Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридические и политические начала в конституционно правовом регулировании 18
1. Политические отношения в предмете конституционного права 18
2. Политика как объект конституционно-правового регулирования 39
2.1. Сочетание конституционно-правового и политического регулирования государственной политики 43
2.2. Взаимодействие федеральных государственных органов в определении политики государства 63
3. Конституционно-правовая политика 70
Глава 2. Юридические и политические составляющие в решениях Конституционного Суда РФ 80
1. Вопросы права и политики в решениях Конституционного Суда РФ 80
2. Конституционно-правовые принципы и политико-правовые требования как критерии оценки правовых норм 93
2.1. Принципы справедливости и равенства 98
2.2. Принцип соразмерности и требование разумности 118
2.3. Требования конституционно-правовой и политической целесообразности 139
Заключение 162
Библиография
- Политика как объект конституционно-правового регулирования
- Взаимодействие федеральных государственных органов в определении политики государства
- Конституционно-правовые принципы и политико-правовые требования как критерии оценки правовых норм
- Требования конституционно-правовой и политической целесообразности
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Всестороннее исследование связи конституционного права и политики, предопределенной характером регулируемых данной отраслью права отношений, спецификой ее объектов и используемых ею средств регулирования, важно для понимания места конституционного права в системе российского права, его роли и значения не только в правовой сфере, но и в политических процессах. Отсюда очевиден вывод об актуальности темы диссертации и предложенных в ней подходах к ее раскрытию.
Конституционное право, имеющее своим предметом отношения по поводу власти, регулирует, прежде всего, политическую деятельность и взаимоотношения ее участников. Оно призвано упорядочивать политику, создавать правила для всех субъектов властных отношений, в том числе, определяя их правовые возможности и пределы осуществления прав и полномочий. Показать, как конституционное право формализует политику в своих нормах, является одной из актуальных задач конституционно-правовой науки и данного исследования. Это одна сторона проблемы соотношения конституционного права и политики.
Другая сторона рассматриваемого соотношения связана с очевидным и существенным влиянием политики на конституционно-правовые нормы, которые наполняются политическим содержанием. Важно отметить, что все источники конституционного права, играющие особую роль в системе российского права, испытывают на себе постоянное политическое влияние и на стадии создания норм, и в ходе их реализации, и в процессе их толкования и оценки. Однако возможно ли установить определенную меру и предел такого влияния, позволяющие конституционному праву оставаться правовой отраслью? Ответы на этот вопрос актуализируют тему данной диссертации.
Взаимодействие конституционного права и политики - это активно развивающийся процесс, затрагивающий все стороны и всех участников общественной и государственной жизни. Изучение такого взаимодействия невозможно без подробного анализа как самих политических отношений, так и способов их регулирования. Помимо этого представляется важным выявить пути проникновения политики в конституционное право, что также связано с исследованием основных проблем, возникающих при конституционно-правовом регулировании политических отношений.
В современных исторических условиях в России в политике-правовой сфере действует значительное число различных политических документов, которые непосредственно влияют как на процессы правотворчества, так и на правоприменительную деятельность. К ним относятся послания, концепции, стратегии, доктрины, декларации, программы, а также различные заявления и обращения. Выявление регулирующего воздействия политических документов на конституционно-правовые отношения, роли таких документов в системе источников конституционного права, а также соотношения юридических и политических характеристик этих документов становится особенно актуальным.
Современная практика показывает, что Конституционный Суд РФ, решая исключительно вопросы права, также испытывает влияние политики, что отражается на мотивировках, правовых позициях и выводах, содержащихся в его решениях. Основным объяснением такого влияния является политический характер самих законов и иных нормативных правовых актов, оцениваемых Судом. Во многом этому также способствуют применяемые Конституционным Судом критерии оценки правовых норм, проверяемых на предмет их конституционности. В роли таких критериев выступают конституционно-правовые принципы справедливости, равенства и соразмерности, а также политико-правовые требования целесообразности и разумности. В связи с этим еще одной актуальной задачей исследования является анализ различных аспектов соотношения правовых и политических обоснований даваемой Конституционным Судом РФ конституционно-правовой оценки проверяемых им нормативных правовых актов.
Степень научной разработанности темы
В дореволюционный период в трудах отечественных государствоведов ставились вопросы о связи политики и догмы права, выявлялся политический характер верховной власти и властных отношений, регулируемых государственно-правовыми нормами. Они рассматривались в работах большинства дореволюционных ученых - А.С. Алексеева, Н.Н. Алексеева, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина и других.
