Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы становления и развития институтов представительной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации 18
1.1. Местное самоуправление - форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал 18
1.2. Муниципальные институты представительной демократии и народного представительства в Российской Федерации: проблема соотношения 45
1.3. Особенности правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии: соотношение нормотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 71
Глава 2. Система муниципальных институтов представительной демократии в Российской Федерации 94
2.1. Представительные органы в системе институтов муниципальной демократии 94
2.2. Юридический статус депутата представительного органа местного самоуправления 119
2.3. Глава муниципального образования - специфический институт единоличного представительства в системе муниципальной демократии 149
2.4. Контрольный орган муниципального образования, особенности его представительных начал 174
Заключение 188
Список использованной литературы 197
- Местное самоуправление - форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал
- Муниципальные институты представительной демократии и народного представительства в Российской Федерации: проблема соотношения
- Представительные органы в системе институтов муниципальной демократии
- Юридический статус депутата представительного органа местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В Российской Федерации как демократическом правовом государстве, основанном на принципах народовластия и народного суверенитета, институты представительной демократии пронизывают все уровни публичной власти, охватывая организацию как государственной власти, так и местного самоуправления. Это, однако, не исключает особенностей, порой весьма существенных, проявления представительной демократии в государственной и муниципальной системах, что предполагает, в свою очередь, необходимость использования не только общих, но и специфических методологических подходов при анализе соответствующих институтов, основанных на учете специфики природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, как различных проявлений народовластия.
Местное самоуправление в Российской Федерации, как это следует из Конституции РФ (ст.ст.З, 12, 32, 130), не ограничивается публично-властной деятельностью. Являясь одной из основ конституционного строя, оно сочетает в себе сущностные характеристики не только формы публичной власти, но и института гражданского общества, а также института конституционных прав граждан . В этом плане местное самоуправление опосредует сложный комплекс разнообразных общественных отношений, в которых проявляется диалектическое единство частных и публичных, индивидуальных и коллективных, территориальных, региональных и общегосударственных интересов, составляющих в своей совокупности национальные интересы Российского государства. Одновременно местное самоуправление предстает в качестве уникальной формы сочетания непосредственных и представительных начал не только в механизме реализации публичной власти, но и в самом процессе территориальной самоорганизации населения, удовлетворения гражданами первостепенных потребностей по месту жительства.
Этим определяются существенные особенности правовой институционализации представительной демократии в системе местного самоуправления, характеризующиеся воздействием представительных начал на всю систему муниципально-властных отношений, имея ввиду не только муниципальные органы народного представительства, но представительно-правовое опосредование деятельности всех органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, вне зависимости от порядка их формирования. Каждый из муниципальных публично-властных субъектов в определенной степени несет в себе представительные начала.
Из этого, однако, не следует равнозначность соответствующих начал применительно к каждому органу местного самоуправления. Очевидной является весьма существенная специфика муниципальных институтов представительной демократии как в соотношении с государственными институтами народного представительства (имея ввиду как федеральный, так и региональный уровни функционирования представительной системы государственной власти в Российской Федерации), так и внутримуниципальная специфика отдельных институтов представительной демократии.
В связи с этим представляется необходимым - особенно в современных условиях широкомасштабных государственно-правовых преобразований, включающих в себя и муниципальную реформу, - специальное исследование муниципальных институтов представительной демократии, анализ их нормативного обеспечения и особенностей реализации в единой системе народовластия.
Этим обусловлен выбор темы исследования, структура и содержание рассматриваемых вопросов. В диссертации осуществлена попытка целостного анализа составляющих институциональную систему муниципальной представительной демократии элементов, представлены основные, по мнению автора, проблемы и предложения по их решению на данном этапе развития российского государства и общества.
Степень разработанности проблемы. Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающие современные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В.Атаманчука, В.А.Баранчикова, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, В.Е.Гулиева, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, Т.Д.Зражевской, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, Е.И.Колюшина, С.А.Комарова, С.В.Королева, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, В.И.Лысенко, Г.В.Мальцева, В.В.Невинского, И.И.Овчинникова, Н.В.Постового, В.В.Пылина, А.А.Сергеева, В.В.Таболина, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, В.В.Уварова, В.И.Фадеева, Н.Ю.Хаманевой, Г.Н.Чеботарева, В.Е.Чиркина, Д.Ю.Шапсугова, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, Ю.Л.Шульженко и других.
