Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы непосредственной демократии как важнейшей формы народовластия 14
1. Понятие, сущность и черты института непосредственной демократии 14
2. Формы (институты) непосредственной демократии в Российской Федерации 33
3. Институты непосредственной демократии в правовых системах зарубежных государств 53
ГЛАВА II. Конституционно-правовой анализ субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации 74
1. Понятие и признаки субъектов непосредственной демократии 74
2. Виды субъектов непосредственной демократии 107
3. Субъекты непосредственной демократии в системе местного самоуправления 147
Заключение 175
Список использованных нормативных правовых
Источников и научной литературы 180
- Понятие, сущность и черты института непосредственной демократии
- Институты непосредственной демократии в правовых системах зарубежных государств
- Понятие и признаки субъектов непосредственной демократии
- Субъекты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как известно, Конституция РФ, принятая в ходе всенародного голосования 12 декабря 1993 года, закрепила конституционный статус России как государства демократического, федеративного, правового с республиканской формой правления и провозгласила носителем суверенитета и единственным источником власти многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Признание многонационального народа России единственным источником власти означает необходимость создания законных и эффективных механизмов осуществления принадлежащей ему власти, а также условий для непосредственного волеизъявления граждан Российской Федерации. С помощью таких механизмов, которые должны быть задействованы уже в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в декабре 2007 г. и Президента РФ в марте 2008 г., многонациональный народ России сможет реализовать свой суверенитет путем процедуры непосредственного волеизъявления.
Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно указывал на то, что: «Приверженность демократическим ценностям продиктована волей нашего народа и стратегическими интересами самой Российской Федерации. ...И только народ - через институты демократического государства и гражданского общества - вправе и в состоянии гарантировать незыблемость нравственных и политических основ развития страны на многие годы вперед»1.
Для Российской Федерации принципиально важное значение приобретает вопрос об основополагающих конституционных ценностях и их приоритетах в рамках правовой модернизации общества и государства,
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2004. - 27 мая.
строительства правового государства с развитыми институтами гражданского общества, поиска баланса между свободой непосредственного выражения воли целого народа или индивида и публичной властью, Реформирование правовой системы государства привело к дифференциации правовых отношений и изменению сферы правового регулирования, что не могло не отразиться и на субъектном составе института непосредственной демократии. Проблемы понятия, признаков и видов субъектов непосредственной демократии нуждаются в научном анализе и осмыслении, как для развития общей теории права и государства, так и для совершенствования механизма осуществления непосредственного народовластия.
Создание целостной концепции субъекта непосредственной демократии могло бы стать средством совершенствования механизма правового регулирования отношений, складывающихся в сфере осуществления непосредственной демократии, строительства правового демократического государства в Российской Федерации. Без выявления круга субъектов непосредственной демократии, определения правового статуса каждого из них не возможно достичь эффективного правового регулирования властеотношений.
Углубленное изучение вопроса о субъектах непосредственной
демократии способствует совершенствованию государственно-правовых и
общественно-политических институтов, обеспечению наиболее
благоприятного правового режима для их реализации, а также развитию законодательства Российской Федерации в области непосредственной демократии.
Сложность и практическая значимость категории «субъект непосредственной демократии» предопределяют актуальность ее изучения преимущественно в рамках комплексного общетеоретического и конституционно-правового исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема субъектов непосредственной демократии недостаточно исследована как в общей теории
права и государства, так и в рамках конституционного права. Вместе с тем, изучение вопросов, связанных с общей теорией субъекта права и исследованием широкого круга проблем непосредственной демократии, имеет длительную историю и значительные научные результаты.
Разработке учения о субъектах права посвящены научные труды таких дореволюционных авторов как Н.Н. Алексеев, В.Н. Дурденевскии, Н.Л. Дювернуа, В.Б. Ельяшевич, К.Д. Кавелин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Д.И. Мейер, С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий, И.А. Покровский, Е.Н. Трубецкой, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич и др.
Дальнейшее развитие этого учения в советский период связано с работами таких ученых как М.М. Агарков, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.Я. Бойцов, С.Н. Братусь, С.Ф. Кечекьян, М.И. Кулагин, В.В. Лазарев, В.И. Леушин, Я.И. Магазинер, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В.Мицкевич, Б.Б.Черепахин, P.O. Халфина, Л.С.Явич и др. Новейшими исследованиями в области общей теории субъекта права являются работы СИ. Архипова и В.Е. Чиркина.