В советский период отрасль и наука государственного права серьезно политизируются, что отражается на соотношении правовых и политических начал в государственно-правовом регулировании и его научной интерпретации. В исследованиях, посвященных предмету государственного (конституционного)
права, вопросам государственной власти, принципам ее организации, правовому положению и деятельности государственных органов, конституционным правам и обязанностям граждан, политический аспект государственно-правовых отношений отмечается и подчеркивается. Такой подход характерен для работ М.А. Аржанова, Л.Д. Воеводина, Г.С. Гурвича, А.И. Денисова, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, В.Ф. Котока, С.С. Кравчука, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, А.Х. Махненко, B.C. Основина, СМ. Равина, В.А. Ржевского, С.С. Студеникина, И.П. Трайнина, Я.Н. Уманского, И.Е. Фарбера, Б.В. Щетинина и многих других советских ученых.
В современной конституционно-правовой литературе затрагиваются отдельные вопросы, связанные с проблемой соотношения конституционного права и политики. В основу таких исследований положены разработки теоретиков права, в которых даются определения понятия «политика» в связи с правом, формулируются общие подходы к проблеме сосуществования права и политики, в том числе через объяснение их свойств и функций, рассматривается статус субъектов политических отношений в государстве, раскрываются такие явления как правовая и политическая культура населения. В числе ученых, имеющих труды в названном направлении, значимых для данного исследования, можно назвать А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, И.Ю. Козлихина, В.В. Лапаеву, М.Н. Марченко, Е.А. Лукашеву, А.С. Пиголкина, О.Ю. Рыбакова, Л.И. Спиридонова и других. Особое внимание ученых-теоретиков сосредоточено на таком явлении, как правовая политика, гармонично сочетающем политические и правовые начала, о которой пишут Ю.А. Агешин, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, Т.М. Пряхина, В.А. Рудковский и другие.
Исследованию отдельных теоретических и практических вопросов, связанных с конституционно-правовым регулированием политических отношений, а также установлением принципов и правил организации и осуществления государственной власти, ее конституционно-правовых пределов, посвящены следующие работы в области российского конституционного права -С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.А. Богдановой, Ю.П. Еременко, Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, Т.М. Пряхиной, Ю.А. Тихомирова, И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.
Статусные характеристики Конституционного Суда РФ и его деятельность
подвергались всестороннему исследованию в работах многих ученых - С.А. Авакьяна, А.А. Белкина, Г.Г. Бернацкого, СВ. Боботова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, М.А. Митюкова, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, В.А. Туманова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других. Но лишь в порядке постановки проблемы в них затрагивался вопрос о влиянии политики на решения Суда - аргументацию, выработку правовой позиции и конечную оценку нормативного правового акта на предмет его конституционности.
В зарубежной юридической литературе научная и практическая проблема политического влияния на конституционное правосудие, в частности, решения органов конституционного контроля обсуждается в работах А. Барака, А. Бланкенагеля, Г. Загребельского, Р. Книпера, Э. Куриса, Р. Меллингхоффа, К. Санстейна и других.
Обзор трудов названных авторов позволяет заключить, что недостаточно изучены теоретические и практические проблемы, связанные с соотношением нормативных правовых и политических источников в регулировании общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Не проводились и специальные исследования, посвященные соотношению правовых и политических начал в решениях Конституционного Суда РФ.
Цель и задачи исследования
Цель исследования состоит в изучении и обосновании роли и значения политических начал в конституционно-правовом регулировании и конституционном контроле посредством анализа объектов, субъектов и соответствующих средств регулирования и оценки правовых положений на предмет их конституционности.
Для достижения этой цели решались следующие задачи:
-рассмотреть основные направления политического влияния на регулирование отношений, составляющих предмет конституционного права, и на деятельность Конституционного Суда РФ по оценке правовых норм на предмет их конституционности;
выделить в предмете конституционного права особый вид политических отношений - властеотношения, а также установить наиболее значимые их черты;
выявить основные качества субъектов политических отношений;
- охарактеризовать политику как важнейший объект конституционно-
правового регулирования;
- показать взаимодействие нормативных правовых актов и политических
установлений в регулировании общественных отношений, а также рассмотреть
виды и особенности политических документов, содержащих такие установления,
обосновать их политико-правовую природу;
рассмотреть варианты сочетания конституционно-правовой и политической аргументации в решениях Конституционного Суда РФ;
- исследовать критерии, используемые Конституционным Судом РФ для
оценки правовых норм на предмет их конституционности, в роли которых
выступают конституционно-правовые принципы справедливости, равенства,
соразмерности и политико-правовые требования разумности и целесообразности,
а также показать роль этих критериев в обосновании Судом своей позиции по
делу.
