного периода, когда актуальна опека в
отношении регионального законодателя в рамках предметов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данный
шаг, связанный с определенным ограничением самостоятельности субъектов
Российской Федерации при определении избирательной системы, будет
оправдан, если за обозримыми рамками переходного периода произойдет
действительная демократизация партийной системы страны и федеральные
партии перестанут восприниматься как навязываемые регионам
политические проекты. Оптимальна конструкция, когда основными
субъектами региональных избирательных кампаний станут достаточно
независимые региональные отделения федеральных политических партий и
региональные политические партии (для чего требуется внесение
концептуальных изменений в Федеральный закон «О политических
партиях»).
7. Выявленные недостатки в реализации института референдума
субъекта Российской Федерации не свидетельствуют о несостоятельности
действующей конструкции петиционного референдума, то есть назначаемого
по инициативе граждан, собирающих подписи в поддержку его проведения.
Существующие сложности по определению допустимости того или иного
11 вопроса, выносимого на референдум, могут быть в значительной степени сняты при условии стабилизации объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и собственных полномочий субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации.
8. Представляется актуальным внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые будут определять принципы отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимость такого регулирования доказана противоречиями, выявленными в практике регулирования института отзыва депутата законодательного органа в субъектах Российской Федерации. Возможность такого регулирования вытекает из положений п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации и ранее была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.
Практическое значение диссертации заключается в том, что в ней содержится анализ эффективности действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего формы прямой демократии в субъектах Российской Федерации, а также рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования системы форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации в целом, а также регулирования отдельных форм прямой демократии на региональном и местном уровнях. Выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы при преподавании курса конституционного права России.
12 Апробация исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в нескольких направлениях. Положения и выводы настоящей диссертации были представлены на конференциях, семинарах, проводившихся в 2004-2006 гг. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 3 научных статьях, опубликованных в «Журнале российского права», сборниках статей, изданных по результатам научных конференций. Концепция диссертации обсуждена на совместном заседании отделов правовых проблем федерализма и конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структуру диссертации определили цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
Развитие законодательства о формах прямой демократии на региональном и местном уровнях в Российской Федерации
До начала демократизации российской государственности в 90-х годах XX века формально признавались многие из ныне действующих институтов прямой демократии. В РСФСР с первых лет советской власти независимо от характеристик господствовавших политических режимов регулярно проводились выборы в представительные органы - Советы народных депутатов, избирателями принимались наказы депутатам, депутаты отчитывались перед избирателями, проводились собрания, сходы граждан, иногда применялась процедура отзыва депутатов.
В науке советского государственного права система форм прямой демократии (народовластия) рассматривалась достаточно широко. Так, В.Т.Кабышев к институтам прямого народовластия, подпадающим и объективно требующим конституционного регулирования относил выборы народных представителей, наказы избирателей депутатам и Совету, отзыв депутата Совета, референдум, деятельность общественных организаций как субъектов прямого волеизъявления, народный контроль, общие собрания граждан.
Однако в условиях однопартийной системы эти институты прямой демократии не стали и не могли стать формой действительного волеизъявления граждан, основанного на возможности и свободе выбора различных кандидатов, поддержке различных точек зрения на пути решения общественных дел на федеральном, региональном или местном уровнях. Вся система организации власти не предполагала какого-либо активного участия граждан в политической жизни.
Как отмечает В.И.Васильев, характеризуя советскую систему организации власти, демократизм вертикальных связей между Советами «должен был гарантироваться их автономностью, широкими возможностями воздействия представительных органов на исполнительные, прочными контактами депутатов с избирателями. Увы, реальное положение Советов оказалось далеко не таким. По сути они служили декоративным прикрытием всевластия исполнительных органов, которые в свою очередь, подчинялись бюрократически централизованному партийному аппарату».
Соответственно, вся система народовластия в РСФСР, да и в СССР в целом, складывалась из деятельности подконтрольных КПСС органов власти и жестко регулируемого партией и государством использования форм прямой демократии в целях легитимации и консолидации господствующего политического режима.
В этой связи ключевым являлся вопрос о реальной, а не декларируемой в законодательстве и в официальной идеологии ценности институтов прямой демократии. С.В.Масленникова указывает, что «социальная ценность народного представительства предопределяется его способностью формировать волю избирателей, реализовывать их интересы в решениях, принимаемых представительными органами. Через народное представительство граждане могут осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и оказывать влияние на процессы управления. При этом представительные учреждения являются своего рода каналом связи между обществом и исполнительными органами и призваны выражать мнение граждан по вопросам общественной и государственной жизни»3. Данные характеристики представительной демократии с точки зрения ее социальной ценности в равной степени распространяются на институты прямой демократии, которые призваны оформлять позиции, которые непосредственно выражаются гражданами по наиболее важным вопросам публичной значимости. Поэтому можно утверждать, что практика использования форм прямой демократии в советский период не была направлена на реализацию социальных ценностей институтов демократии, а имела главным образом инструментальное значение для решения органами власти стоявших перед ними задач.