Особенности правового статуса отдельных видов субъектов публичного права нашли отражение в трудах правоведов, специализирующихся в отраслевых юридических науках, таких как М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, М.М. Бринчук, Д.В. Винницкий, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.М. Жуйков, О.Е. Кутафип, Г.В. Мальцев, П.А. Оль, П.Н. Позняков, В.В. Рачинский, Б.В. Российский, А.П. Семитко, Ю.Н. Старилов, А.А. Стремоухов, М.С. Строгович, В.М. Сырых, Е.А.Суханов, Н.И. Химичева, В.И.Червонюк, Г.В. Чубуков, АЛО. Якимов, В.Ф. Яковлев, В.В. Ярков и др.
Теоретические и практические аспекты непосредственной демократии
разрабатывались в трудах Г.В.Барабашева, А.А. Безуглова, В.Е, Гулиева,
А.И. Денисова, 10.А. Дмитриева, Н.М. Кейзерова, В.Т. Кабышева,
В.Т. Ковалева, В.А. Кряжкова, Е.И. Козловой, В.О. Лучина, М.Н. Марченко,
А.Г. Мурашина, Ф.М. Рудинского, Р.А. Сафарова, В.А. Сивова,
И.А. Старостиной, Н.М. Степанова, К.Ф. Шеремета.
Исследованию проблем правового регулирования институтов
непосредственной демократии посвящены работы С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, М.В. Баглая, Р.Т. Биктагирова, А.В. Васильева,
Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева,
С.Д.Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, В.В.Комаровой, В.Ф. Котока,
Б.М. Лазарева, Н.И. Лазаревского, В.В. Лапаевой, И.В. Левакина,
В.И. Лысенко, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Л.А. Нудненко,
А.Е. Постникова, В.Н. Руденко и др.
В работе использованы и труды зарубежных авторов, затрагивающие важные для исследования проблемы, например, таких ученых как: Р. Даль, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Ф. Курти, В. Лютард, Ф. Люшер, В. Пыосик, М. Прело, Ф. Россолино, А. Токвиль, М. Урбан, К. Хессе, О. Хеффе и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления непосредственной демократии в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, закрепляющие правовой статус субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации и регулирующие порядок их деятельности, а также состояние разработанности в юридической науке общетеоретических проблем непосредственной демократии.
Целью диссертационного исследования является обоснование концепции субъекта непосредственной демократии как самостоятельной категории в общей теории права и конституционном праве, учитывающей место и роль субъектов непосредственной демократии в механизме правового регулирования, а также теоретико-правовой и конституционно-правовой анализ правовых норм, регулирующих порядок деятельности субъектов непосредственной демократии и закрепляющих их правовой статус.
Для реализации данной цели автор диссертации поставил перед собой следующие основные задачи:
- проанализировать конституционно-правовое регулирование форм
непосредственной демократии в Российской Федерации на основе
общетеоретического анализа понятия, сущности и основных черт категории
«непосредственная демократия»;
- рассмотреть основные формы и институты непосредственной
демократии в правовых системах зарубежных стран, раскрыть их сущность и
содержание;
проанализировать правовые и содержательные особенности субъекта права и субъекта правоотношения, различия позитивно-правового и естественно-правового подходов к определению субъекта права и на этой основе определить понятие и содержание категории «субъект непосредственной демократии»;
провести классификацию субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации, выявив критерии их разделения на виды;
исследовать особенности правосубъектности и правового статуса субъектов непосредственной демократии на различных уровнях - от федерального до муниципального;
выработать рекомендации и предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка деятельности субъектов непосредственной демократии.
Методологической основой исследования послужила базирующаяся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты исследования) и общенаучных методов познания (анализ, синтез, систем но-структурный подход, индукция и др.) система способов и приемов изучения правовых явлений. В ходе исследования применены специальные (системный) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический). При исследовании вопросов, находящихся на стыке отраслевых юридических наук, использовался междисциплинарный подход. Применение данных методов
позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах в сфере общей теории права и конституционного права, С.С. Алексеева, СИ. Архипова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.Я. Бойцова, А.В.Васильева, А.В. Вепгерова, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.В. Левакина, Ю.И. Лсйбо, А.В.Мицкевича, Г.В.Мальцева, А.В.Малько, Л.С.Мамута, МЛІ. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Г.Х.Шахназарова, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и
др.