Предмет исследования - раскрытие основных связей и соотношения конституционного права и политики, проявляющихся в регулировании политических отношений и при оценке Конституционным Судом РФ правовых норм на соответствие положениям Конституции РФ.
Объект исследования составляют конституционно-правовые отношения, связанные с организацией и осуществлением государственной власти в основных сферах жизнедеятельности общества и государства, установлением правовых пределов функционирования государственных органов, а также правовых гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, объектом анализа и обобщения являются конституционно-правовые нормы, регулирующие политические отношения; решения Конституционного Суда РФ, в которых применяются правовые и политические аргументы в обоснование позиции Суда в связи с оценкой им нормативного правового акта на соответствие Конституции РФ; представленные в научной литературе позиции, затрагивающие исследуемую тему.
Методологической основой исследования является диалектический метод, позволяющий объективным образом во взаимосвязи и развитии проанализировать те социальные явления, которые составляют объект исследования и подойти к раскрытию его предмета. С диалектическим методом связаны такие общенаучные методы познания, как исторический, логический, системный и структурно-функциональный. В диссертации использовались и специальные методы изучения правовых явлений, в частности, формально-юридический, историко-правовой и сравнительно-правовой. Так, формально-
юридический метод применялся при анализе конституционно-правовых актов, регулирующих политические отношения, а также юридического содержания решений Конституционного Суда РФ. Историко-правовой метод использовался при изучении современных и имевших место в прошлом подходов к определению политических отношений, упорядоченных конституционно-правовыми (государственно-правовыми) нормами. Сравнительно-правовой метод сыграл важную роль при сопоставлении практики Конституционного Суда РФ и некоторых решений зарубежных органов конституционного контроля. В работе сочетались нормативный и политологический подходы, что обусловлено предметом исследования, предполагающим выявление соотношения правовых и политических начал в конституционном праве. Использование всех названных методов и подходов явилось необходимым условием достижения поставленной научной цели и решения задач, которые сформулированы автором диссертации.
Теоретическую основу составляют труды отечественных и зарубежных специалистов в области теории государства и права, конституционного и административного права.
Исследование взаимосвязей конституционного права и политики, политических начал в конституционно-правовом регулировании проводилось на основе работ С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.А. Богдановой, Ю.П. Еременко, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, И.Ю. Козлихина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, И.А. Кравеца, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, Т.М. Пряхиной, Ю.А. Тихомирова, И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.
При изучении отдельных аспектов политического влияния на решения Конституционного Суда РФ использовались работы А.А. Белкина, Г.Г. Бернацкого, СВ. Боботова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, В.А. Кряжкова, В.О. Лучина, М.А. Митюкова, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, В.А. Туманова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других.
Нормативной основой исследования являются Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, другие нормативные акты; постановления и определения Конституционного Суда РФ.
Эмпирическую основу исследования составляет политическая практика в части, урегулированной нормами конституционного права. При подготовке
работы использовались послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, иные политические документы (программы, концепции, стратегии, доктрины и т.д.). Автор проанализировал и обобщил решения Конституционного Суда РФ, в которых используются правовые и политические аргументы в оценке правовой нормы на соответствие Конституции РФ.
Научная новизна заключается в том, что диссертация, ориентируясь на поставленную цель, комплексно решает научную задачу раскрытия соотношения конституционного права и политики. Это позволяет углубить знания о названной отрасли, выявить закономерности и тенденции ее развития.
Хотя тесная связь конституционного права с политикой как важнейшая особенность данной отрасли часто отмечается в литературе, в отечественной науке пока нет специального исследования, в котором бы всесторонне освещалась проблема соотношения правовых и политических начал в конституционном праве. Данная работа является первым специальным исследованием проблемы воздействия конституционного права на политику в сфере регулирования и конституционного контроля, а также влияния политики на конституционно-правовые нормы и результаты оценки Конституционным Судом РФ правовых норм на предмет их конституционности.
Подробно изучено соотношение правовой и политической аргументации, применяемой Конституционным Судом РФ при оценке оспариваемых правовых норм на их конституционность. В этом аспекте проанализированы используемые критерии оценки норм на соответствие Конституции РФ, среди которых следует назвать конституционно-правовые принципы равенства, справедливости и соразмерности и политико-правовые требования разумности и целесообразности.