Отдельного внимания заслуживают работы, в которых исследованы правовые вопросы представительной демократии и народного представительства на различных этапах развития отечественной государственности. Это труды таких ученых, как Ю.А.Агешин, И.А.Азовкин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, И.Н.Барциц, А.А.Безуглов, А.А.Белкин, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Н.М.Конин, И.А.Конюхова, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, А.И.Лепешкин, А.И.Лукьянов, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, Н.А.Михалева, А.А.Мишин, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Ж.И.Овсепян, В.А.Ржевский, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, Т.Я.Хабриева, Б.С.Эбзеев и другие.
Исследование в диссертационной работе вопросов, связанных с проявлением представительных начал в новом для отечественного муниципального права институте контрольного органа муниципального образования, обусловило обращение автора к научным трудам ученых, уделявших внимание различным аспектам контроля в публично-правой сфере, в том числе в сфере местного самоуправления. Среди них следует выделить, в частности, работы Л.В.Акопова, В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.П.Беляева, В.Г.Бессарабова, Э.А.Вознесенского, Н.И.Глазуновой, Е.Ю.Грачевой, С.А.Денисова, А.А.Джагаряна, В.И.Рохлина, Н.Г.Салищевой, Ю.Н.Старилова, С.В.Степашина, М.С.Студеникиной, А.М.Тарасова, Е.В.Шориной, С.О.Шохина.
Юридические аспекты представительной демократии рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С.Алексеева, Л.А.Велихова, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и других. В этом ряду, безусловно, выделяется - с учетом темы настоящего исследования - работа Чичерина Б.Н. «О народном представительстве» - 2-е изд. - М.: Т-во И. Д. Сытина, 1899г. Самостоятельного упоминания заслуживает также научный труд Велихова Л. А. «Основы городского хозяйства» - в 2-х ч. - М., Ленинград: Гос. изд-во, 1928г.
Несмотря на заметный рост в последние годы числа диссертационных и монографических работ, посвященных различным аспектам местного самоуправления и отдельных его институтов, очевидным является дисбаланс в исследовании институтов непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления. Наглядным тому подтверждением является то, что за последние годы по вопросам непосредственной демократии были защищены несколько докторских диссертаций1, чего нельзя сказать о проблеме представительной демократии. Поэтому необходимость специальных конституционно-правовых исследований муниципальных институтов представительной демократии, в том числе с учетом проводимого в настоящее время реформирования системы организации местного самоуправления, является очевидной.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, отражающие сущностные черты муниципальных институтов представительной демократии, возникающие в связи с реализацией данных институтов народовластия на уровне муниципальных образований.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, международно-правовые акты и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, в особенности муниципального, регулирующие функционирование муниципальных институтов представительной демократии.
Методологическую базу исследования составляют современные общенаучные методы: формально-логический, исторический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический метод познания явлений действительности. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический и другие.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, статистические и социологические данные, материалы практики органов местного самоуправления. К анализу привлекались также ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники, иные аналитические материалы по проблематике представительной демократии и местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является системный конституционно-правовой анализ сущностных характеристик муниципальных институтов представительной демократии и на этой основе - анализ теоретических и практических проблем их реализации, выработка научных рекомендаций по конституционализации действующего отраслевого правового регулирования соответствующих отношений. В соответствии с данной целью в ходе исследования поставлены следующие задачи:
- представить и обосновать авторское понимание конституционной природы местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, основанной на диалектическом сочетании непосредственных и представительных начал;
- разработать основы конституционной концепции муниципальных институтов представительной демократии в их соотношении с институтами народного представительства на уровне местного самоуправления;
- исследовать механизм нормативного обеспечения муниципальных институтов представительной демократии с точки зрения конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
- представить авторский подход к пониманию системы муниципальных институтов представительной демократии, раскрыв при этом роль и место представительных органов в системе представительной демократии на уровне муниципальных образований, а также главы муниципального образования как специфического института единоличного представительства;
выявить особенности юридического статуса депутата представительного органа местного самоуправления как муниципального института представительной демократии;
- сформулировать собственный подход к пониманию юридической природы контрольного органа муниципального образования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа правовых основ муниципальных институтов представительной демократии, теории и практики их организации и функционирования. Это позволило сделать новые выводы о природе народного представительства в муниципальной сфере, по- новому определить характер правовых связей органов и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. Дана оценка современного состояния муниципальных институтов представительной демократии, исходя из чего сформулированы предложения по совершенствованию их правового регулирования и повышению эффективности функционирования на основе обеспечения реальной приближенности муниципальной власти к населению, что имеет особое значение в условиях реформы местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:
1. Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: как института гражданского общества, института правового положения личности и института организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления. Местное самоуправление, в силу своих сущностных характеристик, призвано базироваться прежде всего на институтах непосредственной демократии.