Источниковедческую базу исследования составляют международные договоры и конвенции, участником которых является Российская Федерация (в частности, Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г., Конвенция о сокращении безгражданства, принятая в г. Нью-Йорке 30 августа 1961 г. Конференцией полномочных представителей, состоявшейся в 1959 году и вновь созванной в 1961 году, в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г.); Конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции (Уставы) субъектов РФ); Федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»); Федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»); указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления и определения Конституционного Суда РФ; законодательство о выборах, референдуме, митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты советского периода. Исследованы также Конституции и законодательство отдельных зарубежных государств.
Научная новизна работы заключается в системном исследовании субъекта непосредственной демократии как те ор етико-право вой категории в рамках общей теории субъекта права, определении его места и роли в отечественной правовой системе как единого многоаспектного явления. Диссертантом определены основные отличия категории «субъект непосредственной демократии» от категории «субъект права», выявлены ее признаки и содержание, а также проанализировано конституционно-правовое регулирование деятельности субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
автор диссертации исходит из понимания непосредственной
демократии как сферы публично-властных отношений, в рамках которой
многонациональный народ Российской Федерации в целом (как носитель суверенитета и единственный источник власти), либо его часть, организованная как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования) на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого, непосредственно осуществляет свою власть по обсуждению, выработке, принятию и контролю за реализацией решений по вопросам государственной и общественной жизни;
изучение и анализ действующего законодательства позволили диссертанту прийти к выводу, что непосредственное участие народа Российской Федерации в осуществлении государственной и муниципальной власти рождает многообразие форм непосредственной демократии, проявляющихся через нормативно закрепленные способы и средства непосредственного осуществления публичной власти многонациональным народом РФ в целом - как носителя суверенитета и единственного источника власти, либо его частью, организованной как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования) на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого по обсуждению, выработке, принятию и реализации государственных и общественных решений, институционализирующих его непосредственное властное волеизъявление. При этом институтами непосредственной демократии выступают совокупности правовых норм, регулирующих формы, правила, процедуры, посредством которых многонациональный народ РФ непосредственно осуществляет публичную власть, принимая демократические решения по ключевым вопросам государственной и общественной жизни;
диссертантом уточняется определение субъекта непосредственной демократии, под которым понимается лицо, которое на основе своей
правосубъектности обладает способностью выражать себя вовне посредством волевого акта путем непосредственного властного изъявления при
осуществлении государственной или иной публичной власти;
диссертант исходит из того, что многонациональный народ Российской Федерации является особым публично-правовым субъектом. Народ, как источник власти и носитель суверенитета, может быть определен как большая группа людей или совокупность граждан, объединенная общностью территории, культуры, экономических связей и системой права. Правосубъектность народа как субъекта непосредственной демократии не может быть подменена правосубъектностью отдельных граждан, поскольку суверенитет в силу неделимости относится к народу как к единому персонифицированному целому;
в диссертационной работе определены особенности правового статуса субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации, -многонационального народа России, выступающего носителем власти на трех уровнях (многонациональный народ России; многонациональный народ субъектов РФ; население муниципальных образований); отдельных индивидов (граждан РФ, а на уровне местного самоуправления в определенных законом случаях еще и иностранных граждан и лиц без гражданства), - которые заключаются в том, что при анализе правового статуса субъектов непосредственной демократии акцент следует делать не на обязанности и субъективные юридические права, а на права, которые реализуются в политической сфере. Следует учитывать, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который сам определяет, как ему организовать свою власть;
автор диссертации доказывает, что необходимо различать субъектный состав непосредственной демократии и субъектный состав процесса осуществления непосредственной демократии в различных ее формах, поскольку субъектами непосредственной демократии являются лица,
обладающие определенными субъективными правами и обязанностями и возможностью их реализации при прямом волеизъявлении по решению вопросов государственной и общественной жизни (многонациональный народ Российской Федерации; индивиды). Субъектами же, участвующими в правоотношениях по осуществлению непосредственной демократии в различных ее формах, выступают те лица, которые обладают определенными субъективными правами и обязанностями при осуществлении непосредственной демократии в установленных законом формах и реализуют их в конкретном правоотношении в течение какого-либо промежутка времени, т.е. субъекты, на которые нормами действующего законодательства возложена обязанность по назначению, подготовке и проведению форм непосредственной демократии, гарантированию субъективного права на участие в принятии властных решений (органы государственной и муниципальной власти), а также субъекты, на которые возложена обязанность оказывать содействие в реализации прямого волеизъявления (например, СМИ) и т.д.;
исследование нормативных правовых источников, регламентирующих институты непосредственной демократии в Российской Федерации, показывает, что в настоящее время в законодательстве большое внимание уделяется юридической регламентации института выборов, в то время как законодательная база иных институтов непосредственной демократии (референдумов, митингов, шествий, демонстраций, пикетирований и отзыва избранного представителя) развивается менее активно, в большей степени на уровне субъектов Российской Федерации; а один из ключевых институтов непосредственной демократии - отзыв депутата - не получил закрепления на конституционном уровне, что негативно сказывается на развитии непосредственной демократии в целом.