Положения, которые выносятся на защиту, также обладают научной новизной.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Взаимосвязь конституционного права и политики проявляется в двух основных направлениях. С одной стороны, конституционное право во многом формализует политику в своих нормах, придавая ей правовой характер. С другой стороны, политика существенно влияет на содержание конституционно-правовых норм. Так, Конституция РФ, законы и иные нормативные правовые акты - источники конституционного права испытывают на себе постоянное политическое влияние и на стадии создания норм, и в ходе их реализации, и в процессе оценки на предмет их конституционности. При этом важно, чтобы
конституционно-правовое упорядочивание связанных с властью и поэтому имеющих политическое содержание общественных отношений не подменялось их политическим регулированием.
2. Конституционно-правовые отношения имеют сложную структуру.
Прежде всего, это политические отношения, которые составляют основное
содержание предмета конституционного права как отрасли права, связанной с
публичной властью. Такая связь может быть непосредственной, проявляющей
себя в политической сфере жизни общества и государства и воплощающейся во
властеотношениях, складывающихся по поводу принадлежности, принципов
организации, основных форм осуществления власти в процессе деятельности
органов государственной власти и других субъектов политического участия.
Вместе с тем политические отношения могут проявляться опосредованно как усилия государства по обеспечению прав и свобод человека, гарантии институтов общества, нуждающихся в поддержке власти посредством политических мер, которые все чаще получают конституционно-правовую формализацию и воплощаются в деятельности публичных органов в основных сферах общественной жизни.
Политика является важнейшим объектом регулирования российского конституционного права, поскольку представляет собой сферу взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений - органов государства, политических партий, общественных объединений, граждан, активно включающихся в отношения, связанные с организацией и осуществлением государственной власти. Так, политика определяет роль и задачи власти в жизни государства и общества и затрагивает государственное строительство, экономику, а также широкий круг социальных отношений. Основные направления и содержание политики определяются находящейся у власти политической силой в соответствии с избранным ею курсом государственного и общественного развития. При этом только закрепление в конституционно-правовых нормах демократических принципов функционирования государственной власти может гарантировать действительно конкурентную борьбу политических партий, обеспечивающую или своевременную корректировку политического курса, или легитимную смену власти, что, в конечном счете, позволяет осуществлять стабильное управление общественными и государственными процессами.
Политика - это деятельность по управлению делами общества и
государства, сориентированная на цели и задачи тактического и стратегического характера, приоритетные направления общественного и государственного развития, использующая юридические и политические методы воздействия на соответствующие отношения. Различные общественные силы, включаясь в политическую борьбу, стремятся к достижению власти, занятию наиболее выгодных политических позиций, осуществляя соответствующим образом свою деятельность. При этом принцип легитимности получения власти требует закрепления в нормах конституционного права в необходимых и дозволенных пределах правил политической борьбы, конституционно-правового статуса ее участников, компетенции органов, осуществляющих предусмотренный законом контроль в этой сфере.
Взаимосвязь юридических и политических начал в конституционном праве проявляется в том, что политическая деятельность, которая связана с организацией и осуществлением государственной власти в основных сферах жизнедеятельности общества и государства, регулируется наряду с конституционно-правовыми нормами и политическими установлениями, которые дополняют и усиливают регулятивное воздействие друг друга. Принципы, заложенные в Конституции РФ, составляют конституционно-правовую идейную основу для законов и иных правовых актов, а также для политических документов (посланий, концепций, стратегий, доктрин и т.д.), которые «развивают» положения Конституции РФ, сохраняя при этом конституционно-правовые смысл и содержание. Политические документы принимаются по наиболее значимым и актуальным направлениям государственной политики, выступая в качестве важных политических (идеологических и программных) ориентиров и способствуют стратегическому планированию конституционно-правового регулирования.
В рассматриваемых политических документах, которые в настоящее время весьма активно принимаются в нашем государстве, определяются основные цели и задачи государственного управления, способы их достижения, поэтому эти документы также оказывают регулирующее воздействие на политическую деятельность. Однако важным требованием к содержанию политических документов и процедуре их утверждения (одобрения) является недопущение их противоречия конституционно-правовым предписаниям. Такие документы должны иметь конституционно-правовое основание, а их идеи и предписания, а также меры и мероприятия, обозначенные в таких документах,
должны получать соответствующее законодательное воплощение, что обеспечит им демократичный характер и необходимое место в системе источников конституционного права.