В то же время на уровне организационно-властной институционализации органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования.
2. Сама по себе характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала не может рассматриваться как тождественная определению их в качестве институтов представительной демократии.
Это обуславливается уже тем, что Конституция РФ различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч.2 ст.З) как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, в том числе соответственно и муниципальными делами, через своих представителей, в качестве субъективного конституционного права (ч.1 ст.32). Следовательно, представительные начала в правовом статусе органа местного самоуправления в конституционно-правовом смысле не являются производными от порядка наделения полномочиями входящих в его состав субъектов, а основаны на самой Конституции РФ. Они проявляют себя как форму опосредованного осуществления народом своей власти -через органы местного самоуправления.
Представительная же демократия, базирующаяся на сочетании публично-властного (ч.2 ст.З Конституции РФ) и субъективно-правового (ч.1 ст.32 Конституции РФ) элементов представительства в его институциональном выражении на уровне местного самоуправления, охватывает муниципалыю-властные институты, формирующиеся на выборной основе. При этом понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства», так как первое включает в себя не только институты выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти.
3. В этой связи под представительными началами в сфере муниципально-властных отношений диссертант предлагает понимать такое качество, состояние и режим функционирования органа муниципальной власти, в силу которых он способен формулировать волю местного сообщества, выражать его интересы в своей деятельности.
Исходя из этого, возможно и допустимо определение эффективности реализации представительных начал в деятельности представительных органов муниципальной власти, критерием чего выступают результаты их нормотворческой и правоприменительной деятельности в соотношении с объективными (закрепленными в нормативных правовых актах) и субъективными (сформулированными кандидатами на выборные должности в муниципальные органы представительной демократии) целями деятельности соответствующих муниципально-властных субъектов по решению вопросов местного значения.
4. Среди факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной демократии, важное значение имеют вопросы местного значения и обусловленные ими функциональные и компетенционные характеристики органов муниципальной власти. Усложнение структуры общих дел, решаемых на уровне муниципальных образований, расширение вопросов местного значения и, соответственно, повышение уровня дифференциации социальных интересов, подлежащих сбалансированному удовлетворению посредством муниципально-властной деятельности, закономерно предполагает и усложнение системы муниципальных институтов представительной демократии.
В этой связи следует рассматривать предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 года№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон №131-Ф3) формирование на уровне муниципальных районов муниципальных представительных органов, при том, что на территории входящих в состав муниципального района муниципальных образований уже действуют органы представительной демократии.
Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления базируется, таким образом, на идее обеспечения полиструктурного демократического представительства, организационной основой чего являются разнообразные механизмы выявления, прямого или косвенного опосредования и последующей реализации воли и интересов местного населения.
5. Общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, характеризуются принципиальным единством. Вместе с тем они охватывают собой разнообразные институты и формы проявления муниципальной представительной демократии и в этом плане составляют сложный, многоуровневый предмет правового регулирования. В рамках конституционно обусловленного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии является совместной конституционной функцией Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Правовое регулирование данной сферы общественных отношений - как это вытекает из систематического анализа положений ст.ст.1 (ч.1), 2, 12, 71 (п.«в»), 72 (п.«б» и «н» чЛ), 130 (ч.1) Конституции РФ - должно основываться на принципах взаимодействия властей, субсидиарное™, конституционной иерархии муниципально-правового регулирования.
Данные принципы исключают, с одной стороны, возможность сужения на более низком уровне правового регулирования объема гарантирования права на решение вопросов местного значения через своих представителей в представительных органах муниципальной власти, установленного на более высоком уровне. С другой стороны, они предполагают развитие на каждом нижестоящем уровне муниципально-правового регулирования правовых гарантий, установленных на вышестоящем уровне, в том числе с учетом исторически сложившихся традиций осуществления местного самоуправления на конкретной территории.
6. Нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии должно отвечать требованию правовой определенности. Неопределенность нормативных положений, касающихся образования и деятельности данных институтов, не только приводит к нарушению требований равенства перед законом, но и создает реальную угрозу представительному характеру деятельности соответствующего органа муниципальной власти.
7. Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления устанавливает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления, характеризующиеся различной степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами. При непосредственном представительстве, применяющемся в поселениях, городских округах и могущем использоваться в муниципальных районах, представительный орган местного самоуправления формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества.
Опосредованное представительство допускается при формировании представительных органов муниципальных районов, которые могут состоять из глав поселений входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов таких поселений.
8. Различиями в порядке формирования представительного органа муниципального образования определяется также двойственность правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, который - в зависимости от порядка формирования представительного органа местного самоуправления - может выступать как непосредственным представителем местного сообщества, так и одновременно - в двуедином качестве представителя местного сообщества и представителя органа муниципального образования, избравшего его в состав представительного органа муниципального района, либо муниципального органа, замещение должности в котором является основанием его вхождения в состав представительного органа муниципального района.
9. Конституционная концепция мандата депутата муниципального органа народного представительства предполагает использование эффективных способов поддержания режима реального представительства при осуществлении депутатами наиболее приближенной к населению муниципальной власти. Этим обстоятельством объективно предопределяются императивные начала во взаимоотношениях депутатов с населением муниципального образования, что проявляется, в том числе, в обязательности наказов избирателей, институте отзыва. Вместе с тем это не противоречит принципу самостоятельности деятельности депутата как члена представительного органа: исключая зависимость депутатской деятельности от воли конкретных групп избирателей или иных социальных сил, данный принцип реализуется в рамках конституционно обусловленной связанности действий депутатов необходимостью обеспечения интересов избравшего его населения.
Из этого следует, что отзыв члена выборного органа местного самоуправления представляет собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, обеспечивающую поддержание режима прямых и обратных связей при функционировании муниципальных институтов народного представительства. В этой связи право членов местного сообщества на отзыв выборных лиц местного самоуправления должно быть предусмотрено в уставе каждого муниципального образования.
10. Специфическим элементом в системе муниципальной представительной демократии является институт главы муниципального образования. Он воплощает в себе, с одной стороны, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения начала единоначалия в организации местного самоуправления, оказывает интегрирующее воздействие на всю систему муниципальных властеотношений. С другой же стороны, он реализует персонифицированное представительство интересов членов местного сообщества и в этом качестве выступает единоличным выборным органом, выражающим наряду с представительным органом местного самоуправления волю местного сообщества в решении вопросов местного значения. Данным обстоятельством предопределяется широта полномочий главы муниципального образования, в том числе в нормотворческой сфере.
11. Особым образом представительные начала проявляют себя и в юридической природе контрольного органа муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования предстает: во-первых, специализированной организационно-правовой формой реализации членами местного сообщества права на контроль за законным, целесообразным и эффективным использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих представителей в муниципальных органах власти; во-вторых, средством демократического контроля местного сообщества за финансовой деятельность органов муниципальной власти; в третьих, институциональным воплощением финансово-бюджетной контрольной функции, являющейся проявлением более общей функции контроля в публичном управлении и подлежащей осуществлению на основе принципов эффективности, непредвзятости, объективности, компетентности, профессионализма.
В этой связи представительные начала контрольного органа муниципального образования не предполагают зависимость его деятельности от конкретного соотношения политических сил в муниципальном образовании; они имеют преимущественно функциональное воплощение, связанное с осуществлением контрольных мероприятий в целях обеспечения защищенности интересов всех социальных групп, составляющих население муниципального образования.
Научно-практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе разрешения отдельных вопросов дальнейшего совершенствования правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии в рамках осуществляемой реформы местного самоуправления.