Теоретическая и практическая значимость исследования проявляется в целостности концепции теории субъектов непосредственной демократии, а также в развитии путей совершенствования конституционно-правового
регулирования отношений, складывающихся в сфере непосредственной демократии.
Материалы диссертационного исследования, теоретические выводы, сформулированные рекомендации могут быть полезны в научно-исследовательской работе над проблемами прямой демократии, при подготовке учебных и методических пособий, использованы в законодательной практике, а также в процессе преподавания курсов теория государства и права, конституционное право, избирательное и референдумное право, муниципальное право, основанных на них спецкурсов и семинаров.
Апробация работы. Диссертация, в целом, и поставленные в ней проблемы, сделанные автором выводы обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно-методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Положения и выводы исследования представлены в виде докладов и осуждались на научных конференциях и ассамблеях: V конференция молодых ученых «Россия: Общество, экономика, место в современном мире» (Москва, 2005); международная аспирантская конференция «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006); III международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой пауки» (Пенза, 2007); межрегиональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов, молодых ученых «Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права» (Саратов, 2007); международная научная ассамблея молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, 2007), а также отражены в научных публикациях автора.
Структура работы обусловлена спецификой темы исследования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Понятие, сущность и черты института непосредственной демократии
В настоящее время политические проблемы организации российского общества вызывают повышенный интерес исследователей. Среди них проблемы власти, государственной власти, демократии занимают особое место. Актуальность проблемы власти обусловлена сложностью задач демократизации общества, развития институтов народовластия.
Понятие демократии берет свое начато от категории власти. Б самом широком понимании оно означает власть народа («demokratia»: от греч. слов demos - народ и kratos - власть), народовластие. Соответственно, демократия - это одна из форм власти, способ организации этой власти и в то же самое время ее мера, т.е. степень господства и подчинения, свободы действий и усмотрения для подвластных и осуществляющих власть. Это власть, фактически или формально-декларативно исходящая от большинства, осуществляемая большинством (непосредственно народом либо органами его представляющими) и благотворная для большинства населения (общества), но с учетом мнения меньшинства.
Понятию «демократия» в науке всегда придавалось самое различное толкование. «Природу демократии - отмечает известный американский исследователь демократии Роберт Даль - на все лады обсуждают вот уже на протяжении двух с половиной тысяч лет - казалось бы, срок достаточный для выработки некоего набора идей, устраивающих всех или почти всех. К добру это или к худу, но ничего подобного не случилось.
За 25 столетий, в течение которых демократия истолковывалась, оспаривалась, одобрялась, порицалась, замалчивалась, устанавливалась, существовала, уничтожалась, а потом порой воцарялась вновь, так и не удалось... прийти к согласию по наиболее фундаментальным вопросам, касающимся самой сути этого явления.
По иронии судьбы уже то обстоятельство, что у демократии - столь длинная история, в немалой степени способствовало разброду, путанице, противоречивым мнениям, ибо понятие «демократия» в разные времена, в разных местах и для разных людей означало нечто совершенно разное»1.
В юридической литературе наиболее распространенной является концепция, согласно которой демократия является разновидностью политического режима . Ряд исследователей в категорию «демократия» включает не только политический режим, но и форму государства. В этом случае понятием «демократия» определяется форма государства, в которой законодательная власть в государстве представлена коллегиальным органом, а также в том случае, если осуществляются закрепленные законодательством широкие социально-экономические и политические права граждан независимо от их пола, расы, национальности, имущественного состояния, образовательного уровня и вероисповедания. При этом демократический политический режим подразумевает гарантированность и обеспеченность провозглашенных прав и свобод, прочную законность и правопорядок, разнообразие форм собственности и плюрализм мнений .
Существует также точка зрения, согласно которой демократию следует рассматривать как «одну из форм государственного устройства, осуществления власти всеми субъектами, обладающими ею, а не только народом» .
На основе комплексного подхода А.И. Денисов предлагает рассматривать демократию в нескольких значениях: 1) как определенную разновидность и форму государства; 2) как определенную форму организации общественных ассоциаций в условиях классового общества; 3) как политическое движение, отстаивающее демократические принципы и нормы общественной и государственной жизни, и как определенное политическое воззрение1.