Сочетание юридических и политических подходов проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, что во многом связано с его полномочиями по конституционному контролю, в процессе которого нормативные акты и отдельные их положения оцениваются на соответствие Конституции РФ. Это предопределено самой Конституцией РФ, которая является не только высшим правовым актом, но и обладает качествами важнейшего политического документа. Кроме того, Конституционный Суд РФ призван оценивать на конституционность законы и иные нормативные правовые акты, которые, будучи воплощением политической воли, вынуждают Суд при оценке их конституционности учитывать конкретные исторические условия принятия соответствующих нормативных положений, а также особенности государственной политики, складывающейся в определенное время в различных сферах государственной и общественной жизни. Все это сказывается на формулируемых Конституционным Судом РФ позициях и его выводах, которые нередко имеют политический оттенок.
При оценке на соответствие Конституции РФ правовых норм, касающихся социальных, экономических, политических прав и свобод человека, Конституционным Судом РФ используются конституционно-правовые принципы равенства и справедливости как различные оценочные критерии. Прибегая к ним при выработке своих позиций и выводов, Суд вынужден обращаться не только к конституционно-правовым обоснованиям, но и к политическим аргументам. Конституционно-правовой принцип равенства ориентирует Конституционный Суд РФ исключительно на правовые начала в даваемой им оценке. Применение же принципа справедливости как критерия оценки связано не только с правовыми аргументами, но и с выдвигаемыми Судом политическими обоснованиями, опирающимися на определенные исторические условия общественной и государственной жизни, сложившуюся политическую ситуацию, продиктованную конкретными целям и задачам государственной политики в соответствующих сферах, а также финансовыми возможностями государства.
9. При оценке конституционности законодательных ограничений прав и
свобод человека и гражданина Конституционный Суд РФ применяет в качестве
критериев такой оценки конституционно-правовой принцип соразмерности и политико-правовое требование разумности в их взаимосвязи. Если принцип соразмерности используется Судом для правовой оценки нормативного акта на соответствие его Конституции РФ, подтверждения необходимости и пропорциональности законодательных ограничений прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям, то требование разумности в большей мере позволяет Суду оценить оправданность таких ограничений и не допустить нерациональных последствий применения соответствующих норм.
10. Анализ решений Конституционного Суда РФ показывает, что российский орган судебного конституционного контроля, обосновывая свои позиции и давая оценки нормативным правовым актам, наряду с принципом конституционно-правовой целесообразности использует и аргументы, связанные с мотивом политической целесообразности.
Конституционно-правовая целесообразность как ориентир для выводов Суда означает, что проверяемые им нормативные акты должны соответствовать конституционно-значимым целям, воплощенным в принципах и нормах Конституции РФ.
Политическая целесообразность включается в аргументацию Конституционного Суда РФ через политический характер оцениваемого им на конституционность закона или иного нормативного правового акта, принятие которых обусловлено социально-политической целью и сложившейся политической практикой, продиктованными конкретными историческими обстоятельствами общественной и государственной жизни.
Теоретическая значимость определяется тем, что основным результатом исследования стало пополнение понятийного аппарата конституционно-правовой науки новыми понятиями и их определениями, формулирование ряда положений и выводов, которые обогащают науку конституционного права знанием о соотношении юридических и политических начал при регулировании общественных отношений и оценке правовых норм на их конституционность.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности. Выводы, касающиеся роли и значения политических документов в конституционно-правовом регулировании и в системе источников конституционного права, также представляют практическую значимость.
Ряд положений диссертации, связанных с анализом и обобщением решений
Конституционного Суда РФ, в частности, с использованием различных критериев оценки норм на их конституционность - принципов справедливости, равенства, соразмерности и требований разумности и целесообразности, также являются практически значимыми. Применение таких критериев выявляет проблему правовых и политических начал в оценке Судом оспариваемых норм на их конституционность, что может быть важным для нахождения правильного сочетания вопросов права и политики в решениях Конституционного Суда РФ.
Материалы диссертации могут быть применены в научно-педагогической работе по дисциплинам «Конституционное право России» и в преподавании спецкурсов по проблемам конституционного контроля.
Апробация результатов исследования
Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные результаты отражены в научных статьях автора по теме диссертации. Отдельные положения использовались при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право. Общая часть» и «Конституционное право России» на юридическом факультете МГУ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают пять параграфов и пять подпараграфов, заключения и библиографии.