В этом плане теоретический материал диссертационного исследования может иметь прикладное значение для совершенствования действующего законодательства о местном самоуправлении, использоваться при разработке научно-методических рекомендаций практического характера, а также для учебного процесса по различным дисциплинам подготовки юридических кадров, в частности, по курсам конституционного и муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре муниципального права и управления Ростовского госуниверситета. Основные положения и выводы, содержащиеся в данной работе, были опубликованы в 10 научных работах общим объемом 4,1 п.л., докладывались на научно-практических конференциях. Теоретические положения и практические выводы использовались автором диссертации при проведении занятий со студентами юридического факультета Ростовского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Местное самоуправление - форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал
Анализ вопросов, связанных со становлением и развитием институтов представительной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации, предполагает, прежде всего, уяснение особенностей конституционно-правовой природы самого по себе феномена местного самоуправления, выявление его сущностных характеристик и на этой основе определение специфики проявления институтов представительной демократии в муниципально-правовой сфере.
Конституция РФ закрепляет местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, предусматривая, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем Конституция РФ устанавливает предметную сферу реализации местного самоуправления (чЛ ст.130), формы (ч.2 ст.130) и территориальные уровни (чЛ ст. 131) его осуществления, особо оговаривает самостоятельность органов местного самоуправления при решении ряда вопросов (чЛ ст. 132), определяет принципы взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти (ч.2 ст.132), а также устанавливает гарантии местного самоуправления (ст.133). При этом Конституция РФ непосредственно не характеризует природу, сущность местного самоуправления, не фиксирует исчерпывающего набора ее формально определенных черт.
Первоначальное восприятие данного тезиса могло бы навести на мысль о том, что действующее конституционное регулирование оставляет решение данного вопроса на усмотрение федерального законодателя, признавая за ним существенный объем свободы усмотрения. Однако более детальное осмысление конституционных положений, связанных с местным самоуправлением, позволяет прийти к выводу о несостоятельности такого предположения. Напротив, в Конституции РФ обнаруживается, как представляется, необходимый и достаточный для характеристики природы местного самоуправления набор ее сущностных признаков.
В основе конституционно-правовой регламентации общественных отношений лежит принцип, согласно которому конституционная юридическая форма находится в неразрывном единстве с ее содержанием. Она проистекает из него и обуславливается им, а потому не может быть воспринята лишь как система формально-юридических норм. Взаимосвязь конституционной формы и конституционного содержания заключается в том, что фундаментальные общественные отношения в силу своего широкого признания, в конечном счете, приобретают качество формально-юридической нормативности и порождают особую форму своего правового выражения (нормативного закрепления), которая, в свою очередь, оказывает на них упорядочивающее воздействие.
Такое воздействие сказывается и на свойствах самой нормативной формы. Не случайно саму конституцию как основной закон государства можно рассматривать, в сущностных ее характеристиках, как порождение и одновременно - юридизированную форму отражения социальных противоречий, их зеркальное (адекватно-зеркальное или искаженное, находящееся в системе «кривых зеркал») отражение . Представляется очевидным, что на каждом конкретном этапе развития общества социальные отношения принципиально-базисного, «фактически-конституционного» значения предполагают различные допустимые варианты своего оформления: от непосредственно терминологического до абстрактно-систематического, - в зависимости от специфики складывающихся на данном этапе общественных отношений.
В этом смысле конституционное регулирование местного самоуправления с точки зрения закрепления его юридических качеств предстает как сложносоставный комплекс, в рамках которого местное самоуправление проявляет себя в системном единстве многоуровневых характеристик; не сводимое к какой-либо одной из них, лишь в их целостности оно приобретает уникальные черты конституционно-правовой определенности.
В то же время в современной научной литературе, посвященной вопросам местного самоуправления, его природа нередко раскрывается исключительно через категорию «власти», «властеотношении»2, а само местное самоуправление в этой связи признается фактически тождественным муниципальной власти .
Муниципальные институты представительной демократии и народного представительства в Российской Федерации: проблема соотношения
Особенности конституционно-правовой природы местного самоуправления и муниципальной власти предопределяют и специфический характер проявления в местном самоуправлении представительных начал. Они, как уже было сказано выше, пронизывают всю систему местного самоуправления, каждое организационное звено в системе управления на местном уровне.
Это обусловливает необходимость выявления содержательных характеристик представительных начал в местном самоуправлении и анализа организационно-правовых форм их проявления в муниципальной сфере. Иными словами, следует определить сущность представительства в местном самоуправлении, соотнеся его с такими понятиями, как представительная демократия и народное представительство, в том числе в их взаимосвязи. Это позволит выделить значимые аспекты названных явлений и сформировать отношение к их юридическому содержанию.