Только с разрушением монополии КПСС на власть политические процессы в России стали приобретать демократический характер. Соответственно возникла задача адоптации имевшихся юридических форм прямой демократии к новым реалиям общественной жизни, связанных с борьбой идеологий, политической конкуренцией между различными партиями и движениями, появлением серьезных коллизий во взаимоотношениях между федеральными, региональными и местными органами власти. Так начался переходный период от советской модели организации власти к демократической.
Первоначально (1990 - 1993) имела место попытка без изменения концептуальных походов к законодательному регулированию институтов прямой демократии и, прежде всего института выборов, вдохнуть новую жизнь в демократические процедуры, установленные еще при социалистическом строе. Если говорить о наиболее динамичной части законодательства о формах прямой демократии - законодательстве о выборах, следует отметить, что тогда в целом с небольшими коррективами использовались нормы законодательства, ранее применявшиеся и при проведении безальтернативных выборов. Анализируя общее состояние избирательного законодательства в тот период А.Е.Постников пишет, что избирательные законы, действовавшие в этот период (о выборах народных депутатов РСФСР, о выборах Президента РСФСР, о выборах народных депутатов местных Советов, о выборах глав администрации), в своей основе базировались на аналогичных подходах к регулированию ключевых избирательных проблем. Вместе с тем в России углублялось политическое структурирование общества и это требовало серьезных перемен в избирательном праве. Как известно, в тот период еще не успели сформироваться полноценные политические партии, чему способствовало затягивание с принятием закона о политических партиях. Вместо партий действовали различного рода неформальные избирательные блоки.
Конституционные основы федерального и регионального регулирования прямой демократии в субъектах Российской Федерации
Объективные оценки оптимальности соотношения федерального и регионального законодательного регулирования форм прямой демократии возможны лишь с учетом конкретно-исторического контекста взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации. Однако те или иные утверждения об оптимальности данного соотношения правомерны только в рамках положений действующей Конституции. Рассмотрим положения Конституции Российской Федерации, которые являются определяющими для построения системы федерального и регионального законодательства, регулирующего формы прямой демократии в субъектах Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации имеет основополагающее значение для построения всей системы законодательства о формах прямой демократии в Российской Федерации, основными компонентами которой являются федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Это проявляется в следующем.
В Конституции устанавливаются основы конституционного строя Российской Федерации, Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции Российской Федерации, является одной из важнейших основ конституционного строя. При этом в Конституции закрепляются две основные формы народовластия: прямой и представительной демократии. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Тем самым подчеркивается не только значимость данных форм прямой демократии, но и в целом роль институтов прямой демократии для обеспечения народовластия в Российской Федерации. Как отмечают авторы Комментария к Конституции Российской Федерации, «непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластии»36.
Одновременно важной конституционной ценностью признается право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно (то есть через формы прямой демократии), так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации). При этом устанавливается базовые условия приобретения активного и пассивного избирательного права, а также права участвовать в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации).
Пределы законодательного регулирования форм прямой демократии федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации определены в проведенном в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничении предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.
Так, в пункте «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. В то же время защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» части 1 статьи 72). Такое частичное совпадение предметов федерального ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации можно объяснить тем, что само по себе регулирование прав и свобод человека и гражданина неотделимо от их защиты. Отсутствие этой
Комментарий h Конституции Российской Федерации М Юристі., 2002 С 47 конституционной функции на федеральном уровне привело бы к отрицанию принципа судебной защиты прав граждан. В то же время очевидно, что Федерация вынуждена разделять с субъектами Российской Федерации ответственность за защиту прав и свобод граждан, возлагая одновременно и на региональные органы государственной власти соответствующие обязанности.
Согласно Конституции Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что в соответствии с федеральными законами субъекты Российской Федерации осуществляют регулирование в данной сфере, что включает и определение процедур формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, проведения референдума, осуществления иных форм прямой демократии на региональном и местном уровнях.