Политика как объект конституционно-правового регулирования
В государстве все главные, «существенные отношения в обществе концентрируются и выносятся на уровень политики» , и таким образом они становятся политическими отношениями. Во многом это объясняется включением политики (политических явлений и процессов) в число основных объектов конституционно-правового регулирования, которое распространяет свое влияние на наиболее важные и значимые отношения в общественной и государственной жизни. При таком подходе политика может пониматься как деятельность государства, его органов, граждан, политических партий, характеризуемая их взаимодействием и связанная с организацией и осуществлением власти, которая реализуется, в частности, в процессе управления основными общественными и государственными делами в наиболее значимых сферах жизни. В юридической литературе особо подчеркивается невозможность и даже ненужность конституционно-правового регулирования абсолютно всех явлений и процессов политической жизни общества и государства .
Содержание предмета конституционного права составляют, прежде всего, политические отношения, которые «будучи отношениями власти, определяют основы, на которых строится вся государственная и общественная жизнь» . В связи с большой значимостью для общественной и государственной жизни подобные отношения можно рассматривать как основополагающие, базовые, в целом характеризующие конституционный строй государства. Важно подчеркнуть, что основополагающие политические отношения формализуются в Конституции РФ, регулируются законами и другими источниками, содержащими нормы конституционного права.
Предмет конституционного права - это «отношения государственного властвования ... иные отношения получают в нем свое политическое опосредование» . В предмете конституционного права сочетаются и переплетаются политические и неполитические отношения, и те, и другие связаны с властеотношниями, однако эта связь проявляется различным образом. Так, политические отношения и социальные отношения тесно связаны, переплетаются и пересекаются между собой. Политические отношения всегда являются социальными отношениями. Но далеко не все социальные отношения выступают как сугубо политические отношения. В чистом виде и социальные, и политические отношения существуют лишь теоретически. Если, например, парламентом принимается закон, то это действие и его результат есть деятельность политическая. При этом закон может касаться сугубо социальных вопросов, регулировать социальные отношения. Социальные группы, с какими целями они ни были созданы, почти всегда, так или иначе, участвуют в политике2. Такая взаимосвязь политических и социальных отношений естественна для конституционно-правового регулирования. Социальные и экономические отношения входят в предмет конституционного права в той части, в какой они касаются деятельности органов государственной власти, а также создания гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Применительно к характеристикам и задачам государства смысл понятия «политический» раскрывается то очень широко, то очень узко. С одной стороны, при широком подходе «политическим» называется все то, что относится к государству, поэтому вся государственная деятельность есть деятельность политическая. С другой стороны, в узком смысле при сравнении политических задач с культурными или социальными задачами с понятием «политический» .связывается, как правило, представление об отдельном направлении такой деятельности государства, цель которой «сохранение и укрепление государственной организации» . Таким образом, среди всей политической деятельности государства выделяется ее особое направление, связанное с организацией государственной власти, действиями государственных органов, принятием властных решений, что находит закрепление в нормах конституционного права. Политические отношения, образующие такое направление деятельности государства, могут быть определены как властеотношения, потому что в большей мере, чем другие политические отношения испытывают на себе влияние государственной власти при своем формировании.
Взаимодействие федеральных государственных органов в определении политики государства
Реализация одних конституционных прав граждан в политической сфере влияет на осуществление иных прав и свобод личности. Так, голосуя на выборах за конкретную политическую партию, гражданин говорит «да» политической программе этой партии и, соответственно, одобряет предложенный ее путь политического развития общества и государства, а также программные предложения этой партии, которые касаются государственного управления и правового регулирования.
Активными участниками политических отношений являются органы государственной власти и другие публичные органы, которым свойственны «государственно-властные полномочия по осуществлению определенных функций государства»1. Функционирование публичных органов как субъектов политических отношений должно строиться на правовой основе и в строгом соответствии с конституционно-правовыми нормами. Это значит, что государственные органы: - формируются на основе конституционно-правовых принципов; процедурные правила формирования публичных органов закрепляются в законе; - действуют строго в рамках компетенции, закрепленной в законе, и осуществляют полномочия, возложенные на них правовыми нормами; - в случаях, предусмотренных в законе, несут конституционно правовую ответственность; - своевременно и в полном объеме реагируют на жалобы и обращения граждан в соответствие с процедурами, установленными в законе; - в своей деятельности следуют принципам конституционности и законности, а также уважения прав и свобод человека и гражданина.
Важным признаком органов государства является их участие в «образовании государственной воли»1, которое можно рассматривать в качестве критерия их включения в политические отношения. В основном публичные органы участвуют в «образовании государственной воли» посредством принятия властных решений в процессе своей деятельности, осуществляя согласованную управленческую деятельность во всех значимых сферах общественной и государственной жизни в соответствии с основами конституционного строя. «Образование государственной воли» политический процесс, включающий цели политики государства, действия публичных органов и социально значимые результаты такой деятельности, что во многом регулируется конституционно-правовыми нормами.