В самом широком смысле представительство означает выражение чьих-либо интересов, совершение каких-либо действий в силу имеющихся оснований одним лицом в интересах и от имени другого лица. Как полагает С.М.Корнеев, представительство в праве - это правоотношение, в соответствие с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности1. Данное определение представительства, являясь наиболее распространенным в юридической науке, отражает его универсальные юридические черты и потому значимо как для частного, так и для публичного права, что, конечно, не предполагает тождественности института представительства в частноправовой и публично-правовой сферах общественных отношений. В частности, как отмечает П.А.Астафичев, несмотря на ряд общих черт конструкции представительства в публичном и частном праве, в первом случае не всегда четко прослеживается объект правоотношения и его субъекты . Это проявляется и в конституционном праве, где отношения представительства имеют политико-правовой характер, возникая между субъектами власти и позволяя одному из них выступать в качестве представителя другого (других), осуществлять от его (их) имени властные полномочия, иную политическую деятельность , и таким образом встраиваются в систему народовластия.
При этом в качестве объективной предпосылки возникновения такой связи в теории конституционного права традиционно рассматривается невозможность осуществления непосредственного народовластия на большой территории и чрезвычайная сложность его реализации в маленьких государствах (на небольших территориальных пространствах), что связано, как полагал Монтескье, с тем, что народ не очень пригоден для обсуждения дела4, в отличие от специализированных представительных учреждений. Исходя из этого, принципиально не отрицая идеальной модели народовластия, в рамках которой народ самостоятельно путем прямого волеизъявления осуществлял бы законодательную власть, Монтескье указывал на необходимость того, чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может делать сам . Уже отсюда ясно, что отношения представительства, складывающиеся по поводу осуществления народовластия, не могут быть сведены к образованию и деятельности только законодательных органов. Они охватывают собой формирование и функционирование всей системы публичной власти, уполномочиваемой народом на решение тех задач, которые не могут быть решены каким-либо иным образом. Именно такой смысл мы и будем вкладывать в понятие представительства в данном случае.
Вместе с тем сама по себе констатация такой необходимости, характеризующей предназначение представительства как средства решения публичных дел, которые объективно не могут быть решены на основе прямого народовластия, оставляет открытым вопрос о том, наделяется ли соответствующее представительное учреждение (система учреждений) собственными волей и властью либо оно служит выражению воли представляемого, реализуя переданное ему право на власть.
Действительно, если необходимость представительного учреждения выводится из потребности общества в организации социальных связей, с одной стороны, и невозможности ее удовлетворения в рамках форм непосредственного народовластия, с другой, то предположение об отсутствии у представительного учреждения собственной властной воли и признание за ним возможности действовать только в соответствии с имеющейся волей представляемого субъекта породило бы противоречие в понимании природы и предназначения представительства. Ведь в таком случае потребовались бы такая активность и качество реализации институтов непосредственного народовластия по непрерывному формированию воли представительного учреждения, недостижимость которых и обусловила создание представительного механизма публичного управления.
Представительные органы в системе институтов муниципальной демократии
Представительные органы занимают особое положение в системе институтов муниципальной демократии, выступая организационно-правовым воплощением народного представительства на уровне местного самоуправления. Будучи выборными, сменяемыми, коллегиальными органами муниципальной власти, представительные органы местного самоуправления как органы муниципального правотворчества призваны обеспечить нормативную основу эффективного развития муниципальных образований в соответствии с закрепленными в действующем законодательстве целями, которые ставит перед собой местное сообщество.
Эта важнейшая функция реализуется ими посредством «конкурентного взаимодействия» (можно сказать конкурентного сотрудничества) входящих в их состав депутатов, которые являются проводниками интересов как избравших их лиц, так и населения муниципального образования в целом; они обязаны стремится к формированию взвешенных нормативных подходов, основанных на согласовании собственной политической позиции и политических позиций иных депутатов. В результате представительный орган местного самоуправления предстает в качестве механизма аккумулирования и юридического выражения интересов составляющих местное сообщество различных социальных групп.
Именно поэтому вопросам правового статуса представительных органов местного самоуправления, обеспечения гарантий реализации ими реального представительства уделяется повышенное внимание в современном международном праве, в действующем законодательстве Российской Федерации, в науке муниципального права1.