Для определения объема полномочий субъектов Российской Федерации в сфере регулирования институтов прямой демократии важное значение имеют положения статьи 73 Конституции Российской Федерации, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Очевидно, что полнота государственной власти предполагает самостоятельное законодательное регулирование по соответствующим вопросам. Однако тот факт, что исключительные полномочия субъектов Российской Федерации определяются по «остаточному» принципу37, порождает целый ряд существенных проблем, препятствующих их
37 О реализации «остаточного» принципа реализации исключительных полномочий с бъсктов Российской Федерации см Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник; документов) М , 1995 С 14-15 полноценной реализации субъектами Российской Федерации. В частности, сложность в реализации указанных полномочий заключается в том, что в Конституции Российской Федерации не дается их конкретный перечень. По сути, сам законодатель субъекта Российской Федерации вынужден определять, является решение определенного вопроса предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации или же относится к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, всякий раз рискуя выйти за пределы конституционного поля.
Система форм прямой демократии на уровне субъекта Российской Федерации и ее правовое регулирование
Выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с действующим федеральным законодательством предусмотрено формирование путем проведения выборов только законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, До принятия 11 декабря 2004 года Федерального закона № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»56 было также предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Согласно новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Как отмечает Л.А. Нудиенко, отмена прямых выборов главы субъекта Российской Федерации затрагивают проблемы реализации ст. 3 Конституции Российской Федерации о народовластии и ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении властей. Они означают усиление централизации в системе исполнительной ветви власти37. Процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, ограничившая сферу прямой демократии в субъектах Российской Федерации, вызывала вопросы не только у специалистов, но и повлекла серьезные политические дискуссии, в том числе послужила поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционность процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации обосновывал исходя из особенностей статуса данного должностного лица, следующим образом: «...Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Система форм прямой демократии на муниципальном уровне и ее правовое регулирование
Все формы прямой демократии на местном уровне в соответствии с пунктом «н» части 2 ст. 72 Конституции относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Общий перечень этих форм содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным Федеральным законом предусмотрены следующие формы прямой демократии на местном уровне (непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления): - местный референдум; - муниципальные выборы; - голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; - голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; - сход граждан; - правотворческая инициатива граждан; - территориальное общественное самоуправление; - публичные слушания; - собрание граждан; - конференция граждан (собрание делегатов); - опрос граждан; - обращения граждан в органы местного самоуправления. Перечень данных форм не является исчерпывающим, поскольку Федеральный закон предусматривает, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, данному Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. То есть возможны факультативные формы прямой демократии. Однако некоторые формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, указанные в главе 5 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно отнести к разновидностям прямой демократии с известной долей условности. Это касается территориального общественного самоуправления и обращений граждан в органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. В той части, в которой территориальное общественное самоуправление представляет собой деятельность органов территориального общественного самоуправления, оно не относится к сфере прямой демократии, поскольку между населением и осуществлением публичных функций появляется посредник - органы территориального общественного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Что касается коллективных обращений, здесь при определенных условиях может усматриваться элемент организованного воздействия граждан на органы местного самоуправления (например, при обращениях граждан в органы местной власти с общественно значимыми петициями), в силу чего данный институт можно признать формой прямой демократии. Однако индивидуальное обращение гражданина трудно признать формой прямой демократии. Смысл демократии состоит в осуществлении народом принадлежащей ему власти с использованием тех или иных механизмов коллективного воздействия на действующие органы власти. Институт индивидуального обращения гражданина является важным правовым институтом демократического государства, однако никак не может считаться формой прямой демократии. В настоящее время режимы правового регулирования отдельных форм прямой демократии на местном уровне существенно различаются. В них сочетается федеральное и региональное законодательное регулирование, а также регулирование муниципальными правовыми актами. Это обосновано задачами развития демократии на местном уровне. Ведь чем ниже уровень выборов, референдумов, иных форм прямой демократии, тем больше возможностей для учета различных оттенков интересов различных групп населения, региональной и местной специфики. Если на первоначальном этапе регулирования форм прямой демократии на местном уровне (связанном с действием Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») доминировало законодательное регулирование субъектов Российской Федерации, то в настоящее время ситуация существенно изменилась. Федеральное законодательство, во-первых, достаточно подробно напрямую регламентирует основания использования конкретных форм прямой демократии на местном уровне и сами процедуры волеизъявления, и, во-вторых, устанавливает, какие вопросы в нормативном плане должны решаться в уставах муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах. В последнем случае указание на регулирование муниципальными правовыми актами нередко вообще исключает какое-либо законотворчество субъектов Российской Федерации. Тем самым, устраняется почва для коллизий между законодательством субъектов Федерации и актами муниципальных образований.