Неоднозначность в понимании демократии, различные толкования ее содержания обусловлены различными подходами к уяснению ее сущности и анализу.
В науке выделяют нормативный и описательно-эмпирический подходы в толковании демократии2. Суть нормативного подхода - конструирование идеальной модели демократии, показ ее преимуществ по сравнению с другими формами правления, анализ путей осуществления демократического идеала. Другой, описательно-эмпирический подход анализирует демократию в том виде, в каком она существует в действительности. В большинстве концепций эти два подхода тесно переплетаются с целью приближения реального демократического строя к идеалу.
Таким образом, одни авторы понимали под демократией метод осуществления государственной власти, другие - определяли ее как форму государства, третьи - делали упор на классовый характер демократии, четвертые - понимали под демократией формы осуществления власти и т.д.
Демократия в любой ее конкретной исторической разновидности -это не просто совокупность институтов, норм, правил и процедур; это не только и не столько юридически и институционально оформленная структура публичной власти. В своем исходном цивилизационном значении это, прежде всего, культура моїивировашюго участия граждан в ее организации и функционировании, их способность и желание быть полноценным и полноправным субъектом политики и государственного управления.
Осуществление народовластия предполагает существование определенного механизма властвования.
Существует мнение, согласно которому, демократия обеспечивает реальную возможность всем участвовать в управлении государством и обществом, а также свободу и равенство людей. Лишь демократия отвечает стремлению человека к творческой самореализации, всячески стимулирует его инициативу и создает возможности для ее проявления. В ходе истории было предпринято немало попыток такого устройства государства, при котором бы органично сочетались народовластие, равенство граждан, свобода и их основные права.
Следует с некоторыми оговорками согласиться с мнением ряда ученых, что в действительности демократия никогда и нигде не была властью всего народа. По этому поводу известный итальянский политолог Г. Моска писал, что «чем больше политическое сообщество, тем пропорционально меньше правящее меньшинство по сравнению с управляемым большинством» . Следовательно, даже в странах с высоким уровнем демократии чаще всего управляет хорошо организованное меньшинство, сосредоточивающее основные экономические и политические ресурсы. Свобода и равенство также нигде и никогда в полной мере не были осуществлены.
Институты непосредственной демократии в правовых системах зарубежных государств
Правовое положение личности в обществе, основные права и обязанности граждан регламентируются нормами конституционного и международного права. Обеспечение указанных прав и свобод, степень включенности населения страны в работу по решению основных задач, наличие институтов и механизмов осуществления народовластия является сущностью, главной задачей любого правового демократическою государства. Однако степень развитости этих институтов обусловлена многими особенностями социально-экономического положения, политического режима, неодинаковостью правовых систем, уровня демократических традиций в отдельно взятой стране. В этой связи представляется интересным рассмотреть вопрос о том, какие институты непосредственной демократии существуют в различных государствах, как они функционируют и применяются.
Как известно, одним из характерных признаков демократического политического режима является формирование органов публичной власти путем выборов. На современном этапе основными принципами избирательного права, несмотря на определенные различия в их правовой регламентации, являются; всеобщность, равный характер выборов, принцип прямых и непрямых выборов, тайна голосования и периодичность проведения выборов, которые образуют две группы: принципы участия граждан в избирательном процессе (традиционные принципы) и принципы организации и проведения выборов. Рассмотрим некоторые из этих принципов, поскольку их осуществление в разных странах неодинаково.
Принцип всеобщности избирательного права означает, что субъективное избирательное право предоставляется праводееспособному гражданину по достижении им определенного возраста, предусмотренного законом, В течение довольно длительного времени действовал высокий возрастной ценз (как правило, 21-25 лет). После окончания Второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. В большинстве стран он был снижен до 18 лет. В частности, в Великобритании - законом о народном представительстве 1969 г.; в ФРГ - законом 1974 г; во Франции -законом 1974 г.; в Италии - законом 1975 г.; в США - законом об избирательных правах 1970 г. и 26-й поправкой к Конституции 1971 г. и т.д. В некоторых государствах предусмотрен и более низкий возрастной ценз. Так, в КНДР право голоса предоставляется гражданам с 17 лет, на Кубе и в. Никарагуа - с 16. Конституцией" Бразилии 1988 г. предусматривается обязательное участие в голосовании іраждан, достигших к моменту выборов IS лет, но допускается участие в выборах и граждан, достигших 16 лет и желающих принять участие в выборах. Интересно отметить, что Конституция Бразилии 1988 г. устанавливает и верхнюю границу для возможности принятия участия в выборах - лица старше 70 лет не обязаны принимать участие в голосовании.