Так, Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 года и ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, в ст.З, посвященной понятию местного самоуправления, устанавливает, что местное самоуправление как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Таким образом, Хартия исходит из того, что наличие выборного коллегиального органа в структуре органов местного самоуправления является обязательным условием функционирования местного самоуправления. Данное требование в силу ч.4 ст. 15 Конституции РФ входит в состав российской правовой системы и не может быть преодолено законодателем.
Вместе с тем обязательность образования представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях имеет и собственно конституционную основу. В соответствии С 4.2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (выделено мною -Н.Ш.). Это конституционное положение само по себе предполагает лишь создание муниципальных выборных органов, к которым относятся и главы муниципальных образований. Однако, рассматриваемое в системе с рядом иных конституционных положений, оно, как представляется, исключает возможность отсутствия (не создания) представительных органов местного самоуправления. По смыслу взаимосвязанных положений ст.ст.1 (ч.І), 3 (ч.2 и 3), 13 (ч.З) и 32 (ч.ч.І и 2) Конституции РФ, одним из основных принципов отечественного конституционализма является принцип народного представительства, предполагающий учреждение на каждом уровне публичной власти институтов, которые обеспечивали бы реализацию права граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей в органах публичной власти, а также выражение всего многообразия интересов населения соответствующей территории. Это тем более значимо для организации муниципальной власти как наиболее приближенной к населению, имеющей в основе своей юридической природы сочетание государственных и общественных начал и решающей вопросы местного значения, а потому более других форм публичной власти связанной волей и интересами населения, местного сообщества.
Названные международно-правовые и конституционные положения получили свою конкретизацию в действующем федеральном законодательстве. Как Федеральный закон №154-ФЗ (п.ст.14), так и Федеральный закон №131-Ф3 (ст.34) прямо закрепляют положение о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа местного самоуправления является обязательным, за исключением случаев, прямо оговоренных в законе. Вместе с тем, несмотря на столь ясно сформулированную позицию федерального законодательства, вопрос об обязательности представительных органов местного самоуправления возникал на уровне субъектов Российской Федерации и даже был предметом конституционно-судебного разбирательства.
Юридический статус депутата представительного органа местного самоуправления
Народное представительство в системе муниципального народовластия проявляет себя как на уровне институционализации представительного органа местного самоуправления (что было рассмотрено в предыдущем параграфе), так и, одновременно, на уровне реализации прав членов местного сообщества на самостоятельное решение вопросов местного значения через своих представителей в муниципальном органе народного представительства.
Данные уровни, очевидно, находятся между собой в неразрывном единстве, что обуславливается объективным соотношением юридического статуса представительного органа местного самоуправления, с одной стороны, и юридического статуса входящих в его состав депутатов, с другой.
Как следует из взаимосвязанных положений ст.ст.2 (п. 12 ч.І), 23 (ч.1), 35 (ч.чЛ-8, 16-19), 40 и 43 (ч.З) Федерального закона №131-Ф3, депутатом представительного органа местного самоуправления является наделенный в установленном порядке нормотворческими и иными предусмотренными действующим законодательством полномочиями член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения, реализующий функцию персонифицированного представительства.
При этом согласно положениям Федерального закона №131-Ф3 полномочия депутата представительного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва (ч.З ст.40) либо в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления (ч.І7 ст.35, п.9 ч.Ю ст.40).
Вместе с тем полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (п.2 ч.16 ст.35).
Таким образом, юридический статус депутата представительного органа местного самоуправления находится в непосредственной системной связи с нормативно-правовыми характеристиками представительного органа местного самоуправления как органа народного представительства муниципального образования, осуществляющего свою деятельность на основе периодической сменяемости состава, и определяется, в частности, особенностями используемого порядка его формирования.
В соответствии с ч.З ст.35 Федерального закона №131-Ф3 представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Однако такой порядок замещения членства в представительном органе местного самоуправления не является универсальным и характерен лишь для одноуровневых организационно-территориальных форм осуществления местного самоуправления, которыми выступают поселения, городские округа и внутригородские муниципальные образования.
В тоже время в муниципальных районах, имеющих двухуровневую структуру представительства, депутаты представительного органа муниципального района могут приобретать свои полномочия не только на основе прямого уполномочия, выраженного населением муниципального образования на муниципальных выборах, но и по должности - главы поселений, входящих в состав муниципального района, а также путем избрания из состава депутатов представительных органов указанных поселений (ч.4 ст.35).