Президент РФ как глава государства наиболее полно участвует в «образовании государственной воли», определяя основные направления внутренней и внешней политики государства (ч.З ст.80 Конституции РФ), обращаясь к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении дел в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. «е» ст. 84 Конституции РФ).
Президент РФ участвует и в законодательном процессе, используя свое право законодательной инициативы, а также подписывая законы или отклоняя их, реализуя право вето. Президент РФ может реализовывать право вето в отношении закона, поступившего к нему для подписания, при несогласии с парламентом по политическим мотивам и (или) исходя из сугубо конституционно-правовых соображений, если вето выносится при несоответствии закона Конституции РФ. Президент РФ, осуществляя эти конституционные полномочия, обеспечивает верховенство принципов и положений Конституции РФ, а также политическую и конституционно-правовую целесообразность в принятии законов государства.
Федеральное Собрание РФ, реализуя законодательную функцию, «является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах» и в этом качестве участвует в «образовании государственной воли». Помимо законов как наиболее значимых политических решений, приобретающих юридическую форму, Государственная Дума принимает важные политические заявления по вопросам правового регулирования2.
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти также включается в процесс «образования государственной воли» посредством управленческой деятельности в основных сферах жизнедеятельности общества и государства, осуществляя свои полномочия в соответствии с положениями Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, а также его посланиями. Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», основные полномочия Правительства РФ заключаются в организации реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, в регулировании в социально-экономической сфере . Этому способствует разработка и утверждение, одобрение
Конституционно-правовые принципы и политико-правовые требования как критерии оценки правовых норм
Во многом скоординированное осуществление государственной политики обеспечивается согласованной деятельностью Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ. Помимо этого единство государственной политики гарантируется тем, что в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики, федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития государства, его внешняя политика (ст.71 Конституции РФ). Реализуется данный предмет ведения Российской Федерации через соответствующие полномочия органов государственной власти по осуществлению политики государства.
Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики (ч.З ст.80 Конституции), обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении дел в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (ст.84). Таким образом, Президент РФ обеспечивает устойчивость и взаимодействие всей системы государственного управления, единство государственной власти в условиях ее функционального разделения.
Посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ, с которым он обратился в ноябре 2009 г., предшествовала статья «Россия, вперед!» , обнародованная Президентом РФ за два месяца до его Послания. Цели опубликования данной Статьи были во многом следующие - подготовить общественное мнение к идеям, содержащимся в его Послании1, получить отклики, комментарии, критические отзывы по поводу его идей и т.д.
В Статье Президента РФ «Россия, вперед!» определены основные принципы «новой» политической стратегии государства, как сказано о ней в самой Статье, а в Послании Президента РФ, соответственно, изложены конкретные первоочередные меры и мероприятия реализации политической стратегии государства. Важно отметить, что понятие политической стратегии определяется Президентом РФ широко в Статье как необходимость «ответственного и содержательного взаимодействия с избирателями, межпартийного сотрудничества»2. В связи с этим в своем Послании Президент РФ обозначил определенные меры и мероприятия для достижения желаемого результата, которые в основном касаются формирования и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Среди предложений Президента РФ можно назвать, в частности: -введение единого критерия установления численности депутатов в парламентах субъектов РФ; - формирование фракций всеми политическими партиями, которые представлены в региональных парламентах; - представительство партий, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов голосов избирателей; - освобождение от сбора подписей для участия в региональных выборах в этих регионах партий, имеющих фракции в соответствующих законодательных собраниях субъектов РФ; - равное освещение в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах; - включение в уставы и конституции субъектов РФ статьи о ежегодном отчете главы исполнительной власти перед парламентом по аналогии с Конституцией РФ; - выборы исключительно по партийным спискам.
Анализ данных мер позволяет выделить две основные тенденции. Во-первых, установление единых правил организации и деятельности региональных парламентов. Во-вторых, копирование норм федерального законодательства. Например, выборы только по партийным спискам1, гарантии представительства для партий, получивших более 5 процентов голосов избирателей , а также гарантии равного освещения в СМИ , формирование фракций, ежегодный отчет руководителя исполнительной власти перед парламентом субъекта РФ4.