Более высокие возрастные цензы предусматриваются для пассивного избирательного права. Так, в США, Бразилии, Индии, Португалии и некоторых других странах президентом может стать гражданин не моложе 35 лет, в ФРГ - не моложе 40 лет, В ст. 84 Конституции Итальянской Республики 1947 г. сказано: «Президентом Республики может быть избран любой гражданин, которому исполнилось пятьдесят лет и который пользуется гражданскими и политическими правами»1.
В ряде стран существует ценз оседлости (требование государства, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или местности в течение определенного времени). Как правило, для активного избирательного права он составляет от одного месяца до двух лет. Так, для получения избирательного права на парламентских выборах гражданин Франции должен постоянно проживать на территории данного избирательного округа шесть месяцев; в Канаде - один год.
Для пассивного избирательного права па выборах в президенты предусматриваются еще более жесткие требования, В США гражданин, баллотирующийся на пост президента, должен постоянно проживать на территории страны не менее 14 лет, предшествующих выборам.
До настоящего времени в странах Востока имеет место дискриминация женщин. В Иордании, Ливии, Саудовской Аравии женщины не имеют ни пассивного, ни активного избирательного нрава. В большинстве европейских государств наделение женщин избирательными правами проичошло также недавно1.
Законодательством отдельных стран предусмотрен и пет грамотности. Участвовать в выборах в этих странах имеют право лишь граждане, имеющие некий минимум образования. Однако и к очих странах в последнее время ценз грамотности подиеріается изменениям. Например, в Конституции Эквадора 1977 г. закреплено положение, согласно которому голосование является обязательным для тех? кто умеет читать и писать и факультативным для безграмотных. В Бразилии голосование для неграмотных также факультативно.
Кроме того, следует отметить, что субъективное избирательное право принадлежит и первую очередь гражданам страны. Тем не менее, в последние десятилетия наметилась тенденция к предоставлению таких прав гражданам лругих государств. Так, в Швеции, Швейцарии и Нидерландах иностранцам, постоянно и достаточно долгое время проживающим на законных основаниях на территории муниципальных образований, предоставлено право участия R муниципальных выборах. Так, ст. 142 Конституции швейцарского кантона Во предусмотрено, что: «Иностранцы -представители обоих полов, достигшие 18 лет, не страдающие психическими заболеваниями и психическими расстройствами, находящиеся на территории коммуны и легально проживающие в Швейцарии последние 10 лет и на территории кантона последние три года, являются частью коммунального электората»1, В деле предоставления избирательных праи иностранцам отдельные кантоны Швейцарии пошли еще дальше, разрешив участвовать им в выборах не только на муниципальном, но и на кантональном уровне. В частности, Конституцией кантона Юра 1978 г. иностранным гражданам предоставлено право участия не только в муниципальных, но и в каш опальных выборах. Более чого, поправкой 2000 г. к Конституции этого же кантона закреплено за иностранцами также пассивное избирательное право на муниципальном уровне.
Несколько слов хотелось бы сказать и по вопросу о принципе равенства в избирательном праве. Это означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям норм избирательных законов и не отстраненные от участия в голосовании по формальным основаниям, имеют равные права и несут одинаковые обязанности как участники избирательного процесса. Равенство избирательного права может носить формальный и материальный характер. Формальный характер избирательного права означает, что избиратель имеет только один голос, и, соответственно, голос одного избирателя формально равен голосу любого другого избирателя. При этом ни социально-экономические, ни политические факторы, ни субъективные качества избирателя, ни другие условия не могут влиять на положение гражданина как учасі ника избирательного процесса.
Понятие и признаки субъектов непосредственной демократии
Правовое положение личности в обществе, основные права и обязанности граждан регламентируются нормами конституционного и международного права. Обеспечение указанных прав и свобод, степень включенности населения страны в работу по решению основных задач, наличие институтов и механизмов осуществления народовластия является сущностью, главной задачей любого правового демократическою государства. Однако степень развитости этих институтов обусловлена многими особенностями социально-экономического положения, политического режима, неодинаковостью правовых систем, уровня демократических традиций в отдельно взятой стране. В этой связи представляется интересным рассмотреть вопрос о том, какие институты непосредственной демократии существуют в различных государствах, как они функционируют и применяются.
Как известно, одним из характерных признаков демократического политического режима является формирование органов публичной власти путем выборов. На современном этапе основными принципами избирательного права, несмотря на определенные различия в их правовой регламентации, являются; всеобщность, равный характер выборов, принцип прямых и непрямых выборов, тайна голосования и периодичность проведения выборов, которые образуют две группы: принципы участия граждан в избирательном процессе (традиционные принципы) и принципы организации и проведения выборов. Рассмотрим некоторые из этих принципов, поскольку их осуществление в разных странах неодинаково.
Принцип всеобщности избирательного права означает, что субъективное избирательное право предоставляется праводееспособному гражданину по достижении им определенного возраста, предусмотренного законом, В течение довольно длительного времени действовал высокий возрастной ценз (как правило, 21-25 лет). После окончания Второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. В большинстве стран он был снижен до 18 лет. В частности, в Великобритании - законом о народном представительстве 1969 г.; в ФРГ - законом 1974 г; во Франции -законом 1974 г.; в Италии - законом 1975 г.; в США - законом об избирательных правах 1970 г. и 26-й поправкой к Конституции 1971 г. и т.д. В некоторых государствах предусмотрен и более низкий возрастной ценз. Так, в КНДР право голоса предоставляется гражданам с 17 лет, на Кубе и в. Никарагуа - с 16. Конституцией" Бразилии 1988 г. предусматривается обязательное участие в голосовании іраждан, достигших к моменту выборов IS лет, но допускается участие в выборах и граждан, достигших 16 лет и желающих принять участие в выборах. Интересно отметить, что Конституция Бразилии 1988 г. устанавливает и верхнюю границу для возможности принятия участия в выборах - лица старше 70 лет не обязаны принимать участие в голосовании.
Более высокие возрастные цензы предусматриваются для пассивного избирательного права. Так, в США, Бразилии, Индии, Португалии и некоторых других странах президентом может стать гражданин не моложе 35 лет, в ФРГ - не моложе 40 лет, В ст. 84 Конституции Итальянской Республики 1947 г. сказано: «Президентом Республики может быть избран любой гражданин, которому исполнилось пятьдесят лет и который пользуется гражданскими и политическими правами»1.
В ряде стран существует ценз оседлости (требование государства, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или местности в течение определенного времени). Как правило, для активного избирательного права он составляет от одного месяца до двух лет. Так, для получения избирательного права на парламентских выборах гражданин Франции должен постоянно проживать на территории данного избирательного округа шесть месяцев; в Канаде - один год.
Для пассивного избирательного права па выборах в президенты предусматриваются еще более жесткие требования, В США гражданин, баллотирующийся на пост президента, должен постоянно проживать на территории страны не менее 14 лет, предшествующих выборам.
До настоящего времени в странах Востока имеет место дискриминация женщин. В Иордании, Ливии, Саудовской Аравии женщины не имеют ни пассивного, ни активного избирательного нрава. В большинстве европейских государств наделение женщин избирательными правами проичошло также недавно1.
Законодательством отдельных стран предусмотрен и пет грамотности. Участвовать в выборах в этих странах имеют право лишь граждане, имеющие некий минимум образования. Однако и к очих странах в последнее время ценз грамотности подиеріается изменениям. Например, в Конституции Эквадора 1977 г. закреплено положение, согласно которому голосование является обязательным для тех? кто умеет читать и писать и факультативным для безграмотных. В Бразилии голосование для неграмотных также факультативно.
Кроме того, следует отметить, что субъективное избирательное право принадлежит и первую очередь гражданам страны. Тем не менее, в последние десятилетия наметилась тенденция к предоставлению таких прав гражданам лругих государств. Так, в Швеции, Швейцарии и Нидерландах иностранцам, постоянно и достаточно долгое время проживающим на законных основаниях на территории муниципальных образований, предоставлено право участия R муниципальных выборах. Так, ст. 142 Конституции швейцарского кантона Во предусмотрено, что: «Иностранцы -представители обоих полов, достигшие 18 лет, не страдающие психическими заболеваниями и психическими расстройствами, находящиеся на территории коммуны и легально проживающие в Швейцарии последние 10 лет и на территории кантона последние три года, являются частью коммунального электората»1, В деле предоставления избирательных праи иностранцам отдельные кантоны Швейцарии пошли еще дальше, разрешив участвовать им в выборах не только на муниципальном, но и на кантональном уровне. В частности, Конституцией кантона Юра 1978 г. иностранным гражданам предоставлено право участия не только в муниципальных, но и в каш опальных выборах. Более чого, поправкой 2000 г. к Конституции этого же кантона закреплено за иностранцами также пассивное избирательное право на муниципальном уровне.