В Послании 2009 г. Президент РФ выдвинул также ряд предложений, связанных с функционированием политических партий. Так, предлагается отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам, т.к. законодательство и без того весьма жестко регулирует их деятельность. Кроме того, уже в Послании 2008 г. Президентом РФ было предложено поэтапное снижение минимального количества членов организации, которое требуется для регистрации партии5. Итак, как показывает анализ двух
Требования конституционно-правовой и политической целесообразности
Принцип юридического равенства является не только основным конституционным принципом регулирования общественных отношений, но также выступает в качестве важной гарантии реализации прав и свобод личности во всех сферах жизни общества и государства. Юридическое равенство, как оно представлено в ст. 19 Конституции РФ, является в определенной степени формальным, декларативным и не всегда в полном объеме реализуемым в связи с объективно ограниченными социально-экономическими, финансовыми возможностями государства. Вместе с тем в Конституции РФ российское государство определено как правовое и социальное государство, поэтому его социальная политика должна быть направлены на создание равных социальных возможностей для всех граждан. С развитием общества и государства принцип юридического равенства должен становиться все более реальным и действительным, как этого требует Конституция РФ. Одновременно с этим будет происходить дальнейшая юридизация общесоциального, нравственного принципа справедливости.
В правовых позициях Конституционный Суд РФ опирается на принцип юридического равенства, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ. В его решениях конституционный принцип юридического равенства определяется как «равенство всех перед законом и судом и равноправие»
Постановлении от 27 апреля 2001 г. Конституционный Суд РФ указал, что «принцип равенства всех перед законом гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных условий для различных категорий субъектов права; эти различия, не могут носить произвольный характер, и должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов» .
Конституционный Суд РФ в своих решениях исходит также из необходимости обеспечения «неформального равенства», вытекающего из конституционных принципов равенства и соразмерности ограничений прав и свобод граждан социально значимым интересам и целям. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. сказано, что в сфере обязательного социального страхования следует учитывать неформальное равенство плательщиков страховых взносов, которое обеспечивается соразмерностью тарифов страховых взносов и их соотносимостью с получаемыми пенсиями .
Можно рассмотреть подробнее наиболее интересные случаи использования Конституционным Судом РФ в своих решениях конституционных принципов справедливости и равенства как критериев оценки на предмет соответствия Конституции РФ правовых предписаний, закрепляющих социальные права и свободы гражданина.
В Постановлении от 22 марта 2007 г. Конституционный Суд РФ, оценивая на предмет соответствия Конституции РФ правовую норму, устанавливающую максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц, отметил, что законодатель для поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, в том числе при изменении действующего правового регулирования, обязан соблюдать конституционные принципы справедливости и равенства. Так, с введением оспариваемой правовой нормы связано неправомерное ущемление социальных прав женщин, чей средний заработок превышает предельный размер данного пособия, ухудшение их материального положения в период нахождения в отпуске по беременности и родам в отличие от женщин, чей средний заработок укладывается в данную сумму1.
Обеспечение юридического равенства, провозглашенного в ст. 19 Конституции РФ, при правовом регулировании общественных отношений отражает уровень справедливости, стабильности и гарантированности прав личности, а также степень доверия граждан к закону и действиям государства. Одно дело - провозгласить равенство, но совсем другое дело — создать необходимые социально-экономические возможности для его всесторонней реализации. С одной стороны, в статье 19 Конституции РФ провозглашено равенство всех перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от их имущественного положения. С другой стороны, правовое регулирование предусматривает верхний предел при определении размера пособия по беременности и родам в независимости от реальных платежей в Фонд социального страхования. На конкретном историческом этапе развития государства такую правовую меру можно определить как вынужденную, связанную с существующей социально-экономической ситуацией, с состоянием российской системы социального обеспечения.
Правовой режим пособий по беременности и родам должен быть основан на «универсальных принципах справедливости и юридического равенства и вытекающего из них требования сбалансированности прав и обязанностей». В своем Постановлении Конституционный Суд РФ указал на недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся в Фонд социального страхования работодателями и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением, в том числе при установлении максимального размера пособия по беременности и родам, которое выплачивается из этих средств1.
Таким образом, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. с помощью конституционных принципов справедливости и равенства оценивается правовая норма, определяющая размер пособия по беременности и родам, а также рассматривается соотношение его размера с платежами, которые вносятся в Фонд социального страхования. С точки зрения конституционного принципа равенства, выступающего в качестве критерия оценки, оспариваемая правовая норма не соответствует Конституции РФ. Вместе с тем с позиции конституционного принципа справедливости, который тоже является критерием оценки, это правовое регулирование можно охарактеризовать двояко - как справедливое или несправедливое с учетом субъективных факторов - имущественного положения получателя такого пособия и объективных факторов - целей и задач социальной политики, а также реальных финансовых возможностей государства по обеспечению социальных прав человека.