Несколько слов хотелось бы сказать и по вопросу о принципе равенства в избирательном праве. Это означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям норм избирательных законов и не отстраненные от участия в голосовании по формальным основаниям, имеют равные права и несут одинаковые обязанности как участники избирательного процесса. Равенство избирательного права может носить формальный и материальный характер. Формальный характер избирательного права означает, что избиратель имеет только один голос, и, соответственно, голос одного избирателя формально равен голосу любого другого избирателя. При этом ни социально-экономические, ни политические факторы, ни субъективные качества избирателя, ни другие условия не могут влиять на положение гражданина как учасі ника избирательного процесса.
В отечественной юридической науке вопрос о субъектах непосредственной демократии является малоизученным, что является следствием отсутствия как специальных работ по данной проблеме, так и соответствующих диссертационных исследований. Более того, как справедливо отмечает В.В. Комарова: «нельзя даже сказать, что само понятие субъекта непосредственной демократии прочно вошло в научный оборот» .
Субъекты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гараятируеіея и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Вместе с тем, местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических либо иных местных традиций.
В системе местного самоуправления обычно выделяют три организационные формы: институты непосредственной демократии; выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление1.
Как отмечает Л.А. Нуд не и ко, «непосредственная демократия в системе местного самоуправления - это совокупность се институтов, взаимосвязанных между собой единством способа прямого волеизъявления граждан при решении вопросов местного значения»2.
Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления играют важную роль,
«Во-первых, институты непосредственной демократии одна из правовых форм опосредования общественных отношений между органами местного самоуправления и гражданами по участию в управлении делами местного сообщества. Посредством таких институтов непосредственной демократии, как выборы, собрания населения, и ряда других обеспечивается формирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления, его органов.
Во-вторых, некчутрыс институты непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.
В-третьих, отдельные институты непосредственной демократии (отчеты, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан по месту жительства и др.) -необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления и в этом качестве они -неотъемлемая часть представительной демократии. Благодаря обратной связи органов местного самоуправления и граждан, реализуемой через институты непосредственной демократии, обеспечивается возможность органов местного самоуправления оперативно реагировать на экономические, социальные потребности отдельных граждан, коллективов и общественных объединений»1.
В связи с развитием местного самоуправления, в специальной юридической литературе поднимается вопрос об особом субъектном составе осуществления местного самоуправления и субъектах непосредственной демократии в системе местного самоуправления2.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 13І-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»" граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления1.
В теории конституционного права проблема определения субъекта непосредственной демократии в системе местного самоуправления является слабо разработанной и малоизученной. Исключение составляет статья Л.А. Нудненко «К вопросу о субъектах непосредственной демократии в системе местного самоуправления» . С точки зрения этого исследователя, субъект непосредственной демократии - «участник правоотношения по прямому волеизъявлению в системе местного самоуправления», который «обладает муниципальными правами и обязанностями и может реализовать их самостоятельно»3. Следовательно, Л.А. Нудненко отождествляет такие понятия как «субъект права» и «субъект правоотношения», что, как было показано выше, неверно.
Субъектами непосредственной демократии в системе местного самоуправления является многонациональный народ Российской Федерации, который в данном случае осуществляет свою суверенную власть па уровне местных сообществ (население муниципального образования) и отдельные индивиды. Вместе с тем, хотелось бы отметить, что круг субъектов осуществления форм непосредственной демократии действительно является наиболее широким, что обусловлено наибольшей активностью населения именно на уровне местных сообществ. Именно поэтому в данной части работы будег рассматриваться вопрос не только о субъектах непосредственной демократии в системе местного самоуправления, но и о субъектах осуществления непосредственной демократии на уровне местных сообществ в различных формах.
Как правило, исследователи, занимающиеся проблемами местного самоуправления, выделяют коллективный субъект - население муниципального образования. Однако законодательство называет и единоличного субъекта - гражданина РФ, а в предусмотренных законом случаях и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. Так, ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»1 закрепляет право гражданина па осуществление местного самоуправления путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Соответственно можно выделить два уровня субъектного состава местного самоуправления. Первый уровень составляет население соответствующего муниципального образования. Второй - отдельные жители, непосредственно изъявляющие свою волю в отношении общемуниципальных интересов. Одновременно по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления . Как справедливо отмечает JT.A. Нудненко: «местное самоуправление имеет место, когда не частные интересы рассматриваются как средство для реализации общемуниципальных, а общемуниципальный интерес является средством и условием реализации частных. Местное самоуправление возникает из частных и групповых интересов и существует, пока должным образом обеспечивает их удовлетворение»3.
